חומר רקע

הועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים דין וחשבון אב ,התשע"ה אוגוסט5102 ב לכבוד שרת המשפטים, גב' איילת שקד והשר לביטחון פנים, מר גלעד ארדן נכבדיי, אנו מתכבדים להגיש באמצעות כם לממשלה את דו"ח הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפו .ל בעבריינים הוועדה קיימה91 ישיבות, במהלכן דנה במגוון רחב של נושאים ו נפגשה עם נציגים של גופים שונים, הן משירות המדינה והן מחוצה לו. הועדה פנתה גם לציבור הרחב .בבקשה להשמיע את דבריו וקיבלה מספר התייחסויות בכתב המלצות הוועדה מתמקדות בהתוויית עקרונות ביחס לעמדה ממשלתית בדבר ;חקיקה של עבירות ועונשים ;במחקר, מעקב ושקיפות של הענישה המוטלת בפועל ;בתרומתם האפשרית של בתי משפט קהילתיים; בשחרור מוקדם ממאסר באפשרות ריצוי מאסר בבתי מעבר; ובשימוש בעונש עבודות השירות כחלופה .למאסרים קצרים אנו מבקשים להודות לכל מי שהעב יר לנו חומר לעיון או נפגש עמנו במהלך דיוני .הוועדה בכבוד רב, שופטת בית המשפט העליון (בדימ וס )דליה דורנר – יושבת ראש הוועדה פרופסור אורן גזל- איל– מרכז הוועדה וחברי הוועדה: ד"ר חיים ויסמונסקי מר אסף וסרצוג ד"ר באדי חסייסי ד"ר חגית לרנאו תת-ניצב אורי מכל וף עו"ד רז נזרי גונדר עפרה קלינגר פרופסור יוג'ין קנדל פרופסור מרדכי קרמניצר פרופסור אפרת שהם גב' רחל שרביט ג תקציר המלצות הוועדה I. רקע ,על מנת שתוכל להציע קווים מנחים למדיניות ההתמודדות עם עבריינים בחנה הועדה את הגורמים שבאמצעותם משפיעה הכליאה על העבריינות : 1. הרתעה– על אף שבמשך השנים ההרתעה תפסה מקום מרכזי במערך השיקולים המנחים את בתי המשפט בגזירת העונש, מרבית המחקרים שבחנו סוגיה זו לא מצאו קשר בין החמרה ברמות הענישה לבין קידום הרתעה אישית או כללית. בעוד שהגדלת הסיכוי להיתפס מגבירה את ההרתעה, לחומרת העונש א ין, במרבית המקרים, השפעה מובהקת כזו. על כן, מרכז הכובד ביצירת הרתעה אפקטיבית מוסט בשנים האחרונות במדינות המערב מהחמרת .הענישה להגברת סיכויי התפיסה באמצעים שונים כגון חיזוק מוקדי שיטור עירוני,לאור זאת אין טעם בניסיון לקדם את ההרתעה באמצעות הרחבת השימוש במא סרים או באמצעות שימוש במאסרים ממושכים .יותר 2. שיקום– אף שמבחינה היסטורית מטרת בתי הכלא הייתה בעיקר שיקומית, כיום ברור כי כוחו של השיקום ככלי למניעת עבריינות מוגבל. עם זאת, לא ניתן להתעלם מאינדיקציות רבות לכך שבתנאים מסוימים, תכניות שיקום אכן מובילות לצמצום ברמות הפשיעה החוזרת. הדברים נכונים במיוחד כשמדובר בתוכניות שיקום מחוץ לבתי הכלא, שעלותן .נמוכה יותר מכאן, ששיקום בקהילה באמצעות ענישה שנעה בין עבודות שירות לצווי מבחן ושירות למען הציבור צפוי להפיק תוצאות טובות יותר מאשר שימוש נרחב יותר במאסרים. 3. הרחקה מן הצ יבור(שלילת יכולת) – הכליאה מסייעת למניעת עבריינות משום שעבריינים שנמצאים במאסר ככלל אינם מבצעים עבירות מחוץ לכתלי הכלא בתקופת מאסרם (אם כי היא לא מונעת עבריינות המבוצעת בתוך הכלא או שיוזמים אותה מתוך הכלא). מחקרים בעולם אכן מצביעים על השפעה ישירה של כליאת עבריינים מסוכנים על רמות העבריינות. אף שהיקף ההשפעה של מאסרים על צמצום הפשיעה שנוי במחלוקת, ברור כי מאסרים ,מצמצמים את העבריינות באמצעות הרחקת עבריינים מסוכנים מהציבור. עם זאת שימוש יעיל במאסר ככלי למניעת עבירות חייב להבחין בין עבריינים שצפויים לחזור ולבצ ע עבירות לבין אלו שלא ,. בנוסף יש להתחשב באפקט הקרימינוגני של המאסר , דהיינו בכך שהמאסר בכלל ומאסר ממושך בפרט מעודד נטייה לעבריינות ומגדיל את הסיכוי שהאסיר יבצע עבירות עם שחרורו. כמו כן יש להתחשב בעלויות הכליאה הגבוהות שניתן היה להפנות אמצעים אחרים לצמצום הפ שיעה, לתועלת השולית הפוחתת של הכליאה ולאפקט התחלופה, קרי לכך .שלעיתים הרחקתם מן הציבור של עבריינים מאפשרת לאחרים לתפוס את מקומם 4. עידוד הנטייה לעבריינות– לכליאה גם השפעה הפוכה על רמת העבריינות. בזמן השהות בכלא מאבדים אסירים חלק גדול מהכישורים והיכולות להתפר נס באופן חוקי, ולא אחת המאסר מחזק אצלם דפוסי חשיבה והתנהגות עברייניים כך ש הסיכוי של אסיר לשעבר לחזור ולבצע עבירות גדול יותר מהסיכוי של עבריין שנידון לעונש מחוץ לכתלי הכלא . 5. עלויות הכליאה– העלות הישירה של הכליאה בישראל עומדת על כ- 91,111 ₪ לחודש מאסר לאסיר בממוצע. לכך יש להוסיף עלויות נוספות ביניהן הסיוע שעל המדינה להעניק למשפחות האסירים כמו גם העלויות הנוצרות עקב החלש ה ,נוספת של אוכלוסיות החלשות ממילא ד גורם המגביר את הנטייה לעבריינות. בהשוואה לכך, ענישה בקהילה הכוללת תכניות שיקום שונות, היא זולה יותר ויעילה.יותר על רקע זה , הוועדה סבורה כי יש לפעול לצמצום השימוש במאסרים במקרים בהם המאסר אינו הכרחי להגבלת יכולת של עבריינים שהמסוכנות שלהם לחברה גבוהה, והרחבת השימוש בעונשים זולים יותר ויעילים יותר העומדים בעקרון ההלימה , ובכך להביא להקצאה יעילה ונכונה יותר של המ שאבים המופנים לטובת הנושא. II . המלצות הוועדה א. התווית עקרונות לעמדה ממשלתית ביחס לחקיקת עבירות ועונשים בהחלטת הממשלה נקבע כי הוועדה תגבש המלצות בדבר "התווית עקרונות לעמדה הממשלתית ."ביחס לחקיקת עבירות ועונשים ;על רקע הקושי לקדם הרתעה ושיקום באמצעות מאסרים העלות הגבוהה של ה מאסרים; השפעתם של מאסרים ממושכים על רצידיביזם; והקושי להתאים בחקיקה אשר מטבעה קובעת עונשים מרביים או מזעריים את הענישה לרמת המסוכנות, הרי שככלל- הארכת תקופות המאסר הקבועות בחקיקה אינה מקדמת את המאבק בפשיעה ולכן אינה מוצדקת כאמצעי להשגת מטרה זו . לפיכך, שינוי רמות הענישה צריך להיות מוגבל למקרים בהם סבור המחוקק שהעונש המרבי שבצד החוק אינו מאפשר לבתי המשפט להטיל עונשים :העומדים בעקרון ההלימה. מוצע לאמץ את העקרונות הבאים בקביעת עונשים בחקיקה 9. את רמת הענישה המרבית בחוק יש להתאים לחומרת העבירה, ו ככלל א ין לנסות להשיג הרתעה או שיקום באמצעות שינוי העונש המרבי שבצד העבירה . 2. בטרם תציע הממשלה שינוי ברמות הענישה או תתמוך בהצעה לשינוי כזה, יוצג בפניה מידע על רמות הענישה הנוהגות בעבירה וכן תוצג עלותו המשוערת של השינוי, בהתאם לתוצאה .שמבקשים להשיג באמצעותו 3. ,ככלל יש להימנע מקביעת עונשים מזעריים לעבירות , שכן עונש מזערי מקשה על בית המשפט להתאים את הענישה לעקרון ההלימה (במקרים בהם העבירה בוצעה ברף התחתון .של החומרה) ולמטרות הענישה האחרות 4. בטווח הארוך הוועדה ממליצה כי תיער ך בחינה מחודשת של העונשים המרביים שבצד העבירות השונות הקבועות בחוק העונשין תוך ניסיון להתאימם לעקרון ההלימה . 5. אשר לקביעת עבירות חדשות או הרחבת התפרסותן של עבירות קיימות על התנהגויות ,נוספות מוצע כי הממשלה תבחן אם הדבר הכרחי בהתאם לעקרון השיוריות של הדין ,הפלילי וכי ב כל הצעת חוק המבקשת לעשות כן יפורט מ דוע ההתנהגות האנטי- חברתית עמה מבקשת הצעת החוק להתמודד אכן מחייבת הפללה ומדוע לא ניתן או לא ראוי יותר ,להתמודד עמה באמצעים אחרים כגון המשפט המנהלי, דיני הנזיקין וכדומה. גם במקרה זה מוצע כי הממשלה תדון בהצעת חוק המבקשת לקבוע עבירה חדשה או להרחיב את התפרסותה של עבירה קיימת רק לאחר קבלת הערכ ה של ה עלויות הצפויות לרשויות הענישה באם ההצעה תתקבל . ה ב. מחקר, מעקב ושקיפות הוועדה ממליצה על הקמת יחידה למחקר ומידע במשרד המשפטים אשר תעסוק בנושא אכיפת החוק, בדגש על מדיניות הענישה, השיקום ו גזירת הדין. תפקידי ה של היחידה יהיו לא סוף מידע סטטיסטי,, נתונים משווים ו מידע אחר על ה ענישה , השיקום וגזירת הדין, ועל היקפי התופעה ,העבריינית והשלכתם על הענישה כמו גם על ההשפעות של הענישה לסוגיה ו יחס עלות מול תועלת ,של רמות הענישה השונות באמצעות בחינת עלותה של הענישה והאפקטיביות שלה. ,בנוסף תאסו .