חומר רקע
י"ח באדר התשע"ח
5 במרס 2018
אל: ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה לסעיפים 112 ו-114 לחוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2019), התשע"ח–2018
בהצעת החוק מוצע לחייב חברה ממשלתית לפרסם לציבור את דוחותיה הכספיים וכן מסמכים נוספים שעליה להגיש לרשות החברות הממשלתיות, אם שר האוצר יקבע בצו חובת פרסום לגביהם.
רקע כללי:
התיקון המוצע לעיל נכלל במקור כחלק מתיקון רחב יותר בהצעת חוק ההסדרים לשנים 2015-2014. התיקון הנוכחי המוצע מטרתו להגביר את השקיפות על ידי הרחבת חובת הדיווח כפי שיפורט להלן.
כיום קובע סעיף 33 לחוק החברות הממשלתיות מהם הדוחות הכספיים שחברה ממשלתית חייבת לערוך. סעיף 34 קובע חובה להעביר את הדוחות לשר הממונה ולשר האוצר, וזאת לפני אישור הדירקטוריון. החובה חלה על חברות ממשלתיות וחברות בת ממשלתיות בלבד. "חברה ממשלתית" היא חברה שיותר ממחצית כוח ההצבעה באספותיה הכלליות או הזכות למנות יותר ממחצית מספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה או בידי המדינה יחד עם חברה ממשלתית או חברת בת ממשלתית. חברת בת ממשלתית היא חברה שיותר ממחצית כוח ההצבעה באספותיה הכלליות או הזכות למנות יותר ממחצית מהדירקטורים שלה הם בידי חברה ממשלתית, בידי חברת בת ממשלתית או בידי חברה ממשלתית יחד עם חברת בת ממשלתית.
נוסח הסעיף המוצע כיום:
"33. (א) הדירקטוריון ידאג מדי שנה לעריכתם של דו"חות אלה:
(1) מאזן;
(2) דו"ח ריווח והפסד, כולל יעוד רווחים;
(3) דו"ח המשאבים ואופן השימוש בהם;
(4) בחברה שיש לה חברת בת - דו"חות כספיים מאוחדים, זולת אם לדעת הדירקטוריון והרשות אין אופי הפעולות של החברות או מועד עריכת דו"חותיהן הכספיים מאפשרים זאת.
(א1) שר האוצר, בהתייעצות עם שר המשפטים, רשאי לקבוע כי חברות ממשלתיות שיקבע לפי הצעת הרשות, ימסרו לרשות, נוסף על האמור בכל דין, דוחות שנתיים, תקופתיים ומיידיים לפי הוראות חוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968 (להלן – חוק ניירות ערך), שיחולו לפי הצעת הרשות, כולן או חלקן, והכל בשינויים המחויבים ובהתחשב בתכלית הדיווח לפי חוק זה."
עיקרי התיקון המוצע:
חיוב חברה ממשלתית לפרסם לציבור את הדוחות שהיא עורכת בהתאם לסעיפים 33(א) ו-(א1) ובכלל אלו מאזן, דו"ח רווח והפסד, דוח משאבים, דוח כספי מאוחד עם חברת בת, וכן, לפי קביעת שר האוצר דוחות שנתיים לפי חוק ניירות ערך; וכן כל מסמך אחר שעל החברה או נושא משרה בה להגיש לרשות לפי החוק, אשר שר האוצר קבע, בצו, שיש לפרסמו לציבור. מובהר, כי אם הרשות תקבע הוראות לעניין פרסום לציבור באמצעות הרשות (כפי שצפוי לקרות), אזי תהיה חברה ממשלתית חייבת להעביר לרשות, לצורך פרסומם, מסמכים כאמור, בהתאם לאותו הסדר. הוראות הרשות לעניין פרסום באמצעותה לא יהיו טעונות פרסום ברשומות, בשל אופיין הטכני-טכנולוגי. אך מנהל הרשות יפרסם ברשומות הודעה בדבר מתן אותן הוראות ובדבר מועד תחילתן.
