חומר רקע
"תאריך: כ
ה בניסן התשע"ח
10
באפריל2018
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע–
צו בתי
משפט לענ
ינים מינהליים (שינוי התוספ
ו
ת הראשונה והשנייה לחוק), התשע"ח-
2018
צו בתי משפט לעניינים מינהליים נועד להעביר סמכויות שיפוט מנהליות נוספות מבית המשפט העליון בשבתו כבג"צ
ית לב המשפט המחוזי
ים בשבת
ם ית כב
משפט
.לעניינים מינהליים
רקע
בית המשפט העליון בשבתו
כבג"צ , היה עד לשנת2000
הערכאה השיפוטית היחידה שקיימה ביקורת שיפוטית על פעולות רשויות השלטון
, מבלי שהיתה לכך הצדקה
גורפת מבחינה דיונית א
ו עניינית
. מתכונת זאת הי
תה
"שריד היסטורי מתקופת ה"מנדט–
כך הבטיח השלטון המנדטורי הבריטי כי הביקורת השיפוטית על פעולותיהן
של רשויות השלטון המנדטוריות תיעשה רק על-
ידי בית המשפט העליון בו כיהנו בזמנו בעיקר
שופטים בריטיים
, להבדיל מ
הערכאות הנמוכות שבהן
כיהנו שופטים
מקומיים .עם הקמת המדינה מצב זה השתמר מכוח הוראות רציפות הדין ומאוחר יותר אף עוגן בחקיקה הישראלית
(ראו סעיף15
)לחוק יסוד: השפיטה .
מצב זה יצר ,מספר בעיות ובראשן
עומס רב
על בית המשפט העליון, בין היתר כתוצאה מעיסוק בנושאים פרטניים או טכניים
מת ש אים יותר היה לדון בהם בערכאה
נמוכה ו ב לא
ערכאה עליונה , וכמו כן הכבדה על האזרח המבקש לעתור כנגד החלטת הרשות ויכול לעשות זאת רק בירושלים, בפני שופטי
בית המשפט העליון , ואף אינו
זכאי לערעור על ההחלטה .
י בנ סיון למצוא פתרון הוקמו מספר ועדות לאורך השנים
ו במקביל
החל
תהליך לא שיטתי של העברת סמכויות מבג"צ לערכאות אחרות בדרך של פרשנות וחקיקה
שיפוטית. העברת סמכויות בדרך זו עוררה קשיים מעשיים הן כתוצאה מהיעדר היערכות של בתי המשפט והרשויות והן כתוצאה מערבוב שנוצר בערכאות הנמוכ ות
בין מאפייני המשפט המינהלי למאפייני המשפט
האזרחי
והפלילי שהן היו מורגלות לדון לפיהם. קשיים אלה חידדו את הצורך בהעברה מסודרת של הסמכויות
.באמצעות חקיקה ראשית
חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-
2000
בשנת2000
נחקק חוק בתי
ה
משפט לענינים מינהליים, התש"ס-
2000
(להלן–
החוק או חוק בתי המשפט)לעניינים מינהליים
אשר הקים לראשונה מחלקות מינהליות
,בבתי המשפט המחוזיים
קבע את העקרונות ואת סדרי הדין החלים על הדיונים בפניהן ,ו הוא מהווה חוק מסגרת להעברה
מדורגת ו מסודרת של סמכויות שיפוט
מינהליות מבג"ץ ומבתי המשפט הכלליים אל בתי המשפט המחוזיים בשבתם כבתי
משפט לענינים מינהליים כפי שנקבע אף בסעיף המטרה בחוק .
ההעברה נעשית
לאחר בחינת
מאפיינ י העתירות ותוך
היערכות מקצועית
וארגונית של מערכת המשפט
ושל רשויות השלטון הרלוונטיות.