ף היחידה מידע ותערוך מחקרים בדבר הערכת העלויות של ענישה חדשה והחמרה בענישה ,כמו כן תלווה היחידה ניסויים (פיילוטים) בתחום הענישה והשיקום תו ספק מידע לציבור על הענישה, על עלות הענישה ועל השפעותיה ועל מידת האפקטיביות של תכניות השיקום השונות . היחידה גם תנפיק ד וחות על רמות הענישה הנוהגות בעבירות שונות, שיוכלו לשמש כלי עזר .לגורמי השלטון השונים, לבתי המשפט ולציבור הרחב ג. בתי משפט קהילתיים הוועדה ממליצה לאמץ את המודל הניסויי המובל על ידי עמותת אשלים ושותפיה למהלך ולהקצות שופטים שימונו לבית המשפט הקהילתי אשר יטפלו ב מכלול ההליכים שימצאו מתאימים ל העברה למסלול זה. לצורך כך ממליצה הועדה לגבש קריטריונים מוסכמים להפניית תיקים למסלול הקהילתי ולהתוות מנגנון ניתוב תיקים פנימי בבית המשפט ש יפעל על פי .קריטריונים אלו ד. שחרור מוקדם ממאסר (9) שחרור מוקדם ככלי בניהול מדיניות הענישה כאמו ,ר לעיל הוועדה ממליצה על מדיניות המצמצמת את השימוש במאסרים במקרים בהם המאסר אינו הכרחי להגבלת יכולת של עבריינים שהמסוכנות שלהם לחברה גבוהה .הוועדה סבורה שנכון יותר לקדם את המדיניות האמורה באמצעות הדינים העוסקים בשחרור מוקדם ולא באמצעות תיקון חוק העונשין . (2) ייעול עבודת ועדות השחרורים הועדה ממליצה ליישם שורה של המלצות שהוצעו על ידי גב' אמי פלמור, כיום מנכ"ל משרד המשפטים, לייעול עבודת ועדות השחרורים . (3) הרשות לשיקום האסיר הוועדה מצאה כי אסירים רבים שראוי היה שיזכו להליך שיקום לא זוכים לו, כאשר בין משרדי הממשלה ה שונים יש מחלוקת באשר לסיבות לכך. הוועדה ממליצה לוודא שהגוף המופקד על שיקום אסירים יקבל משאבים שיתנו מענה הולם לכל אותם ליקויים. פעולה זו תביא לצמצום העלויות המוקצות למערך הענישה, שכן היא תאפשר שחרור במועד של אסירים שניתן היה לשחררם אילו הרשות לשיקום האסיר .הייתה מבצעת את תפקידה כל עוד לא מושלם המהלך, יש ו ,להבטיח כי המשקמים הפרטיים, שבהעדר חלופה ציבורית פעילותם היא בבחינת הרע במיעוטו .יפעלו תחת פיקוח ציבורי כלשהו ה. ריצוי מאסר בבתי מעבר כדי לקדם את שיקומם של אסירים ולצמצם את ההשפעות הקרימינוגניות של המאסר ו את ה עלויות האחרות שלו , ( מציעה הוועדה ברוב דעות )להסמיך את ועדות השחרורים להורות על העברת אסירים שנדונו לתקופות מאסר של למעלה משנה להמשך ריצוי מאסרם בבתי מעבר, החל משנה לפני תום שני שלישים מתקופת מאסרם ,ולא לפני שריצו מחצית מתקופת המאסר . בתי המעבר יפעלו כמרכזים של שיקום ושילוב בחברה, הפועלים כמו חלק מההוסטלים הקיימים כיום .בית מעבר יאפשר לאסירים השוהים בו לצאת במהלך שעות היום לפעילות תעסוקתית או אחרת בהתאם לכללי המקום ולתנאי השחרור שנקבעו להם ,וכן תתקיים בתוך בית המעבר פעילות טיפולית ,שיקומית או תעסוקתית .האסיר םי ישה ו בבית מעבר במשך מרבית שעות היממה. תיעשה חשיבה נפרדת בכל הנוגע לאסירים קטינים בהקשר זה, שתביא בחשבון את השוני .במאפיינים, בשירותים ובצרכים של אוכלוסיית הקטינים דעת המיעוט בוועדה סברה כי אין להוסיף מסלול שמשמעותו קיצור נוסף של המאסר בשלב שלאחר גזירת הד ין אלא יש להקצות משאבים נוספים לשכלול מערך ההוסטלים הקיים כדי להרחיב את המקרים בהם ניתן לשחרר .אסירים בתום שני שלישים מתקופת מאסרם ו. עבודת שירות כ חלופ ה למאסרים קצרים .מרבית האסירים שמשתחררים בשנה נתונה, מרצים תקופת מאסר שאינה עולה על שנה הוועדה סבורה כי יש לשאוף להרחבת השימוש בענישה בקהילה כתחליף לעונשי מאסר קצרים תוך .שמירה על עקרון ההלימה בין חומרת העבירה לעונש הקהילתי שיוטל על העבריין לאור האמור לעיל הוועדה ממליצה על הרחבת השימוש ב עונש עבודת ה שירות כתחליף למאסרים קצרים במקביל להתאמתו לגיוון הצפוי בסוג העו בדים ובצרכיהם השיקומיים, בין היתר באמצעות "הבטחת ליווי סוציאלי לנידונים. כמו כן יש לנקוט בפעולות שיצמצמו את החשש מ"הרחבת רשת – מציאות בה עבודות השירות יחליפו עונשים קלים יותר, במקום להחליף מאסרים. לפיכך )הוועדה ממליצה (ברוב דעות כי בית המשפט יוסמך להמיר בע בודת שירות עונשי מאסר לתקופה של עד תשעה חודשים, ובלבד שלשינוי זה תתלווה גם הסמכה של נציב שירות בתי הסוהר לשחרר את עובדי השירות הראויים לשחרור לאחר שריצו שני שלישים מתקופת מעצרם. דעת המיעוט סבורה כי בטרם תוענק הסמכות לשחרר עובד שירות שחרור מוקדם על משרד המש פטים לבחון את ההשלכות של המלצה זו. הוועדה ממליצה גם לשקול להעניק לממונה על עבודת שירות להביע ,עמדתו בעניין התאמתו של הנידון לעונש של עבודת שירות. עוד ממליצה הוועדה כי המדינה בהיותה המעסיק הגדול במשק, תקלוט מכסה קבועה מראש של עובדי שירות כדי לענות על החוסר .הקיים במקומות עבודה לעובדי שירות המלצות הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים תוכן עניינים א. התווית עקרונות לעמדה ממשלתית ביחס לחקיקת עבירות ועונשים ................................ ............ ד ב. מחקר, מעקב ושקיפות ................................ ................................ ................................ .. ה ג. בתי משפט קהילתיים ................................ ................................ ................................ ... ה ד. שחרור מוקדם ממאסר ................................ ................................ ................................ .. ה I מינוי הוועדה ועבודתה השוטפת ................................ ................................ ........... 1 II רקע ................................ ................................ ................................ ............... 2 א. התפתחות מדיניות הענישה – רקע משווה................................ ................................ ............ 2 (1) האכזבה משיקום והרתעה ................................ ................................ ................................ .............. 2 (2) המעבר לגמול והרחקה מן הציבור ................................ ................................ ................................ ... 3 (3) הגידול באוכלוסיית הכלא ................................ ................................ ................................ ............... 4 ב. מדיניות הענישה בישראל ................................ ................................ ............................... 5 (1) סוגי העונשים ואמצעי הטיפול ................................ ................................ ................................ ......... 5 (2) ועדת גולדברג ותיקון 993 לחוק העונשין ................................ ................................ .......................... 5 ג. חלופות למאסר וטיפול בעבריינים בישראל – תמונת מצב חוקית וארגונית ................................ ..... 6 (1) שי רות בתי הסוהר (שב"ס) ................................ ................................ ................................ .............. 6 (2) הרשות לשיקום האסיר ................................ ................................ ................................ ................... 7 (3) שירות המבחן ................................ ................................ ................................ ............................... 99 (4) הממונה על עבודת שירות ................................ ................................ ................................ .............. 96 III השפעות הכליאה על העבריינות ועלותה ................................ ................................ 11 א. הרתעה ................................ ................................ ................................ .................... 11 ב. שיקום ................................ ................................ ................................ .................... 22 ג. שלילת יכולת (הרחקה מן הציבור) ................................ ................................ ................... 22 ד. עידוד הנטייה לעבריינות ................................ ................................ .............................. 26 ה. עלויות הכליאה ................................ ................................ ................................ .......... 22 IV המלצות קונקרטיות ................................ ................................ .......................... 22 א. התווית עקרונות לעמדה ממשלתית ביחס לחקיקת עבירות ועונשים ................................ .................. 22 ב. מחקר, מעקב ושקיפות ................................ ................................ ................................ ........ 22 ג. בתי משפט קהילתיים................................ ................................ ................................ .......... 22 (9) בית משפט לסמים בישראל ................................ ................................ ................................ ........... 36 (2) בית משפט קהילתי ................................ ................................ ................................ ....................... 33 ד. שחרור מוקדם ממאסר ................................ ................................ ................................ ........ 24 (9) המצב המשפטי טרם חקיקת החוק ................................ ................................ ................................ 41 (2) עיקרי החוק 49 (3) נתונים ומחקרים על השחרור המוקדם ................................ ................................ .......................... 44 (4) דוח פלמור 46 (5) המלצות הוועדה לעניין ועדת השחרורים ................................ ................................ ........................ 43 ה. ריצוי מאסר בבתי מעבר ................................ ................................ ................................ ....... 52 (9) מאפייני בתי המעבר................................ ................................ ................................ ...................... 54 (2) הפקעת השחרור לבית המעבר ................................ ................................ ................................ ....... 54 (3) המלצות הוועדה לעניין בתי מעבר ................................ ................................ ................................ .. 54 (4) דעת המיעוט 55 ו. עבודת שירות כחלופה למאסרים קצרים ................................ ................................ .................... 56 (9) ענישה בקה ילה כחלופה למאסר קצר - רקע תיאורטי ................................ ................................ ...... 56 (2) חלופות למאסר בדוח ועדת גולדבר ג ................................ ................................ ............................... 61 (3) עבודת שירות כחלופה למאסר - היסטוריה חקיקתית ................................ ................................ ..... 61 (4) מגבלות חלופת עבודת השירות ................................ ................................ ................................ ...... 69 (5) חלופות למאסר והרחבת רשת הענישה ................................ ................................ ........................... 62 (6) הארכת תקופת עבודות השירות כחלופה למאסרים קצרים ................................ ............................. 63 (7) חלופה אחרת למאסרים קצרים ................................ ................................ ................................ ..... 64 (8) המלצות ................................ ................................ ................................ ................................ 65 (1) דעת המיעוט ................................ ................................ ................................ ................................ 66 ( 91 ) הערה של ד"ר חגית לרנאו ................................ ................................ ................................ ............. 66 1 I מינוי הוועדה ועבודתה השוטפת א. ביום23.91.2199 החליטה הממשלה ה- 32 על הקמת ועד ה ציבורית לבחינה של דרכי הטיפול בעבריינים וענישתם, במטרה להביא לניצול מיטבי של ההוצאה הציבורית לצורך .מניעת עבריינות1 ב. כתב המינוי הטיל על הוועדה: 9. לגבש המלצות בדבר אופן הטיפול בעבריינים שנגזר דינם, ובכלל זאת מגוון אמצעי הענישה ובפרט עונשי המאסר לסוגיהם, ודר.כי הטיפול בהם בעת כליאתם ובקהילה 2. לגבש המלצות בעניין התווית עקרונות לעמדה ממשלתית ביחס לחקיקת עבירות ועונשים. בהקשר זה הוטל על הוועדה לבחון דרכים לאמוד עלות ותועלת של דרכי .ענישה שונות 3. להציע לממשלה קווים מנחים למדיניות בתחום הטיפול בעבריינים וענישתם לרבות בחקיקה, בתיאום, בהנחיה, במחקר ובהקצאת משאבים, ולהציע דרכים חדשות להתמודדות עם עבריינות והטיפול בעבריינים. ג. חברי הוועדה : שופטת בית המשפט העליון (בדימוס) דליה דורנר- יושבת ראש הוועדה; עו"ד רחל גוטליב, לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי); עו"ד יהושע למב רגר, משנה לפרקליט המדינה, משרד המשפטים; תת- ,ניצב ורדה שחם, סגן ראש אגף החקירות משטרת ישראל; מר ודים גורדון, רכז המשרד לביטחון הפנים, אגף התקציבים, משרד האוצר; פרופסור אפרת שהם, המכללה האקדמית אשקלון, יושבת ראש האגודה הישראלית לקרימינולוגיה; ד"ר באדי חסייסי , הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית; פרופסור מרדכי קרמניצר, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית והמכון הישראלי לדמוקרטיה ; גונדר עפרה קלינגר, ראש אגף האסיר, שירות בתי הסוהר; עו"ד .רביד דקל, ראש תחום עונשין, מחלקת ייעוץ וחקיקה (פלילי), משרד המשפטים בהסכמת יו"ר הוועדה , השופטת (בדימוס) דליה דורנר, מונו כחברים בוועדה: פרופ' יוג'ין קנדל, ראש המועצה הלאומית לכלכלה; נציגת שר הרווחה והשירותים החברתיים- 'גב רחל שרביט, סמנכ"ל משרד הרווחה; ונציגת הסנגוריה הציבורית- ,ד"ר חגית לרנאו .סגנית הסניגור הציבורי הארצי ביו ם3.92.2199 מינתה הממשלה את פרופ' אורן גזל- אייל, סגן הדיקן של הפקולטה .