יוער כי כבר כיום ניתן לקבל את המידע האמור באמצעות בקשה לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1988, ולכן, החידוש העיקרי בתיקון הוא העלאת החומר באופן יזום ואוטומטי, בלי צורך בפנייה לפי חוק חופש המידע. בעתיד צפוי הפרסום להתבצע באופן מרוכז בפלטפורמת דיווח מקוונת דוגמת הפלטפורמה של הרשות לניירות ערך והבורסה. עוד יוער, כי התיקון המוצע לא חל על חברות מעורבות. ואולם, בפועל אין כמעט חברות מעורבות וממילא הוראות חוק החברות הממשלתיות לעניין דוחות כספיים אינן חלות עליהן.
אשר להתקנת התקנות על ידי שר האוצר, מובהר כי קיימים שלושה סוגי תקנות בחוק החברות הממשלתיות, כאשר רוב מוחלט של סמכויות התקנת התקנות בחוק הן תקנות של שר האוצר לבדו – שהן לרוב תקנות רוחביות, פיננסיות ושאינן נוגעות לעניינה של חברה קונקרטית.
חברה ממשלתית שהיא תאגיד מדווח כהגדרתו בחוק ניירות ערך לא תידרש לפרסם לציבור, מסמכים שהעבירה לרשות לניירות ערך, לפי חוק ניירות ערך. "תאגיד מדווח" הוא תאגיד שהוראות סעיף 36 חלות עליו ולא ניתן לו פטור מתחולתן. זאת על מנת לחסוך כפל דיווחים.
חברה ממשלתית לא תפרסם פרסום אסור לפי סעיף 9(א) לחוק חופש המידע ולא תהיה מחויבת בפרסום לפי סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע, כך למשל היא לא תפרסם סודות בטחוניים (9(א)) ולא תהיה חייבת לפרסם סודות מסחריים (9(ב)). המטרה היא להגיע לדיווח מקסימאלי עם מינימום חשיפה של מידע שלא נכון לפרסמו ולכן הפטורים האמורים. יוער, כי המשמעות האופרטיבית של האמור הוא כי החברה הממשלתית תגיש לשרים האחראים עליה ולרשות את הדוחות הכספיים המלאים, כפי שהיא עושה כיום, אך תפרסם לציבור גרסה אחרת של אותם דוחות שבה יושחר חלק מהמידע, ככל שיהיה הכרח.
מקום בו החברה הממשלתית לא פרסמה את הפרסום כנדרש, תהיה הרשות רשאית לפרסם את המידע במקומה, לאחר שנתנה לה הזדמנות לטעון טענותיה.
עד להקמת הפלטפורמה האמורה לעיל, יש להניח כי מרבית החברות יפרסמו באתר האינטרנט שלהן. חברות שאין להן אתר או שלא פרסמו מסיבות אחרות כנדרש – תפרסם הרשות את המידע באתר הרשות.
לדיון:
כללי – מדוע התיקון מוצע במסגרת חוק ההסדרים?
האם יש מקום להסדיר סנקציה על העדר פרסום? כיצד יבוצע הפרסום בלא שיתוף הפעולה של הרשות?
האם נכון לקבוע מועד תחילה מיידי? האם יש צורך בתקופת הערכות?
112. תיקון חוק החברות הממשלתיות
***************************************************************************************
סעיף 36 לחוק ניירות ערך: חובת דיווח של תאגידים
36. (א) תאגיד שניירות ערך שלו הוצעו לציבור על פי תשקיף חייב להגיש לרשות דו"חות או הודעות לפי פרק זה כל עוד ניירות הערך שלו נמצאים בידי הציבור; תאגיד שניירות ערך שלו נסחרים בבורסה או רשומים בה למסחר חייב להגיש דו"חות או הודעות לפי פרק זה לרשות ולבורסה.
(א1) (בוטל).
(א2) תאגיד שניירות הערך שלו היו רשומים למסחר בבורסה בחו"ל ודיווח לפי הוראות פרק ה'3, ובשל מחיקת ניירות הערך שלו ממסחר בבורסה בחו"ל חלה עליו חובת דיווח לפי פרק זה, רשאי להמשיך ולדווח לפי הוראות פרק ה'3, למשך שישה חודשים ממועד מחיקת ניירות הערך כאמור, בטרם יחל לדווח לפי הוראות פרק זה, ובלבד שדיווחיו יכללו כל פרט העשוי להיות חשוב למשקיע סביר.
