חומר רקע
2018 פברואר 25
י' אדר, תשע"ח
אל
: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לקראת דיון בוועדה בהכנה לקריאה השניה ולקריאה השלישית בעניין:
'הצעת חוק הסדרים במגזר החקלאי המשפחתי (תיקון מס13
) (סיום פעילות המשקמים
והמינהלה והוראות מעבר לעניין הליכים קיימים), התשע"ז-
2017
הצעת החוק–
כללי
בעקבות המשבר הכלכלי שפ
קד את המגזר החקלאי במהלך שנות ה-
80
, ב מסגרתו מושבים
וקיבוצים רבים
נקלעו
,לחובות כבדים לבנקים בשל הלוואות שנטלו מהם
חוקק ב כנסת חוק
הסדרים במגזר החקלאי המשפחתי
, התשנ"ב–
1992
(להלן–
,)החוק הידוע בכינויו"חוק גל"
. החוק
נועד
ל
שקם את ה מגזר החקלאי אשר עמד בפני קריסה כלכלית ולאפשר פריסת חובות ,ומחיקתם
ועריכת הסדרי חוב בסיוע
המדינה
.תוך העדפת שיקום היחידות החקלאיות על פני פירוקן
ההליכים לפי החוק התנהלו מחוץ למערכת בתי המשפט בפני"משקמים" שמונו לצורך כך
ע"י
ועדה למינוי משקמים .
בהתאם לחוק הוקמה גם
המנהלה להסדרים במגזר החקלאי, שהיא חברה ממשלתית ש החלה
לפעול בשנת1993
,
על מנת
לייש .ם את החוק ולהוות מסגרת מנהלית וארגונית לפעולת המשקמים
מטרת הצעת החוק להביא, בחלוף25
שנים ולאחר ש
הושלם הטיפול ב רוב המכריע
של החובות ,
לסיום ההליכים המתנהלים לפי החוק, ולאחר תקופת מעבר בת חצי שנה להפסיק גם את פעילות
המשקמים והמ
י
נהלה.
חוק
ה
הסדרים ב
מ גזר
החקלאי
המשפחתי
החוק יצר הסדר ייחודי
זמני
לטיפול בחובות המגזר החקלאי. ההסדרים המיוחדים העיקריים
:כללו
1.
העברת
ה הליכים המשפטיים והליכי ההוצאה לפועל שהיו תלויים ועומדים ערב חקיקת
.החוק, לדיון בפני משקמים וקביעה כי הליכים חדשים יוגשו רק בהתאם לחוק
2.
מינוי
משקמים ו הסמכתם לקבוע את החוב של כל גורם, לרבות ביצוע הפחתות חוב
ושחרור מ)"ערבויות צולבות בתמורה לתשלום כופר ("חלף ערבות
, ו לקבוע את התקופה
.לפריסת החוב בהתאם לכושר ההחזר
חוקתיותו של החוק נבחנה בדיון בבי
מ"ש העליון, בו נטען כי החוק פוגע פגיעה בלתי סבירה בזכו ת
הקניין שהיא זכות יסוד. במסגרת פס"ד המפורסם ע"א6821/93
'בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ
מגדל כפר שיתופי
קבעו שופטי בית המשפט העליון כי למרות שהחוק פוגע בזכות הקניין של
,הנושים תכליתו ראויה- למנוע התמוטטות אפשרית של אלפי יחידות משק בחקלאות וכפ ועל יוצא
גם פגיעה מהותית
בענף החקלאות כולו -
ובנוסף ההסדר מידתי
ו
לכן קבע ש
אין לפוסלו.
