חומר רקע
1
יום
שלישי03
ספטמבר2024
,לכבוד
)חבר הכנסת, מר יעקב אשר (יהדות התורה
יו"ר וועדת הפנים והגנת הסביבה
[email protected]
הגב' לאה קריכלי
ו/או הגב' איה הודיה נחום
[email protected]
v_hapn
:טל' לאישור02-6408815 02-6408812/3/7
וכן
עו"ד תו
מר רוזנר
, יועמ"ש
[email protected]
-
pniot
ו/או
,עו"ד גלעד קרן
סגן יועמ"ש
טלפון לאישור :
02-6408630
השר יצחק יששכר גולדקנופף
דואר אלקטרוני[email protected]
שר הבינוי והשיכון
:הנדון
'הצעת חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (תיקון מס8
,)
התשפ"ד -
2024
1.
משרד פרופ' ביין ושות' הינו משרד מוביל מדורג ברמת טיר2
במדדDun's 100
בדירוג משרדי
עורכי -
הדין בישראל, החל משנת2021
ועד היום בתחום
הרגולציה .
2.
ככזה, המשרד מלווה משנת2018
עשרות חברות קבלניות, יזמיות ("טהורות") ובעלות פעילות
מעורבת תחת אשכול חברות (פעילות קבלנית ויזמית) הן באירועי-
קצה (תיקים פליליים, עיצומים
כספיים, שימועים מנהליים) והן ליווי וייצוג שוטף בכתיבת
ות כניות אכיפה פנימיות שנועדו לטייב
את עבודת התאגיד בפיקוח, הבקרה והאכיפה על קיום ח
ובותיהם בענף הבניה וה
תשתיות .
3.
יובהר, כי פניית
נו
זו, לא נעשית בשם ארגון או תאגיד כזה או אחר ומשרדנו לא קיבל כל שכר טרחה
בעד פנייה זו. פניית
נו נעשית כ משרד
עורכ
י-
דין העוסקים
בתחום הבטיחות בעבודה
ורישום
קבלנים , וככז
ה בעל עניין אישי בעיצוב ו של חוק רישום קבלנים
והתאמת
ו
למציאות בענף הבנייה
.והתשתיות בישראל
4.
מאחר שהצעת החוק עברה בקריאה
ראשונה
בכנסת ביום05.08.2024
, והועברה להמשך דיון בפני
הוועדה, ובטרם הכנת הצעת החוק לקריאה שנייה ושלישית, הרינ
ו לפנות אליכם בעניין שבנדון .
לשון הסעיף המוצע ותכליתו:
5.
:למען הנוחות, תובא לשון הסעיף המוצע במסגרת הצעת החוק
(2
" )א מי שהרשם
השתכנע
לגביו, על בסיס
המלצה ממשטרת ישראל , כי קיימת מניעה
מטעמים של
שלום הציבור וביטחונו
או של
פגיעה משמעותית בענף
, לרישומו בפנקס."
2
6.
בתמצית, כעולה מדברי ההסבר ומפרוטוקול מליאת הכנסת מיום05/08/2024
" :(להלן פרוטוקול
מליאת הכנסת)", הצעת החוק נועדה ל
אפשר לרשם הקבלנים במשרד הבינוי והשיכון לשלול
(או
)לא ליתן
רישיון קבלן על סמך מידע מודיעיני שהתקבל מהמשטרה הקושר את הקבלן לפשיעה
חמורה , לנוכח תופעה של פשיעה חמורה ומאורגנת הנעשית במסגרת העיסוק בקבלנות ובשל
"נסיבות ייחודיות המקשות התמודדות עם תופעה זו במסגרת הדין הקיים"
.
7.
,טרם נדון בהצעת החוק לפרטיה כבר מקריאה ראשונה עולות תמיהות ושאלות שלא ברור איך לא
נדונו כלל עוד טרם הקריאה הראשונה, נוכח הנוסח הלאקוני ומושגי השסתום המצויים בסעיף
בן שתי שורות:
-
סמכויות הרשם -
איזה סמכויות ניתנו לרשם הקבלנים בחוק רישום קבלנים ובתקנות ערעור
,מהימנות, אם בכלל לנהל הליך מנהלי כה מורכב, הטעון ידע, ניסיון ומומחיות
ייחודיים
)(ייחודיים בדיוק כמו התופעה לה טוענים בהצעת החוק
והאם התיקון המוצע אינו אלא פריצת
?הגדרות בנוגע לתפקיד רשם הקבלנים
-
"שת ה
כנע לגביו "
-
מהן אמות המידה לשכנוע הרשם? מדוע הסעיף לא מפרט את ההסתברות
?או רף ההוכחה אליו נדרש להגיע הרשם
-
"המלצה ממשטרת ישראל "
-
מי הגורם הממליץ במשטרת ישראל, האם מדובר בכל שוטר או
?בקצין שהוסמך לכך באופן ספציפי בדרגה בכירה כפי שכתוב בדברי חקיקה אחרים
-
"פגיעה משמעותית בענף "
-
מי הגורם שיקבע מה נכנס תחת מושג השסתום הנ"ל? על בסיס
?איזה נתונים הגורם הקבוע צריך להתבסס בקביעה כזו
-
"
קיימת מניעה "
-
מהי המניעה שצריכה להיות? האם מדובר במניעה למטרות הגנה, למטרות
ענישה, למטרות הרתעה, למטרות אכיפה? מדובר במניעה כלכלית? מניעה מעשית לביצוע
?עבודות בנייה
-
היעדר מנגנון
ביקורת שיפוטית -
לא עולה מלשון הצעת החוק, על אף שמדובר בסמכות
דרקונית המתבססת על מידע מודיעיני שאינו קביל, בניגוד
להסדרי חקיקה אחרים
בהם
המידע המודיעני יובא בפני שופט .
-
נחיצות החוק להגשמת התכלית -
כפי שנראה בהמשך המסמך, בהעדר בסיס נתונים ועל אף
הצורך הברור במיגור הפשיעה דווקא בענף זה , לא ניתן להצביע על כך שהחוק במתכונתו
המוצעת יגשים את התכלית שלשמה הוצע
-
היעדר ב
ס יס
נתונים -
לא הונח על שולחן הכנסת שום מחקר או בסיס נתונים של מכון המחקר
"של הכנסת שיש בו כדי ללמד על נחיצות הצעת החוק ועל קיומן של אותן "נסיבות ייחודיות
ו"תופעה.של פשיעה חמורה" המצדיקות חקיקת החוק המוצע
לא ניתן להצביע על כך
שהתופעה בענף כה
ייחודית ושונה מתחומים אחרים הנופלים קורבן לפשיעה המאורגנת
עד כי
חוק העונשין וחוק
הפרוטקשן
שחוקק לאחרונה-
.אינם יכולים לטפל בה
-
פגיעה בקורבנות העבירה - אם הקבלנים נופלים קורבן לפשיעה מאורגנת , הפתרון הוא לא
להוסיף ולפגוע בהם, אלא דווקא להציע להם מנגנוני הגנה, ברוח הוראות חוק זכויות נפגעי
עבירה. זהו אינטרס ראשון במעלה של רשם הקבלנים ושל מדינת ישראל המבקשת לעודד
3
קבלנים ליזום ולבנות דירות ונכסים, ולא לפגוע בהם על שום היותם קורבן לתופעות כאלו או
.אחרות
-
התעלמות מהמדינה כמזמינת עבודות במכרזי מדינה שהם מועדים לפורענות לטענת רשם
הקבלנים-
,יתר על כן
ב ראיונות שנגעו להצעת החוק נטען כי ארגוני הפשיעה מזמן הבינו את
הפוטנציאל הכלכלי הטמון בהשתלטות על .)מכרזי מדינה (שוב, לא הוצגו שום נתונים בנדון
אם כן, העבריינים העיקריים (ארגוני הפשיעה) יחמקו מעונש נוכח מיעוט התיקים שנפתחו
,נגדם לפי החוק למאבק בארגוני פשיעה בשנים האחרונות מחד, והמדינה כמזמינת עבודות
שעובדיה ונציגיה עלולים לקחת חלק מעורבות בפשיעה המאורגנת, לא יהיו נתונים לסנקציות
.)(משאינם קבלן אלא יזם פעם נוספת עולה התהיה, האם שלילת ר
י שיונות מקבלנים תשיג את
תכלית החקיקה הנטענת-
.מאבק בחדירת הפשיעה המאורגנת לענף?! מסופקנו
-
העדר מסמךRIA
(דוח השפעות רגולציה) בניגוד לחוק
עקרונות
האסדרה והנחיות רשות
האסדרה-
לא רק שלהצעת החוק לא קדמה "עבודת חקר" מקדימה של מכון המחקר של
הכנסת המעמידה בסיס
נתונים רלוונטי להצהרות שבדברי ההסבר אלא שעל אף שהרשם
מבקש כי תוענק לו סמכות, לפלוש
ל שדה חדש שטרם נחרש, ולהעניק לו סמכויות לאכיפה
מנהלית מרחיקת לכת כלפי קבלנים
אם מצא "פגיעה משמעותית בענף" באירוע של פשיעה
מאורגנת לא פחות, הרי שלא בוצעה שום
עבודת מטה לגיבוש רגולציה זו
ולא פורסם דוח
.השפעות הרגולציה, כמתחייב על פי דין עריכת דוח כאמור, הייתה וודאי מתייחסת ללא מעט
מהשאלות המטרידות לעיל
שכן דוח השפעות רגולציה דורש הגדרת מטרות ברורות, גיבוש
חלופות מוצעות בחקיקה, למידה מהסדרים בעולם , והנמקת חלופה מועדפת. כל זאת לא אירע
,בענייננו. יתר על כן סברה הרשות/ המחוקק שאינם נדרשים לפעול כאמור, עליהם לפנות
ולבקש .פטור מראש ובכתב
,בהעדר מענה לשאלות אלה ללא שום נתונים אמפיריים או עבודת מטה סדורה, עם סעיף שכולו
מושגים בעלי רקמה פתוחה, הרי שלימים ציבור הקבלנים עלול למצוא עצמו נתון לגחמותיו של
פקיד ציבור שזהותו משתנה ויכול לצקת אל
הסעיף הפרוץ כמעט כל תוכן העולה על רוחו.
8.
אנו סבורים, כי בין מטרת החוק לבין לשונו ואופן יישומו הצפוי, אין דבר וחצי דבר, כפי שיוצג
.להלן בהסתייגויותינו להצעת החוק
אנו סבורים כי הועדה חייבת לבלום את הליך החקיקה עד
לקבלת דוח השפעות רגולציה סדור ומסמך רקע ממכון המחקר של הכנסת, שיעמוד על היקפי
,התופעה, השלכותיה על הענף
והאמצעים הקיימים בחקיקה לטיפול בה
כולל ראיונות עם דמויות
מפתח כגון קצינים בלה"ב433
, מפקחים באגף רשם הקבלנים ועוד. אנו סבורים כי החקיקה
בנוסחה
המוצע ,
היא דוגמא קשה
לחקיקה
שטחית, נעדרת את מנגנוני האיזונים והבלמים
הידועים, מעניקה סמכות חדשה משולחת-רסן . זהו תפקיד של הועדה .לעמוד בפרץ, ולבלום זאת
9.
