חומר רקע
כ"א בשבט התשע"ח
6 בפברואר 2018
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לקראת דיון בוועדה בהכנה לקריאה ראשונה בעניין:
1. הצעת חוק העונשין (תיקון – תקיפת עובד חינוך), התשע"ו-2016 – פ/2700/20 של ח"כ מרדכי יוגב ואח'
2. הצעת חוק העונשין (תיקון – תקיפת עובד הוראה), התשע"ו-2016 – פ/3342/20 של ח"כ איילת נחמיאס ורבין ואח'
כללי
הצעות החוק הפרטיות שבנדון מבקשות לקבוע עבירה מיוחדת לתקיפה של עובדי חינוך המתבצעת בזמן עבודתם וקשורה לתפקידם, ובמסגרתה להחמיר את הענישה במקרים אלה ביחס לתקיפה של עובדי ציבור אחרים. זאת, לדברי המציעים, על מנת לשקם את מעמדם של עובדי החינוך, להגביר את ההרתעה ובכך לצמצם את תופעת האלימות כלפי מורים. בדברי ההסבר להצעות החוק נטען כי אלימות כלפי מורים מצד תלמידים, הורים ובני משפחה אחרים, הפכה בעת האחרונה "מכת מדינה".
עבירות כנגד עובדי ציבור – המצב החוקי הקיים
1. חוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן – "החוק") כולל מספר עבירות שתפקידן להגן על עובדי ציבור מפני פגיעות שונות – החל מפגיעות מילוליות ועד פגיעות פיזיות. עבירות אלה כוללות: העלבת עובד ציבור, הפרעה לעובד ציבור, תקיפת עובד ציבור ותקיפת עובד ציבור בנסיבות מחמירות. בנוסף קיימות עבירות ספיציפיות המתייחסות להפרעה לשוטר ולתקיפת שוטר וכן לתקיפה של עובדי חירום העובדים בחדר מיון או מטפלים באדם הנמצא בסכנת חיים או בסכנה חמורה לשלמות הגוף.
2. תקיפה היא עבירת האלימות הבסיסית, ונכללות בה גם כל נגיעה או דחיפה שלא בהסכמה, ואף הפעלת חום, אור או ריח במידה שיש בה כדי לגרום אי נוחות, והיא מוגדרת כך בסע' 378 לחוק העונשין:
"המכה אדם, נוגע בו, דוחפו או מפעיל על גופו כוח בדרך אחרת, במישרין או בעקיפין, בלא הסכמתו או בהסכמתו שהושגה בתרמית - הרי זו תקיפה; ולענין זה, הפעלת כוח - לרבות הפעלת חום, אור, חשמל, גאז, ריח או כל דבר או חומר אחר, אם הפעילו אותם במידה שיש בה כדי לגרום נזק או אי נוחות".
3. במצב החוקי כיום, העובדה שהתקיפה הופנתה כלפי שוטר, עובד ציבור או מי שנותן שירות לציבור – ובכלל זה עובד חינוך - והיתה קשורה למילוי תפקידם של אלה – מהווה כלשעצמה נסיבה מחמירה. בעוד שהעונש על תקיפה כלפי כל אדם הוא שנתיים מאסר, העונש על תקיפה של עובד ציבור או שוטר הוא שלוש שנות מאסר. בהתקיים נסיבות מחמירות נוספות יהיה העונש המירבי חמש שנות מאסר.
4. בעבירה "תקיפת עובד ציבור" נקבעה הגדרה רחבה במיוחד, מעבר להגדרת "עובד ציבור" בסעיף 34כד לחוק העונשין, והיא חלה על כל מי שממלא חובה או תפקיד המוטלים עליו על פי דין או מי שנותן שירות לציבור מטעם גוף המספק שירות לציבור, ולענייננו - על כלל עובדי החינוך וההוראה, לרבות אלה שאינם עובדי מדינה.