י המ
נהלה להסדרים במגזר החקלאי ,
תפקידיה ותקופת פעולתה
י המ
נהלה להסדרים במגזר החקלאי הוקמה בהחלטת ממשלה ו
תקופת פעילות ה נקבעה לחמש
שנים
, אלא אם תוארך בהחלטת האסיפה הכללית של המינהלה . בהתאם לסמכותה האריכה
.האסיפה הכללית את תקופת פעילות החברה מעת לעת
"המינהלה הפעילה "משקמים-
עורכי דין עם ניסיון במגזר החקלאי בעלי כשירות להתמנות
,כשופט מחוזי
שעליהם הוטל לקבוע את היקף החוב של חברי המושבים (לאחר שבחוק נקבעה
מחיקה אוטומטית של
20%
), את כושר ההחזר של החייבים ואת המחיקות שיקבלו, וכן את נכסי
.החייבים שניתן לממש
בשנת2004
החליטה הממשלה לבטל את החוק ול קבוע בו הוראות מעבר להפסקת פעילות המנהלה
אך החלטה זו לא .יושמה
החל משנת2005, נתקבלו באסיפה הכללית של המינהלה החלטות בדבר הארכת פעיל ותה מעת
לעת, הן בנוגע לפעילות המשקמים והן לפעילות האכיפה וגביית החובות שבוצעה באמצעותה.
בפועל, כיום עובדים בחברה4
עובדים, ולדברי משרדי הממשלה היא אמורה לסיים את פעילותה
.בתום תקופת המעבר
נתוני ם על הסדרת
חוב ות בהתאם לחוק – וההכרזה על סיום פעולת המינהלה
,על פי נתוני משרד החקלאות
מאז הקמתה השלימה המינהלה את הטיפול ב רוב המכריע של
:החובות כדלקמן
1.
חובות שהוסדרו (מעודכן למרץ2017
)–
א.
הוסדרו חובותיהן של478
אגודות (בהן46
מושבים שיתופיים ו-
19
קיבוצים) שהן
100%
מכלל האגודות
שבטיפול- ה חוב שהוסדר עומד על23.454
מיליארד₪
(לפני
)הפחתה ,ו מהווה100%
מהח
וב הכולל של כלל האגודות שבטיפול;
ב.
הוסדרו חובותיהן של100%
מכלל יחידות המשק המשפחתיות (
29,138
)יחידות משק
-
חוב אוכלוסיית הפרט שהוסדר עומד על14.378
מיליארד₪
;
ג.
הוסדרו חובותיהם של18
ארגוני קניות ו-
42
תאגידים חקלאיים
המהווים את כלל
ארגוני הקניות ו .התאגידים החקלאיים
2.
חובות שטרם הוסדרו– ב
פחות מ-
2%
מהתיקים טרם הסתיימו הליכי התשלום–
מדובר
על10
אגודות שיתופיות ו-
557
.תיקים פרטניים
3.
פסקים שניתנו-
.ניתנו פסקי משקם בכל התיקים שנפתחו עד היום
ב-8
מקרים יש
מחלוקות שיש כוונה
.ליישב אותן עד תום תקופת פעילות המינהלה
4.
סך הגבייה-
בסך הכל
ב
תקופת פעילותה גבתה המינהלה סכום של כ-
2.038
מיליארד
ש"ח, וחילקה לנושים סכום של2.021
מיליארד₪
(כ-
10%
)בגביה ישירה ע"י הנושים.
.הכספים חולקו לנושים ואין ברשות המינהלה חשבונות נאמנות
5.
