חומר רקע
י"ב בשבט התשע"ח
28 ינואר 2018
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה לקראת דיון בוועדה בעניין:
הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון - הגבלת משך זמן החקירה המשטרתית וטיפול התביעה בתיק החקירה עד להגשת כתב אישום), התשע"ו-2016 – פ/3041/20 של ח"כ ניסן סלומינסקי ואח'
הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון - הגבלת משך זמן החקירה המשטרתית וטיפול התביעה בתיק החקירה עד להגשת כתב אישום), התשע"ה-2015 – פ/693/20 של ח"כ דב חנין ואח'
הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון - משך החקירה), התשע"ה-2015 – פ/1322/20 של ח"כ טלב אבו עראר ואח'
עיקרי הדברים
הצעות החוק שבנדון מבקשות לקבוע מגבלות על משך הליכי החקירה וההעמדה לדין.
כפי שיפורט להלן, גם כיום קיימות הנחיות פנימיות המטילות על רשויות החקירה והתביעה מגבלות על משך הליכי החקירה וההעמדה לדין. שאלת מפתח שהוועדה צריכה להידרש אליה תחילה היא האם יש צורך והצדקה לקבוע הוראות בעניין זה בחקיקה או שדי בהנחיות הפנימיות. בהקשר זה נציין כי ככלל, רשויות החקירה והתביעה עומדות במגבלות שנקבעו בהנחיות הפנימיות וכי קיימת מגמה של צמצום היקף המקרים החורגים מהמגבלות, וכי קביעה בחקיקה של הוראות קונקרטיות בענין משך הליכי החקירה אינה מקובלת במדינות העולם, אך יש מספר דוגמאות הפוכות.
לאחר שתוכרע שאלה זו ניתן יהיה לבחון את פרטי ההסדרים. קיימים הבדלים מסוימים במשך התקופות ובמנגנונים להארכת התקופות, אשר יכולים להשפיע על התוצאה הסופית, אך ההבדל המשמעותי ביותר הוא בשאלת הסנקציה על הפרת המגבלות. בשונה מההנחיות הפנימיות, הצעות החוק מבקשות להטיל על גורמי החקירה והתביעה סנקציות על אי עמידה בזמנים הנדרשים, שמשמעותן היא שנאשמים לא יועמדו לדין. ההנחיות הפנימיות מחייבות פיקוח של היועץ המשפטי לממשלה על חריגה מהזמנים הקבועים בהן, אך מותירות את שיקול הדעת בידיו.
יצויין כי ועדת השרים החליטה לתמוך בהצעות החוק בתנאי שהן יוצמדו ויוכפפו באופן מלא להצעת החוק הממשלתית אשר עוסקת בהתיישנות עבירות ועונשים, נושא אשר עשוי להשפיע גם על משך הליכי החקירה וההעמדה לדין, אך לא נותן מענה ישיר ומלא לבעיה.
משך החקירה המשטרתית וטיפול התביעה עד להחלטה על העמדה לדין – רקע כללי
חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 הוא החוק העיקרי העוסק בהליכי חקירה והעמדה לדין. ככלל, החקיקה בישראל אינה קובעת כיום מגבלות על משך החקירה המשטרתית או על תקופת טיפול התביעה בתיק עד לקבלת החלטה על הגשת כתב אישום או החלטה אחרת.
מספר קטן של הוראות חוק מטילות מגבלות נקודתיות על העמדה לדין או על נקיטת הליכים (להרחבה ראו נספח א').
לצד זאת, רשויות החקירה והתביעה בישראל מכירות בחשיבות הרבה של ניהול הליכים פליליים במהירות וביעילות מכמה היבטים:
השגת מטרות ההליך הפלילי – מחקרים קרימינולוגים מלמדים כי תגובה חברתית מהירה ויעילה משפיעה, אף יותר מחומרת העונש, על השגת המטרות של הרתעה וחינוך הציבור.
הוגנות ההליך המשפטי – חלוף הזמן מביצוע העבירה כרוך באובדן מסמכים ובטשטוש הזכרון ולעתים אף בעיוות הזכרון. הדבר פוגע ביכולת של בית המשפט לברר את האמת וביכולתו של הנאשם להתגונן.
שמירת אמון הציבור במערכת אכיפת החוק – ניהול הליכי חקירה במהירות ועל פי סדר עדיפות אובייקטיבי, תוך הימנעות מסחבת, מחזק את האמון בכך שהרשויות פועלות מטעמים ענייניים ועל פי אמות מידה שוויוניות, תוך הבנת כובד אחריותן בניהול הליכים פליליים.