בשולי הדברים יצוין כי הח"מ מודאג
ים
במיוחד מכך שכל שומרי הסף שניצבו בדרך אל הקריאה
הראשונה שצלחה ,
,כשלו מלאתר את השאלות
המפורטות במסמך זה
, ולו את חלקן.
אנו תקווה
.שמסמך זה יסייע להאיר את דרכם
4
10
.
הסתייגות מספר1 -
התיבה "מי:"שהרשם השתכנע לגביו
1.א .
?"מה רף ההוכחה הנדרש כדי שהרשם "ישתכנע:
10.1
.
.כאמור, מדובר במתן סמכות לפגוע בזכות חוקתית המעוגנת בחוק יסוד
10.2
. אלא, שהצע
ת
החוק בנוסחה הנוכחי, לא מבהירה מה רף ההוכחה הנדרש לפגיעה כאמור, אלא
."נוקטת במילים "מי שהרשם השתכנע לגביו
10.3
.
אין בהצעת החוק שום אזכור למידת ה"שכנוע" הנדרשת לשם הטלת סנקציות הפוגעות בזכויות
חוקתיות.
10.4
.
לעומת זאת, בדברי חקיקה אחרים, הכנסת הקפידה לתחם את שיקול הדעת של הרשות
המנהלית ולהציב רף הוכחה שיש לעמוד בו .
ראו
למשל בדברי החקיקה הבאים:
-
ב
חוק הגנת הפרטיות
, התשמ"א-
1981
נקבע בסעיף10
(א) כי הרשם ירשום בפנקס את המבקש
,לרשום מאגר מידע
זולת אם היה לו יסוד סביר להניח
כי המאגר משמש או עלול לשמש
לפעולות בלתי חוקיות או כמסווה להן, או שהמידע הכלול בו נתקבל, נצבר או נאסף בניגוד
;לחוק זה או בניגוד להוראות כל דין
-
ב
חוק רישוי עסקים
, התשכ"ח-
1968
נקבע בסעיף20
(א) כי ניתן להטיל צו הפסקה מנהלי כנגד
עסק, אם ,ראה גורם מהגורמים המנויים על יסוד דוח שהגיש לו מפקח כי יש יסוד סביר
להניח
.שמתקיימים אחד התנאים המנויים בחוק
-
ב)חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים ,ה
תשע"ו -
2016
נקבע
בסעיף70
" כי היה למפקח יסוד סביר להניח
כי אדם
שאינו בעל רישיון
למתן שירותים
,פיננסיים עוסק או עומד לעסוק במתן שירותים פיננסיים, רשאי הוא לצוות על אותו אדם
בכתב, להפסיק את העיסוק כאמור או להימנע ממנו, לפי העניין" .
10.5
.
,בהתאמה אנו סבורים כי י
ש לסווג את מידת ה"שכנוע" הנדרש
ת
לשם הטלת סנקציות הפוגעות
:בזכויות חוקתיות. למשל "השתכנע כי יש סיכוי של ממש"/"השתכנע בוודאות קרובה"/"
יש
יסוד סביר להניח " או כל
מונח שיהיה בו ביאור לרף ההוכחה הנדרש.
5
1.ב .האם לרשם הקבלנים נתונה הסמכות לשלול לקבלן רישיון על יסוד מידע מו דיעיני
הנוגע לפשיעה מאורגנת? ו כיצד מי שאין לו בקיאות בדיני הראיות ובדין הפלילי אמור
לקבל החלטה על בסיס המלצת משטרת ישראל?
:
10.6
.
סעיף7
לחוק:רישום קבלנים, מעניק לרשם הקבלנים את הסמכויות הבאות בלבד
אם כן, לרשם נתונות בחקיקה ראשית משנת1969
:הסמכויות הבאות קבלת בקשות רישום
קבלנים, הכרעה בהן, וסיווג הקבלנים .
על פניו, ענין לנו
ב סמכויות "טכניות" באופיין, הנוגעות
,לרישום והסיווג בפנקס הקבלנים בלבד. יתר על כן, אפילו בהפעלת סמכויות אכיפה נדרש רשם
הקבלנים
לחובת היוועצות סטטוטורי
ת
.עם ועדה מקצועית מייעצת
אמנם, לרשם יש סמכות
לבטל
.רישום תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (ערעור
מהימנות והתנהגות בניגוד למקובל), תשמ"ט-
1988
,
מפרטות :אימתי
תקנה1 -
מאפשרת לערער מהימנות קבלן (וכתוצאה, לפגוע ברישומו בפנקס) אם הורשע ונגזר דינו
באחת העבירות המנויות בסעיף, זאת לאחר הליך משפטי מלא , בו נבחנו ראיות קבילות וניתנו לו
זכויותיו כחשוד ונאשם.
,כלומר, תקנה זו מאפשרת לרשם הקבלנים רק להגיב להרשעה קיימת
.ולקיים בעקבותיה הליך מנהלי "נגרר" ומשלים
תקנה2 -
מפרטת שורת מקרים בהם קבלנים ייחשב כפועל בניגוד לנוהג המקובל במקצועו. בחינת
הרשימה
הסגורה של המקרים תגלה
כי למעט סעיף סל (המדבר על ניצול לרעה של רישיון), רוב
המקרים ברשימה כוללים הפרות חוזיות או בניגוד למכרז ומסירת עבודות בניגוד למכרז או למי
שאינו מורשה לבצען .
,מה בין כל אלה, לבין הסמכות המבוקשת עתה כי הרשם יפגע בסיווג קבלן על יסוד מידע מודיעיני
,"המתקבל ממשטרת ישראל, בענייני פשיעה מאורגנת שעלולה להוביל ל"פגיעה משמעותית בענף
שהרשם הוא זה שיגדירה !?
10.7
.
,מעבר לאמור לעיל למיטב ידיעת הח"מ, אין תנאי סף בבחירת רשם הקבלנים לידע או בקיאות
בדיני הראיות או בהליך הפלילי , שלא לומר בפשיעה מאורגנת, עליה נשפכו קיתונות של דיו עת
הוגדרה כפשיעה מתוחכמת, התיקים המנוהלים בה סבוכים ומתנהלים ע"י יחידות חוקרות
ייעודיות ותובעים מנוסים.
6
10.8
.
,מתן הסמכות המנהלית לרשם בהתבסס אך ורק על המלצה ממשטרת ישראל (שכפי שיוצג בהמשך
,)על פי דברי ההסבר, יכול שתהיה מבוססת על מידע מודיעיני או ראיות בלתי קבילות אחרות בלבד
.עלולה להביא לעיוות דין וליישום שגוי של עקרונות בסיסיים בדין הפלילי ביחס להחלטה כאמור
10.9
.
כך, לשם ההמחשה, על מנת להטיל אמצעי משמעת, או בכלל לעשות שימוש בסמכויות הנתונות לו
על פי החוק, סעיף7
(ב) לחוק מורה כי הרשם לא ישתמש בסמכויותיו לפי סעיף קטן (א) או לפי
סעיף8
א
אלא לאחר התייעצות בועדה מייעצת
המורכבת כיום מנציגיהם של מוסדות מדעיים שיש
להם נגיעה לענפי הבניה )(מהנדסים ומרצים במוסדות אקדמיים במקצועות ההנדסה ומוחזקת
כבעלת המומחיות והידע מיוחד הנובע מהיותה ועדה מקצועית (ר' והשוו: בר"מ2329/12
אחים
חסיד חברה קבלנית לבניה בע"מ נ' רשם הקבלנים ,
'פס10
,(פורסם בנבו28.05.2012
.))
10.10
.
אם על מנת להפעיל את סמכויותיו בתחום ענף הבנייה
קבע המחוקק כי הרשם
חייב
להיוועץ
בוועדה מקצועית, הרי
שמקל וחומר ,
,על הרשם, בבואו להסתמך על המלצה ממשטרת ישראל
להיוועץ בגורם בעל בקיאות מתאימה .
10.11
.
כיצד מצופה שהרשם, שמפעיל את סמכויותיו ברגיל לאחר היוועצות בגורמי מקצוע, יפעיל סמכות
על בסיס מידע ממשטרת ישראל, ללא היוועצות בגורמי מקצוע בעלי בקיאות בדין הפלילי ובדיני
?הראיות
1.ג. ן אי בהצעת החוק אמצעים דרסטיים פחות להשגת המטרה:
10.12
.
כאמור, לשם פגיעה בזכות יסוד נדרש שהפגיעה תהיה מידתית ולא תעלה על .הנדרש
10.13
.
אנו סבורים כי
שלילת רישיון קבלני על בסיס מידע מודיעיני היא צעד בלתי מידתי , כאשר ניתן
בנקל לנקוט באמצעים חלופיים :הכרוכים בפגיעה מידתית בנשוא ההליכים, כגון
-
צו הפסקה מנהלי לתקופת זמן קצובה, ולאחר מכן קיום
הליך בירור סדור .
-
הקניית סמכויות מסוימות.ותחומות בזמן למשטרת ישראל
-
.הוצאת צו הרחקה מהאתר לפרק זמן קצוב ככל שהחשד מופנה לאדם מסוים
-
קביעת סמכויות חילוט
או מהלכים ל
חסימת תנועת כספים בפרויקטים -
אם המטרה היא
אמנם לחימה בפשיעה המאורגנת (ולא בקבלנים פר-
,)סה מושכלות ראשונים הן כי לפשיעה
המאורגנת רציונל כלכלי עמוק וכי הכלים האפקטיביים ללחימה בה נטועים דווקא
ב .סנקציות כלכליות
10.14
.
ה"פתרון" של שלילת רישיון קבלני הוא האמצעי הקיצוני ביותר שנתון בידי רשם הקבלנים ויש
.להשתמש בו במשורה במקרים המתאימים לכך בלבד
10.15
.
כפי שנציג, מתן הסמכות
לשלול רישיון קיים
על בסיס מידע מודיעיני בלבד, אינה חוקתית, חוטאת
למטרת החוק, וכי פתרון זה יכול
אולי
להתאים למי
שמבקש להירשם בפנקס הקבלנים , כמסווה
,לפעילות בלתי חוקית
ו
בוודאי ש לא לקבלן
בעל רישיון קיים.
7
1.ד . היעדר אמות מידה ברורות
שיבנו את אופן הפעלת שיקול הדעת של הרשות המנהלית :
10.16
.
סעיף8
לחוק רישום קבלנים במסגרתו אמור להיכנס הסעיף המוצע, מסמיך את
הרשם
לפסול
לרישום
ולבטל רישום
בפנקס
הקבלנים. מדובר בסמכות שטומנת בחובה את האפשרו לגדוע מאדם
.את מטה לחמו, או כלל לא לאפשר לו לעסוק במקצוע
10.17
.