פריסת חובות-
65%
מהחובות שנפרסו ונמחקו היו חובות לבנקים, רובם לבנק הפועלים
,ולבנק לאומי
15%
לסוכנות היהודית ו-
20%
לנוש .ים אחרים
לאור נתוני הטיפול והסדרת החוב, הוחלט במשרד החקלאות בשנת2016
כי יש לפעול באופן סופי
לסגירת ה
מינהלה
. מנכ"ל משרד החקלאות ופיתוח הכפר, שלמה בן-
,אליהו הודיע למינהלה
להסדרים במגזר החקלאי
ב-
3/2016
.על סיום תפקידה הליך הסגירה תואם מול כל הגורמים
.הרלוונטיים וקיבל את אישור משרד המשפטים, משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות
סגירת החברה מחייבת תיקון החוק וקבלת החלטת ממשלה על פירוקה .(לבדוק ה ליך פירוק חברה
.)ממשלתית לפי חוק החברות הממשלתיות
:עיקרי ההסדר המוצע בהצעת החוק לגבי חובות שטרם שולמו במלואם
1
.פסקי משקם שכבר ניתנו
אך החוב טרם שולם במלואו–
יראו אותם כפסקי דין של בית משפט
.וניתן יהיה לאכוף אותם ולגבות את החוב בהתאם לדין הכללי בלשכות ההוצאה לפועל
2
. הליכים שנפתחו לפני תחילת החוק אך
טרם ניתן בהם פסק משקם עד יום התחילה של
הצעת
החוק–
יכול שיינתן פסק משקם
בחצי השנה עד ש תום תקופת המעבר אך ניתן גם להעבירם לדיון
בפני בית המשפט שימשיך לדון ם בה
לפי ההוראות המהותיות
הייחודיות
הנכללות בחוק ההסדרים
המגזר החקלאי ,
וזאת על מנת ליצור רציפות דיונית ועקב כך
ששנים רבות היה קיים הסדר ייחודי .
3
.באשר לחובות המעטים ש עד יום התחילה לא
נפתח הליך להסדרתם
(מה היקפם, של מי החובות
)?ומדוע לא הוסדרו–
לא ניתן יהיה לפתוח הליך בפני משקם ו ניתן יהיה לפעול לאכיפתם
ולגבייתם
, ככל שלא התיישנו, לפי הדין הכללי בערכאות המוסמכות ו .בלשכות ההוצאה לפועל
הוראות
הצעת החוק
הנוכחית
לתיקון
:החוק מספר מטרות
1.
הסדרת סיום פעולת המשקמים והמנהלה ,אשר ימשיכו לפעול בתקופת המעבר רק לגבי
הליכים שנפתחו טרם חקיקת התיקון ,ובתום תקופת המעבר יסיימו את פעילותם.
2.
הסדרת הוצאתם לפועל של פסקי
.משקמים שכבר ניתנו אך טרם בוצעו
3.
סיום הליכי הסדרת חוב תלויים ועומדים.
להלן
הוראות
פרק
ז' החדש אותו
מוצע להוסיף
לחוק הקיים–
:עם הערות ושאלות לדיון
הסעיף
המוצע הערות
הייעוץ המשפטי
שאלות כלליות:
1. מדוע תהליך סיום פעילות המינהלה נמשך
?כל כך הרבה שנים
2
.מתי צפויה החלטת ממשלה על פירוק
? המינהלה
37
. הגדרות
בפרק
זה–
"חוק
ההוצאה לפועל "
– חוק ההוצאה לפועל ,התשכ "ז–
1967
1.
""יום התחילה–
'יום תחילתו של חוק הסדרים במגזר החקלאי המשפחתי (תיקון מס
13
,)) (סיום פעילות המשקמים והמינהלה והוראות מעבר לענין הליכים קיימים
התשע
"ז-
2017התשע
"ח-
2018
;
""המינהלה– המינהלה שהוקמה לפי סעיף 6
*;
""פסק משקם- כמשמעותו בסעיף
27
**
;
"תקופת
המעבר "
– תקופה של שה יש
חודשים
יום מ התחילה.
*סעיף 6 – "תוקם מינהלה שתהווה מסגרת מינהלית וארגונית לפעולתם של המשקמים ותעמיד
לרשותם סיוע מקצועי של רואי חשבון, כלכלנים ומומחים אחרים; תפקידיה, הרכבה
וסמכויותיה ייקבעו בתק נות" (המנהלה
להסדרים במגזר החלקאי בע.)"מ
**סעיף
27
–
"עם הסדרת החוב של גורם חקלאי, יתן המשקם לגביו פסק מנומק; על פסק
המשקם יחולו הוראות פרק ה' לחוק הבוררות, בשינויים המחוייבים, למעט סעיפים24
ו-
29
".א
38
. תחולה
הוראות פרק זה יחולו על הליך להסדרת חובו של גורם חקלאי שנפתח לפני יום התחילה
(בפרק
זה הליך קיים;)
האם אמור לחול גם על חוב שהוסדר
במלואו?