למשפטים באוניברסיטת חיפה כחבר ומרכז הוועדה2 ביום31.3.2192 מינתה הממשלה 1 ראו החלטה7373 של הממשלה ה- 73 ""הקמת ועדה ציבורית לבחינה של מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים ( 3701.03.11 ) )(להלן: החלטת הממשלה על הקמת הוועדה0 3 את ניצב יואב סגלוביץ' , ראש אגף חקירות ומודיעין במשטרת ישראל כחבר בוועדה במקום תת- ,ניצב ורדה שחם ואת עו"ד רז ניזרי המשנה ליועץ )המשפטי לממשלה (פלילי .במשרד המשפטים, כחבר בוועדה במקום עו"ד רביד דקל3 עו"ד רחל גוטליב הודיעה ליו"ר הוועדה על פרישתה מן הוועדה מסיבות אישיות באפריל2194 . ביום24.7.2195 מינתה הממשלה את תנ"צ אורי מכלוף , ראש חטיבת חקירות באגף החקירות והמודיעין ב ,משטרת ישראל כחבר בוועדה במקום ניצב יואב סגלוביץ; את ד"ר חיים ויסמונסקי ראש תחום ידע, חקיקה, משפט וטכנולוגיה בפרקליטות המדינה, משרד המשפטים כחבר ,בוועדה במקום עו"ד יהושע למברגר; ואת מר אסף וסרצוג, רפרנט המשרד לביטחון פנים אגף התקציבים, משרד האוצר במקום מר.ודים גורדון4 הוועדה מוסרת תודה מיוחדת למר חנן סידור, מזכיר הוועדה, שבעבודה יעילה ומסורה סייע רבות בהכנת הישיבות, במתן תמיכה מנהלית ו בהפקת .הדוח הסופי II רקע א. התפתחות מדיניות הענישה– רקע משווה (1) האכזבה משיקום והרתעה התאוריה הקלאסית בתחום הענישה הדגישה את תב וניות העבריין ויכולתו לבחור אם לבצע את העבירה, וכנגזרת של תפיסה זו הציבה את ההרתעה כמטרה עיקרית במדיניות .הענישה5 מנגד, התפתחה בזרם המרכזי בקרימינולוגיה במאה ה- 91 ההכרה כי העבריינות אינה תוצר של בחירה רציונלית של האדם, אלא פתולוגיה הניתנת לטיפול באמצעות רי.פוי6 גישה זו,, המכונה התפיסה הפוזיטיביסטית ייחסה חשיבות מרכזית לשיקום, בין כותלי הכלא ומחוצה לו, במסגרת מטרות הענישה. אלא שבשנות ה- 71 של המאה ה- 21 .שתי הגישות עמדו תחת מתקפה מחד, הספרות המחקרית הטילה ספק באינטואיציה לפיה החמרה בענישה מקדמת הרתעה. למרות מ חקרים רבים שבוצעו, ככלל, לא נמצא ששינוי ברמות הענישה יוצר הרתעה כללית או אישית. למעשה, מחקרים רבים מצאו כי מאסרים ממושכים דווקא מגדילים את הסיכוי שהמשוחרר יחזור לפשיעה (ככל הנראה מכיוון שהכלא מעודד אימוץ דפוסי התנהגות עבריינית.) 7 כיום קיימת הסכמה רחבה בקרב הרוב המוחלט של החוקרים כי שינוי ברמת הענישה, להבדיל משינוי בסיכוי להיתפס, כמעט ואינו משפיע על 2 ראו החלטה73.3 של הממשלה ה- 73 "הוספת חבר לוועדה "הציבורית לבחינה של מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים ( 101303.11 0) 3 ראו החלטה2.13 של הממשלה ה- 73 "הקמת ועדה ציבורית לבחינה של מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים- תיקון ( "החלטת ממשלה7.0103.13 0) 4 ראו החלטה33. של הממשלה ה- 73 "שינוי הרכב הועדה הציבורית לבח "ינה של מדיניות הענישה וטיפול בעבריינים ( 330303.12 0) 5 חגית לרנאו עבריינות ואכיפת חוק0)(טיוטת ספר שנמסרה לעיון הוועדה 6 0שם 7 0שם 7 .ההרתעה8 מאידך, התפיסה הפוזיטיביסטית, שהאמינה שבתי הכלא יוכלו לתקן את הפתולוגיה המובילה את האדם לעבריינות, ספגה מכה צורבת לא פחות. מחקרו של האמריקאי רוברט מרטינס ון, שסקר למעלה ממאתיים מחקרי הערכה שונים שבחנו את תכניות הטיפול בעבריינים, הראה כי תכניות השיקום השונות כלל לא מסייעות בצמצום .המועדות של עבריינים9 למחקר זה הייתה השפעה עצומה. אף שבשנים האחרונות מחקרים רבים מראים כי עם התאמה נכונה של תכנית השיקום לקבוצות ה עבריינים ניתן ,לצמצם רצידיביזם ,קרי עבריינות חוזרת הרושם שהותירה התפיסה של מרטינסון כי ( ""דבר אינו עובדnothing works) נותר בעינו. הדוח של מרטינסון, יחד עם העל י יה ברמות הפשיעה בשנים שקדמו לפרסומו והאווירה התקשורתית והפוליטית שמיקדה את תשומת הלב בפשע ובצורך במדיניות קשוחה כלפי הפשיעה, הובילו לירידת קרנו של השיקום כשיקול בענישה, ולאימוץ מדיניות ענישה המתמקדת בגמול ו במניעת יכולת, קרי .הרחקה של העבריין מן הציבור (2) המעבר לגמול והרחקה מן הציבור האכזבה מתכניות השיקום ומהאפקט המרתיע של סוג וחומרת הענישה הובילה, בעיק ר בארצות הברית, להתמקדות בשני שיקולי הענישה המוכרים האחרים: גמול והרחקה מן הציבור . אולם, בעוד שתאוריית הגמול המודרנית, כפי שפותחה על ידי פון הירש, דגלה ,ברמות ענישה נמוכות בהרבה מאלו המקובלות10 יישומה בארצות הברית, ובמידה רבה גם במדינות אחרות של המשפט המקוב ל, הוביל להחמרה בענישה. גם השינוי בבולטות של הפשיעה בתקשורת ובשיח הפוליטי הוביל להחמרה בעניש.ה11 שיקול הדעת הרחב הניתן לוועדות שחרורים צומצם עד מאוד, והנחיות לענישה, כמו גם עונשי חובה ועונשים מזעריים, שנועדו לצמצם את ממד השרירותיות בשיקול הדעת השיפוטי, הביא ו עמן גם .החמרה ברמות הענישה12 בנוסף, הייאוש מהאפשרות לתקן או לשקם עבריינים הובילו להעדפת ההרחקה מן הציבור ככלי ענישתי לצמצום הפשיעה. כך, מספר מדינות בארצות הברית, כמו גם במקומות אחרים, אימצו חוקים המטילים מאסרים ממושכים, לעתים אף מאסרי עולם, על מי שהורשעו.בביצוע עבירה בפעם השלישית13 8 ראו שלמה גיורא שוהם, גבריאל שביט, גבריאל קאבאליון ותומר עינת עבירות ועונשים: מבוא לפנולוגיה- על תורת הענישה והשיקום, מניע ת פשע ואכיפת חוק 111-113 ( 3..3 ;) Charyl M. Webster and Anthony N. Doob, Searching for Sasquatch: Deterrence of Crime Through Sentence Severity, THE OXFORD HANDBOOK FOR SENTENCING AND CORRECTION 173, 190 (2012) 0 9 ראו שוהם, שביט, קאבאליון ועינת, לעיל ה"ש1 ', בעמ171 ; Robert Martinson, What Works? Questions and Answers About Prison Reform, 35 PUBLIC INTEREST 22 (1974). 10 כך למשל, בספרDoing Justice של אנדרו פון-הירש, ששימש כבסיס התיאורטי למעבר למדיניות ענישה המבוס סת על ( הלימהjust desert ) נטען כי ככלל, תקופות מאסר על עבירות חמורות לא אמורות לעלות על חמש שנות מאסר (כשמאוחר " ראו לסלי סבה ואיריס ויינריב "רמות ענישה בחיפוש אחר תיאוריה0)יותר הוא סייג את הדברים ביחס לעבירות המתה חוקים ג33 , 1.7 ( 3.11 0) 11 92 (2003) - 76 OUNTRIES C IVE F ESSONS FROM L : PINION O UBLIC P OPULISM AND P ENAL P , . TS ET AL OBER R V. ULIAN J :(להלןROBERTS, PENAL POPULISM 0) 12 לרנאו, לעיל ה"ש20 13 ראוPETER W. GREENWOOD, C. PETER RYDELL, ALLAN ABRAHAMSE, JONATHAN P. CAULKINS, JAMES HIESA, KARYN MODEL AND STEPHEN P. KLEIN, THREE STRIKES AND YOU’RE OUT: ESTIMATED BENEFITS AND COSTS OF CALIFORNIA’S 3 (2) הגידול באוכלוסיית הכלא השינויים האמורים במדיניות הענישה הובילו לגידול חד באוכלוסיית האסירים בקרב מדינות רבות במשפט המקובל. באנגליה וויילס מספר הכלואים בשנת9131 עמד על כארבעים אלף, ואילו בשנת2191 עלה מספר זה לכתשעים אלף, דהיינו למעלה ,מכפליים14 בזמן שהאוכלוסיה הכללית גדלה בפחות מ- % 21 . 15 מגמה דומה נרשמה באוסטרליה, שם עלה מספר הכלואים לכל911,111 תושבים מכ- 951 לכ- 971 בעשרים .השנים האחרונות16 השינוי הגדול ביותר היה בארצות הברית, שם עלה מספר הכלואים מכחצי מיליון בשנת9131 לכשני מיליון ורבע כלואים בשנת2113 , 17 ושיעורם עלה מ- 221 ל- 753 לכל911,111 .תושבים18 עליה משמעותית נרשמה גם בישראל. בשנת9135 עמד מספר הכלואים הפליליים (ללא ביטחוניים , אך לרבות עצורים ) על2411 , ובתוך פחות משלושה עשורים, עד שנת2192 , עלה מספרם ל- 92,353 . 19 מספר הכלואים (ללא בטחוניים) לכל911,111 תושבים עלה באותה תקופה מכ- 56 בשנת9135 לכ- 957 בשנת 2192 . 