צמצום הפגיעה בחשוד ועינוי הדין הכרוכים בהתמשכות ההליכים – קיומו של הליך פלילי תלוי ועומד עשוי לפגוע, ובמקרים רבים פוגע, בתחומי חיים רבים של החשוד ובכלל זה בפרנסתו, בכבודו, ביחסיו עם סביבתו ועם משפחתו ועד פגיעה רגשית ונפשית. על הרשויות לפעול באופן שיצמצם את משכה של תקופת אי הוודאות שבה החשוד נפגע עוד בטרם הוחלט על הגשת כתב אישום ובטרם הוכחה אשמתו.
כמובן שהשיקולים המצדיקים ניהול הליכים פליליים במהירות וביעילות אינם חזות הכל, ויש לאזנם מול שיקולים אחרים המצדיקים, בנסיבות מסוימות, הימשכות של הליכי החקירה. כך, למשל, בתיקים מורכבים עם ריבוי עבירות, ריבוי חשודים או קורבנות, בתיקים המחייבים הליכי חקירה בחו"ל או במקרים שבהם החשוד עצמו מתחמק מן הדין ומערים קשיים על רשויות החקירה והתביעה. ככל שהעבירות חמורות יותר יהיה זה פחות מוצדק לוותר על העמדה לדין רק בשל הימשכות ההליכים.
יצויין כי חלוף זמן רב מתחילת החקירה יכול להוות שיקול לסגירת התיק, להקלה בעונש ובמקרים קיצוניים אף לזיכוי הנאשם מטעמי "הגנה מן הצדק" (הגנה המעוגנת כיום בחוק).
נושא זה עלה לדיון הציבורי בעשור האחרון, ובעקבותיו נקבעו ע"י רשויות החקירה והתביעה הנחיות פנימיות, המציבות מגבלות למשך החקירה וטיפול התביעה בתיק, לצד קביעת נסיבות המצדיקות חריגה מהן, ומנגנוני פיקוח ובקרה:
בשנת 2010 פורסמה הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 4.1202 (עודכנה בשנת 2014) בעניין "משך טיפול התביעה עד להגשת כתב אישום". יצויין שגם בעבר פורסמו הנחיות יועץ משפטי לממשלה שעסקו בנושא, אך בצורה פחות מפורטת ויסודית.
בשנת 2011 פורסם נוהל של אגף חקירות מודיעין במשטרה בעניין "הגבלת משך החקירה נגד חשוד" (עודכן בשנת 2014 – נוהל אח"מ מס' 300.05.166).
*ראו בנספח ב' פירוט ההסדרים בהנחיות הפנימיות בהשוואה להסדרים המוצעים בהצעות החוק.
הצעות החוק
נוכח העדר ההסדרה של הנושא בחקיקה ראשית מבקשות הצעות החוק שבנדון לתקן את חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, ולהגביל את משך הזמן ממועד פתיחת החקירה ועד לקבלת החלטה על הגשת כתב אישום. הצעת החוק פ/3041/20 של ח"כ ניסן סלומינסקי ואח' והצעת החוק פ/693/20 של ח"כ דב חנין ואח' קובעות הסדרים כמעט זהים, ואילו הצעת החוק פ/1322/20 של ח"כ טלב אבו עראר ואח' קובעת הסדר שונה וקצר יותר.
להלן עיקרי ההסדר שבהצעות החוק:
מגבלות על משך החקירה הפלילית
קביעת עקרון כללי בדבר סיום חקירה פלילית בהקדם האפשרי
קביעת מגבלות על משך החקירה במשטרה – התקופות נמנות ממועד פתיחת החקירה והן משתנות בהתאם לחומרת העבירה:
בעבירת חטא – עד חצי שנה
בעבירת עוון – עד שנה
בעבירת פשע שדינה עד 10 שנות מאסר (כולל) – עד שנתיים
בעבירת פשע שדינה חמור מ-10 שנות מאסר – אין מגבלה על משך החקירה
קביעת מגבלה על התקופה להשלמת חקירה – עד שלושה חודשים + סמכות לפרקליט מחוז להאריך בששה חודשים בכל פעם, ללא מגבלה סופית.
4. מנגנון להארכת משך החקירה - הסמכות להאריך את התקופה נתונה ליועץ המשפטי לממשלה או למי שהוא הסמיך לכך, לתקופה של עד שישה חודשים בכל הארכה, ללא מגבלה סופית.
5. סנקציה על הפרת ההוראות – אסור לבית המשפט לעשות שימוש בראיות שהושגו בחקירה שחרגה מהתקופות הקבועות בחוק, אלא מטעמים מיוחדים שיירשמו.