מובן, כי הגבלה כה מובהקת של הזכות החוקתית לחופש העיסוק, חייבת להיות בחוק ההולם את
,ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה
ובמידה שאינה עולה על הנדרש ,
או לפי חוק
כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו
(סעיף4 ל
חוק -יסוד: חופש העיסוק .)
10.18
.
אלא, שבהצעת החוק אין שום אמת מידה או תבחין להבניית שיקול הדעת של הרשם בבואו
להכריע
האם די בהמלצת המשטרה שתובא בפניו כדי להטיל סנקציה מרחיקת לכת
של מניעת
רישום בפנקס הקבלנים ומניעת עיסוקו של אדם במקצוע הקבלנות .
10.19
. ב
היעדר אמות מידה ברורות ושקופות, וללא פיקוח חיצוני, קיי ם חשש של ממש שהחלטות הרשם
על בסיס המלצה של משטרת ישראל יתקבלו על סמך פרשנות מרחיבה של החו ק, באופן שיגביל
;את חופש העיסוק באופן בוטה העולה על הנדרש
קיים חשש של ממש שהחלטות יתקבלו באופן
שרירותי
ואף חלילה על בסיס
שיקולים זרים ; קיים חשש שהחלטות אלו יהיו מוטות או יושפעו
מהטיות לא מודעות ותיוג "(פרופיילינג)"
.ויובילו לפגיעה קשה בשוויון
מימוש הזכות החוקתית לחופש עיסוק ,ו יכולתו האפקטיבית של הפרט לעמוד על זכויותיו, מותנית
בכך שיהיה ידוע מראש האם, מתי ובאילו תנאים יוכל
,רשם הקבלנים למנוע ממנו לעסוק במקצוע
וכיצד
רשם הקבלנים י פרש את הסמכות.שמוצע לתת לו במסגרת התיקון לחוק
10.20
.
,לשם השוואה
בחוק רישוי עסקים
, התשכ"ח-
1968
,המאפשר הטלת סנקציות על עוסק ,
בין
היתר בשל חשש לפגיעה בשלום
הציבור
או ביטחונו
)(כאמור בתיקון המוצע כאן , הוסדרו ה
נושאים
הבאים ביחס לצו הפסקה מנהלי: נטל ההוכחה הנדרש
"(יסוד סביר להניח ;)"מה ייכלל בצו ;
הגורמים המוסמכים לתת צו (במשטרת ישראל: מפקד המחוז ;)מנגנון ביקורת פנימי (
חובת
היוועצות בתובע או
ביועץ משפטי ;)מנגנון ביקורת חיצוני (
בבית משפט שלום או בבית משפט
לעניינים מקומיים כאשר דיון יתקיים תוך שבוע מיום הגשת הבקשה ,); הכל, כמפורט בסעיף החוק
שלמען
נוחות הקורא יובא במלואו
.בהערת השוליים כאן1
1
'צו הפסקה מינהלי (תיקון מס34
) תשע"ח-
2018
20
.
)(א
,ראה גורם מהגורמים המנויים בסעיף קטן (ג) על יסוד דוח שהגיש לו מפקח כי יש יסוד סביר להניח
כי מתקיים אחד מאלה ,
,רשאי הוא לצוות בכתב על בעל העסק, על המחזיק בעסק, על מי שבפיקוחו או בהשגחתו פועל העסק, ועל כל מי שהמועסק בשירותם
להפסיק את העיסוק בעסק, בין בסגירת החצרים ובין בכל דרך אחרת הנראית לו מתאימה בנסיבות העניין כדי להביא לידי הפסקה של
ממש בעיסוק (בחוק זה–
צו ה:)פסקה מינהלי
(1)
,עסק טעון רישוי לפי חוק זה פועל בלא רישיון, היתר זמני או היתר מזורז ...
(2)
עסק טעון רישוי לפי חוק זה פועל בלא רישיון, היתר זמני או היתר מזורז, בניגוד לתנאיהם, או בניגוד לתקנות לפי חוק זה, והדבר
מקים ס
כ נה ממשית או חשש משמעותי לפגיעה בציבור בשים לב למטרות המפורטות בסעיף1
.)(א
)(ב
()על צו הפסקה מינהלי לפי סעיף קטן (א1
) יחולו כל אלה:
(1)
הצו לא יינתן אם הוגש לבית המשפט כתב אישום או בקשה לצו הפסקה שיפוטי לפי סעיף22
;ב בעניין אותו עסק
(2)
הצו לא יינתן אלא אם כן מפקח הגיש, למי שמוסמך לתת את הצו, דוח בחתימתו, שבו ציין את פרטי העיסוק בעסק וכן כי לפי
בדיקתו במועד הגשת הדין וחשבון לא חלפו יותר מ-
18
.חודשים מיום שהחל העיסוק בעסק
)(ג
המנויים להלן רשאים לתת צו הפסקה מינהלי לפי סעיף זה: (1)
;ראש הרשות המקומית שבתחומה נמצא העסק (2)
לעניין עסק
הנמצא מחוץ לתחומה של רשות מקומית–
עובד בכיר של משרד הפנים במשרד הראשי או במחוז, ששר הפנים הסמיכו לפי סעיף5
()(א2
;)
(3) מפקד משטרת המחוז; (4) מפקד מחוז כהגדרתו בחוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב-
2012
; (5)
עובד בכיר של המשרד
;להגנת הסביבה, במשרד הראשי או במחוז שהשר להגנת הסביבה הסמיכו לכך (6)
מנהל שירות המזון הארצי במשרד הבריאות, ראש
,המערך הארצי לבריאות הסביבה במשרד הבריאות ורופא מחוזי כהגדרתו בפקודת בריאות העם1940
;, או סגנו (7)
מנהל השירותים
;הווטרינריים במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (8)
מפקח עבודה ראשי כמשמעותו בסעיף2 לחוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד -
1954
., במשרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים
8
10.21
. למרבה הצער, בהצעת החוק הנוכחית נושאים אלו ואחרים ,
המוסדרים בחוק רישוי עסקים
ובחקיקה מקבילה ודומה,
לא מוסדרים
בנוסח הסעיף המוצע.
10.22
.
מעבר לעבודת החקיקה הרשלנית והחסרה, חיוני שהועדה תדון ביום שאחרי קבלת התיקון המוצע
)(בנוסח משופר, יש לקוות ותדון בחובת משטרת ישראל (הגורם הממליץ) וחובת רשם הקבלנים
)(הגורם המכריע
להניח נהלים ו/או הנחיות פנימיות
ו/או ניירות עמדה הכוללים תבחינים
ברורים ,ו
יבנו את אופן הפעלת שיקול הדעת של
הם וכמובן של הרשם , בוודאי כשמדובר בסמכות
כה רחבה הנוגעת לזכויות הפרט הבסיסיות .ביותר2
10.23
. לעניין זה, ראו להמחשה
,נהלי משטרת ישראל כפי שפורסמו למתן רישיונות להחזקת כלי ירייה3
כאשר הרשות המוסמכת הוגדרה בסעיף11
(2
)ל
חוק כלי הירי
יה ,ה
תש"ט -
1949
, כך"
לצורך
סעיפים3
עד10
ד - פקיד רישוי ,, ובלבד שלא יינתן רישיון אם קצין משטרה בכיר כהגדרתו
בפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-
1971, שהמפקח הכללי של המשטרה הסמיך לכך ,
קבע כי יש מניעה למתן רישיון כאמור מטעמים של שלום הציבור וביטחונו".
נהלים אלה כוללים
)תבחינים ברורים לאופן מתן ההמלצה (למשטרה-
.שלא לומר קבלת ההחלטה הסופית
10.24
.
בדוגמא אחרת
ראו כיצד רשם הקבלנים הנוכחי ,, מר גריידי נוהג לפרסם ניירות עמדה הכוללים
תבחינים ברורים להפעלת סמכויותיו כממונה על חוק המכר(דירות .)
כך למשל
מר גריידי פ רסם
את התבחינים לקביעה כי קבוצת רכישה אינה כזו וביכולתה
למלט עצמה מהוראות חו
ק
,המכר
אלא יזם .
4
10.25
.
מובן, היעדרה של הסדרה של אמות המידה בחוק, בדומה לחיקוקים אחרים, משליכה על היכולת
לבקר את פעילות הרשות המנהלית בצורה אפקטיבית, בפרט כשמדובר על סמכות קיצונית שניתנת
.לרשם הקבלנים על סמך ראיות שאינן קבילות
)(ד
צו הפסקה מינהלי יכלול את כל אלה: (1)
;פרטים בדבר מיקום המקרקעין שבהם חל הצו, ככל שהדבר נדרש בנסיבות העניין
(2)
;תיאור העובדות שעל פיהן הוחלט לתת את הצו (3 )
;)אישור בדבר קיום חובת היוועצות לפי סעיף קטן (ה
(4)
;פרטים בדבר הזכות לבקש את ביטול הצו (5)
.פרטים בדבר אופן ההתקשרות עם נותן הצו
)(ה
לא יינתן צו הפסקה מינהלי אלא לאחר שנותן הצו התייעץ עם תובע או עם יועץ משפטי, מטעם רשות הרישוי או מטעם נותן האישור
,שמטעמו פועל נותן הצו; ואולם מצא נותן הצו כי מתקיימות נסיבות דחופות, ויש לתת צו הפסקה מינהלי בלא דיחוי, רשאי הוא לתתו
והצו יובא לעיון התובע או היועץ המשפטי כאמור, להבעת עמדתו סמוך לאחר שניתן, ולא יאוחר משלושה ימים לאחר מכן.
)(ו
.צו הפסקה מינהלי יומצא למי שהצו ניתן כלפיו בדרך שבה מומצא כתב בית דין בהליך אזרחי
)(ז (1)
()ניתן צו הפסקה מינהלי לפי סעיף קטן (א1
), יופסק העיסוק בעסק בתוך15
,ימים מיום מתן הצו ואולם נותן הצו רשאי לצוות
על הפסקת העיסוק בעסק באופן מיידי אם ראה שיש בעיסוק בעסק כאמור סכנה לבריאות הציבור בטיחותו או ביטחונו, מטרד ממשי
לציבור או נזק ממשי לסביבה;
(2)
()ניתן צו הפסקה מינהלי לפי סעיף קטן (א2
,), יופסק העיסוק בעסק באופן מיידי, או במועד אחר שקבע נותן הצו בצו ובלבד שלא
יעלה על15
ימים מיום מתן הצו .
)(ח
ניתן צו הפסקה מינהלי לפי סעיף זה , יודיע נותן הצו לרשות הרישוי שבתחומה נמצא העסק שלגביו ניתן הצו, על מתן הצו, מיד לאחר
שניתן, ורשות הרישוי תודיע על מתן הצו לנותני האישור שאישורם נדרש לצורך מתן רישיון או היתר לאותו עסק .
22
.