נוסח
:מוצע "הוראות
פרק זה יחולו על הליך
להסדרת חובו של גורם חקלאי שנפתח לפני
יום התחילה
ובמועד האמור טרם שילם
החייב את מלוא סכום החוב שנקבע בו"
39
. סיום פעילות המשקמים והמינהלה
(א) מיום התחילה ואילך–
(1
;') לא ימונו משקמים לפי הוראות פרק ב
(2
) לא ייפתח הליך לגבי חוב כולל או ערבות לחוב כאמור (בפרק זה– הליך להסדרת
.'חובו של גורם חקלאי או הליך להסדרת חוב) לפי הוראות פרק ג
(ב) החל בתום תקופת המעבר, לא תבצע המינהלה כל פעולה הנוגעת להליך להסדרת
.חוב
מוצע לקבוע כי עם תום תקפת המעבר
יסתיים תפקיד המשקמים .הדבר נדרש כדי
לתחום את ההגבלות החלות על המשקמים
לאחר תום כהונתם לעניין ייצוג צדדים
שהתנהלו בפניהם
נוסח מוצע :בתום תקופת המעבר...יראו את
;המשקמים כמי שסיימו את תפקידם
[הודעה בדבר סיום תפקידם של המינויים
]תפורסם ברשומות
40
. ביצוע פסק משקם לפי חוק ההוצאה לפועל
(א) פסק משקם שניתן בהליך קיים, עד יום התחילה, ובמועד האמור טרם שילם החייב
את מלוא סכום החוב שנקבע בו, ניתן לביצוע בידי לשכת הוצאה לפועל לפי חוק
.ההוצאה לפועל, כאילו היה פסק דין של בית משפט
(ב) המינהלה תמסור לצדדים להליך שניתן בו פסק כאמור בסעיף קטן (א), ב
תוך
:שבועיים מיום התחילה, הודעות בכתב, כמפורט להלן
מוצע
להחיל את סעיף40
גם
על פסק משקם
שניתן
עד תום תקופת המעבר
(במקום סעיף
43
)ו
להוסיף לסעיף זה הוראה בענין
ההוראות שיחולו ב
מקרה
של
ערעור ושל
.בקשה לביטול פסק המשקם
(1)
הודעה לחייב–
על חובתו לשלם את חובו, בהתאם לפסק המשקם, ישירות
;לנושים
מוצע כי בהודעה לחייב יצויי
נו
גם
פרטי
ההסדר–
כגון- סכום החוב שנותר לתשלום,
הסדר התשלומים שנקבע.
(2)
הודעה לנושה- על זכותו להגיש בקשה לביצוע פסק המשקם לפי חוק ההוצאה
.לפועל
1
'ס"ח תשכ"ז, עמ116
.
)(ג
,הוגש פסק משקם כאמור בסעיף קטן (א) לביצוע לפי חוק ההוצאה לפועל
רשאי רשם ההוצאה לפועל לשנות או לבטל כל החלטה או צו שנתן המשקם, לרבות
החלטה או צו שניתנו בהליך שהועבר אל המשקם לפי הוראות סעיף7
(בפרק זה–
.)החלטה או צו שנתן המשקם
מוצע להבהיר שאין הכוונה לשינוי או ביטול
של פסק משקם .