מגבלות על משך הטיפול בתיק על ידי התביעה
קביעת מגבלות על משך הטיפול בתיק ע"י גורמי התביעה (פרקליטות או תביעה משטרתית) מיום סיום החקירה –
תובע משטרתי – מוגבל לתקופה של 9 חודשים;
פרקליט – מוגבל לתקופה של עד 12 חודשים;
אם מדובר על פשע חמור או על חקירה מורכבת המחייבת עדויות/ראיות מחו"ל – עד 18 חודשים.
הארכה - אין אפשרות להאריך את התקופה; שאלה לדיון: האם לא רצוי לאפשר הארכת התקופה בנסיבות המצדיקות זאת?.
סנקציה על הפרת ההוראות – לבית המשפט אסור לדון בכתב אישום שהוגש בחריגה מהתקופות. שאלה לדיון: האם לא רצוי לאפשר לבית המשפט לדון בכתב האישום מטעמים מיוחדים שיירשמו?
תחולה
מוצע כי הוראות החוק יחולו רק על חקירות שהחלו לאחר יום פרסום החוק.
להלן ההבדלים העיקריים בין ההסדר שבהצעת החוק לבין ההסדר שלפי ההנחיות הפנימיות הקיימות כיום:
המועד שממנו מונים את התקופות:
בכל הנוגע לחקירה במשטרה – לפי הצעות החוק ממועד פתיחת החקירה; לפי ההנחיות הפנימיות – ממועד החשדתו של החשוד במשטרה. שאלה לדיון: כיצד מפרשים "מיום החשדתו"? האם זה לא פתח רחב מדי לשיקול דעת ?
בכל הנוגע להליכי התביעה - לפי הצעות החוק ממועד סיום החקירה; לפי ההנחיות הפנימיות – ממועד קליטת התיק בתביעה. הערה לדיון: המדינה אחראית להליכי החקירה מראשיתם ועד הגשת כתב האישום (וגם לאחר מכן) גם אם בפועל גורמים מקצועיים שונים עוסקים בהליכים שונים, אין הצדקה להותיר את תקופות המעבר מסיום החקירה ועד קליטת התיק בתביעה מחוץ לאחריות של גורם כלשהו.
משך התקופות המירביות:
בכל הנוגע לחקירה במשטרה –
בהנחיות הפנימיות יש הגבלה על משך החקירה גם בעבירות פשע חמורות, ומגבלה מיוחדת על חקירה נגד קטין, אשר אינן קיימות בהצעת החוק.
בהצעת החוק יש מגבלה על התקופה להשלמת חקירה, שאינה קיימת בהנחיות הפנימיות.
בכל הנוגע להליכי התביעה –
בהנחיות הפנימיות החלוקה היא לפי הגורם המטפל – פרקליטות או תביעה משטרתית, ואילו בהצעת החוק החלוקה היא לפי סוג העבירה. הערה לדיון: החלוקה לפי הגורם המטפל מאפשרת לדייק יותר מבחינת מורכבות העבירה וחומרתה בנסיבות המקרה המסוים.
ככלל, התקופות הבסיסיות לפי הצעת החוק יהיו בד"כ קצרות במעט.
הארכת התקופה:
בכל הנוגע לחקירה במשטרה – בהצעת החוק הסמכות נתונה ליועץ המשפטי לממשלה או למי שהוא הסמיך לכך לתקופה של עד שישה חודשים בכל הארכה ללא מגבלה סופית; בהנחיות הפנימיות – יש מנגנון דו שלבי שלפיו הסמכות נתונה לגורמים בכירים במשטרה ומאפשר קציבת מועד סופי.
בכל הנוגע להליכי התביעה - בהצעת החוק אין אפשרות להאריך את משך טיפול התביעה בהליכים. בהנחיות הפנימיות יש מנגנון דו שלבי בסמכות פרקליט מחוז ולאחר מכן היועץ המשפטי לממשלה – המסמיך להאריך לתקופה של עד שישה חודשים בכל הארכה, ללא מגבלה סופית; כן מפורטים בהנחיה מצבים שבהם רשויות התביעה מנועות מלפעול ולכן יביאו ככלל להארכת התקופה.
סנקציה על הפרת ההוראות –
בהנחיות הפנימיות - אין סנקציה על הפרת ההוראות;
בהצעות החוק –בית המשפט אינו רשאי לקבל ראיות שהושגו בחקירה שנערכה בניגוד להוראות, אלא מטעמים מיוחדים שיירשמו, ואינו רשאי לדון בכתב אישום שהוגש בחריגה מהתקופות (ללא אפשרות לחריגים).
דיווח –
בהנחיות הפנימיות – על פרקליט מחוז וראש יחידת תביעות לדווח ליועץ המשפטי לממשלה על אישורים שניתנו להארכת התקופה, אמצעים שננקטו לקבלת החלטה בהקדם ועוד.