)(א הרואה את עצמו נפגע על ידי צו הפסקה מינהלי, רשאי לבקש את ביטולו בבית משפט השלום או בבית המשפט לענינים
מקומיים
;שבתחום שיפוטו נמצא העסק שעליו ניתן הצו
....
.
2
בית המשפט העליון עמד לא אחת "על הצורך בגיבושן של הנחיות פנימיות ואמות מידה ברורות שיבנו את אופן הפעלת שיקול הדעת
של רשויות מנהליות, בפרט כשמדובר בסמכויות אכיפה אשר הפעלתן כרוכה בפגיעה בזכויות יסוד חוקתיות" (דנ"פ5862/21
מדינת
ישראל נ' זייצב, פסקה12
,, פורסם בנבו30.01.2022
.)), ההדגשות אינן במקור
3
:נוהל אמות המידה לעניין המלצות המשטרה בנושא רישוי כלי ירייה
https://www.police.gov.il/menifa/05.300.24.01_2.pdf
4
https://www.gov.il/BlobFolder/policy/neyar_emda_26082019/he/documents_chok_hamecher_neyar_emda_26082019.pdf
9
11
.
הסתייגות מספר2 -
" התיבה על בסיס המלצה ממשטרת ישראל :"
2.א .מי הוא הגורם הממליץ במשטרת ישראל :
11.1
.
נוסח הצעת החוק אינו מסדיר את בעל התפקיד או הדרגה במשטרת ישראל שיהיה מוסמך למסור
.המלצה כאמור
11.2
.
ברור, שככל שההמלצה עלולה להוביל לפגיעה חריפה יותר בזכויות, בוודאי ובוודאי כשעסקינן
בהמלצה המבוססת על ראיות
חסויות
, נדרש להבנ ות את מנגנון הביקורת הפנימית של משטרת
ישראל
ולהטיל את האחריות למסירת המלצות כאמור על דרג בכיר
שיבחן את הצורך ואת המידע
המודיעיני
.שיובילו להמלצה כאמור
11.3
.
ראו כיצד בדברי חקיקה אחרים המחוקק הקפיד לעשות כן ואף לתחום את סמכות
המשטרה
לצו זמני בלבד
. כך למשל :
-
ב
חוק כלי הירייה
, התש"ט -
1949
, בסעיף11
(2
)
הוגדרה הרשות המוסמכת ליתן רישיונות
,להחזקת כלי נשק
כך:
"לצורך סעיפים3
עד10
ד-
פקיד רישוי, ובלבד שלא יינתן רישיון
אם
קצין משטרה בכיר, כהגדרתו בפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א -
1971
,
שהמפקח הכללי של המשטרה הסמיך לכך , קבע כי יש מניעה למתן רישיון כאמור
."מטעמים של שלום הציבור וביטחונו
-
ב
חוק רישוי עסקים
, התשכ"ח-
1968
נחקקה הוראת שעה בעניין הסמכות להורות על
סגירת עסק של מכירת משקאות משכרים :
בסעיף23
" (א) נקבע כי קצין משטרה בדרגת רב-פקד ומעלה
רשאי לצוות בכתב על סגירה
,לאלתר של חצרים שבהם עוסקים במכירת משקאות משכרים אם נוכח שהדבר דרוש
לשמירת שלום הציבור או להחזרת שלום הציבור שהופר ; צו לפי סעיף קטן זה תקפו יהיה
,לתקופה שפורשה בו
ובלבד שלא תעלה על שלושים יום ."
ובסעיף23(א1
,) נקבע
כהוראת שעה" :, ובהמשך לסעיף האמור, כי בלי לגרוע מהוראות
,)סעיף קטן (א
קצין משטרה בדרגת רב-
פקד ומעלה, שהוסמך לעניין זה בהתאם לנוהלי
משטרת ישראל , רשאי לצוות בכתב על סגירה לאלתר של חצרים כאמור בסעיף קטן ,)(א
לתקופה שיורה , ובלבד שלא תעלה על15
ימים:, אם מצא כי התקיימו שניים אלה
(1
)קיים חשד סביר
כי בחצרים נעברה עבירה לפי סעיף14
בשל הפרת חובה לפי סעיף
2(א1
), או שנעברה עבירה לפי סעיף193
א לחוק העונשין (בסעיף זה –
;)עבירה
(2
) למחזיק החצרים או לבעל העסק, אם הוא ידוע וניתן לאתרו בשקידה סבירה, ניתנה
;התראה בכתב במהלך השנתיים שקדמו למועד ביצוע העבירה התראה כאמור תימסר
לאחר שהתעורר חשד סביר כי בחצרים נעברה עבירה, ובה יידרש מחזיק החצרים או בעל
העסק לנקוט צעדים למניעת הישנות העבירה, וכן תובא לידיעתו אפשרות סגירת
החצרים לפי הוראות סעיף זה במקרה של הישנות העבירה".
11.4
.
עינינו הרואות כי גם המחוקק ראה א ת
החשיבות שבהגבלת סמכות המשטרה -
הן בקביעת הדרג
שבכוחו ליתן צו מנהלי כאמור, והן בחשיבות של הסמכת הגורם הרלוונטי בהתאם לנוהלי משטרת
ישראל, דברים שלמרבה הצער והפליאה
.נעדרים מנוסח הצעת החוק הנוכחית
10
2.ב .
לאילו נושאים תתייחס המלצת משטרת ישראל ,
על מה תתבסס המלצה זו , מה יהיה
( היחס ואופן הטיפול בראיות לא קבילות
מיידעי
ם
)מודיעינים:
11.5
.
.על פי נוסח הצעת החוק, לא ברור על מה תבסס משטרת ישראל את המלצתה לרשם הקבלנים
11.6
.
עם זאת, בדברי ההסבר" להצעת החוק נכתב
מידע מהימן בעניינו על מעורבותו בפשיעה חמורה ."
" בפרוטוקול מליאת הכנסת, הובהר כי החוק המוצע מרחיב את הסמכויות הניתנות לרשם
הקבלנים, ומסמיך את הרשם למנוע רישום בפנקס הקבלנים או לבטל את הרישום לגבי מי
שהמשטרה מחזיקה במידע מודיעיני הקושר אותו לפשיעה חמורה ומאורגנת" .
11.7
.
,הדברים האמורים בדברי ההסבר
אינם חלק מהצעת החוק
, דבר המותיר פתח
לפרשנויות
מרחיבות .ולשימוש הסוטה מכוונת המחוקק, בשלב מאוחר יותר
11.8
.
משכך, הצעת החוק ו/או דברי ההסבר, אינם כוללים שום פירוט מהי אותה "פשיעה מאורגנת
"וחמורה -
מה שמחזק את .החשש לקבלתה של הצעה פרוצה אליה ניתן לצקת כמעט כל תוכן
האם למשל, עם חלוף העיתים, תינתן לרשם הקבלנים היכולת לקבוע מעת לעת, לפי עמדתו שלו
בנוגע לסכנות העלולות לגרום לפגיעה משמעותית ב ענף (נושא שגם הוא לא הוגדר), כי ישנם
נושאים
שהפכו ל-"מכת מדינה" בענף וככאלה יבקש לגביהם המלצת משטרה
(נושאים כגון עבודה
,אסורה בניגוד לתנאי היתר בנייה העסקת עובדים זרים לא חוקיים, זיופים ומרמה בקשר לפיגומי
זקפים או טיב הבטון,
והרשימה עוד ארוכה)? חקיקה נטולת הגדרות ,כזו, מול רשימת נושאים אלה
מעידה עד כמה ההצעה מבקשת להעניק כח בלתי מרוסן לרשות .מינהל אחת
11.9
.
,בנוסף מדברי ההסבר עולה שהמלצת המשטרה אמורה להתבסס על ראיות בלתי קבילות שלא
ניתן לערער עליהן (לרבות האזנות סתר) .
11.10
. כאמור ,לא התקיים שום דיון בחובת המשטרה להניח בתוך פרק זמן שייקבע
הנחיה פנימית
המסדירה את אמות המידע להגדרת מידע כ"מהימן" או ככזה המספיק לשלול רישיון קבלני; וכפי
שייראה בהמשך, אין מנגנון סדור לערער על מהימנות המידע או ביקורת שיפוטית על קבלת
,החלטה כאמור
שהיא פעמים רבות בלתי הפיכה בפועל.
11.11
.
עוד יש לתת את הדעת לכך שלא ברור מהצעת החוק אם תוצא תעודת חיסיון כנהוג כאשר מבססים
,הליך על מידע מודיעיני ותימסר פרפראזה )(עיקרי דברים של המידע לאדם או החברה נשוא
ההליכים, או לבאי כוחם , כדי שניתן יהיה לקיים ביקורת כלשהי
על המלצת המשטרה כאמור
ו/או על החלטת הרשם בעקבותיה.
גם לא ברור מהצעת החוק, מי יחתום תעודות חיסיון כאלה -
רשם הקבלנים או שר הבינוי והשיכון (
ראו סעיף45
)לפקודת הראיות?
,למיטב ידיעת הח"מ
הגורמים המוסמכים לחתום על תעודת חיסיון בקשר
להטלת חיסיון על מקורות מודיעיניים ,
'שיטות הפעלה וכו
הם שר הבטחון או השר לביטחון לאומי או מי .שהוסמך על ידם כחוק
11.12
.
יש לזכור כי התיקון המוצע משמעו כי קבלן יוזמן
לשימוע
ותינתן לו
זכות הטיעון
טרם הפגיעה
ברישיונו (הכל בהתאם לכללי הצדק הטבעי). איזה מידע יעביר אגם רשם הקבלנים לקבלן הנדרש
לעיין בחומר המהווה בסיס להחלטת הרשם
טרם
?השימוע
האם
חברי הועדה המייעצת
(עימה
)חייב הרשם להתייעץ לפני שהוא מטיל על קבלן אמצעי משמעת
יזכו לעיין בחומר המודיעני? ואם
יטען כי מדובר במידע מודיעיני שאין לחשפו, האם לקבלן תהיה זכות לעתור כנגד
קביעה זו ?
ואם
11
לא-
?האם תיתכן זכות טיעון בשימוע, ללא זכות עיון בחומר המהווה בסיס לשימוע לאף אחת
משאלות אלה- אין התייחסות בהצעת החוק החפוזה .
2.ג .היעדר תשתית עובדתית מספקת להחלטה המנהלית:
11.13
.
ביטול רישיון קבלני או אי רישום של קבלן, על יסוד מידע מודיעיני שאין שום אמת מידה או פיקוח
,על מהימנותו
אינו עומד
בחובה הבסיסית של הרשות המנהלית לפעול על בסיס תשתית עובדתית
מספקת , חובה הכוללת
שתי דרישות מצטברות :
החובה
לאסוף ראיות
,שישמשו כתשתית להחלטה
והחובה לבסס את ההחלטה על
ראיות מספיקות (ברק -
,ארז
משפט מנהלי , פרק14
'עמ439
-
440
.)