5. בשנת 2010 נערך תיקון משמעותי בסעיפים שעניינם תקיפת עובדי ציבור ושוטרים בחוק העונשין (תיקון מס' 105 לחוק העונשין). במסגרת הדיונים נשמעו עמדות התומכות בהחמרת הענישה בגין תקיפת עובדי ציבור מסוימים, כגון אנשי צוות רפואי ומאבטחים. לאחר חשיבה מקיפה ודיונים מעמיקים שהתקיימו בנושא בוועדת החוקה חוק ומשפט, החליט המחוקק לבצע "יישור קו" בין העבירות החלות על עובדי ציבור שונים, להבחין בין תקיפה "רגילה" לתקיפה בנסיבות מחמירות, ולהחמיר רק ביחס לתקיפת עובד חירום העוסק בהצלת חיים, עבירה שבה הערך המוגן הוא גם הגנת החיים של המטופל.
6. עוד יצויין כי במצבים רבים של תקיפת עובד חינוך, יתקיימו נסיבות מחמירות, אשר ממילא יביאו לכך שהעונש המירבי על ביצוע העבירה יהיה חמש שנות מאסר – וזאת כאשר:
◦ התוקף התכוון להכשיל את הנתקף בתפקידו, להפריע לו בתפקידו או למנוע ממנו מלמלא את תפקידו
◦ התקיפה בוצעה באמצעות נשק חם או קר
◦ התקיפה בוצעה ע"י שניים או יותר בצוותא
להלן פירוט העבירות והעונשים שבצדן:
העבירה
העונש המירבי
העלבת עובד ציבור (סעיף 288)
מאסר שישה חודשים
הפרעה לעובד ציבור (סעיף 288א)
מאסר שנה
תקיפת עובד ציבור או מי שנותן שירות לציבור, הקשורה למילוי תפקידו (ס' 382א(א))
מאסר שלוש שנים
תקיפת שוטר הקשורה למילוי תפקידו (ס' 273)
מאסר שלוש שנים (ולא פחות מחודש)
תקיפת עובד ציבור בנסיבות מחמירות (להפריע בתפקידו; מזוין בנשק; בצוותא) (ס' 382א(ב))
מאסר חמש שנים
תקיפת עובד חירום כאשר הוא מטפל באדם המצוי בסכנה חמורה לגוף או לחיים, וכן עובד בחדר מיון (ס' 382א(ג))
מאסר חמש שנים
תקיפת שוטר בנסיבות מחמירות (להפריע בתפקידו; מזוין בנשק; בצוותא) (ס' 274)
מאסר חמש שנים (ולא פחות מ-3 חודשים)
נתונים הנוגעים לאלימות במערכת החינוך ולאקלים בית ספרי
• נתונים הלקוחים מדוחות של הרשות הארצית למדידה ולהערכה בחינוך ומסקר ארגון המורים מצביעים על כך, שככלל, אלימות פיזית כלפי עובדי חינוך היא נדירה וכי אין שינוי בולט בהיקף האלימות הפיזית כלפי עובדי חינוך מצד תלמידים ומצד הורים בשנים האחרונות.
• התבקשו נתונים בעניין מספר התלונות שהוגשו בגין תקיפת עובד במוסד חינוך והטיפול בהן, אך מפאת לוח הזמנים הצפוף שבו נקבע הדיון הנתונים טרם נמסרו.
ממצאים בולטים בעניין אקלים בית ספרי מתוך דוח אקלים וסביבה פדגוגית ארצי לשנת תשע"ז שנערך ע"י הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (ראמ"ה):
1. בשנת תשע"ז נמשכה מגמה עקבית שנצפתה לאורך השנים של ירידה בדיווחי תלמידים בבתי ספר יסודיים ובחטיבות ביניים בהיבטים רבים של אלימות בית-ספרית כמו היעדר תחושת מוגנות, מעורבות באירועי אלימות, אלימות מילולית, ונדליזם ופגיעה של מורים בתלמידים.
2. בחטיבות עליונות דוברות עברית על פי רוב נרשמה יציבות במדדים אלו, ואילו בחטיבות עליונות דוברות ערבית המשיכה בתשע"ז מגמת עלייה שנצפתה בשנים קודמות בדיווחי תלמידים על מעורבות באירועי אלימות, אלימות מילולית, אלימות דיגיטלית ופגיעה מילולית של מורים בתלמידים.
3. בשנתיים האחרונות (תשע"ו-תשע"ז) נרשמה עלייה בדיווחי מורים דוברי ערבית בכל שכבות הגיל ובדיווחי מורים דוברי עברית בבתי ספר יסודיים על תחושת איום מצד הורים ומצד תלמידים, זאת אחרי שנים של ירידה או יציבות בתחום זה.