בהצעות החוק – לא נקבעו חובות דיווח. שאלה לדיון: האם לא רצוי לקבוע חובות דיווח ומעקב אחר מתן אישורים לחריגה מהתקופות והטעמים לכך?
*להשוואה מפורטת בין ההסדרים המוצעים בה"ח לבין ההנחיות הפנימיות – ראו הטבלה המצורפת כנספח ב'
עמדת הממשלה ביחס להצעות החוק
ועדת השרים לעניני חקיקה החליטה לתמוך בהצעות החוק בכפוף לכך שהצעות החוק יוצמדו ויוכפפו באופן מלא להצעת החוק הממשלתית באותו נושא. הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 83) (התיישנות), התשע"ח-2018 (שאמנם לא עוסקת ישירות באותו נושא אלא בנושא התיישנות עבירות ועונשים, אך עשויה להיות לה השפעה גם על משך ניהול ההליכים הפליליים), הונחה על שולחן הכנסת ביום 1 בינואר 2018 ועברה בקריאה הראשונה ביום 22 בינואר 2018. ודוק, הממשלה מתנגדת לקביעת הוראות מפורשות בחקיקה המגבילות את משך התקופות לניהול הליכי חקירה ותביעה כמוצע בהצעות החוק הפרטיות. זאת, משום שמדובר על נושא מורכב ורגיש אשר, לגישת הממשלה, מתאים להנחיות פנימיות אשר קובעות אמות מידה ברורות תוך הותרת גמישות ושיקול דעת לרשויות החקירה והתביעה, לצד קביעת מנגנוני דיווח ובקרה. בהתאם לכך, הנושא טופל לפני מספר שנים ולפי הנתונים הרשויות עומדות במרבית המקרים במועדים שנקבעו ויש מגמת צמצום במספר ההליכים הנמשכים מעבר למועדים. משכך, לדעת הממשלה, אין צורך ואין הצדקה לקבוע את הדברים בחקיקה ראשית.
הצעת החוק הממשלתית מתקנת, כאמור, את הסדר ההתיישנות של עבירות ועונשים הקבוע בסעיפים 9 ו-10 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, ובכך עשויה להיות לה השפעה גם על משך ניהול ההליכים הפליליים.
הסוגיות העיקריות בהן עוסקת הצעת החוק הממשלתית הן:
הגבלת התקופה להארכת תקופת ההתיישנות כתוצאה מביצוע פעולות חקירה (בזיקה להנחית היועמ"ש בענין הגבלת משך טיפול התביעה עד להגשת כתב אישום).
קביעת פרקי זמן אשר לא יובאו בחשבון לצורך חישוב תקופת ההתיישנות (בהתבסס על הנחית היועמ"ש בענין הגבלת משך טיפול התביעה עד להגשת כתב אישום).
קביעת תקופת התיישנות ארוכה יותר לעבירות חמורות במיוחד.
הוספת עבירת הרצח לרשימת העבירות שאין להן תקופת התיישנות כלל.
* פירוט נוסף בענין הצעת החוק הממשלתית יובא במסמך נפרד.
נתונים
במאי 2017 הוכן ע"י מרכז המחקר והמידע של הכנסת מסמך בעניין "משך הטיפול בתיקי עבירות עד להגשת כתב אישום או גניזתם". מסמך זה כולל נתונים עדכניים בעניין משך הליכי חקירה והעמדה לדין כפי שהועברו ע"י המשטרה והפרקליטות.
להלן המסקנות העיקריות העולות מן המסמך:
ככלל עבירות מסוג חטא אינן נאכפות ולכן אין נתונים בעניין משך הליכי חקירה בהן.
הטיפול בעבירות עוון ופשע ע"י המשטרה וע"י הפרקליטות עומד ברוב המקרים בתקופות הקבועות בהנחיות וקיימת מגמת הקפדה ושיפור בשנים האחרונות.
ככלל, הנתונים מלמדים שהמשטרה עומדת בתקופות הקבועות בהנחיות יותר מאשר הפרקליטות. הטיפול ברוב התיקים שבאחריות המשטרה אף מסתיים תוך תקופות קצרות משמעותית מהקבוע בהנחיות.
סוג העבירות ששיעור החריגות ממשך הטיפול בהן הגבוה ביותר הוא עבירות עוון שבטיפול הפרקליטות, אשר הוחלט להגיש בהן כתב אישום (כ-20% נכון ל-2016).
ככלל, ככל שהעבירות חמורות יותר יש פחות מקרים של חריגה מההנחיות. כך בעבירות החמורות ביותר מדובר על 2% מהתיקים בלבד שהוגש בהם כתב אישום בחריגה מהתקופות שבהנחיות.