(ב) שר האוצר יתקין, לפי הצעת הרשות או לאחר התייעצות עמה ובאישור ועדת הכספים של הכנסת, תקנות בדבר הפרטים שיש לכלול בדו"חות או בהודעות האמורים, צורתם ומועדי עריכתם והגשתם, לרבות פרטים שיש לכלול בדו"חות או בהודעות האמורים לפי מיטב ידיעתם של דירקטורים בתאגיד.
(ג) תקנות לפי סעיף זה יתייחסו לכל ענין החשוב, לדעת שר האוצר, למשקיע סביר השוקל קניה או מכירה של ניירות ערך של התאגיד, ויכול שיתייחסו לכל דבר מן הדברים המפורטים בסעיף 17(ב) ויחייבו, נוסף על דו"ח תקופתי, גם דו"ח מיידי על אירועים מסויימים.
(ד) שר האוצר רשאי להתקין תקנות לפי סעיף זה דרך כלל או לסוגים של תאגידים או ניירות ערך, או לפי כל סיווג אחר.
(ה) תאגיד כאמור בסעיף קטן (א) חייב להגיש לפי דרישה מיוחדת של הרשות או של עובד שהיא הסמיכה לכך, בתוך המועד שייקבע בדרישה ובלבד שלא יפחת מהמועד שנקבע בתקנות לפי סעיף קטן (ב), דוח מיידי על ענין או אירוע, אם, לדעתם, מידע על אודותיהם חשוב למשקיע סביר השוקל קניה או מכירה של ניירות ערך של התאגיד.
(ו) תאגיד כאמור בסעיף קטן (א) חייב, לפי דרישה של הרשות או של עובד שהיא הסמיכה לכך –
(1) למסור בכתב לרשות, בתוך המועד שייקבע בדרישה, הסבר, פירוט, ידיעות ומסמכים בקשר לפרטים הכלולים בדוח או בהודעה לפי פרק זה;
(2) להגיש דוח המתקן דוח או הודעה שהוגשו לפי פרק זה, בתוך המועד שייקבע בדרישה, אם נוכחו כי דוח או הודעה שהוגשו אינם כנדרש לפי סעיף זה, או כי הפרטים, שנמסרו מכוח הוראת פסקה (1), מחייבים זאת.
(ז) הרשות רשאית להורות לתאגיד כאמור בסעיף קטן (א), לאחר שנתנה לו הזדמנות להשמיע את טענותיו, להגיש, בתוך תקופה שתקבע –
(1) דוח שיכלול חוות דעת, נוסף על חוות הדעת שנכללה בדוח שהוגש לפי סעיף זה, אם נוכחה כי דוח כאמור אינו כנדרש לפי סעיף זה או כי פרטים שנמסרו מכוח הוראת סעיף קטן (ו) מחייבים מתן הוראה כאמור;
(2) דוחות כספיים, חוות דעת או סקירה של רואה החשבון שביקר או שסקר אותם או של רואה חשבון אחר, במקום אלה שנכללו בדוח שהוגש לרשות, אם, לדעתה, הם לא נערכו לפי העקרונות החשבונאיים המקובלים וכללי הדיווח המקובלים ואינם משקפים באופן נאות, בהתאם לעקרונות ולכללים האמורים, את מצב עסקי התאגיד.
(ח) שוכנעו הרשות או עובד שהרשות הסמיכה לכך כי נבצר מתאגיד להגיש דוח או הודעה לפי פרק זה במועד שנקבע לכך בתקנות, רשאים הם להאריך את המועד להגשתם.
(ט) הרשות רשאית להודיע לתאגיד כי אינו חייב עוד בדיווח לפי פרק זה, אף אם ניירות הערך שלו נמצאים בידי הציבור, בתנאים ובמועדים שיקבע שר האוצר בתקנות באישור ועדת הכספים של הכנסת, ובלבד שנתנה לתאגיד ולמחזיקים בניירות הערך שלו הזדמנות להשמיע את טענותיהם; אין בהוראות סעיף קטן זה לגרוע מאחריות התאגיד לפי שאר הוראות חוק זה או כל דין אחר.
סעיף 9 לחוק חופש המידע: מידע שאין למסרו או שאין חובה למסרו
9. (א) רשות ציבורית לא תמסור מידע שהוא אחד מאלה:
(1) מידע אשר בגילויו יש חשש לפגיעה בבטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בבטחון הציבור או בבטחונו או בשלומו של אדם;
(2) מידע בנושאים ששר הבטחון, מטעמים של שמירה על בטחון המדינה, קבע אותם בצו, באישור הועדה המשותפת;
(3) מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, תשמ"א-1981 (להלן – חוק הגנת הפרטיות), אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין;
(4) מידע אשר אין לגלותו על פי כל דין.