ממצאים בעניין אלימות כלפי מורים, מצד תלמידים ומצד הורים, המבוססים על נתוני הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (ראמ"ה) - נכון לשנת 2015
1. שיעור המורים המדווחים על אלימות פיזית ואיומים כלפיהם הוא נמוך ועומד על אחוזים בודדים, ואין הבדל בולט לאורך השנים.
2. בכל הנוגע לאלימות מצד תלמידים –חל גידול קל בשנת 2015 בדיווחי מורים על מקרים של דחיפה, מכה, בעיטה או אגרוף מתלמיד. ירידה קלה בדיווחים על פגיעה ברכוש ועל קללות ועלבונות מצד תלמידים.
3. בכל הנוגע לאלימות מצד הורים – לפי דיווחי המורים אין מגמת עליה ואפילו יש מגמת ירידה קלה ביחס לנתוני שנת 2011.
4. בשנת 2015 יותר מורים מרגישים בטוחים ומוגנים, ומדווחים על קבלת תמיכה והדרכה; מנגד – יותר מורים מביעים חשש מפני פגיעה פיזית ופגיעה ברכוש ומרגישים חוסר אונים נוכח אלימות – ביחס לנתוני שנת 2011.
ממצאים בולטים מנתוני סקר טלפוני של ארגון המורים משנת 2017
להלן מספר ממצאים ממחקר מעקב שנערך עבור ארגון המורים בחודש מרץ 2017 ע"י גיאוקרטוגרפיה, המבוסס על סקר טלפוני שנכללות בו תשובות של 400 מורים מבתי ספר על יסודיים במגזרים השונים.
**יש לציין כי "אלימות" מוגדרת בסקר ככוללת "התחצפות או סירוב לקיים הוראות", וכי טווח הטעות עומד על 4.9%+-.
1. מדד האלימות הכללי נשאר יציב; מדד האלימות המופנית כלפי מורים נשאר יציב; בחמש השנים האחרונות אין שינוי, לפי הסקר, בשיעור המורים שנתקלו בשנתיים האחרונות באלימות פיזית שהופנתה נגדם מצד תלמידים, והוא עומד על כ-5% מהמורים (בעיקר דחיפות, סיבובי יד וסטירות).
2. מדד הסביבה הארגונית האלימה בבתי הספר (41) עלה ביחס לשנת 2016 (35), אך נותר יציב ביחס לשנים 2012-2015 (40-42).
3. קיימת עליה, לעומת שנים קודמות, בשיעור המורים שנתקלו באלימות מצד הורים של תלמידים, וכן בשיעור המורים החשים חוסר אונים בהתמודדות עם הורים של תלמידים. הפגיעות השכיחות הן מילוליות – ניבולי פה ואיומים אך קיימות גם פגיעות פיזיות. עם זאת, יצויין כי שיעור המורים שנתקלו באלימות מצד הורים אינו מדד יציב לאורך השנים ונע בין 25% ל-44%, כאשר בשנת 2017 השיעור עומד על 41%.
4. מעל 90% מהמורים מרגישים בטוחים ומוגנים בבית הספר ושיש בידם הסמכות והכלים להתמודד עם התלמידים, ואין שינוי מהותי בשיעורים בעניין זה. רובם גם מרגישים שיקבלו גיבוי ותמיכה מצד בית הספר, אך חלה ירידה מסוימת בשיעור המורים המרגישים שמקבלים גיבוי ממשרד החינוך בנוגע למעמדם מול התלמידים.
הנוסח המוצע
בשתי הצעות החוק מוצע להוסיף לסעיף 382א לחוק העונשין, שכותרתו "תקיפת עובד ציבור" את סעיף קטן (ד): "תקיפת עובד חינוך בזמן עבודתו, כאשר התקיפה קשורה למילוי חובתו או תפקידו של הנתקף". * ראו בסוף המסמך נספח הכולל נוסח משולב של הצעות החוק.