בשנים 2014-2015 חלה ירידה משמעותית במספר התיקים שנדרשה בהם ארכה נוספת לטיפול ע"י פרקליט מחוז או ע"י היועץ המשפטי לממשלה. לא הועברו נתונים מפורטים מספיק כדי לנתח את המקרים ולהסיק מהם מסקנות נוספות.
במשטרה לא מתקיימת בקרה שיטתית ומסודרת על העמידה בנוהל (למעט בקרה ע"י הממונים בתיקים פרטניים) ולא הועברו נתונים לגבי מספר ההיתרים שניתנו להארכת התקופה.
* לפירוט נוסף ראו מסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת.
משפט משווה
במרץ 2016 הוכן ע"י תחום חקיקה ומחקר משפטי של הכנסת מסמך בעניין "הגבלות על משך זמן החקירה וקבלת החלטה בדבר העמדה לדין" הכולל מידע על הסדרי חקיקה בעניין הגבלת משך הליכי החקירה והעמדה לדין במדינות שונות.
מן המסמך עולות מסקנות אלה לגבי קביעת הוראות בחקיקה בנושא האמור:
במרבית המדינות אין קביעה מפורשת בחקיקה של מגבלות זמן קונקרטיות על ניהול חקירה וטיפול התביעה עד להגשת כתב אישום (בריטניה, קנדה – חקיקה פדרלית, בלגיה, שבדיה, הולנד, שוויץ, נורבגיה, פינלנד).
כאשר יש הוראה בחקיקה היא בד"כ חובה כללית לסיים את ההליכים תוך זמן סביר או לזרז את ההליכים ככל הניתן בלא קביעה של תקופות זמן קונקרטיות (דנמרק, הולנד, צרפת, נורווגיה, שוודיה). זאת, ברוח האמנה האירופית לזכויות אדם הקובעת בסעיף 6 כי כל אדם זכאי למשפט סביר שיתקיים תוך פרק זמן סביר. ב"ד האירופי לזכויות אדם פירש שמשך ההליך הפלילי כולו צריך להיות סביר לרבות הליכים קדם משפטיים.
נמצאו מס' מדינות שבהן נקבעו מגבלות קונקרטיות בחקיקה ראשית, לרוב מדובר על מגבלות שחלות רק על שופט-חוקר ולא על רשויות החקירה והתביעה, עם אפשרות להאריך את התקופה בהחלטה שיפוטית. בצרפת לאחר שנתיים שופט-חוקר נדרש לנמק את התארכות החקירה בפני ערכאה גבוהה יותר ועליו לעשות כן אחת ל-6 חודשים עד לסיום החקירה. בבלגיה אם שופט-חוקר לא סיים מלאכתו תוך שנה החשוד רשאי לפנות לערכאה גבוהה יותר לבחינת סבירות התקופה. בספרד חקירה "פשוטה" מוגבלת ל-6 חודשים ואילו חקירה "מורכבת" (ארגוני פשיעה וטרור, ריבוי חשודים או נפגעים, פעולות חקירה בחו"ל, דורשת מומחיות מיוחדת וכיו"ב) מוגבלת ל-18 חודשים עם אפשרות להאריך ב-18 חודשים נוספים. בכל מקרה שופט-חוקר רשאי לקבוע מועד סופי לסיום החקירה ואין תקופה מירבית לעניין זה. באוסטריה החוק מגביל גם את החקירה המשטרתית, אך מאפשר לבימ"ש להאריך את התקופה. לפי החוק משך הזמן של הליכי החקירה עד להגשת כתב אישום לא יעלה על 3 שנים, אך כאמור, לבימ"ש סמכות להאריך את התקופה בשנתיים נוספות ואם יש צורך אף מעבר לכך.
* לפירוט נוסף ראו מסמך תחום חקיקה ומחקר משפטי של הכנסת.
סוגיות כלליות לדיון:
היכן נכון לקבוע את ההוראות – בחקיקה ראשית / בחקיקת משנה / בהנחיות פנימיות ?
שיקולים בעד קביעת ההוראות בחקיקה –
מדובר על סוגיה כבדת משקל מבחינה חוקתית וחברתית, בעלת השפעה מהותית על זכויותיהם של חשודים ושל נפגעי עבירה, ועל חיי הפרט בישראל;
נכון לקבוע את ההסדר לאחר קיום דיון ציבורי רחב שבו יבואו לביטוי כל נקודות המבט;
אפשר שיישום החוק מחייב הקצאת תקציב ומשאבים;
קביעה בחקיקה עשויה להגביר את העמידה בהוראות החוק באופן אחיד ולפי אמות מידה שוויוניות.