20 RAND study, 1994) ( 1 AW L ENTENCING S- ANDATORY M EW N ראו ג0 םOPULISM P ENAL P , OBERTS R, לעיל ה"ש 11 , 'בעמ 33 - 37 , 72 - 7. 0 14 לסקירת הנתונים ראו גרף מספר1 ב- Gavin Berman, House of Commons Library, Prison Population Statistics 2 (2011), available at www.parliament.uk/briefing-papers/SN04334.pdf (בפרט, ניתן לראות0 שהחל משנת1337 הייתה העלייה במספר הכלואים באנגליה ווילס חדה ומתמדת ואף באה לידי ביטוי בגידול של703% בממוצע לשנה עד שנת3.1. 0) 15 מספר הנפשות באנגליה וויילס עלה מ- 3102 מיליון בראשית שנות ה- 1. ל- 27 מיליון בשנת3.11 ראו0 Office for National Statistics, Census shows population of England and Wales is over 56 million (2012), available - is - wales - and - england - of - population - shows - release/census - www.ons.gov.uk/ons/rel/mro/news at million/censusengwalnr0712.html - 56 - over 0 16 ראוInternational Centre for Prison Studies, World Prison Brief (Australia), available at http://www.prisonstudies.org/info/worldbrief/wpb_country.php?country=192 (בו מוצגת ה מגמה במסגרתה עלה מספר הכלואים באוסטרליה מ- 12,7.. בשנת1333 ל- 33,3.. בשנת3.1. )0 16 לסקירת הנתונים במדינת ויקטוריה (שבאוסטרליה) בנוגע לשנים3.11-1131 ראוSentencing Advisory Council Victoria, Victoria's Prison Population 1871-2011, available at - sentencing/sentencing - www.sentencingcouncil.vic.gov.au/page/about population - prison - statistics/imprisonment/victorias (ניתן לראות כיצד עלה שם מספר הכלואים בכמעט פי שלושה במהלך שלושת העשורים האחרונים: מ- 137. בשנת131. ל- 333. בשנת3.11 0) 17 ראוJohn Schmitt, Kris Warner and Sarika Gupta, The High Budgetary Cost of Incarceration 6, 13 (Center For Economy and Policy Research, 2010) available at 06.pdf - 2010 - ocuments/publications/incarceration www.cepr.net/d (ראו גרף מספר3 בעמוד7 , המתאר את אוכלוסיית הכלואים בארה"ב בין השנים2008-1980 0) 18 'שם, בעמ7 (ראו גרף מספר7 בעמוד7, המציג את שיעור הכלואים ל- 1..,... תושבים בארה"ב בין השנים 3..1- 111. 0) 19 הנתונים נמסרו על יצוין כי באותה תקופה חלה גם עליה במספר הכלואים הביטחוניים, מ0ידי שירות בתי הסוהר- 3733 ב- 1312 ל- 3332 בשנת3.13 על פי הנתונים שנמסרו, בשנת0 3..3 ככל הנראה שינוי0חל גידול משמעותי במספר העצורים זה אינו משקף שינוי אמיתי במספר הכלואים אלא נובע מפערי דיווח עקב , עם זאת0העברת מתקני המעצר מהמשטרה לשב"ס מספר זה גדלמ0חשוב להדגיש כי מגמת העלייה נשמרת גם כאשר בוחנים את מספר האסירים בלבד- 37.7 בשנת1312 (כ- 23 אסירים ל- 1..,... תושבים) ל- 3737 בשנת3.13 (כ- 113 אסירים ל- 1..,... 0)תושבים 20 בשנת1312 היו33.. אסירים ועצירי ם פליליים ואוכלוסיית המדינה מנתה3,377,... בשנת0תושבים3.13 היו 13,27. אסירים ועצירים פליליים, ואוכלוסיית המדינה מנתה7,968,300 0תושבים 2 ב. מדיניות הענישה בישראל (1) סוגי העונשים ואמצעי הטיפול מגוון אמצעי הענישה והאמצעים הנלווים לענישה העומדים לרשות בתי המשפט בישראל כולל את המאסר בפועל, מאסר בעבודת שירות, מאסר על-תנא י , קנס, צו מבחן, שירות לתועלת הציבור, טיפול בקהילה, התחייבות להימנע מעבירה, פיצויים והוצאות. הבחירה בין אמצעי הענישה וחומרתם נתונה בידי בית המשפט בתוך מתחם רחב למדי שנקבע על ידי המחוקק, במסגרת העונש המרבי, ולעיתים גם המזערי, שבצד העבירה. עד לאחרונה לא הי תי ה הנחיה בחקיקה באשר לשיקולים האמורים להנחות את השופט בקבעו את :העונש. פסיקת בית המשפט העליון ביססה את ארבעת שיקולי הענישה הקלאסיים ,הרתעה, גמול, שיקום והרחקה מן הציבור21 והוסיפה עליהם שיקולים פרוצדורליים )(כגון חסכון בזמן שיפוטי, הסדרי טיעון22 ושיקולים אישיי ם אחרים של העבריין (כגון ,מצב בריאותי ,מצב כלכלי תלות של אחרים בו וכ דומה.) 23 הצורך בהנחיה חקיקתית לענישה, שנגזר מעקרון החוקיות, כמו גם התחושה שהמצב הקיים גורם לפערים גדולים בענישה בין שופטים שונים, הובילו את שר המשפטים למנות את ועדת גולדברג על מנת שתבחן את.דרכי ההבניה של שיקול הדעת השיפוטי בגזירת הדין24 (2) ועדת גולדברג ותיקון112 לחוק העונשין ועדת גולדברג הציעה בראש ובראשונה לקבוע בחוק את היחס בין שיקולי הענישה. על פי הצעתה, הע י קרון המנחה בענישה צריך להיות עקרון ההלימה, דהיינו קביעת יחס הולם בין חומרת המעשה וא שמו של הנאשם ל בין.חומרת העונש ,המלצות הוועדה, בעיקרן אומצו בתיקון993 לחוק העונשין, בו נקבע כי "העיקרון המנחה בענישה הוא קיומו של יחס הולם בין חומרת מעשה העבירה בנסיבותיו ומידת אשמו של הנאשם ובין סוג ומידת ."העונש המוטל עליו25 חידוש נוסף ומשמעותי בתיקון993 לחוק העונשין הוא צמצום שיקול הדעת השיפוטי בגזירת דינם של עבריינים. כיום, שופטים היושבים בדין צריכים ,לקבוע מתחם עונש הולם בהתאם לעיקרון המנחה האמור ממנו נגזרים שיקולים נוספים כגון מדיניות הענישה הנהוגה ונסיבות שונות הקשורות בביצוע העבירה. 26 בתוך מתחם העונ.ש ההולם ייקבע העונש בהתחשב בנסיבות שאינן קשורות בביצוע העבירה27 בהתאם להמלצות ועד ת גולדברג , נקבע בתיקון לחוק כי בהתקיים תנאים מסוימים ניתן לחרוג מהע י קרון המנחה לצרכי שיקום או הגנה על הציבור. חריגה לצרכי שיקום אפשרית 21 ראו ע"פ1733931 ליבוביץ נ' מ דינת י שראל(, פ״ד מז1 ) 133 ( 1337 0) 22 ע"פ273931 בחמוצקי נ' מדינת ישראל(, פ"ד כו1 ) 237 , 227 ( 1333 ) ("הקלה בעונש ניתנת במקרה כזה אפילו הודאתו 0)"של הנאשם ועזרתו למשטרה באו לא מתוך תשובה וחרטה אלא מתוך נימוק של כדאיות 23 "ראו לדוגמה רות קנאי "הנחיות לקביעת גזר הדין בפסיקת בית המשפט העליון משפטים כד33 , 137 0)(תשנ"ד 24 ראו הוועדה לבחינת דרכי ההבני יה של שיקול הדעת השיפוטי בגזירת דין דין-וחשבון ( 1333 ) (להלן: דו"ח ועדת )גולדברג0 25 עיף ס 3.ב לחוק העונשין , התשל"ז- 1333 0 26 שם, סעיף3. 0ג(א) לחוק 27 שם, סעיף3. 0ג(ב) לחוק 7 כאשר הנאשם השתקם או יש סיכוי של ממש שהוא ישתקם. במקרה כזה ניתן לקבוע את .העונש על פי שיקולי שיקומו במקום על פי עקרון ההלימה28 חריגה לצורך הגנה על שלום הציבור מוגבלת יותר. כאשר יש חשש ממשי שהנאשם יחזור ויבצע עבירות, מותר לחרוג מן המתחם לחומרה אולם רק במידה שאינה ניכרת. נוכח הספק באשר לאפקטיביות של החמרה בעונש לקידום הרתעה כללית ונוכח הקשיים החוקתיים שתכלית זו מעוררת , הוחלט, כפי שהוצע על ידי ועדת גולדברג, שלא לאפשר חריגה דומה לצורך הרתעה כללית או אישית. 29 ג. חלופות למאסר וטיפול בעבריינים בישראל– תמונת מצב חוקית וארגונית (1) )שירות בתי הסוהר (שב"ס 'תיקון מס 42 לפקודת בתי הסוהר הסמיך את נציב שב"ס לבחון אפשרויות לשיקומו של אסיר שהוא אזרח או תושב ישראל ולשלבו בפעילויות שיקום ככל שיימצא מתאים לכך. 30 במובן זה התיקון נתן תוקף רשמי לתכניות ולמערכים השונים שהפעיל שב"ס עוד קודם לכן, שמטרתם העיקרית או הנלווית היא שיקום .האסיר מערכים אלו כוללים .תכניות טיפול ושיקום, מערך השכלה פורמלית, חינוך חברתי קהילתי ומערך תעסוקה (א) טיפול ושיקום שירות בתי הסוהר מפעיל מגוון רחב של תכניות טיפול ושיקום לאסירים, המותאמות במידת האפשר לפרופיל האסיר ולסוג העבירה בה הורשע. אלו כוללות תכניות לג מילה משימוש בסמים ו ב אלכוהול, מסגרות טיפוליות בתחום האלימות במשפחה ועבירות המין וכדומה. הטיפול בשב"ס נעשה לרוב במסגרות קבוצתיות. בשנת2199 הופעלו479 .