מוצע לאפשר
ביטול
ושינוי צווים ו
החלטות
רק כאשר היה שינוי נסיבות או התגלו
עובדות המצדיקות זאת
41
. סייג למימוש נכסים והטלת הגבלות
על אף הוראות סעיף40
(א), לבקשת החייב–
(1)
לא יורה רשם ההוצאה לפועל על מימוש נכסים המנויים בסעיף20
()(ב1) עד
(3)*
;
(2)
לא יטיל רשם ההוצאה לפועל על החייב הגבלות לפי סעיף66א לחוק ההוצאה
לפועל**, אלא לאחר שחלפה שנה מיו
ם פתיחת התיק נגדו בהוצאה לפועל .
* סעיף20
:)(ב
(1) דירה המשמשת למגורי החייב...
;
(2)
כספים בקופת גמל..
שהיא למטרת תגמולים או קיצבה– עד לסכום שיקבעו השרים
(3)
)(א
:החלק בנכסים יצרניים של כל אחד מאלה
(1
;) אגודה חקלאית שהיא ישוב קו העימות
(2
) אגודה חקלאית בישוב קו העימות ותאגיד חקלאי הנמצא בשליטת אותה אגודה
;חקלאית, אם עיקר פעילותו היא באזור אותו ישוב
(3) חבר באגודה חקלאית כאמור בפסקה זו
(4
.) חקלאי בישוב מישובי קו העימות
**
הגבלות שניתן להטיל על חייב לפי סעיף66
א לחוק ההוצאה לפועל, בהתקיים תנאים
:הקבועים בחוק
(1) הגבל
ו ת על קבלת / החזקת דרכון או תעודת מעבר
(2
) עיכוב יציאה
;מן הארץ
(3) הגבל
ות
( על חשבון הבנק לקוח מוגבל מיוחד, כמשמעותו
בחוק שיקים ללא כיסוי)
(4
) הגבלת על שימוש בכרטיס אשראי
(5
) הגבלת על ייסוד
תאגיד או היות בעל עניין בתאגיד
(6) הגבל
ו ת לעניין ;רישיון נהיגה
לענין
הגבלות לפי חוק הוצל"פ–
חשוב
לוודא
שהחייב מקבל בהמצאה מלאה אזהרה
בדומה לנדרש לפי חוק הוצל"פ בטרם הטלת
ההגבלות
42
. הליך קיים שלא ניתן בו פסק משקם
)(א :לא ניתן פסק משקם בהליך קיים עד יום התחילה, יחולו הוראות אלה
(1)
כל צד רשאי להגיש לבית המשפט בקשה בכתב להעביר את ההליך לדיון לפני
בית המשפט (בסעיף זה–
.)בקשה להעברת הדיון
(2)
המשקם יודיע לצדדים להליך בהודעה בכתב,בתוך שבועיים מיום התחילה
.על זכותם לפנות לבית המשפט בבקשה להעברת הדיון
(3)
בקשה להעברת הדיון תוגש בתוך120
ימים מיום שנמסרה למבקש הודעת
( המשקם כאמור בפסקה2) או עד תום תקופת המעבר, לפי המוקדם ;
(4)
הוגשה בקשה להעברת דיון, ידון בית המשפט בהסדרת חובו של הגורם
החקלאי בהתאם להוראות לפי חוק זה למעט סעיפים27
עד29
*, בשינויים
.המחויבים
)(ב לא ניתן פסק משקם בהליך קיים בתקופת המעבר ולא הוגשה בתקופת המעבר
בקשה להעברת הדיון בהליך כאמור יופסק ההליך לפני המשקם .