שיקולים נגד קביעת ההוראות בחקיקה –
ככלל, אם אין תופעה בעייתית – אין הצדקה לחוקק; במקרה הזה התופעה טופלה בעשור האחרון באמצעות הנחיות פנימיות והיקף המקרים שבהם הליכי החקירה ממושכים צומצם משמעותית;
סוגיה מורכבת ורגישה שנכון להותיר בה שיקול דעת מקצועי וגמישות לרשויות החקירה והתביעה עם פיקוח ובקרה;
קביעת הוראות נוקשות שהפרתן מונעת שימוש בראיות והעמדה לדין, עלולה לייצר תמריץ לגורמים שונים לעכב או לסכל הליכי חקירה ותביעה.
הוראות נוקשות עם סנקציות עלולות להשפיע על התנהלות גורמי החקירה והתביעה ולהפריע לבירור האמת - לחץ מופרז להודאות, עסקאות טיעון מהירות גם על עבירות מופחתות; במקרים קיצוניים טעויות והפללת חשודים "טבעיים" שאינם בהכרח אשמים.
עצם קביעתן של הוראות המגבילות את משך החקירה והליכי התביעה:
הצורך בקביעת מגבלות – מקובל ואינו שנוי במחלוקת, שהרי מגבלות על משך החקירה והתביעה נקבעו בהנחיות פנימיות.
אורך התקופות – כיצד נקבעו התקופות? בהקשר זה יצוין כי מבקר המדינה העיר בדוח משנת 2011 ביחס לתקופות שנקבעו בהנחית היועץ המשפטי לממשלה, כי על בסיס בדיקה מדגמית שערך התקופות ארוכות מהנדרש, ויש חשש שיביאו להארכת משך הטיפול בתיקים ולא לקיצורו.
מנגנוני הארכת התקופות – זהות הגורם המוסמך ? מנגנון דו-שלבי ? קביעת מגבלה להארכה מירבית של התקופה ?
פיקוח ובקרה על עמידה בהוראות – על ידי גורם פנימי או חיצוני ?
קביעת סנקציות על חריגה מהמגבלות – האם לקבוע סנקציות? אם כן – מה סוג הסנקציות המתאים ? האם לקבוע חריגים בנסיבות מיוחדות ?
תחולה – האם יש מניעה להחיל את המגבלות גם על חקירות שכבר החלו ? זאת, היות ומדובר בהוראות שתכליתן להגן על זכויות חשודים, ובלבד שהתקופות יימנו ממועד תחילתו של החוק ושיינתן לרשויות החקירה והתביעה די זמן להיערך להחלת המגבלות.
נספח א'
הוראות חוק בישראל המגבילות משך חקירה או העמדה לדין:
העמדה לדין של קטין מחייבת הסכמת היועץ המשפטי לממשלה בחלוף שנה מיום ביצוע העבירה (ס' 14 לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971) – התפיסה שביסוד המגבלה היא שמשפט פלילי נגד קטין עשוי לאבד את ערכו אם אינו מתקיים סמוך ככל האפשר למועד ביצוע העבירה. אישור להעמדה לדין בחלוף שנה יתבקש במקרים חריגים ביותר ובהתחשב בחומרת העבירה, גיל המבצע בעת ביצועה, פרק הזמן שחלף ממועד ביצועה, התפקיד שנטל הנאשם בביצוע העבירה, מצב הראיות בתיק, מצב הראיות בתיק וקיומו של עבר פלילי קודם (הנחית היועמ"ש בעניין "העמדת קטין לדין לאחר שחלפה שנה מיום ביצוע העבירה , והעמדת קטין ובגיר לדין יחדיו").
מגבלה של שנה להמצאת עבירת קנס (ס' 225א לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982) – זאת מהטעם שמדובר בעבירות קלות ולכן יש לאפשר לאזרח להציג את הגנתו סמוך ככל הניתן לאירוע המיוחס לו.
מגבלה על מועד נקיטת הליכים בשל עבירה לפי פקודת פשיטת רגל – שלוש שנים מיום ביצוע העבירה (ס' 228 לפקודת פשיטת הרגל)
נספח ב'
פירוט ההסדרים המוצעים בהצעות החוק הפרטיות מול ההסדרים בהנחית היועמ"ש ובנוהל אח"מ
נושא ההסדר המוצע בהצעות החוק הפרטיות ההסדר המוצע בהנחיות יועמ"ש / נוהלי אח"מ הערות
משך החקירה -העקרון הכללי 59...