קבוצות טיפוליות העוסקות במגוון הנושאים שהוזכרו לעיל31 בהקשר זה יש לציין כי בשל אופיין של תכניות אלו ומשך הז מן הנדרש להתאמתו של אסיר לתכנית ספציפית, אסירים המרצים עונש מאסר של פחות משנה אינם מספיקים לקחת חלק בתהליכים ו ב מסגרות אלו (במיוחד לאור העובדה שבשל ניכוי תקופת המעצר ושחרור מוקדם תקופת השהות שלהם בבית הסוהר כאסירים היא קצרה מהתקופה שנקבעה בגזר הדין ) ולכן אי נם זוכים להשתתף במרבית התכניות. 32 (ב) השכלה פורמלית שירות בתי הסוהר מפעיל מערך הקניית השכלה פורמלית ברמות שונות לאוכלוסיית האסירים החל מלימודי אולפן לאסירים יוצאי מדינות חבר העמים ואתיופיה ועד להשלמת92 שנות לימוד והגשה למבחני הבגרות. בשנת2193 סיימו4,724 אסיר ים 28 ראו שם, סעיף3. ד לחוק אם מעשה העבירה ומידת אשמו של הנאשם היו בעלי חו0 מרה יתרה, החריגה ממתחם העונש 0לצרכי שיקום מותרת רק בנסיבות מיוחדות ויוצאות דופן 29 שם, סעיפים3.ו- ;ז לחוק דו"ח ועדת גולדברג, לעיל ה"ש 33, בע 'מ13 0 30עיף ס 11ד לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב- 1331 0 31 המידע נמ סר לוועדה מ 0שירות בתי הסוהר 32 'דבריה של גונדר עפרה קלינגר בישיבתה השנייה של הוועדה, עמ7. ( לפרוטוקול30703.13 0) 3 .את לימודיהם באחת מהמסגרות החינוכיות הללו33 בנוסף לכך, מאפשר שב"ס לאסירים שחפצים בכך ללמוד קורסים אקדמאים באוניברסיטה הפתוחה ואף מספק להם מעגלי תמיכה בדמות קורס מיומנויות למידה אקדמית וליווי אישי של .חונך/מתנדב שנועדו להגביר את סיכויי הצלחתם34 (ג) חינוך חברתי )קהילתי (השכלה בלתי פורמלית שירות בתי הסוהר מפעיל מגוון תכניות חינוכיות בלתי פורמליות המחולקות לפי נושאים כגון תרפיה באומנויות, ספורט ובריאות, התמודדות ומודעות ועוד. בשנת 2199 הופעלו2,715 .תכניות כאלו35 (ד) תעסוקה חוק העונשין קובע את חובת עבודתו של אסיר במהלך .תקופת מאסרו36 לוועדת השחרורים מוקנית הסמכות לפטור את האסיר מחובה זו מטעמים סבירים כגון מצב בריאותו של האסיר, אפשרות גדולה יותר להחזירו למוטב שלא באמצעות עבודה .וכדומה37 החוק מוסיף וקובע כי העסקתו של אסיר במוסד פרטי תיעשה רק .בהסכמתו ובתנאי עבודה מקובלים38 ת קנות בתי הסוהר קובעות בין היתר שעבודת .האסיר תכוון ככל האפשר לשיקומו39 ,לאור האמור, שירות בתי הסוהר מספק באמצעות מערך התעסוקה שלו, פלטפורמה תעסוקתית יצרנית לאסירים מתאימים הכוללת העסקה במרכזים יצרניים והכשרה מקצועית ל"מקצועות נדרשים" הנעשית בשיתוף פעולה עם משרד הכלכלה . העסקת אסירים תורמת לחינוכם ו ל שיקומם באמצעות הכשרה מקצועית המעצימה את יכולתם להשתלב בחברה ובכך שהיא מאפשרת ביטוי לכישרונות ו ל יכולות ה אישיות של האסירים באופן המעלה את .דימויים העצמי40 בשנת2199 הועסקו בממוצע2,311 אסירים המהווים35% מפוטנציאל האס."ירים "ברי העסקה41 (2) הרשות לשיקום האסיר (א) ייעוד וקבוצות אוכלוסייה הרשות לשיקום האסיר (להלן: רש"א ) היא גוף סטטוטורי האמון על שיקומם של :אסירים משוחררים. חוק הרשות לשיקום האסיר מונה את תפקידי הרשות וביניהם 33 ראו שירות בתי הסוהר דו"ח שנתי132 ( 3.17 :) (להלן דו"ח שב"ס 0) 34 'שם, בעמ11 0 35 'שם, בעמ17 0 36 ס עיף31 0(א) לחוק העונשין 37 שם, ס עיף 31 )(ב ק לחו 0 38 שם, ס עיף 31 )(ג לחוק 0 39 עיף ס 12 לתקנות בתי הסוהר, התשל"ח- 1331 0 40דו"ח שב"ס, לעיל ה"ש 77 , 'בעמ313 0 41 'שם, בעמ1.1 0 1 גיבוש מדיניות שיקום לאסירים; הכנת והפעלת תכניות שיקום לא סירים לקראת ;שחרורם ו ,קליטת אסירים משוחררים בקהילה לרבות בתחומי התעסוקה, דיור .שירותי בריאות ועוד42 בפועל, ניתן לחלק את האסירים איתם עובדת רש"א לשתי קבוצות עיקריות : מטופלים וולונטריים לאחר שחרור מלא ואסירים משוחררים על- תנאי. הקבוצה השנייה מורכבת גם היא משתי תתי-קבוצות : אסירים משוחררים על- תנאי הנמצאים בתכנית טיפולית של רש"א ואסירים משוחררים על- תנאי הנמצאים .בפיקוח רש"א בהוראה מטעם ועדת השחרורים מרבית המטופלים משתייכים לקבוצה העיקרית הראשונה, דהיינו אסירים משוחררים שריצו את עונשם במלואו ופנו למרכזי הטיפול באופ ן וולונטרי ולא כתוצאה מהתחייבות לוועדת השחרורים. כך, בשנת2191 כ- 54% מכלל המטופלים .ע"י רש"א השתייכו לקבוצה זו43 הקבוצה השנייה של ה מטופלים מורכבת כאמור מאסירים משוחררים על-תנאי אשר ,לרש"א תפקיד מכריע כבר בשלב קבלת ההחלטה על שחרורם. מבין אלו תת- הקבוצה הראשונ ,ה אשר ב- 2191 היוותה כ- 46% מכלל המשתחררים בשחרור מוק,דם44 מורכבת מאסירים משוחררים על- תנאי הנמצאים בתכנית טיפולית המועברת ומפוקחת באופן מלא ע"י רש"א. חוק שחרור על-תנאי ממאסר מחייב את ועדת השחרורים (האמונה על החלטת השחרור המוקדם ממאסר) להביא בחשבון בהחלטתה את חוות דעתה של רש"א (אם זו קיימת), הכוללת תכנית שיקום, בנוגע .לשחרורו של האסיר העומד לבחינתה45 אם מתקבלת המלצת רש"א, רשאית ועדת השחרורים להתנות את שחרורו המוקדם של האסיר בהשתתפות בתכנית השיקום .שהוכנה לו46 את חוות הדעת של רש"א בעניינו של אסיר המועמד לשחרור על- תנאי מחברים יועצי השיקום שלה, המבססים את המלצתם ואת תכנית השיקום המוצעת מחוץ לכלא על נתונים המועברים משירות בתי הסוהר (בין היתר בנוגע להליכי הטיפול והשיקום בהם לקח חלק האסיר במהלך מאסרו) ועל מפגשים אישיים עם .האסיר47 בשנת2191 כ- 13% מהמלצות רש"א לגבי שחרור על- תנאי התקבלו ע"י .ועדות השחרורים48 בנוסף לאמור, במענה לפניית רש"א המלווה בתכנית שיקום שהוכנה עבורו, רשאית ועדת השחרורים לדון ב שנית בעניינו של אסיר שבקשתו הראשונה לשחרור על- .תנאי נדחתה49 תת- הקבוצה השנייה של אסירים משוחררים על- תנאי הנמצאים בפיקוח רש"א, אשר ב- 2191 היוותה כ- 92% מכלל המשוחררים 42 עיף ס 7 לחוק הרשות לשיקום האסיר, התשמ"ג- 1317 0 43 ראו הרשות לשיקום האסיר סיכום שנת עבודה0202 77 ( 3.11 ) (להלן: דו"ח רש"א 0) 44 0שם 45עיף ס 3 ( 1) לחוק שחרור על-תנאי ממאסר, התשס"א- 3..1 0 46שם, ס עיף 17 )(ג לחוק 0 47 דו"ח רש"א, לעיל ה"ש37 ', בעמ71 0 48 'שם, בעמ73 0 49עיף ס 13 ( 3) לחוק שחרור על- 0תנאי ממאסר 3 על- ,תנאי50 מורכבת מאסירים הנמצאים בתכנית שיקומית המבוצעת ע"י גוף מטפל פרטי שקיבל לכך אישור מוועדת השחרורים. למרות שתכניות אלו אינן מבוצעות או מנוהלות ע"י רש"א והאסיר נדרש לממנן מכיסו הפרטי, ועדת השחרורים מבקשת מרכזיה האזור יים של רש"א לדווח לה על מידת עמידת האסיר בתנאים שנקבעו לו .עם שחרורו51 מהלך הפרטה זה, מעורר שני קשיים : ראשית, נוצר מצב בלתי שוויוני בכך שאסיר שידו משגת, יכול למעשה לקנות את שחרורו בעוד שאסיר שאינו יכול להרשות זאת לעצמו, יישאר בכלא ולא ישוחרר שחרור מוקדם בה יעדר משאבים של הגורם שהופקד על כך על ידי המדינה. מעבר לכך, פעילות המוסדות הפרטיים , להבדיל מעצם עמידת האסיר בתנאים שקבעה ועדת השחרורים אינה מפוקחת על ידי הרשות לשיקום האסיר. בהקשר זה, הזכיר נשיא בית המשפט לנוער בדימוס השופט אהרון מלמד את הבעייתיות בהחזרת אס יר ששוחרר ברישיון לכלא, רק משום שאין .ביכולתו עוד להמשיך ולשלם למשקם הפרטי52 בנוסף לקבוצות משוחררים אלו, בכל שנה משתחררים על- תנאי אסירים רבים ללא תכנית שיקומית כלשהי. בשנת2191 שוחררו לע-תנאי בלא ת כנית שיקומית כ- 111 אסירים, אשר היוו כ- 42% מכלל המשוחררים על- .