*סעיף27
עד29
,עוסקים בפסק המשקם ובמעמדו לעניין תחולת הוראות חוק הבוררות
.סמכות ביטולו ע"י בימ"ש מחוזי וערעור עליו בפני בימ"ש מחוזי
לפי נתוני משרד החקלאות–
אין הליכים
כאלה–
ו
לאור זאת מוצע לשקול אם נכון
.להותיר את הסעיף המוצע
ככל
שיש הליכים שטרם ניתן בהם פסק-
מוצע לברר מה
ת חוב
המשקמים
לעשות
מאמץ לו סיים הליכים עד
תום תקופת
המעבר
, שכן העברת הליך לבית משפט צפויה
להטיל על הצדדים
עלויות (אגרות, יצוג
)משפטי ולגרור אותם להליך נוסף וממושך
ל( פסקה3
)
–
מוצע למחוק את הסיפא שכן
התקופות
לא מסתדרות
ככל
שהסעיף יוותר בחוק- מוצע להוסיף
הוראה שלפיה אם אין בכוונת המשקם ליתן
פסק )?(האם לגיטימי בכל הנסיבות עליו
לכל
הפחות
לי
ידע את הצדדים על מנת שיפעלו
להגש .ת בקשה לבית המשפט
43
. הליך קיים שניתן בו פסק משקם בתקופת המעבר
(א) על אף הוראות סעיף40(א) ניתן פסק משקם בהליך קיים בתקופת המעבר, יחולו
על ביצועו הוראות סעיף40
(ניתן
לביצוע בידי לשכת הוצלפ
+הרשם רשאי לשנות על
החלטה או צו.)
(ב) הוגשו ערעור או בקשה לביטול לגבי פסק כאמור בסעיף קטן (א), תדון ערכאת
.הערעור בערעור לפי הוראות חוק זה
לפי נתוני משרד החקלאות–
אין הליכים
כאלה–
ולאור זאת
מוצע לשקול אם נכון
.להותיר את הסעיף המוצע
מכל מקום, מוצע לאחד את הסעיף עם סעיף
40
.
)האם בס"ק (ב- הכוונה היא שגם במקרה
של בקשה לביטול הפסק הדיון יתנהל לפי
?הוראות החוק
44
. שמירת תוקף
כל החלט
ה או וצ
שנתן
ה
משקם ימשיכו לעמוד בתוק
ף בהליכים לפי פרק זה ,כל עוד לא
החליט
ו
.בית המשפט או רשם ההוצאה לפועל אחרת
45
. ביטול החלטות וצווים לאחר הסדרת החוב
גורם חקלאי
שהסדיר את חובו מול הנושה בהתאם לפסק משקם, בלא שהוגשה בקשה
לביצוע הפסק לפי הוראות סעיף40
, לרבות כפי שהוחל בסעיף43(א), רשאי לפנות ל
בית
משפט בבקשה לביטול
כל
החלטה או צו שנתן
המשקם .
46
. פעולות המינהלה בתקופת המעבר
המינהלה -
(1
)
תעמיד לרשות המשקמים ,במהלך תקופת המעבר, את האמצעים הנדרשים
לצורך
ביצועו של פרק זה ,בכפוף למקורותיה התקציביים.
(2)
תעביר,
,בכפוף לכל דין
עד
,תום תקופת המעבר
כל
מסמך הנוגע להליך
,הסדרת חוב
המצוי בידיה למנכ "ל משרד החקלאות ופיתוח הכפר או
לעובד המשרד
ש
הוא הסמיך כך ל;
(3
)תעביר,
,בכפוף לכל דין
עד תום תקופת המעבר, כל מידע או מסמך
הנדרש לביצוע
ההוראות לפי פרק זה ,למנכ "ל
משרד החקלאות ופיתוח הכפר או לעובד המשרד שהוא
הסמיך לכך וכן למנכ "ל
משרד האוצר או לעובד המשרד שהוא הסמיך לכך;
(4
)תעביר ,עד תום תקופת המעבר,
כספים
שהיא
מחזיקה בהם
בנאמנות לנושים
שב
עבורם הם מוחזקים ,תו
פעל ,, לאחר העברת הכספים
לסגירתם של
ה
חשבונות
ש
בהם הוחזקו הכספים.
בסעיף זה ", "מסמך- לרבות חומר מחשב ופלט כהגדרתם בחוק המחשבים.