11.14
. מידת הפגיעה בזכויות שטומנת בחובה החלטת הרשות משליכה על רמת הראיות
ועל היקף החובה
לאסוף נתונים - כ
עוצמת הפגיעה בזכויות -
היסוד של ,הפרט עוצמת ההצדקה לפגיעה האמורה
חייבת להיות בהתאמה
,[ר' שפירא
מאכיפה פלילית לאכיפה מנהלית,
2019
,
'עמ300
;].
11.15
.
הדברים נכונים ביתר שאת בשים לב לכך שעסקינן
ב
ביטול רישיון קיים , שאז הדרישות הראייתיות
הנדרשות מן
הרשות
הן
מוגברות , שכן נפסק
ש כדי
לבטל
,רישיון קיים
נדרשת "הוכחה משכנעת ,
שאינה מותירה מקום לספקות סבירים".
5
11.16
.
ברור, כי בעת הפעלת סמכות
רשם הקבלנים כאמור - לבטל
רישיון קיים של קבלן בפועל, באופן
המונע ממנו להתקשר בחוזים, לבנות בהתאם לרישומו בפנקס ואף לגבי פרויקטים קיימים-
לפעול
רק ברשות
הרשם ,
הרשות אינה יכולה להסתמך על
ראיות בלתי קבילות או השערות בלבד , אלא
עליה לעגן החלטתה
בנתונים עובדתיים בדוקים ובאופן מנומק [
,ר' שפירא301
.]וההפניות שם
11.17
. כלומר, גם אם המידע המודיעיני מהווה
ראיה שניתן להשתמש בה בהחלטה המנהלית, הרי שעל
,פי המבחנים שהותוו בפסיקה הסתמכות על ראיה שכזו באופן בלעדי ללא גיבוש תשתית עובדתית
מספקת בעת קבלת החלטה על שלילת זכויות יסוד של הפרט, עלולה להיות
בלתי חוקית ובטלה .
11.18
.
לאור כך, אנו סבורים כי
בדומה לדברי חיקוק אחרים
:(כגון
חוק הגנת הפרטיות וח ו ק הפיקוח על
שירותים פיננסיים כאמור ,)
את הסמכות ליתן צו מנהלי
לכל היותר (ולא עריכת שימוע לפגיעה
)ברישיון קיים על בסיס המלצה של משטרת ישראל
יש להחיל אך ורק על מי שמבקש להירשם
בפנקס הקבלנים ולא על קבלנים בעלי רישיון קיים ., מהטעמים הברורים שפורטו לעיל
2.ד .השמטת מטרות החקיקה מהחוק, העדר הגדרת "פשיעה חמורה/ מאורגנת"
:
11.19
. כפי שראינו, בד
ב רי ההסבר ובפרוטוקול מליאת הכנסת, על המידע של משטרת ישראל לקשור את
הקבלן"למעורבות ב"פשיעה חמורה
או""פשיעה מאורגנת .
הדברים כזכור, לא נכתבו בהצעת
החוק
(המדברת כזכור על השתכנעות הרשם כי רישום הקבלן מהווה סכנה לשלום הציבור או
לפגיעה משמעותית בענף-
.)נכתב ולא פורט
5
בג"צ56/76
ברמן נ' שר המשטרה(, פ"ד לא2
)
692
; בג"ץ799/80
שללם נ' מינהל נפת פתח-תקווה משרד הפנים ,
(לו1
)
317
(
1981
.)
12
11.20
.
אם כל תכלית החקיקה (כפי שאף התראיין הרשם עצמו) כי לחימה בחדירת ארגוני פשיעה למרכזי
מדינה ופרויקטים פרטיים, איך יעלה על הדעת כי תיבות לשוניות אלה (פשיעה חמורה או
?מאורגנת), כלל לא נכנסו לסעיף המוצע
11.21
.
ברור כי מבלי שתיבות אלה יוכנסו לסעיף המוצע ויוגדרו אנו מסתכנים בטשטוש מוחלט של
הבידול הנחוץ בין פשיעה מאורגנת (תבנית מאורגנת, שיטתית ומתמ שכת של פשיעה המאופיינת
ב ,היררכיה בין חבריה, מידור)שימוש באיומים ואלימות להשגת מטרותיה
לבין תופעת הפשיעה
הקולקטיבית ה"רגילה"
(ביצוע עבירות עם שותפים)לדבר עבירה .
בהתאמה, אנו מסתכנים כי רשם הקבלנים יפעיל את סמכותו החדשה כלפי
כל קבלן
בקשר לכל
עבירה ,
באמצעות
"מסלול עוקף" ל תקנה1 ל
תקנות ערעור מהימנות -
כך שבמקום שהרשם יפעיל
סמכותו רק כלפי קבלן שהורשע בעבירות ובדברי החקיקה המנויים בתקנה ודינו נגזר לעונש העולה
על3 חודשי מאסר , הרשם-
על יסוד
תיק מודיעיני, המלצה ושכנוע -
,ללא מעצר, חקירה או אפילו
עצם הפתיחה ב
הליך פלילי
)(שלא לומר, סיומו
, יפגע ב
אופן בלתי הפיך ב .מטה לחמו של קבלן
11.22
.
בעניין זה לא רק שקריטי שהסעיף המוצע יכלול מונחים
כגון פשיעה חמורה או מאורגנת
(אם זו
.אמנם מטרת החוק), אלא אף יגדירם
•
האם למשל, מדובר רק בקבלנים שיחקרו תחת החוק
למאבק בארגוני פשיעה
, ה
תשס"ג-
2003
?
אם כן-
,ראוי לציין שלפי פרסומים בשנים2022-2023
נפתחו רק10
תיקי חקירה לפי חוק זה
ואין נתונים
(כי לא בוצעה שום עבודת מטה בדמותRIA
)ועל כך בהמשך
כמה מתוכם נגעו בכלל
לקבלנים .
6
אם כך, והצעת החוק תעבור, בשעה שאגרוני פשיעה -
העבריינים העיקריים-
יחמקו
,בהעדר אכיפה ממעשיהם
רשם הקבלנים ינהל מ אבק כלפי קבלנים שספק נפלו קורבן לאגרונים
אלה, ספק השתתפו בפעילותם, והכל על בסיס מידע מוד י
עיני, בלי שום הליך סדור.
•
האם הרשם יפעיל סמכותו רק כלפי מי שנחקר בקשר ל""חוק הפרוטקשן (ו בשמו הרשמי: חוק
'העונשין (תיקון מס146
והוראת שעה), התשפ"ג-
2023
)?
אולי
חוק איסור הלבנת הון ?
•
האם מדובר ב עבירות שדינן מעל מספר שנות מאסר מסוימות;
האם יאומץ ההסדר הקבוע בחוק
סדר הדין הפלילי (חקירת חשודים), התשס"ב-
2002
-
המעגן את החובה לתעד חזותית חקירות
חשודים העבירות
שדינן עשר שנות מאסר ומעלה ; או לחילופין האם מדובר ב עבירות שמוסמך לדון
בהן בית המשפט המחוזי לפי הוראות חוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-
1984
.
11.23
.
!?מהי מעורבות האם היותו של הקבלן נתון לסחיטה באיומים, להיזק בזדון לרכוש (כגון שריפת
)ציוד באתרי בנייה או שלל עבירות אחרות ,וכ קורבן, נכנע למניפולציות עברייניות אלה, הופכת
?אותו שותף לדבר עבירה
האם
הקבלן הופך
לחלק
מההיררכי
ה
הארגונית של ארגון פשיעה
בישראל . מהי אותה דרגת מעורבות נדרשת- ש?רק עליה יפעיל רשם הקבלנים כוחו
6 ראו את הפרסומים לגבי בקשת חופש מידע שהגיש עו"ד איתי בק ,
https://shakuf.co.il/46771
13
11.24
.
ואם קבלן אמנם ייחשד במעורבות כזו או אחרת (בשים לב לכך שלפי הסעיף בכלל לא נדרשת
חקירה גלויה ו חקירת הקבלן אלא די בתיק)מודיעיני
אך בד בבד יטען ויגיש תלונה עצמאית כי
הוא קורבן/
,נפגע העבירה
?האם טרם נתבררה תלונתו זו, יכול בכלל הרשם להפעיל כלפיו סנקציות
11.25
.
.הצעת החוק החפוזה אינה מתמודדת כלל עם נושאים אלה. הצעה לחוד, דברי הסבר לחוד
12
.
הסתייגות מספר3 -
היעדר ביקורת
שיפוטית אפקטיבית:
3.
.א
אין מנגנון בהצעת החוק לביקורת שיפוטית אפקטיבית:
12.1
. הואיל ורשם
,הקבלנים, כאמור אינו בקיא בתחומי האכיפה הפלילית, והואיל ומדובר בסמכות
,מרחיקת לכת הפוגעת בזכויות יסוד בסיסיות על יסוד חומר חסוי ראוי כי ייקבע מנגנון של
ביקורת שיפוטית מובנית על החלטות אלו , בדומה
ל
דוגמא ל מנגנון הקבוע ב חוק הפיקוח על
,)שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים
ה
תשע"ו -
2016
-
דהיינו, שהחלטת הרשם
תהיה כפופה לאישור שופט, לאחר שעיין בחומר החסוי .
12.2
.
בעניין זה גם חשוב לתת את הדעת על כך שאין בהצעת החוק הפנייה'להסדר הנהוג בפרק ג : ראיות
חסויות ,
בפקודת הראיות
[נוסח חדש], התשל"א -
1971
,
המאפשר לתקוף
החלטה בדרך של
עתירה לגילוי ראיה חסויה .
12.3
. אנו סבורים כי
קמה
חובה להסדיר את הביקורת השיפוטית בהקשר זה ,
על מנת שתהיה בחינה
חיצונית של גורם בקיא לדיות הראיה הבלתי קבילה, שכאמור, נשוא ההליכים כלל אינו חשוף
למלוא תוכנה ויכולתו להתמודד עימה-
מוגבלת ביותר, שעה שמעל ראשו מרחפת סנקציה הפוגעת
.פגיעה אנושה בחופש העיסוק ובמטה לחמו
12.4
.
במאמר מוסגר יוער, כי לפי סעיפים10
-9
לחוק, ערעור על החלטות הרשם נידון בפני ועדת ערר ,
;)המורכבת מחמישה: שופט מחוזי בדימוס (יו"ר הוועדה2
;אנשי ציבור שמינה שר השיכון2
.יועצים שמינו השרים אשר ישתתפו בדיונים אך לא ישתתפו בהכרעה
12.5
.
כלומר, מדובר בטריבונל
שרוב חבריו אינם משפטנים
, ובוודא י
שראוי כי תינתן אפשרות למתן
ביקורת שיפוטית על מהימנות המידע המודיעיני עוד לפני ,)'המלצת הועדה המייעצת (שלב א
עוד לפני מתן
ההחלטה המנהלית
)'(שלב ב , ולא רק בדרך של ערעור עליה
)'(שלב ג.
בנוסף
.לטעמים הברורים והמהותיים, הדבר אף נכון מטעמים של יעילות דיונית
12.6
.