מאז חקיקת החוק ועד היום הועברו לבתי המשפט המחוזיים סמכויות נרחבות בעניינים מינהליים, כג ון הסמכות לדון בעתירות על החלטות בעניני ,תכנון ובניה רשויות
,מקומיות, רישוי עסקים,הסדרת עיסוק, מינהל אוכלוסין
.הגנת הסביבה, חינוך ועוד
,עם זאת
הערכאה המהווה את ברירת המחדל להגשת עתירה על החלטה של
רשות מינהלית
היא עדיין בית המשפט העליון
, כל עוד הענ
י ין לא
צוין באופן מפורש ב
אחת ה
תוספ
ו
ת לחוק או בהסדר פרטני אחר .בתוספת הראשונה
לחוק מפורטים
העניינים שבהם ניתן להגיש עתירה מינהלית על החלטות רשות, ואילו
בתוספת השניה
מפורטים עניינים שעליהם יש להשיג בדרך של ערעור מינהלי. דרך זו מתאימה
כאשר ההחלטה מתקבלת על ידי טר.יבונל מעין שיפוטי דוגמת ועדת ערר
ברקע הדברים נציין כי הקמת מחלקות מינהליות בבתי המשפט המחוזיים אמורה להיות השלב הראשון של הבניית מערכת שיפוט בת שלוש ערכאות בע ניינים
מינהליים, כפי שצוין בדברי ההסבר להצעת החוק המקורית. בשלב הבא אמורות לקום מחלקות מינהליות גם בבתי משפט השלום. הצעת חוק ממשלתית שזו מטרתה
פורסמה ועברה בקריאה ראשונה בשנת2012
, אך לא קודמה
, ולא הו
נח ה
שוב בכנסת הנוכחית .
העברת הסמכויות מכח הצו הנוכחי
הצו הנוכחי
ממשיך
באותה מתכונת של העברה הדרגתית של עתירות לסמכות בתי המשפט לענינים מינהליים לאחר היערכות הגורמים הרלוונטיים, בתיאום עם
הוועדה המלווה את חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים בראש
ות הנשיאה בדימוס השופטת דורית ב
ניש י ,ובהסכמת נשיאת בית המשפט העליון, כנדרש בחוק , והוא
צפוי ל הפחית משמעותית
המ עומס המוטל על
בית המשפט העליון
ולהנגיש את הליכי הביקורת השיפוטית על
עניינים נוספים לאזרח .
העניינים המרכזיים מבחינת ההיקף שמוצע להעביר מבג"צ כעת הם ענייני
מינהל אוכלוסין ;
להערכת משרד המשפטים היקף העתירות שיעברו מכח הצו ,המוצע
מסמכות בית המשפט העליון לסמכות בתי המשפט המחוזיים מהווה כרבע מהעתירות המוגשות כיום לבית המשפט העליון בשבתו כבג"צ (
בשנת2017
הוגשו מעל600
עתירות בנושאים המצוינים בצו, וזאת מתוך מעל2400
עתירות שהוגשו
ב שנת2017
)לבית המשפט העליון בשבתו כבג"צ .
להלן נוסח משולב של הסעיפים הרלוונטיים בתוספת הראשונה והשניה לחוק
עם התיקונים המוצעים :
)תוספת ראשונה (עתירות מנהליות
הסבר
3
.חינ
וך –
,החלטה של רשות בעניני חינוך, למעט החלטת ממשלה והחלטת שר
:ולמעט
(1)
החלטה בעלת
תחולה ארצית או מגזרית הקובעת כללים או הנחיות
:בענינים האלה
)(א
;תקצוב
)(ב
;תכניות לימודים
)(ג
;הכשרת עובדי הוראה
(2)
החלטה בענין מתן תמיכות לפי סעיף3
,א לחוק יסודות התקציב
התשמ"ה-
1985
;
(3)
.החלטה בעניני השכלה גבוהה
מוצע( למחוק את הסייג שנכלל בס"ק2
) בפרט "חינוך" בעניין תמיכות, על מנת
להתאימו
ל תיקון פרט40
שעניינו "תמיכות" ולפיו החלטות פרטניות בנושא
תמיכות י
הי ו
לפי המוצע ב .סמכות בימ"ש לענינים מינהליים
7. רישוי עסקים - עניני מתן ר
שיון
או ביטול רשיון, היתר זמני, היתר מזורז או
,אישור לעסק טעון רישוי, לרבות קביעת תנאים לפי חוק רישוי עסקים
תשכ"ח-
1968
, וכן צו לסגירת מקום לפי סעיף229
,לחוק העונשין
תשל"ז-
1977
.