(ב) רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא אחד מאלה:
(1) מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה;
(2) מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב;
(3) מידע על אודות פרטי משא ומתן עם גוף או עם אדם שמחוץ לרשות;
(4) מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין;
(5) מידע הנוגע לניהול פנימי של הרשות הציבורית, שאין לו נגיעה או חשיבות לציבור;
(6) מידע שהוא סוד מסחרי או סוד מקצועי או שהוא בעל ערך כלכלי, שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו, וכן מידע הנוגע לענינים מסחריים או מקצועיים הקשורים לעסקיו של אדם, שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי; למעט מידע שהוא אחד מאלה –
(א) מידע על חומרים שנפלטו, שנשפכו, שסולקו או שהושלכו לסביבה;
(ב) תוצאות של מדידות רעש, ריח וקרינה, שלא ברשות היחיד;
(7) מידע שהגיע לידי הרשות הציבורית, שאי-גילויו היה תנאי למסירתו, או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע;
(8) מידע על אודות שיטות עבודה ונהלים של רשות ציבורית העוסקת באכיפת החוק, או שיש לה סמכות חקירה או ביקורת או בירור תלונות על פי דין, אם גילויו עלול לגרום לאחד מאלה:
(א) פגיעה בפעולות האכיפה או הביקורת או בירור התלונות של הרשות;
(ב) פגיעה בהליכי חקירה או משפט או בזכותו של אדם למשפט הוגן;
(ג) גילוי או מתן אפשרות לגלות את קיומו או זהותו של מקור מידע חסוי;
(9) מידע הנוגע לעניני משמעת של עובד של רשות ציבורית, למעט מידע בדבר ההליכים הפומביים על פי החוק; לענין פסקה זו, "עובד" – לרבות חייל, שוטר, סוהר ונושא משרה ברשות הציבורית;
(10) מידע שיש בגילויו פגיעה בצנעת הפרט של אדם שנפטר;
(11) לעניין רשות ציבורית כאמור בפסקה (9ב) להגדרה "רשות ציבורית" – מידע שיש בגילויו פגיעה מהותית בחופש הפעולה בעניינים האקדמיים והמינהליים של מוסד להשכלה גבוהה כמשמעותם בסעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, פגיעה בהליכי קידום ושיפוט אקדמיים או במחקרים שטרם פורסמו, או גילוי זהותם של תורמים שהביעו את דעתם שאינם מעוניינים בגילוי.
(ג) לענין סעיף זה, אין נפקא מינה אם העילה לאי-גילוי המידע היא בשל המידע המבוקש לבדו או בשל הצטברותו למידע אחר.
פרק י"ג: שונות פרק י"ג: שונות פרק י"ג: שונות פרק י"ג: שונות פרק י"ג: שונות פרק י"ג: שונות
בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–1975 (בפרק זה – חוק החברות הממשלתיות), אחרי סעיף 34 יבוא: בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–1975 (בפרק זה – חוק החברות הממשלתיות), אחרי סעיף 34 יבוא: בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–1975 (בפרק זה – חוק החברות הממשלתיות), אחרי סעיף 34 יבוא: בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–1975 (בפרק זה – חוק החברות הממשלתיות), אחרי סעיף 34 יבוא: בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–1975 (בפרק זה – חוק החברות הממשלתיות), אחרי סעיף 34 יבוא: בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–1975 (בפרק זה – חוק החברות הממשלתיות), אחרי סעיף 34 יבוא:
"פרסום לציבור "פרסום לציבור "פרסום לציבור 34א. (א) חברה ממשלתית תפרסם לציבור – (א) חברה ממשלתית תפרסם לציבור –
(1) דוחות כאמור בסעיף 33(א) ו-(א1) שעל החברה או נושא משרה בה להגיש לרשות לפי החוק;
(2) כל מסמך אחר שעל החברה או נושא משרה בה להגיש לרשות לפי החוק, אשר שר האוצר קבע, בצו, שיש לפרסמו לציבור.