(ב) (1) משך זמן החקירה המשטרתית לא יעלה על פרק הזמן הקצר ביותר הדרוש לבירור העניין החל מיום פתיחת החקירה, ובכל מקרה לא יעלה על תקופת הזמן הקבועה בפסקה (2). 2.א. ככלל יש לסיים חקירה פלילית בהקדם האפשרי ובמסגרת פרקי הזמן המפורטים בהנחיה זו זהה
מגבלות על משך החקירה 59(ב)(2) משך החקירה המשטרתית לא יעלה על התקופות המנויות להלן מיום פתיחת החקירה:
(א) בעבירה מסוג חטא – עד שישה חודשים;
(ב) בעבירה מסוג עוון – עד שנה;
(ג) בעבירה שדינה מאסר לפחות שלוש שנים ולא יותר מעשר שנים – עד שנתיים;
(ד) בעבירה שדינה חמור ממאסר של עשר שנים לא יוגבל משך החקירה 2.ב.הגבלת משך החקירה
1) בעבירות מסוג חטא – לא יאוחר מתום 6 חודשים מיום החשדתו במשטרה
2) בעבירות מסוג עוון – לא יאוחר מתום שנה מיום החשדתו במשטרה
3) בעבירות מסוג פשע – לא יאוחר מתום 18 חודשים מיום החשדתו במשטרה בחטא ובעוון התקופה זהה אך לא נמדדת מאותו מועד. הבדלים בעבירות פשע;
חקירה נגד חשוד קטין אין התיחסות מיוחדת 2.ב.4) בתיקי חקירה נגד חשוד קטין – לא יאוחר מתום שמונה חודשים מיום ביצוע העבירה ס' 14 לחוק הנוער – העמדה לדין של קטין בחלוף שנה מביצוע העבירה רק באישור יועמ"ש (הואצל לפרקליט המדינה וסגניו)
המועד שממנו מונים את התקופות מיום פתיחת החקירה – אם נפתחה בעקבות תלונה, המועד שבו הוגשה התלונה; אם נפתחה בעקבות מידע שהגיע למשטרה בדרך אחרת, המועד שבו החליט הגורם המוסמך על פתיחתה של חקירה או של בדיקה; החלטה על איסוף סמוי של מודיעין לא תיחשב כפתיחה של חקירה או בדיקה לגבי בגיר - מיום החשדתו במשטרה
לגבי קטין – מיום ביצוע העבירה שונה.
הארכת משך החקירה 59(ב)(3) - היועץ המשפטי לממשלה או מי שהוא הסמיך לכך רשאי, מטעמים מיוחדים שיירשמו, להאריך את משך הזמן לתקופה שלא תעלה על שישה חודשים ולחזור ולהאריך את משך הזמן כאמור מעת לעת
"טעמים מיוחדים" – לרבות פעולות חקירה מחוץ לשטח ישראל וחקירות שבהן עניין מיוחד לציבור. ק' אח"מ מרכזי/רענ"ח/ר מפלג ביחידה מחוזית או ארצית, או מי מטעמו, בדרגת סגן ניצב לפחות, רשאי להאריך את משך החקירה אם מצא שיש לכך הצדקה לתקופה נוספת שלא תעלה על:
1) בחטא –6 חודשים
2) בעוון –שנה
3) בפשע –18 חודשים
ינמק בכתב את החלטתו ויציין את תקופת ההארכה והמועד החדש לסיומה המנגנון שונה;
מבחינת התקופות – בשני המנגנונים ניתן להאריך ללא מגבלה סופית.
הארכה נוספת ניתן ע"י היועמ"ש במנגנון הקודם. ק' אח"מ מרחבי / רענ"ח סבר שלא ניתן לסיים החקירה עד תום התקופה – יגיש לפני תום התקופה – בקשה מנומקת לק' אח"מ מחוזי להארכה נוספת לפרק זמן קצוב שיציע. ההחלטה תנומק בכתב.
תקופה להשלמת חקירה 61...
(ב) ביקש התובע לערוך השלמת חקירה, יתחום מראש את משך הזמן לכך בהתייעצות עם צוות החקירה - עד שלושה חודשים.
(ג) פרקליט המחוז רשאי, מטעמים מיוחדים שיירשמו, להאריך את משך הזמן להשלמת החקירה לתקופה שלא תעלה על שישה חודשים ולחזור ולהאריך את משך הזמן כאמור מעת לעת.
סנקציה על חריגה מתקופת החקירה 59(ב)(5) לא יקבל בית המשפט ראיות שהושגו בחקירה שנערכה בניגוד להוראות סעיף זה או בניגוד להוראות סעיף 61, אלא מטעמים מיוחדים שיירשמו.