תנאי באותה שנה53 לטענת נציגי רש"א בדיוני הוועדה, הסיבה העיקרית לשימוש הגובר של ועדות השחרורים בתכניות פרטיות ולשחרור על- תנאי של אסירים ללא תכנית שיקומית היא מגבלתה התקציבית, המונעת ממנה להציע תכניות שיקומיות לכל האסירים שנמצאים מתאימים לכך. עוד נטען בפני ה וועדה כי אותה מגבלה תקציבית המביאה למחסור בתכניות שיקומיות מונעת שחרור על- תנאי מאסירים רבים שוועדות .השחרורים מסרבות להתיר להם שחרור מוקדם בהעדר תכנית כזו54 (ב) תכניות טיפוליות ושיקומיות בהפעלת רש"א רש"א מפעילה מגוון רחב של תכניות טיפוליות ושיקומיות עבור אסירים .משוחררים בשנת2191 טופלו3,173 אסירים משוחררים ע"י רש"א. המספר כולל גם אסירים .משוחררים שנקלטו לטיפול בשנים קודמות55 תכניות הטיפול והשיקום של רש"א :כוללות בין היתר ● הוסטלים - הטיפול בהוסטל מיועד לאסירים משוחררים בעלי מאפיינים המוגדרים כקשים ומורכבים, קבוצת אוכלוסייה המונה כ- 91% מכלל המטופלים ע"י 50 דו"ח רש"א, לעי ל ה"ש37 , 'בעמ72 0 51 0שם 52 ראו פרוטוקול ישיבתה השלישית של הוועדה ', עמ77 ( 110703.13 )0 53 'שם, בעמ77 0 54 ראו מכתב מנכ"ל הרשות לשיקום האסיר, שבתאי ארטוב, לשופטת דורנ ר מיום ה- 37 לדצמבר3.13 :(להלן מכתב מנכ"ל רש"א0) 55 דו"ח רש"א, לעיל ה"ש37 ', בעמ 11 0 1. .הרשות56 מרביתם מכורים לסמים, בעלי רמת רצידיביזם גבוהה, ומאובחנים כזקוקים לטיפול אינטנסיבי, ממושך ומקיף. הטיפול בהוסטל מספק תמיכה ושיקום רגשיים ונפשיים, רכישת הרגלי עבודה ומיומנויות המכינ ים את המטופל להשתלבות בחברה ה.נורמטיבית57 רש"א מפעילה כיום99 הוסטלים, מתוכם3 .במיקור חוץ58 ● תעסוקה - רש"א מפעילה מערך תעסוקה נרחב, הכולל יועצי תעסוקה לאסירים ולאסירות ברחבי הארץ. אלו מסייעים לאסירים המשוחררים במציאת מקום עבודה ו בהכנה לקראת השתלבות בתעסוקה, ו עוסקים בפיקוח מתמשך על עבודת ו של האסיר .המשוחרר59 בשנת2191 טופלו בתחום התעסוקתי ע"י רש"א כ- 111 אסירים .משוחררים ● השלמת השכלה - רש"א פועלת במשותף עם פרויקט "אוניברסיטה בעם" של אוניברסיטת תל-אביב אשר במסגרת ו מגיעות באופן קבוע קבוצות של אסירים משוחררים ללימודים ברמה אקדמית המותאמים לאוכל וסיות חלשות. הגורמים המלווים והמטפלים השונים מבצעים מעקב קבוע אחר קצב התקדמותם והתמדתם .של האסירים המשוחררים המשתתפים בתכנית60 ● טיפול במשפחה - הרשות מפעילה תכנית חונכות (פר"ח) של סטודנטים לילדי אסירים אשר במסגרתה משתתפים הילדים בפעילות העשרה חווייתי ת הכוללת טיולים, ימי גיבוש, לימוד וכי ו ,צא בזאת. בנוסף ילדים ל אסירים שעדיין מרצים את תקופת מאסרם, מגיעים עם החונכים לביקורים בבית הכלא בהם משולב ת פעילות .חינוכית61 ● עברייני מין - .רש"א שותפה בהפעלתו של מרכז מיוחד לטיפול בעברייני מין62 ● נוער - רש"א מפעילה את תכנית שוש"ן (שיקום ושילוב נוער) אשר במסגרתה מטופלים בני נוער המשוחררים ממאסר ב הוסטל ו ב מרכז יום ע"י צוות שהוכשר באופן מיוחד לעבודה עם קבוצת אוכלוסייה זו. בשנת2191 טופלו בתכנית31 בני נוער. 63 56 'שם, בעמ31 0 57 מכתב מנכ"ל רש"א, לעיל ה"ש23 0 58 דו"ח רש"א, לעיל ה"ש37 ', בעמ31 0 59 'שם, בעמ32 0 60 'שם, בעמ33 0 61 'שם, בעמ31 0 62 'שם, בעמ22 0 63 'שם, בעמ23 0 11 (2) שירות המבחן (א) ייעוד ותחומי פעולה :שירות המבחן למבוגרים (להלן השירות ) הוא גוף מ מלכתי הפועל מכוח פקודת המבחן64 ב אגף ל שירותי תקון ונוער מנותק ש .במשרד הרווחה והשירותים החברתיים יעודו המרכזי הוא הפחתת הסיכון לחברה על ידי התאמה והמלצה על חלופות ענישה .ומעצר במערכת המשפט65 השירות אמון על מתן שירותי אבחון, טיפול ושיקום למעורבים באירועים פלילי ים (מורשעים, עצורים ונפגעי עבירה מעל גיל93 .) 66 את תפקידי השירות ופעולותיו בכל האמור לשיקום וטיפול בעבריינים ניתן לחלק לשני תחומים עיקריים : מתן תסקירים וביצוע צווים על פי החלטות בית המשפט . לאחרונה .החל השירות גם לפקח על הסדרים להטיית תיקים מההליך הפלילי שיר ות המבחן לנוער הינו גוף מקביל .העוסק בתפקידים אלו בכל הנוגע לקטינים (ב) תסקירים :כאמור, אל שירות המבחן מופנים מעורבים באירועים פליליים משלושה סוגים מורשעים, עצורים ונפגעי עבירה. אלו מופנים לשירות על ידי גורמים שונים במערכת אכיפת החוק (בתי המשפט, היועץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות ולשכות התביעה )במשטרת ישראל על מנת שיחווה דעתו בעניינם באמצעות הגשת תסקיר בהתאם .למעמדם בהליך הפלילי67 בכל האמור במורשעים , חוק העונשין מעניק לבית המשפט את הסמכות לדרוש תסקיר משירות המבחן באשר למאפיינים שונים של עבריין שהורשע אך טרם נגזר דינו. אלו כוללים בין השאר את עברו, מצבו המשפחתי, מצבו הכלכלי, מצב בריאותו ובריאות משפחתו של העבריין וכדומה. בתסקיר רשאי קצין המבחן להמליץ בפני בית המשפט .על העונש אשר לדעתו יגביר את הסיכוי להביא לשיקומו של העבריין68 לגבי עצורים מעניק החוק לבית המשפט את הסמכ ות להורות לשירות המבחן על הגשת תסקיר מעצר טרם החלטתו אם להיענות לבקשת רשויות התביעה להוציא צו מעצר לאדם .לתקופה שעולה על חמישה ימים69 לגבי נפגעי עבירה עוגנה בחוק סמכותו של בית המשפט להורות לעובד ציבור שמונה על ידי שר הרווחה והשירותים החברתיים להגיש תסקיר על מצבו של נפגע בעבירת מין או אלימות ועל הנזק שנגרם לו כתוצאה מהעבירה בה הורשע אדם כלשהו. במקרים של עבירת אלימות שהביאה למותו של 64 סעיף33 לפקודת המבחן [נוסח חדש], התשכ"ט- 1373 0 65 שירות המבחן למבוגרים התסקיר לעונש 3 (ינואר3.13 0) 66 משרד הרווחה והשירותים החברתיים סקירת השירותים החברתיים0200 732 ( 3.13 ) (להלן: סקירת השירותים 0)החברתיים 67 'שם, בעמ737 0 68 עיף ס 73 0לחוק העונשין 69 עיף ס 31 א לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה- מעצרים), התשנ"ו- 1337 0 13 אדם , רשאי בית המשפט לבקש תסקיר לגבי הנזק שנגרם לקרוביו, הן כיחידים והן .כחלק מיחידה משפחתית אחת70 תסקירי המעצר והעונש נעשים על בס יס "תורת אבחון" המורכבת מ- 97 אינדיקטורים שונים שנועדו לספק תמונה אבחונית של הסיכון לעבריינות חוזרת אל מול הסיכוי של העבריין.לשיקום71 בשנת2193 טיפל השירות ב- 22,939 הפניות חדשות וב- 93,735 מופנים חדשים (לעתים אדם יהיה מעורב ביותר מהליך פלילי אחד ולכן יופנה ל שירות מספר פעמים). בסך הכול הגיש השירות למערכת אכיפת החוק בשנה זו כ- 55,111 תסקירים (בכל פנייה מגיש השירות בממוצע2.5 .)תסקירים72 (ג) ביצוע צווים תפקידו השני והביצועי של שירות המבחן כולל הוצאה לפועל של צווים המוצאים על ידי בית המשפט. את אלו ניתן לחלק לשלושה סוג ים עיקריים : צווי מבחן (ובכלל זה ,צווים לטיפול בקהילה), צווי שירות לתועלת הציבור וצווי פיקוח מעצר. בעיני השירות "מטרת ביצוע הצווים מוגדרת במונחים של צמצום הרצידיביזם ושילוב מחדש של ."עוברי חוק בחברה73  צווי מבחן - שירות המבחן אמון על ביצוע של צווי מבחן המוצאי ם על ידי בית המשפט. פקודת המבחן מעניקה לבית המשפט את הסמכות להוציא צווי מבחן כעונש בודד לעבריינ ים שהשתכנע שהאישום בעניינם הוכח; כתוספת לכל עונש נוסף מלבד מאסר בפועל; או אף ללא הרשעה (לאחר שנקבע כי ביצעו את העבירה) בתנאים מסוימים. 74 תנאי סף להוצאת צו מבחן הו א קבלת תסקיר .בכתב מקצין מבחן שהוסמך לכך75 החוק קובע כי תקופת המבחן, בה נדרש העבריין לעמוד בפיקוח של קצין מבחן, לא תפחת משישה חודשים ולא תעלה על .שלוש שנים76 בית המשפט נדרש להסביר לעבריין את משמעותו של המבחן וההשלכות של אי עמידה בו (כגון הטלת עונש על ביצוע ה עבירה המקורית) ולקבל .