הצעות החוק נבדלות בהגדרת "עובד חינוך"; שתיהן מפנות להגדרה "עובד חינוך" בחוק הפיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969; אחת מההצעות מוסיפה להגדרה גם עובד חינוך שהוא עובד מדינה. להלן ההגדרות הרלוונטיות בחוק הפיקוח על בתי ספר:
"בית ספר" – לרבות גן ילדים וכל מוסד חינוכי אחר;
"עובד חינוך" – מי שעוסק בבית ספר ועיקר עיסוקו בו הוא בהוראה או בחינוך וכן מי שעוסק בפיקוח על הוראה או חינוך;
הערות לדיון בהצעות החוק
1. החמרה בענישה לא הוכחה כאמצעי יעיל להרתעה ולשינוי התנהגות – מחקרים רבים מראים כי החמרת העונש הקבוע בצד עבירה אינה מגבירה את ההרתעה מביצועה ואינה מביאה להפחתת ההתנהגות האלימה. זאת, בפרט כשמדובר באלימות על רקע סכסוך רגשי מורכב (כפי שקורה פעמים רבות בתקיפת עובד חינוך על ידי תלמיד או הורה). מסקנות אלה אף נכללו בדו"ח ועדת דורנר בעניין בחינת מדיניות הענישה מסוף 2015, אשר אומצו על ידי הממשלה. ** כיצד טופלו תלונות שהוגשו בעבירות הקיימות על ידי המשטרה וגורמי האכיפה? באילו דרכי טיפול נוקטת מערכת החינוך להפחתת האלימות, לשיפור מעמד המורה בכלל ולחיזוק הכלים העומדים לרשותו בהתמודדות עם אלימות, ומה השפעתם לאורך השנים ?
2. החמרה בענישה ביחס לנאשמים קטינים – בתחום של תקיפת עובדי חינוך והוראה, חלק ממקרי התקיפה נעשים על ידי תלמידים. לצד החומרה שיש לייחס לכך וחשיבות הטיפול ברבדים השונים, קיים חשש, אותו העלתה הסניגוריה הציבורית, כי החמרת הענישה תשפיע על היחס העונשי לנאשמים קטינים, כאשר דוקא לגביהם יש לתת משקל רב לשיקולי שיקום.
3. עיוות מדרג הענישה בעבירות שעניינן תקיפת עובדי ציבור – על פי ההצעה, תקיפה של עובד חינוך, אף בהעדר נסיבות מחמירות כלשהן, תיחשב חמורה יותר מתקיפה של עובדי ציבור אחרים, החשופים אף הם לאלימות כגון שוטרים, צוותים רפואיים, עובד סוציאליים, פסיכולוגיים, פרקליטים וסניגורים. כמו כן, במקרים רבים של תקיפת עובד חינוך הנעשית בכדי למנוע או להפריע לו במילוי תפקידו – יתקיימו הנסיבות המחמירות והעונש המירבי יהיה ממילא חמש שנות מאסר. ** לצד החומרה של תקיפת עובדי ציבור, הבאה לביטוי בעבירה הקבועה לכך ממילא, ובנסיבות המחמירות ההופכות אותה לעבירה של 5 שנות מאסר, האם יש הצדקה למסר ציבורי מעין זה ביחס לתקיפה של עובדי ציבור אחרים ?
4. הנסיבה "בזמן עבודתו" – על פי הנוסח המוצע העונש בגין תקיפה של עובד חינוך "בזמן עבודתו" יהא 5 שנות מאסר ואילו תקיפה של עובד חינוך, בשל היותו עובד חינוך, אך אשר בוצעה שלא בזמן העבודה, יהיה 3 שנות מאסר** האמנם תקיפה של מורה על ידי הורה הממתין לו ליד ביתו אחר הצהריים או פוגש אותו בארוע חברתי שלא בזמן העבודה, חמורה פחות? יצויין כי הסוגיה נדונה ע"י המחוקק בעת תיקון הסעיף בשנת 2010, והוחלט שלא לייחס חומרה מיוחדת לביצוע עבירה בזמן עבודתו של עובד הציבור דוקא, אלא להתייחס לכך שהיא מתבצעת בקשר למילוי תפקידו.
5. הגדרת "עובד חינוך" – ההגדרה הנוכחית מפנה לחוק הפיקוח על בתי ספר אשר אינו חל על כל בתי הספר. על אף שפורמלית ההגדרות רחבות ומכסות את העובדים בכל מוסדות החינוך, מוצע להפנות להגדרות בחוק לימוד חובה, התש"ט-1949, אשר חל על כל מוסדות החינוך.