(ב) פרסום כאמור בסעיף קטן (א) ייעשה עם הגשת המסמך לרשות או בסמוך לאחר מכן. (ב) פרסום כאמור בסעיף קטן (א) ייעשה עם הגשת המסמך לרשות או בסמוך לאחר מכן.
(ג) על אף האמור בסעיפים קטנים (א) ו-(ב), קבעה הרשות הוראות לעניין פרסום לציבור, באמצעות הרשות, של מסמכים כאמור בסעיף קטן (א), ובכלל זה הוראות לעניין הדרך והמועד להגשתם של מסמכים כאמור לרשות לצורך פרסומם לציבור כאמור, תגיש חברה ממשלתית לרשות את המסמכים שעליה לפרסם לפי סעיף זה לפי אותן הוראות, לשם פרסומם לציבור באמצעותה. (ג) על אף האמור בסעיפים קטנים (א) ו-(ב), קבעה הרשות הוראות לעניין פרסום לציבור, באמצעות הרשות, של מסמכים כאמור בסעיף קטן (א), ובכלל זה הוראות לעניין הדרך והמועד להגשתם של מסמכים כאמור לרשות לצורך פרסומם לציבור כאמור, תגיש חברה ממשלתית לרשות את המסמכים שעליה לפרסם לפי סעיף זה לפי אותן הוראות, לשם פרסומם לציבור באמצעותה.
(ד) הוראות לפי סעיף קטן (ג) אינן טעונות פרסום ברשומות, ואולם מנהל הרשות יפרסם ברשומות הודעה על מתן הוראות כאמור ועל מועד תחילתן; ההוראות וכל שינוי בהן יתפרסמו באתר האינטרנט של הרשות. (ד) הוראות לפי סעיף קטן (ג) אינן טעונות פרסום ברשומות, ואולם מנהל הרשות יפרסם ברשומות הודעה על מתן הוראות כאמור ועל מועד תחילתן; ההוראות וכל שינוי בהן יתפרסמו באתר האינטרנט של הרשות.
(ה) חברה ממשלתית שהיא תאגיד מדווח כהגדרתו בחוק ניירות ערך, לא תידרש לפרסם לציבור, לפי סעיפים קטנים (א) ו-(ב) או (ג), מסמכים שהגישה לרשות ניירות ערך לפי החוק האמור. (ה) חברה ממשלתית שהיא תאגיד מדווח כהגדרתו בחוק ניירות ערך, לא תידרש לפרסם לציבור, לפי סעיפים קטנים (א) ו-(ב) או (ג), מסמכים שהגישה לרשות ניירות ערך לפי החוק האמור.
(ו) חברה ממשלתית לא תפרסם לציבור לפי סעיפים קטנים (א) ו-(ב) או (ג) פרטים שהם בגדר מידע שרשות ציבורית מנועה מלמסור לפי סעיף 9(א) לחוק חופש המידע, התשנ"ח–1998 וכן רשאית היא שלא לפרסם כאמור פרטים שהם בגדר מידע שרשות ציבורית אינה חייבת למסור לפי סעיף 9(ב) לחוק האמור. (ו) חברה ממשלתית לא תפרסם לציבור לפי סעיפים קטנים (א) ו-(ב) או (ג) פרטים שהם בגדר מידע שרשות ציבורית מנועה מלמסור לפי סעיף 9(א) לחוק חופש המידע, התשנ"ח–1998 וכן רשאית היא שלא לפרסם כאמור פרטים שהם בגדר מידע שרשות ציבורית אינה חייבת למסור לפי סעיף 9(ב) לחוק האמור.
(ז) ראתה הרשות כי חברה ממשלתית לא פרסמה מידע כנדרש לפי הוראות סעיף זה, רשאית היא לפרסם את המידע כאמור בעצמה, לאחר שנתנה לחברה אפשרות לטעון את טענותיה בעניין." (ז) ראתה הרשות כי חברה ממשלתית לא פרסמה מידע כנדרש לפי הוראות סעיף זה, רשאית היא לפרסם את המידע כאמור בעצמה, לאחר שנתנה לחברה אפשרות לטעון את טענותיה בעניין."
114. תחילתו של זה יום פרסומו. 114. תחילתו של זה יום פרסומו. 114. תחילתו של זה יום פרסומו. 114. תחילתו של זה יום פרסומו. 114. תחילתו של זה יום פרסומו. 114. תחילתו של זה יום פרסומו.