ראו למשל את הליך הביקורת השיפוטי שהמחוקק הבנה בדברי חקיקה אחרים בהם ניתנה
סמכות מנהלית דומה במהותה:
-
ב
חוק רישוי עסקים
, התשכ"ח-
1968
נקבע בסעיף17
כי אם הוגש כתב אישום בגין עבירה
שעניינה
מסירת פרטים לא נכונים במסמך, בתצהיר או בהצהרה" ,
רשאי בית המשפט שאליו
הוגש כתב האישום לתת צו...
[להפסק
ת העיסוק בעסק ,]
...
."
בה
קשר זה,
קבע בית המשפט העליון ביחס לצו הפסקה זמני לפי סעיף17
,לחוק רישוי עסקים
כי
כאשר עסקינן בצו הפסקת עיסוק ה ניתן לפני
שהוכחה אשמתו של נאשם
, הרי ש בשלב זה
14
של ההליך הפלילי נהנה הנאשם
מחזקת החפות , ו הנזק שייגרם לו ולצדדים שלישיים כתוצאה
.מהצו עלול להיות רב וחסר תקנה
הבדל זה
מסיט את נקודת האיזון הראוי
ומחייב את בית
המשפט
להקנות משקל מוגבר לזכויותיו החוקתיות של הפרט להליך הוגן ולחופש עיסוק .
הבדל זה משליך על עיצוב אמת המידה למתן צו הפסקת עיסוק זמני -
שומה על
המבקשת
להראות שהצו דרוש למניעת פגיעה ממשית ומוחשית באינטרס ציבורי חשוב המגולם
במטרות החוק, וכי לא ניתן להשיג את מטרת הצו באמצעי מידתי יותר (רע"
פ4384/13
מדינת
ישראל נ' מיאו והאו בע"מ ', פס18
,(פורסם בנבו03.03.2014
.)), ההדגשות אינן במקור
-
ב)חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים ,ה
תשע"ו -
2016
נקבע
בסעיף70
:כי
" )(א היה למפקח
יסוד סביר להניח
כי אדם
שאינו בעל רישיון
למתן שירותים פיננסיים עוסק
או עומד לעסוק במתן שירותים פיננסיים, רשאי הוא לצוות על אותו אדם, בכתב, להפסיק את
.העיסוק כאמור או להימנע ממנו, לפי העניין
)(ב
)המפקח לא יצווה כאמור בסעיף קטן (א אלא לאחר שקיבל את אישור בית משפט השלום
לכך ,ו :בהתקיים אחד מאלה
(1)
המפקח דרש מאותו אדם להפסיק את העיסוק או להימנע ממנו, בתוך תקופה שהורה
בדרישה, ואותו אדם לא עשה כן;
(2) טובת הציבור מחייבת לצוות על הפסקת העיסוק או הימנעות ממנו, בלא דיחוי .
12.7
.
עינינו הרואות כי הביקורת השיפוטית חשובה לא רק בשלב ההשגה והערעור, אלא אף בשלב בו
מבקשת הרשות להטיל סנקציה
כדוגמת צו בלבד שעלול
לגרום
לפרט
ולצדדים שלישיים לנזק רב
.ולעתים בלתי הפיך ממש. מנגנון כאמור, או מנגנון כלשהו, נעדר מהצעת החוק הנוכחית
3.ב .
:האבסורד שבהצעה, דוגמא להמחשה לשלילת רישיון קבלן קיים לא נדרש צו
שיפוטי בעוד ש
לכניסה למקום מגורים
נדרש צו
שיפוטי:
12.8
.
,כידוע לפי סעיף23
,]פקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) [נוסח חדש
ה
תשכ"ט -
1969
, חיפוש
"בבית או בחצרים ייעשה ככל על פי צו שיפוטי, כאשר הרף הראייתי הנדרש הוא "יסוד סביר
.לביצוע, או לכוונה לבצע עבירה, באמצעות חפץ המצוי בתחום הבית או החצרים
12.9
.
ביצוע חיפוש כאמור ללא צו שיפוטי, ייעשה רק במקרים דחופים בהם לא ניתן להמתין להוצאת
;צו שיפוטי, כגון יסוד סביר להניח שמבוצע במקום פשע או שבוצע פשע זה מקרוב; בקריאה לעזרה
'במרדף אחר אדם הנמלט מעצר או משמורת חוקית (ס25
.)(א) לפקודה
12.10
.
אפילו בהצעת החוק כאמור, ניתנה בסעיף8
()ב(ג3
)
" למפקח סמכות ,להיכנס בכל עת לכל מקרקעין
ובלבד שלא ייכנס למקום המשמש למגורים, אלא על פי צו של בית משפט ."
12.11
.
,כלומר גם לשיטת הצעת החוק, נדרש צו שיפוטי לשם כניסה למקום המשמש למגורים; אך לצד
זאת, אין צורך בצו שיפוטי לשם פגיעה חמורה וקשה הרבה יותר- שלילת רישיון קבלני קיים .
12.12
.
ברור שאם יש צורך בצו שיפוטי להיכנס למקום מגורים, נכון להטיל חובה למתן צו שיפוטי טרם
.שימוש בסמכות אכיפה על בסיס מידע מודיעיני בלבד
15
13
.
הסתייגות מספר4 - הצעת החוק אינה נותנת מענה ל"נסיבות הייחודיות"
שהיא נועדה
להתמודד איתן ואינה מגשימה את התכלית שלשמה הוצעה:
4.
.א הטענה כי הדין הקיים אינו נותן מענה לתופעה של גביית דמי חסות, סחיטה ודחיקת
קבלנים מעיסוק בענף אינה מבוססת:
13.1
. על פי דברי ההסבר להצעת החוק ופרוטוקול מליאת הכנסת, הבסיס להצעת החוק כאמור הוא:
"תופעה חמורה של התנהלות בין קבלנים רשומים
,הכוללת גביית דמי חסות
סחיטה באיומים, איום על קבלנים ודחיקתם החוצה מפרויקטים פרטניים ועד כדי
דחיקתם מעיסוק בענף בכללותו, ועוד ...
קיים קושי להתמודד עם תופעה זו
במסגרת הדין הקיים , זאת בשל חשש של קורבנות להתלונן ולהעיד וכן בשל טיב
המעשים המקשה על קיום הליכים פליליים או משמעתיים בעניינים אלה בלא
תלונות או עדויות .
בשל נסיבות ייחודיות אלה ונוכח התופעה החמורה שהתפשטה
והשלכותיה על ענף הבנייה, מבוקש להסמיך את הרשם לקבל החלטה בעניין
רישום קבלן בפנקס, ביטול רישומו או נקיטת אמצעים משמעתיים נגדו, על בסיס
המלצה ממשטרת
ישראל.
13.2
. דברי
ההסבר מדברים אם כן על תופעה
ייחודית לענף ,חמורה באופ
יה י ,, המצריכה שינוי רגולטורי
בשל
כך שלדין הקיים אין הכלים להתמודדות
עימה , וכפי הנטען, רק
ביטול
רישום קבלן או נקיטה
.באמצעים כלפיו תושיע את הענף מזרועם הארוכה והמתוחכמת של ארגוני הפשיעה
הצרה
היא, שכל זאת נטען בלי
שום סקירה של
הדין הקיים ,של מאמצי האכיפה שנעשו בעקבותיו
בכלל ובפרט בקשר ל נף ע
)(סקירה משפטית ,של ראיונות עם גורמי האכיפה הקיימים
המעידים
ומנמקים מדוע הדין הקיים
נעדר כלים
להתמודד עם תופעת הפשיעה המאורגנת דווקא
בענף
)(מחקר איכותני ,
אין שום
נתונים אמפיריים על התופעה - היקפה ,פריסתה ,
תוצאותיה
(מחקר
)כמותי, שום תהליך
הערכת השפעת השינוי הרגולטורי ,כנדרש .
הדין הקיים :
13.3
.
לפי תזכיר
החוק שהופץ בקשר להצעת החוק
:(הגם ששונה לחלוטין) מטרות החקיקה הן
"חברות קבלניות מעורבות בפשיעה מאורגנת . מדובר בפעילות במגוון דרכים, ובהן השפעה על
,הליכי מכרז ופגיעה בתחרות
איום על קבלנים אחרים ודחיקתם החוצה
,מלהתמודד במכרזים
כפייה
,על הקבלן הזוכה להסב את העבודות לקבלן משנה הקשור בארגון הפשיעה
השתלטות
על
.אתרי בנייה ועוד
...
מטרת תיקון החקיקה המוצע היא לאפשר לרשם הקבלנים כלי יעיל ואפקטיבי
למנוע
מקבלנים המעורבים בפשיעה , ובתוך כך תומכים את פעילותם הכלכלית של ארגוני
הפשיעה
ומקבלים עבודות הנדסה בנאיות
בזכות פעילות עבריינית , בדגש על הפעלת אמצעים
אלימים לצורך קבל ת
העבודות" .
16
13.4
.
הצעת החוק ודברי ההסבר לה-
( בהעדר דוח השפעות הרגולציהRIA
) ומסמך עמדה/ מחקר של
מכון המחקר של הכנסת-
לא נימקה האם וכיצד, דברי החקיקה הבאים, נעדרי-
היכולת להתמודד
עם)הנטען לעיל (שלא הובא לא כל ביסוס, אך זה ענין נפרד שידון בהמשך:
13.4.1
. חוק מאבק בארגוני פשיעה, תשס"ג-
2003
-
החוק מעניק שורת סעדים (סעדים
זמניים, הליכים אזרחיים, הליכים פליליים, סמכויות חילוט) כלפי כל"(1
)
,מנהל
,מארגן מכוון פעילות
בארגון פשיעה או
מפקח
עליה, והכל במישרין או
בעקיפין; (2)
מממן
במישרין או
בעקיפין
פעילות של ארגון פשיעה או
מקבל מימון
לצורך הפעלת
.הארגון, או מחליט בענין חלוקת כספים בארגון פשיעה ."...
אם אמנם יימצא קבלן
המעורב בפשיעה מאורגנת, הממן את הפעילות העבריינית של הארגון (כנזכר
)בתזכיר-
?מדוע חוק זה אינו מספיק לטיפול בתופעה
13.4.2
. חוק העונשין, הת
של"ז-
1977
:
בחוק שלל עבירות היכולות לתאום את העבירות
המקו
ימות אגב פשיעה מאורגנת ולהשגת מט
רותיה ,, כגון עבירות האיומים השונות
,התקיפה, הפגיעות ברכוש, דרישת נכס באיומים .סחיטה בכח וסחיטה באיומים
13.4.3
. "חוק הפרו
טקשן :"
כאילו שבכל העבירות שמנינו לעיל מתוך חוק העונשין לא היה
די , רק לפני כשנה, בשנת2023
תוקן חוק העונשין במסגרת '(תיקון מס146
) ,
ה
תשפ"ג -
2023
, והוסף סעיף428
" א לחוק שעניינו
גביית דמי חסות ", עליו עובר מי
ש מנצל מצוקה של אדם החושש מפגיעה בגופו או בגוף בן משפחתו או ברכושם
לאחת החלופות הקבועות בחוק
(דרישה או קבלת דבר שלא מגיע לו על פי דין; דרישה
או קבלת תמורה בעד מצרך או בעד שירות העולה או נופל
במידה בלתי סבירה על
התמורה המקובלת.