התיקון מוצע לאור ביטול סעיף229
לחוק העונשין
12
.מינהל אוכלוסין, עובדים זרים ומסתננים –
החלטה של רשות לפי חוקים
אלה, למעט החלטות הממשלה
בענייני מינהל אוכלוסין, עובדים זרים
ומסתננים ולמעט החלטות הנתונות לערר לפני בית הדין לעררים לפי
פרק רביעי1 לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-
1952
:
(1)
חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-
1952
;
(2)
סעי
פים 7 ו-
11
)(א
ל
חוק האזרחות, התשי"ב-
1952
;
(3)
חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-
2003
, למעט החלטות לפי סעיפים3א1 ו-3ג;
בשנת2002
הועברו הסמכויות הראשונות בתחום זה לבימ"ש לענינים
מינהליים, ב-
2008
הורחבה משמעותית הסמכות בתחום, כעת מבקשים
להעביר את כל עניני מינהל האוכלוסין למעט
החלטות ממשלה ו למעט
ענינים שבסמכות בית הדין לעררים (
הכוללים את רוב החלטות רשות
האוכלוסין וההגירה לפי
חוק הכניסה לישראל וכן לפי סעיף7
לחוק
האזרחות, ובכלל זה החלטות על הסדרת מעמד של בני זוג ושל ילדים
)קטינים, אשרות עבודה של עובדים זרים, החלטות מטעמים הומינטריים
סוגי ה
עתירות שמוצע להעביר כעת הן אמנם בחלקן
בענינים רגישים אך
פרטניים; במהלך השנים נצברה פסיקה רבה וכיום יש לבתי משפט
(4)
חוק עובדים זרים, התשנ"א-
1991
, למעט החלטה לפי פרקים
'ד3
'או ה
;בחוק האמור
(5)
חוק הדרכונים, התשי"ב-
1952
;
(6)
חוק עדכון כתובת, התשס"ה-
2005
;
(7)
חוק השמות, התשט"ז-
1956
;
(8)
חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-
1954
.
(9) חוק השבות, התש"י-
1950
[תחילה–
שנה מיום התחילה של הצו
]כולו
(
10
) חוק מרשם"האוכלוסין, התשכ
ה-
1965
לענינים מינהליים נסיון רב בתחום, כך שבשלה העת ל העברת יתר
.הענינים
דוגמאות לנושאים המועברים :
'החלטות התאזרחות לפי סע5 לחוק האזרחות;
החלטות פרטניות לפי חוק מרשם האוכלוסין ;
החלטות פרטניות לפי חוק השבות–
למשל דחיית בקשת שבות של אדם
'לפי סע2
.לחוק או כי לא התקיימו התנאים שבחוק בעניין זה בלבד
מתבקשת תקופה של שנה לטובת התארגנות והיערכות .
23
. הגנת הסביבה-
....
(
14) החלטה של רשות לפי חוק להגנת חיית הבר, התשט"ו-
1955
(
15) החלטה של הרשות לשמירת הטבע והגנ ים הלאומיים, או של נושא
תפקיד בה, לפי חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים
ואתרי הנצחה, התשנ"ח-
1998
.
:הרחבת הפרט שעניינו "הגנת הסביבה" לעתירות על החלטות לפי חוקים אלה
1.
חוק להגנת חיות הבר-
הענקת רשיון ציד, קביעת מקומות מותרים
לציד, הענקת סמכויות שוטר לפקחים, חילוט מינהלי של דבר שנעברה
.)בו עבירה (בעקבות הערת בית המשפט העליון
2.
חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה-
החלטות במסגרת הכרזה על שמורה, פעולות שונות של רשות הטבע
והגנים. לא כולל החלטות שמעמדן כשל התקנת תקנות כגון קביעת
כללי ם ע"י מליאת רשות הטבע והגנים
24
.
היטלי סחר יבוא ויצוא-
–
(1)
החלטה של רשות לפי חוק היטלי סחר
ואמצעי הגנה
, התשנ"א-
1991
;
"בפרט זה, "החלטה–
.למעט התקנת תקנות
(2)
החלטה פרטנית של רשות שעניינה ייבוא לפי כל דין ובכלל זה החלטה
.פרטנית של רשות שעניינה רישיון ייבוא לפי כל דין
הרחבת הפרט הקיים שעניינו "היטלי סחר" לעתירות על החלטות פרטניות
הנוגעות לענייני יבוא ומתן רשיונות יבוא–
ובהתאם מוצע לתקן גם את
."כותרת הפרט ל"יבוא ויצוא
30
.
ספורט–
)(א ,החלטה של הרשות המוסמכת לפי חוק הנהיגה הספורטיבית
התשס"ו-
2005
, וכן החלטה של שר החינוך התרבות והספורט לפי
הוראות סעיף4(א) לחוק האמור.
(ב) החלטה של רשות שעניינה מתן מעמד ספורטאי בצבא לפי
פקודות
הצבא כהגדרתן בחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-
1955
מדובר על החלטות פרטניות של רשויות הגיוס בצבא ושל מנהל המחלקה
לספורט תחרותי במינהל הספורט על מתן מעמד של ספורטאי מצטיין או דחיית
.הבקשה למעמד כאמור
39
.
אגודות שיתופיות –
)(א החלטה של ועדת השגות לפי סעיף6
.ב לפקודת האגודות השיתופיות
(ב) החלטה של רשות לפי סעיפים6(1) ו-(2
,)
7
,
9 ו-
12
עד14
לפקודת
האגודות השיתופיות וכן החלטה של רשות לפי תקנות האגודות
השיתופיות (ייסוד), התשל"ו-
1976
מאז שנת2001
דרך ההשגה על רוב ה החלטות של רשם האגודות השיתופיות
כבר עברה לבימ"ש לעני
י
נים מינהליים, אך וק הב רת השיפוטית בדרך של ערעור
מינהלי ,
,המתאימה להחלטה שהתקבלה בהליך מעין שיפוטי וזה לא מוצדק
משפטית בכל המקרים .ב תיקון מוצע כי דרך ההשגה על חלק מההחלטות
,שהתבררו עם השנים כמינהליות באופיין
תהיה.עתירה מנהלית
מדובר על החלטות בדבר ,כשירות להיות חבר אגודה שיתופית, רישום אגודה
תיקון תקנו
ן
,של אגודה, התמזגות אגודות ענייני
אסיפות כלליות.
40
.
תמיכות –
(א) החלטה פרטנית של רשות שעניינה מתן תמיכה למוסד ציבור
לפי
סעיף3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-
1985
למעט החלטה לפי
סעיפים קטנים (ה) ו-
(ו) של סעיף3
;א לחוק האמור
(ב)
החלטה פרטנית של רשות שעניינה מתן תמיכה לגוף אחר לפי
הוראות החשב הכללי למעט החלטה שעניינה קביעת מבחן תמיכה
לפי הוראות אלה; בפרט זה–
""גוף אחר–
כהגדר תו בהוראות
;החשב הכללי שעניינן תמיכות מתקציב המדינה בגופים אחרים
(ג) החלטה של שר האוצר לפי סעיף3
,ב לחוק יסודות התקציב
התשמ"ה-
1985
.
הרחבה משמעותית של סמכות הדיון בעתירה על החלטות פרטניות בנושא
.תמיכות
מדובר על
,החלטות פרטניות על מתן תמיכה אי מתן תמיכה או הפחתת תמיכה
.למוסד ציבור מסוים או לגוף מסוים
הוחרגו החלטות רוחביות כגון קביעת מבחני תמיכה ונהלים בתחום לפי ס"ק
ה-
ו. גם ההחלטה על הסכום שיחולק לסוג של מוסדות ציבור או גופים, או על
.אי חלוקתו, לא נכללת בפרט זה
41
. חקלאות
(6
) החלטה של רשות לפי סעיפים2
,
3 ו-
10
לחוק ההתיישבות החקלאית
(סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), התשכ"ז-
1967
(7) החלטה של רשות לפי פקודת הדיג.