להלן נוסח משולב של הצעות החוק ולאחריו נוסח מוצע מטעם הייעוץ המשפטי לוועדה:
382א. (א) התוקף עובד הציבור או מי שממלא חובה או תפקיד המוטלים עליו על פי דין או מי שנותן שירות לציבור מטעם גוף המספק שירות לציבור, והתקיפה קשורה למילוי חובתו או תפקידו של הנתקף, דינו – מאסר שלוש שנים.
(ב) העובר עבירה לפי סעיף קטן (א), ונתקיימה בו אחת מאלה, דינו – מאסר חמש שנים:
(1) התכוון להכשיל את הנתקף בתפקידו או למנוע או להפריע אותו מלמלאו;
(2) היה מזוין בנשק חם או קר;
(3) התקיפה היתה בצוותא של יותר משני אנשים.
(ג) התוקף עובד חירום כאשר הוא מטפל באדם שמצוי בסכנת חיים או בסכנה חמורה לשלמות הגוף, או כאשר הוא עובד בחדר מיון, דינו – מאסר חמש שנים; בסעיף זה –
"עובד חירום" – רופא, סטז'ר, אח, מיילד, חובש, מי שממלא תפקיד במד"א או אדם אחר הממלא תפקיד בחדר מיון;
"רופא", "סטז'ר", "מיילד" ו"חדר מיון" – כהגדרתם בחוק זכויות החולה, התשנ"ו-1996;
"מד"א" – אגודת מגן דוד אדום בישראל, שהוקמה בחוק מגן דוד אדום, התש"י-1950.
(ד) התוקף עובד חינוך בזמן עבודתו והתקיפה קשורה למילוי חובתו או תפקידו של הנתקף, דינו – מאסר חמש שנים; לעניין סעיף זה, "עובד חינוך" – "עובד חינוך" כהגדרתו בחוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969 [או עובד חינוך שהוא עובד מדינה – הסיפא נמצאת רק ב-פ/2700/20].
נוסח מוצע מטעם הייעוץ המשפטי לוועדה:
(ד) התוקף עובד חינוך בזמן עבודתו והתקיפה קשורה למילוי חובתו או תפקידו של הנתקף, דינו – מאסר חמש שלוש שנים; העובר עבירה כאמור ונתקיימה בו אחת הנסיבות שבסעיף קטן (ב) – דינו – מאסר חמש שנים; לעניין סעיף זה, "עובד חינוך" – מי שעוסק בהוראה או בחינוך במוסד חינוך כהגדרתו בחוק לימוד חובה, התש"ט-1949, וכן מי שעוסק בפיקוח על הוראה או חינוך במוסד חינוך כאמור "עובד חינוך" כהגדרתו בחוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969 [או עובד חינוך שהוא עובד מדינה – הסיפא נמצאת רק ב-פ/2700/20].
נתונים דרושים להמשך הדיון
1. נתונים בעניין היקף האלימות במערכת החינוך בהשוואה לשנים קודמות ובהשוואה למדינות אחרות – על מנת לבחון את הטענה כי קיימת "מכת מדינה" של אלימות כנגד מורים המצדיקה, לפי דברי ההסבר, החמרה בענישה, מוצע לבקש מהרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך נתונים מעודכנים לשנת 2017 בעניין אלימות כלפי מורים ובעניין המצב בישראל ביחס למדינות אחרות.
2. נתונים מגורמי האכיפה והמשפט – מוצע לבקש מהמשטרה, מהפרקליטות ומהנהלת בתי המשפט נתונים ביחס לעבירות של תקיפת עובד ציבור ותקיפה בנסיבות מחמירות, בדגש על תקיפת מורים ועובדי חינוך: כמה תלונות התקבלו במשטרה ביחס לעבירות אלו? כמה כתבי אישום הוגשו? מהם העונשים שנגזרו על נאשמים ? מה דרכי הטיפול כאשר הנאשם הוא קטין?
3. נתונים ממערכת החינוך – מוצע לבקש ממשרד החינוך נתונים באשר למקרים של אלימות כלפי מורים, וכן ביחס לדרכי הטיפול וההתמודדות עם מקרים אלה והתמיכה העומדת למורים במקרים כאלה.