בצד עבירה זו, נקבע עונש מאסר מרתיע של6
,שנים ונקבעה אף הוראת שעה
המגדירה עונש מינימום לעבירה זו של רבע מהעונש כאמור ,. בנוסף, ניתנו גם הפעם
סמכויות חילוט לאחר
ולפני
.הרשעה
כל תכליתו של תיקון זה, הוא להתמודד עם תופעת גביית דמי החסות, כאשר עד
לתיקון החוק, על פי יסודות העבירה של סחיטה באיומים, נדרש להוכיח את היסוד
של "איום". עם חקיקת חוק זה, ניתן להוכיח
את
מודעותו של העבריין שגובה
דמי
חסות באופן שיטתי או מתמשך למצוקת הקורבן בדרך
של
חזקת מודעות , אלא אם
;כן הוכיח אחרת .וזאת לצד החמרת הענישה7
13.4.4
.
מאחר שלפי הספרות המקצועית, פשיעה
מאורגנת
מתאפיינת בעבירות הלבנת הון
,)ועבירות מס (לצד פעילויות עברייניות והשתלטות על עסקים כשרים מדוע חוק
איסור הלבנת הון ופ
קודת מס הכנסה
וחקיקה נוספת אין בהם לספק כלים
?להתמודדות עם התופעה בענף
7
'מס
תשפ"ג
הכנסת
ה"ח 965
'עמ102
-
'מס
תיקון 146
שעה
והוראת -
965.pdf
-
https://www.nevo.co.il/law_html/law16/knesset
17
13.4.5
. פקודת הראיות :
עוד נטען בדברי ההסבר להצעה כאן כי בשל חשש של קורבנות
להתלונן ולהעיד
יש קושי באכיפת מעשים מעין אלו. אלא, שבדיוק לשם כך, נועדה
ההוראה הקבועה בסעיף10
" :א(ב) לפקודת הראיות, המורה כי
בית-
המשפט רשאי
,לקבל אמרה כאמור בסעיף קטן (א) אף אם נותן האמרה איננו עד בין משום שהוא
מסרב להעיד או אינו מסוגל להעיד
, ובין שלא ניתן להביאו לבית -
המשפט משום
,שאינו בחיים או לא ניתן למצאו
ובלבד שבית-
המשפט שוכנע שמנסיבות הענין
עולה, כי אמצעי פסול שימש להניא או למנוע את נותן האמרה מלתת את העדות."
,כלומר החשש מפני נקיטת הליכים משפטיים בהעדר עד שיהיה מוכן לבוא ולהעיד
בפני העבריין, בנסיבות בהן שוכנע בית המשפט שאמצעי פסול שימש כדי למנוע מהעד
.למסור עדות, מקבל מענה בחוק
,בנוסף אך לאחרונה פסק בית המשפט העליון כי המדינה יכולה להוכיח אמצעי פסול
בעזרת עדות מפי שמועה, לרבות דברים שנותן האמרה עצמו אמר מחוץ לכותלי בית
המשפט בפני עד ששמע את
הדברים.
,כמו כן בית המשפט יכול ללמוד על קיומו של
אמצעי פסול כאמור ממכלול הנסיבות אשר אופפות את המקרה שלפניו.
עוד הוזכר
כי
"
כמות הראיה הנדרשת להוכחת הקשר הסיבתי בין האמצעי הפסול לבין
ההימנעות ממסירת העדות אינה חייבת להיות מעל לכל ספק סביר"
(בש"פ24
/
4484
מדינת ישראל נ' אגבאריה ', פס25
,והאסמכתאות שם (פורסם בנבו26.06.2024
.))
13.5
. אם כן, אף שאין מחלוקת על התגברות תופעת ה"פרוטקשן" והצורך במיגורה , האמירה לפיה הדין
הקיים אינו נותן מענה לתופעה אינה נכונה ומבוססת, וכי החלפת ההליך הפלילי בהליך מנהלי על
.בסיס עבירות חמורות מעין אלה חוטאת למטרה לשמה קיים ההליך הפלילי
13.6
.
ברור, כי ההליך המנהלי יכול
להשלים
,את ההליך הפלילי
אך לא להפך . לעניין זה, ראו סעיף
8
()(א2
) לחוק, המסמיך את רשם הקבלנים לבטל את רישיונו הקבלני של מי שהורשע בעבירה שיש
בה כדי לערער מהימנותו להיות קבלן רשום .
13.7
.
כאן המקום לשוב ולהזכיר כי גם לרשם הקבלנים עצמו כבר קיימת הסמכות בחקיקה קיימת
לפעול נגד קבלן שיימצא אשם בהליך פלילי שלם, בו מוענקות לו זכויותיו כנאשם ותיבחנה ראיות
(קבילות וחסויות), באמצעות שיפוטי.
ראו תקנה1
)(א
ל תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה
בנאיות (ערעור מהימנות והתנהגות בניגוד למקובל), תשמ"ט-
1988
:
"כל אחת מהעבירות המפורטות להלן נקבעת בזה כעבירה שיש בה כדי לערער
מהימנותו של קבלן לעבודות הנדסה בנאיות אם הוא נידון עליה לשלושה חודשי
מאסר או מחצית הקנס הקבוע בסעיף61
()(א1
) לחוק העונשין, התשל"ז-
1977
,
:לפחות ומעלה
.א
כל עבירה שהיא עוון או פשע לפי חוק העונשין...
";
לא בכדי תקנות רישום קבלנים מדברות על שלב גזירת הדין ועל
כל עביר
ה שהיא עוון או פשע -
,כלומר אין דרישה שאדם, נגזר דינו רק בגין עבירה הנויה בחוק העונשין אלא מדובר באדם שנגזר
דינו ביחס לכל עבירה .מסוג עוון או פשע, לרבות עבירות לפי כל דברי החקיקה שהוזכרו לעיל ,לכן
גם מטעם זה, אפילו בידי רשם הקבלנים עצמו לא חסרים כלים
להתמודד עם .התופעה הנטענת
18
4.ב .
הטענה כי הפשיעה החמורה היא תופעה של"התנהלות בין קבלנים רשומים"
אינה
מבוססת:
13.8
.
בכל הכבוד, לסברה המובאת בדברי ההסבר לפיה התופעות של פשיעה חמורה, לרבות סחיטה, היא
"
תופעה חמורה
של התנהלות בין קבלנים רשומים ,"אינה נתמכת בשום מסד עובדתי בסיסי ,
.אינה פרי של מחקר אמפירי כנהוג בהצעות חוק מסוג זה, ואינה נתמכת בנתונים עובדתיים
13.9
.
לעומת זאת, פעמים רבות ,תופעת הסחיטה על נגזרותיה
מבוצעת על ידי מי שאינם
קבלנים
רשומים ומופנית
כלפי קבלנים רשומים , בניסיון לנצל לרעה את רישיונם הקבלני לטובת אותם
גורמים בלתי-מורשים
או לגבות מהם "דמי חסות", כפי שגורמים עברייניים נוהגים לעשות אף
לבעלי עסקים בתחומים שונים ולא בהכרח רק בענף הקבלנות.
13.10
.
כך, נדונו בפסיקה מקרים רבים של
נאשמים שאינם קבלנים רשומים,
שהשתמשו בחברות שמירה
וניקיון באמצעותן ו גב דמי חסות מקבלני בנייה (
,לשם ההמחשה :ראו למשל בש"פ5709/23
מדינת
ישראל נ' עדאל אלסאנע
,(פורסם בנבו09.08.2023
)
;
בש"פ5635/24
מדינת ישראל נ' אמיר
אזברגה
,(פורסם בנבו28.07.2024
;)
בש"פ7370/12
איאד מוסטפא אסעיפאן נ' מדינת ישראל
,(פורסם בנבו22.10.2012
;)
ת"פ1097-11-23
מדינת ישראל נ' שלום נוריאני
,(פורסם בנבו
24.06.2024
.))
13.11
.
ויובהר-
תופעה זו היא אינה ייחודית לענף הבנייה, ועם קורבנותיה נמנים לא רק קבלנים, אלא גם
מנהל תחנת דלק (ע "
פ1725/07
מדינת ישראל נ' פלוני
,(פורסם בנבו14.05.2007
;)
בעל חנות
לקרמיקה (ע "
פ5145/12
סאבר אבו זאיד נ' מדינת ישראל (פורסם בנב,ו
28.01.2013
;)
בעלי בתים
(ת"פ
)(ב"ש8030/03
פרקליטות מחוז הדרום נ' עוואדרה עודה
,(פורסם בנבו29.07.03
)
;
בעל חנות
בגדים (ע "
פ9489/06
פאיז אבו עסא נ' מדינת ישראל
,(פורסם בנבו25.10.2007
;)חקלאים (
ת"פ
19
-
03
-
67533
מדינת ישראל נ' אבו ראשד
,(לא פורסם22.09.2019
;)ואף עובדי ציבור (
( ת"פ-
54055
01-13
מדינת ישראל נ' עבד אל קאדר
,(לא פורסם30.06.2013
.)
13.12
.
אם כן, הסברה שאם ישללו רישיונות קבלניים קיימים התופעה המכוערת של גביית דמי חסות
.תמוגר, אינה נכונה, אינה נתמכת בנתונים כלשהם ואף אינה מתיישבת עם המציאות בשטח
13.13
.
נציין כי ראוי ונכון היה, כי טרם הנחת הצעת החוק לצורך התמודדות עם "תופעה" ו"נסיבות
,"ייחודיות
לעשות מחקר על ידי מכון המחקר של הכנסת לגיבוש בסיס נתונים
על מנת להבין את
."היקף התופעה, את הצרכים וכן להבין טוב יותר כיצד ניתן להתמודד עם אותה "תופעה
13.14
.
.אך חמור מכך הצעת החוק לא עברה תהליך הערכת השפעות אסדרה, כנדרש בחקיקה
ראשית ולפי חוק
עקרונות האסדרה, תשפ"ב-
2021
,
,דבר שיש בו כדי להסביר את השאלות
.התהיות והטענות הלא מבוססות בהצעה, שפורטו במסמך זה
חוק עקרונות האסדרה נועד, בין היתר, על מנת לקבוע אסדרה
מיטבית , כזו
המגשימה
את
האינטרס המוגן
בה. החוק מעמיד עקרון מנחה (בסעיף2(3)-(5
:)) לפיו "אסדרה מיטבית היא
:אסדרה המבוססת על עקרונות אלה (3)
תהליך גיבוש האסדרה וקביעתה מתבססים במידה
מספקת על נתונים הנוגעים לעניין , ונעשים בהתאם לעקרון השקיפות...