:הרחבת הפרט שעניינו החלטות בתחום החקלאות
החלטות לפי חוק ההתיישבות החקלאית -
היתרים לשימוש חורג שנותן שר
החקלאות או מי שהוא הסמיך, והיתר להעביר מכסות למים לשימוש אחר
שנותן שר החקלאות או מי שהוא הסמיך, הסכמת רשות מקרקעי ישראל
.להעברת קרקע שהופקעה והוחזרה
על החלטות של ועדת הכרעה המוקמת לפי החוק לא תוגש עתירה לבימ"ש
לענינים מינהל יים משום שלפי החוק יש סעד חלופי-
.ערעור לבימ"ש מחוזי
החלטות לפי פקודת הדיג –
,מתן רשיונות דיג, מתן רשיונות לספינות דיג
,ביטולם והתלייתם של רשיונות כאמור, סמכויות תפיסה/החרמה מנהלית
סמכויות פיקוח על ספינות דיג, סמכות של
ממ ונה על מחוז ופקיד הדיג הראשי
להגב ,'יל פעולות דיג באזור מסוים, לתקופות מסוימות וכד סמכות לתת היתר
להחזיר דגים לחוף–
רובן סמכויות של שר החקלאות או מי שהוא הסמיך לכך
57
..
השקעות הון–
(1)
החלטה של מינהלת הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה
לפי סעיפים17
,
74
,
75
,)(א75א ו-
75
)ב(א ועדת השגה לפי סעיף24
א לחוק
לעידוד השקעות הון, התשי"ט-
1959
(בפרט זה–
חוק לעידוד השקעות
הון;)
(2)
החלטה של מנהל הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה
לפי סעיפים19
,א75
א או75
;ב(א) לחוק לעידוד השקעות הון
תיקון טעות שנעשתה כשהוקמה ועדת ההשגה לפי החוק לעידוד השקעות הון
ומניעת סמכות מקבילה של בימ"ש לענ
י ינים מינהליים ושל ועדת ההשגה על
אותן החלטות. לפי הנוסח המתוקן ההשגה תוגש תחילה לוועדת השגה ורק
.עתירה על החלטת ועדת ההשגה תוגש לבית המשפט לעניינים מינהליים
59
.
מיזם חקלאי-תיירותי משולב ,רשות מקרקעי ישראל –
(1)
החלטה של רשות מקרקעי ישראל שעניינה הקצאה ראשונית של
;מקרקעין לפי כל דין או לפי החלטת הממשלה
(2)
)(א החלטה של רשות לפי סעיף6(8
,) לחוק הרשות לפיתוח הנגב
התשנ"ב-
1991
)(ב החלטה של שר לפי סעיף5
'(ב) לחוק הרשות לפיתוח הנגב (תיקון מס
4), התש"ע-
2010
)(ג החלטה של רשות מקרקעי ישראל לפי סעיף סעיפים5)(ה) ו- 5
(ו) לחוק
'הרשות לפיתוח הנגב (תיקון מס4), התש"ע-
2010
.
עתירה על החלטות מסוימות של רשות מקרקעי ישראל או הקשורות אליה–
1.
החלטות רמ"י על הקצאה ראשונית של מקרקעין
2.
המלצת הרשות לפיתוח הנגב על הקצאת מקרקעין למיזם חקלאי
תיירותי משולב
3.
אישור השר לפיתוח הנגב והגליל או סירובו לתת אישור לצורך
התקשרות עם רמ"י בחוזה להקניית זכויות לשם המשך נהול ופיתוח
מיזם חקלאי תיירותי משולב
4.