סדרי עדיפויות - מקרים בהם נדרש מאמץ מיוחד למניעת שיהוי 1. החשוד נמצא במעצר ויש כוונה לבקש המשך מעצר
2. החשוד קטין
3. יש סיכוי שתתבקש השלמת חקירה
4. יש סיכוי סביר שיועבר לטיפול התביעה המשטרתית – ייעשה מאמץ להחזיר תוך שבועיים
5. החשוד מודה בעבירה
6. נסיבות מיוחדות של החשוד – תושב חוץ, לקראת גיוס וכד'
7. נסיבות מיוחדות הגורמות נזק חריג לחשוד – דיווח בתקשורת, איש ציבור בתקופה שלפני בחירות, עובד המושעה מעבודתו, איש עסקים ויש פגיעה בעסקיו
8. חשש לנזק בניהול המשפט
9. עניין ציבורי מיוחד – מאבק בתופעה פלילית מסוימת למשל
ס' 14 לחוק הנוער – העמדה לדין של קטין בחלוף שנה מביצוע העבירה רק באישור יועמ"ש (הואצל לפרקליט המדינה וסגניו)
משך התקופה לטיפול התביעה עד להגשת כתב אישום 62(ד) כתב האישום יוגש לא יאוחר מהתקופה הנל מיום סיום החקירה:
(1) בתיקים בטיפול תובע משטרתי (כ-75% מהתיקים) – עד תשעה חודשים
(2) בתיקים בטיפול הפרקליטות – עד שנים עשר חודשים
(3) פשעים חמורים או עבירות שנדרשת בהן חקירה הכוללת גביית עדויות או השגת מסמכים מגורמים בחו"ל – עד שמונה עשר חודשים; התקופה לסיום הטיפול מיום מסירת תיק החקירה (קליטת התיק בתביעה):
חטא – 6 חודשים
עוון – 12 חודשים
פשע עד 10 שנות מאסר ובעבירות עוון מיוחדות – 18 חודשים
פשע עשר שנות מאסר ומעלה – שנתיים
סנקציה 62(ה) לא ידון בית המשפט בכתב אישום שהוגש בחריגה מהתקופות.
הארכת התקופה אין אפשרות החלטה של פרקליט מחוז / ראש יחידת תביעות או סגנו – 6 חודשים;
באישור יועמ"ש – 6 חודשים נוספים ללא מגבלה.
פרקי זמן שלא יימנו במסגרת התקופות וייחשבו כמצדיקים את הארכת פרק הזמן (לא ברור):
(1) נבצר מרשות התביעה לגבש החלטה בשל היות החשוד או עד מרכזי מחוץ לישראל, מצבו הרפואי / הנפשי או שלא ניתן לאתרו
(2) ממועד הגשת בקשה לשימוע ועד למועד האחרון של החלטה בשימוע / ממועד ההודעה על אפשרות בקשה לשימוע ועד למועד האחרון לקיום השימוע – אך לכל היותר חצי שנה
(3) ממועד הגשת ערר על החלטה שלא להעמיד לדין ועד קבלת החלטה – אך לכל היותר שנה
(4) ההעמדה לדין נמנעה בשל חסינות
(5) ממועד הגשת בקשה להשלמת חקירה לרבות המתנה לתעודת חיסיון ואישור שפיטה של מח"ש או הליך מכח חוק עזרה משפטית ועד להעברת חומר החקירה בחזרה לתובע
(6) פרק הזמן שנדרש למו"מ עם החשוד לגבי סגירת תיק בהסדר מותנה – אך עד חצי שנה
(7) ממועד חתימה על הסדר מותנה ועד קיום מלוא התנאים ע"י החשוד/אי קיום תנאי מתנאי ההסדר/התגלה כי ההסדר הושג במרמה.
(8) טעמים מיוחדים המצדיקים זאת לרבות סוג העבירה הנחקרת ונסיבות ביצועה, מורכבות התיק, היקף חומר הראיות שנאסף – רק בהחלטת פרקליט מחוז / ראש יחידת תביעות או סגנו.
בכל מקרה במקרה שמתקיים אחד התנאים – על התובע לתעד זאת בכתב ולדווח לפרקליט המחוז/ ראש יחידת התביעות או סגנו לפי הענין, סמוך לתום המועד הקבוע להגשת כתב אישום. ידווח אחת ל-6 חודשים על ההתקדמות ויפעל לפי הנחיות הממונים.
הממונה צריך לנהל מעקב שוטף ולשקול צעדים במקרה של סטייה מהוראות ההנחיה.
מספר חשודים / מספר עבירות אין התיחסות הולכים לפי התקופה הארוכה יותר
דיווח פרקליט מחוז / ראש יחיד תביעות צריך לדווח מדי שנה ליועמ"ש לממשלה על אישורים להארכת התקופה, הנימוקים לכך והפעולות שננקטו לקבלת החלטה בהקדם ובמקרים של סטיה מההנחיה.