; (4
,)האסדרה נקבעת
ככלל, על
בסיס כללים ואמות מידה מקצועיים שגובשו בארגונים בין-
לאומיים, המיושמים
19
במדינות מפותחות עם שווקים משמעותיים, או כללים ואמות מידה מקצועיים החלים במספר
ניכר של מדינות כאמור
(להלן -
כללים מקובלים במדינות עם שווקים משמעותיים), אלא אם כן
;מתקיימות נסיבות המצדיקות אחרת (5 )
,האסדרה נקבעת, במידת האפשר בהתחשב בסוגי
הגורמים שהיא חלה עליהם ומאפייניהם, ובכלל זה גודלם, היקף פעילותם או מידת הסיכון
,הכרוכה באותה פעילות
;ובפרט תוך התחשבות במאפייניהם של עסקים קטנים ובינוניים
,כך( שומה על עורכי הצעת החוק, לערוך דו"ח הערכת השפעות הרגולציהRIA
) ולהגישו לרשות
האסדרה על מנת שזה תחווה דעתה, כאשר הדוח :היה צריך לכלול את הפריטים הבאים מטרות
האסדרה
והצורך בה
)(האמנם ישנה תופעה ייחודית בענף הקבלנות ,
שקילת
חלופות אחרות
להסדר
המוצע
)(כגון צו הפסקת עבודות ובכלל זה חלופות שאינן אסדרה
(שכן כבר יש חקיקה קיימת
)ענפה ,הערכת תועלות האסדרה ,מדידת עלות הציות לאסדרה .
במקום לקיים עבודת מטה סדורה כמתחייב בחוק,
נטען בסדרת כתבות כי הצעת החוק למעשה
מתבססת על""סיפורים מהמשטרה ומפה לאוזן , ראו תגזיר מכתבה שפורסמה ב" אתר גלובס:"
8
כבר נכתב כי המאבק בפשיעה המאורגנת מחייב גיבושה של
אסטרטגיה
.ללחימה בה9
הגשת הצעת
,חוק מבלי לעבור תהליך סדור, מנומק אסטרטגית, ללא שום צורת מחקר (משפטי, כמותי
,)איכותני
אין בה דבר , מלבד הרחבת סמכויות רשם הקבלנים, והוספת פגיעה בענף משמעותי
למשק הישראלי שממילא ספג בשנים האחרונות פגיעה אחר פגיעה (תחילה בדמות קורונה, כיום
בדמות מלחמת חרבות ברזל והמצוקה הקשה בכח-
)אדם בענף בעקבותיה .
4.ג .הצעת החוק פוגעת בנפגעי העבירה ולא מתמודדת עם העבריינים :
13.15
.
כפי שראינו לעיל, הקבלנים הרשומים, פעמים רבות, לא רק שאינם חלק מתופעת גביית דמי
החסות, אלא פעמים רבות עבריינים מנצלים את הקבלנים הרשומים, סוחטים אותם וגובים מהם
.דמי חסות, באמצעות חברות שמירה, ניקיון ועוד
13.16
.
,אם כן, נשאלת השאלה כיצד הצעת החוק תסייע בהתמודדות באכיפת הדין כלפי מי שאינם
קבלנים רשומים המבצעים עבירות כלפי קבלנים רשומים, כאשר לרשם הקבלנים אין כל סמכות
לנקוט בהליכים כלפי מי שאינו קבלן רשום ?
8
https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001472927
9
"הפשיעה המאורגנת בישראל ובעולם–
,מגמות ותהליכים", סנ"צ גדי אשד-
https://hamishpat.colman.ac.il/wp
content/uploads/2018/11/Q_GHashadd.pdf
20
13.17
.
במקום להתמודד עם העבריינים הגובים דמי חסות ומטילים מורא על הקבלנים הרשומים
שנאלצים, פעמים רבות בלית ברירה ומתוך חשש לחייהם ולרכושם, לשלם לאותם עבריינים, הצעת
.החוק מבקשת לפגוע דווקא בקורבנות של התופעה כאמור
13.18
.
הצעה זו אף מנוגדת לתפיסת
המחוקק שביקש לעגן ו לקבוע את זכויותי
הם
של נפגע
י עבירה
בהליך
הפלילי ולהגן על כבוד
ם כ בני ,אדם במסגרת
חוק זכויות נפגעי עבירה ,ה תשס"א-
2001
.
13.19
.
הדרך להתמודד עם התופעה היא הגברת האכיפה, עידוד קבלנים רשומים לדווח על תופעות
מכוערות מעין אלה, ואף הוצאת צווי מניעה והרחקה לחשודים, אף על בסיס מודיעיני, מאתרי
בנייה שלגביהם יש חשש שיבוצעו מעשים עברייניים , וכן לספק הגנה לקבלנים הרשומים הסובלים
.מתופעות מעין אלה, ולא להכביד עליהם עוד יותר
13.20
.
לעומת זאת, הדרך המוצעת בהצעת החוק, היא לשלול מהקבלנים הרשומים את היכולת לבנות
באתרי בנייה; כאשר ברור
)(ולכל הפחות, לא הוצג כל נתון המעיד אחרת , שתופעת הסחיטה לא
"תופחת בעקבות זאת, אלא העבריינים יעברו לקורבן "הבא בתור , וכך לא רק שלא נפתרה הבעיה
-
.אלא יוצא שמי שייפגע כתוצאה מכך הם, פעמים רבות, קורבנות העבירה עצמם
14
.
הסתייגות מספר5 -
ראוי
שהצעת החוק תיקבע כהוראת שעה ולא כהסדר קבוע:
14.1
.
כאמור, על פי דברי ההסבר להצעת החוק ופרוטוקול מליאת הכנסת, הצעת החוק נועדה להתמודד
עם"נסיבות ייחודיות"
שעניינן
התפשט
ות
התופעה של גביית דמי חסות וסחיטה
והשלכותיה על
ענף הבנייה.
אלא, שכפי שהראינו, מדובר בתופעה החולשת לא רק על קבלנים, אלא על בעלי עסקים
.שונים ומגדלים חקלאיים החשופים לפגיעתם הרעה של עבריינים הגובים מהם דמי חסות
14.2
.
ש אף ,אנו סבורים כי הצעת החוק מחטיאה את המטרה שלשמה הוצעה הרי שאם יוזמי הצעת
החוק סבורים שהתיקון לחוק נדרש כדי
,להתמודד עם צרכי השעה הרי שהדרך הנכונה לעשות כן
היא
בחקיקת
הוראת שעה לתקופה קצובה,
.ולא בהסדר קבוע
14.3
.
" ,כידוע הוראת שעה, כשמה כן היא; נכונה לשעתה, אך לא לעתיד לבוא. היא מתקבלת על רקע של
נסיבות קונקרטיות, אשר דורשות מענה החורג מסדר העניינים הרגיל . המשפט העברי מכיר גם
"הוא, לעיתים, בסטייה משורת הדין, לצורכי השעה, בבחינת "עת לעשות לה' הפרו תורתך
(תהילים קיט, קכו .")
10
14.4
.
( כך לדוגמה, חוק העונשין 'תיקון מס143
והוראת שעה ), התשפ"ב-
2022
, מחמיר את הענישה על
עבירות מסוימות שנעשו "בקטין או בחסר ישע הנמצא במסגרת חינוכית או טיפולית" בידי
האחראי עליו, והוא נחקק ברקע מספר פרשות בהן התעוררו חשדות לעבירות מסוג זה (ראו
פרוטוקול ישיבה162
של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-
23
,
3 (
21.12.2020
))
;
וכמובן, ב( חוק העונשין 'תיקון מס146
והוראת שעה"), התשפ
ג-3
202
הוגדרה בהוראת שעה ענישת
.""מינימום" למי שיורשע בעבירה שעניינה גביית דמי חסות על רקע התרחבות תופעת ה"פרוטקשן
10
בג"ץ5969/20
סתיו שפיר נ' הכנסת ', פס14
לחוות דעתו ש כב' השופט
סולברג
,(פורסם בנבו23.05.2021
.)
21
14.5
.
אף שהחקיקה בענייננו היא פרסונלית כלפי ציבור הקבלנים (ואלו המבקשים להימנות עליו) ואין
בה כדי להגשים את התכלית העומדת בבסיסו בראייתנו, הרי שחקיקתו כהוראת שעה לפרק זמן
קצוב
תאפשר לעקוב אחר אופן יישומו של התיקון המוצע ו לבחון את תרומתו למאבק בפשיעה
.הגואה
סוף דבר:
15
.
אחר סקירת הצעת החוק, התכלית לה וההסתייגויות מהנוסח הלאקוני ורווי מושגי השסתום
בהצעת החוק, נסכם ונאמר כי
לח"מ
לא מוכר מודל מנהלי-
משפטי דומה במדינת ישראל בו הרשות
המנהלית שוללת ר
י שיונות קיימים על סמך
מידע מודיעיני
בלי מנגנון
בקרה
;סדורה בפני שופט
בלי להבהיר מי יהיה הגורם הממליץ במשטרת ישראלית; ללא אמות מידה לבחינת המידע
המודיעיני
.ולהבניית שיקול הדעת של הרשות המנהלית שאין זה תחום מומחיותה
16
. בכל אלו יש כדי
להצביע על חריגותו של הסעיף המוצע באופן המעורר תהייה מדוע נדרשת
,מלכתחילה חקיקה כה חפוזה ודרקונית אשר הונחה על שולחן הכנסת ללא מסד נתונים או מחקר
.כלשהו, על אף שאלות עובדתיות ברורות שלהן השלכה ישירה על הצעת החוק והתכלית מאחוריה
17
.
ההצעה לתיקון החוק בנוסחה המקורי מחטיאה
את המטרה שלשמה נועדה . היא פוגעת במי שהם
פעמים רבות הקורבנות למעשי עבריינות כאמור; היא אינה מתמודדת עם העבריינים הרבים
שאינם מצויים כלל תחת סמכות האכיפה של רשם הקבלנים; יש בה משום פגיעה קשה בזכויות
;יסוד בסיסיות בלי אמות מידה ותבחינים ברורים היא עלולה להוביל למצב של קבלת החלטות
שרירותיות ללא תשתית עובדתית מספקת; אין בה מנגנון של ביקורת שיפוטית; ואף שהיא נועדה
.להתמודד עם נסיבות ייחודיות בעת הנוכחית, היא הוגשה כהסדר קבוע ולא כהוראת שעה
18
.
נוכח כל האמור, נבקש שהסתייגויותינו יובאו בפני הועדה הנכבדה ויידונו טרם העברת החוק
.להצבעה בקריאה שנייה ושלישית
אנו סבורים שיש מקום של ממש לשקול את עצירת ההליך
.הפרלמנטארי עד לעריכתו של דו"ח הערכת השפעות הרגולציה בתיקון המוצע
בכבוד רב,
שירה בס-רוזן , עו"ד
שי שטרומינגר ,"ד עו
פרופ 'ביין ושות '
- משרד עורכי דין