החלטות רמ"י על הקניית זכויות לשם פיתוח מיזם חקלאי תיירותי
משולב
5.
החלטת ועדת ההשגות בעין השגה על שומה בעסקה עם רמ"י
(3
) החלטה של ועדת ההשגות הפועלת לפי החלטות מועצת מקרקעי ישראל
שעניינה השגה על שומ ת מקרקעין שנערכה במסגרת עסקה עם רשות
.מקרקעי ישראל
חשוב לציין כי
כפי שנמסר לנו מאת מ
חלקת ייעוץ וחקיקה (ציבורי-
)מִ נהלי
בימים אלה מתבצעת עבודת מטה הנוגעת לכלל ההחלטות של רשות מקרקעי
ישראל
ולסמכות העניינית לדון בהן; תכליתה של עבודת מטה זו
היא הרחב ה
עתידית של
הפרט המוצע.להתקין כעת
60
.
החלטה של רשות לפי סעיף78
לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-
1971
.
עתירה על החלטה של קצין משטרה בכיר או הממונה על המחוז בענין סגירה
מינהלית זמנית של מקומות ציבוריים מסוימים .
הוצע להעביר את העתירות
על החלטות אלה לסמכות בימ"ש לענינים מינהליים עוד בהצעת חוק בעניין
בתי משפט שלום לענינים מינהליים משנת2012
.
על אף ש ענינים דומים מצויים בסמכות בימ"ש שלום, לפי חוק הגבלת שימוש
,במקום לשם מניעת ביצוע עבירות
הרי ש בהעדר מחלקות מינהליות בבתי
משפט השלום–
י הב
קורת השיפוטית המתאימה יותר היא ב בתי המשפט
המחוזיים בשבתם כ .בימ"ש לענינים מינהליים
61
. התגוננות אזרחית –
החלטה של רשות לפי פרקים שלישי עד שביעי לחוק
ההתגוננות האזרחית, התשי"א-
1951
, למעט החלטה כאמור
ש ניתנה בזמן
מצב מיוחד בעורף או בשעת התקפה, כהגדרתם בחוק האמור, ולמעט
החלטה של הממשלה, החלטת שר או החלטה של ראש המטה הכללי של
.הצבא לפי החוק האמור
פרק שלישי -
החלטות של מפקד הגא, מפקדי הגא מחוזיים וגם רשויות
מקומיות בעניין מקלטים ומקומות מחסה ציבוריים, לרב ות פטור מהנגשה
ו
היתר לשימוש מסוים .
פרק רביעי -
החלטות בעניין חיוב של בעלי מפעלים להשתתף בהחזקת ציוד
ובאימון של עובדים וייעודם לצרכי התגוננות אזרחית
פרק חמישי –
.החלטות בעניין פינוי ואחסון מיטלטלין
פרק שישי –
.החלטות על הטלת חובות והגבלות הנוגעות לחמרים מסוכנים
פרק שביעי –
החלטות על חובות והיטלים הנוגעים לרכישת ציוד אישי לצרכי
.התגוננות אזרחית
בחלק מהענינים האמורים החוק קובע כיום הסדר ספיציפי של סמכות שיפוט
מפורשת לבית משפט השלום–
ובמקרה כזה ההסדר הספיציפי גובר ולכן
הסמכות תישאר בבית משפט השלום
)פרטים בתוספת השניה (ערעורים מנהליים
5
א. ערעור על החלטת ועדת המשנה של המועצה הארצית שלפי סעיף6
(ג) לחוק
התכנון והבניה, התשכ"ה-
1965
(בפרט זה–
ועדת המשנה), או על החלטת יושב
ראש ועדת המשנה, לפי סעיפים198(ז) לחוק האמור ו-
14
(ד) לתוספת השלישית
.לחוק האמור
בדומה לאופן הערעור על החלטת ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה הפועלת
לפי חוק התכנון והבניה
, כאמור ב פרט5 לתוספת השנייה.
יצויין כי פרט זה
מעגן בחוק את פרשנות
היועץ המשפטי לממשלה למצב המשפטי הקיים .