את נכונותו של זה האחרון למלא אחר הוראות הצו77 צו המבחן יכול להכיל הוראות הנראות לבית המשפט כנחוצות על מנת להבטיח את הפיקוח על העבריין .ואת שיקומו החברתי לרבות מגורים, חובת קבלת טיפול רפואי וכדומה78 באופן ספציפי יותר וגם כן בכפוף לתסקיר של שירות המבחן והכנת תכנית טיפולית ,מפורטת על ידו79 מתיר חוק העונשין לבית המשפט להוציא צו מבחן לטיפול 70 עיף ס 113 לח]וק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב , התשמ"ב- 1313 0 71 סקירת השירותים החברתיים, לעיל ה"ש77 ', בעמ3.7 0 72 0הנתונים הועברו לוועדה על ידי שירות המבחן למבוגרים 73 סקירת השירותים החברתיים, לעיל ה"ש77 , 'בעמ3.7 0 74 עיף ס 1 לפקודת המבחן0 75 שם, ס עיף 3 לפקודה 0 76 שם, ס עיף 3 לפקודה 0 77 ,שם עיף ס 7 לפקודה 0 78 שם, ס עיף 2 לפקודה 0 79 עיף ס 17 0לחוק העונשין 17 בקהילה למשתמשים בסמים או צו לטיפול בקהילה למי שנוהג באלימות במשפחתו. 80 בשנת2199 הופקד שירות המבחן על ביצועם של 2,411 צווי מבחן .חדשים81 אם הנבחן ביצע עבירה אחרת במהלך תקופת המבחן שנקבעה לו והורשע בה , רשאי בית המשפט להרשיע אותו בעבירה המקורית (אם לא עשה כך במועד הוצאת צו המבחן); להטיל עליו עונש על העבירה המקורית בה הורשע (אם לא עשה כך במועד הוצאת צו המבחן); או להטיל עליו עונש נוסף בהתחשב בזה .שכבר ניתן82 כמו כ ן, אם השתכנע במהלך תקופת המבחן כי הנבחן לא עמד בתנאים שהוצבו לו , רשאי בית המשפט להזהיר את הנבחן; להטיל עליו קנס; או להחליף את צו המבחן בענישה "רגילה" כפי שתואר לעיל במקרים של ביצוע .עבירה נוספת במהלך תקופת המבחן83  צווי שירות לתועלת הציבור "(של ץ) - בהסתמך ע ל תסקיר והגשת תכנית מפורטת של קצין מבחן, רשאי בית המשפט לחייב בצו את מי שהורשע בעבירה ו לא נקבע לו עונש מאסר בפועל , שיעשה פעולה או שירות לתועלת הציבור בשעות הפנאי וללא שכר ,כחלופה לכל עונש אחר או כתוס פת לו. 84 במועד הטלת הצו נדרש בית המשפט לקבוע את מכסת שעות"השל ץ בהן מחויב העבריין כאשר התקופה הנדרשת להשלמת הצו, מלבד מקרים מיוחדים, לא תעלה על שנה. 85 גם במקרה זה נדרש בית המשפט להסביר לעבריין את משמעותו של הצו ואת ההשלכות של .אי עמידה בו ולקבל את נכונותו למלא אחר הוראות הצו86 אם השתכנע כי הנידון לא מילא אחר הצו, ר שאי בית המשפט לבטל את הצו ולהרשיע את הנידון בעבירה המקורית (אם לא עשה כן קודם לכן); להטיל עונש אחר על ההרשעה בביצוע העבירה המקורית (אם לא עשה כן קודם לכן) או להטיל על הנידון עונש .נוסף לזה שכבר הוטל עליו87 ממידע שנמסר לנו עולה כי בפועל רק כ- 5% מצווי "השל ץ ו המבחן (ראו התייחסות לעיל) שמטיל בית המשפט מופקעים על ידו כתוצאה מאי עמידה בתנאים שנקבעו בו. 88 80 שם, ס עיפים13 , 17 לחוק 0 81 סקירת השירותים החברתיים, לעיל ה"ש77 ', בעמ3.3 0 82ס עיפים 13-17 0לפקודת המבחן 83 שם, ס עיף 3. 0לפקודה 84 עיף ס 31א לחוק ה 0עונשין 85 שם, ס עיף 31ב לחוק 0 עוד ראוי לציין כי החוק לא קובע מכסת שעות בעונש זה וכי הדבר נקבע באופן עצמאי ע"י שירות המבחן כעומד על טווח שבין מינימום7. למקסימום7.. ראו דבריה של רחל וינשטיין, מנהלת0שעות למי שנידון לעונש זה שירות המבחן למבוגרים בישיבתה השב 'יעית של הוועדה, עמ7 ( לפרוטוקול330303.17 0) 86 עיף ס 31 )א(ה לחוק העונשין 0 87 שם, ס עיף 31ד לחוק0 88 מתוך מסמך שנשלח לוועדה על ידי רחל וינשטיין, מנהלת שירות המבחן למבוגרים, מיום1101.03.13 (להלן: מכתב 0)ממנהלת שירות המבחן 13 התאמת העבודה הספציפית בה יעסוק העבריין נעשית כאמור על ידי שירות המבחן, תוך התייחסות לכוחותיו ויכולותיו כפי שעולים מהאבחון שנערך לו על .ידי קצין מבחן89 בשנת2199 טי פל שירות המבחן ב- 3,311 "צווי של ץ .חדשים90 ב- 2191 כ- 34% מצווי המבחן החדשים שהוטלו על ידי בתי המשפט כללו גם צו "של ץ. 91  צווי פיקוח מעצר - בהסתמך על תסקיר מעצר הניתן על ידי שירות המבחן, בית המשפט רשאי, בהוראתו על שחרור בערובה של אדם ממעצר, לחייבו להימצא בפיקוח של קצין מבחן; לקבל טיפול גמילה מסמים שאושר על ידי קצין מבחן או לחייבו בקבלת טיפול רפואי או מקצועי אחר שנעשה בפיקוח קצין מבחן. משך הצו לפיקוח מעצר הוא שישה חודשים עם אפשרות להארכה על ידי בית .המשפט92 בשנת2199 טיפלה רשות המבחן ב- 9,355 .צווי פיקוח מעצר חדשים93 (ד) הטיות וסגירת תיקים תיקון מספר66 ל חוק סדר הדין הפלילי94 הקנה לתובע סמכות לסגור תיק בהסדר עם ,החשוד, כחלופה להעמדתו לדין אם מילוי תנאי ההסדר יענה על העניין לציבור .בנסיבות המקרה95 ,סגירת תיק בהסדר מותרת כיום רק בעבירות מסוג עוון או חטא אך שר המשפטים רשאי, ב אישור ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת ובהסכמת השר לביטחון פנים, להרחיבו גם לעבירות מסוג פשע שיפורטו בתוספת השישית .לחוק96 בין תנאי ההסדר שרשאי תובע להציע לחשוד, כתנאי לסגירת התיק, נמצא גם עמידה בתנאי תכנית טיפול ,תיקון ושיקום שיקבע קצין מבחן , לרבות ביצוע שירו.ת לציבור97 עם זאת, הסמכות להתנות סגירת תיק בתנאי זה הוקפאה עד ששירות המבחן, באישור שר הרווחה והשירותים החברתיים, יודיע לרשויות התביעה .כי ניתן להכליל תנאי זה בהסדרים שיערכו עם חשודים98 הודעה כזו טרם נמסרה כיוון ששירות המבחן מתנה את מסירתה ב הקצאתם של משאבים מתאימים לטיפול במטלה חדשה זו. לפיכך בשלב זה שירות המבחן מפעיל ומפקח על צווי מבחן, שירות לתועלת הציבור והליכי טיפול ושיקום כמעט רק במסגרת הליכים משפטיים או בהתאם לצווים שנקבעו בתום הליכים כאלו כמתואר לעיל. חריג לכך הוא נוהל "הטייה מהליך פלילי" לבגירים שגובש על ידי צוות שמינה היועץ המשפטי לממשלה 89 סקירת השירותים החברתיים, לעיל ה"ש77 ', בעמ3.3 0 90 0שם 91 מכתב ממנהלת שירות המבחן, לעיל ה"ש11 0 92 'ס31 ()(א7 )-( 3 (,) 13 ) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה- 0)מעצרים 93 סקירת השירותים החברתיים, לעיל ה"ש 77 ', בעמ3.3 0 94 'חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס77), התשע"ב- 3.13 , ס"ח3733 0 95 ראו סעיף73א לחוק סדר הדין ה פלילי 0 96 0שם 97 ,שם סעיף73 (ג3) לחוק 0 98 ,שם סעיף73ט לחוק0 12 בראשות עו"ד אריאלה סגל- אנטלר ז"ל מפרקליטות מחוז תל- .אביב99 במסגרת נוהל ,זה, המצוי בשלב ניסיוני מוצע למבצעי עבירה מסוג עוון בפעם הראשונה, אשר גובשה לגביהם תשתית מספקת להגשת כתב אישום, ואשר עומדים ביתר התנאים הקבועים בנו הל, לקחת חלק בתכנית חלופית להליך הפלילי אשר אם יעמדו בה .בהצלחה ייסגר התיק בעניינם100 לפי הנוהל, התאמת התכנית והוצאתה לפועל תיעשה על ידי שירות המבחן, אשר יכול לכלול בתוכה רכיב אחד או יותר מתוך מגוון "של אפשרויות כגון של ץ , פעולות שיקום שונות, פיצוי לנפגע, פעי לות צדק מאחה .וכדומה101 החלטה של קצין המבחן האחראי על ביצוע התכנית כי המופנה לא עמד .בתנאיה תגרור הגשת כתב אישום בהתאם להליך הפלילי הרגיל102 עד כה הנוהל הופעל ב מחוז ות ,תל אביב והמרכז ובמסגרתו הופנו לשירות המבחן917 ( אנשים35 הפניות מ יחידות התביעה המשטרתיות ו- 72 )מהפרקליטות ,. מתוך המופנים31 סיימו את התוכנית ותיקם ניסגר ועוד45 נמצאים בשלבים שונים במהלך.התוכנית התוכנית כוללת4 מפגשים פסיכו-חינוכיים בכ ולם יש חובת השתתפות וביצוע11-61 שעות שירות לתועלת הציבור . ב-7 .מקרים התוכנית כללה גם הליכי צדק מאחה משירות המב חן נמסר לנו כי ההיקף המצומצם של ההיעזרות בתוכנית נובע ממיעוט .ההפניות של חשודים על ידי המשטרה103 (ה) דרכי פעולה ומסגרות טיפוליות באופן רחב, בבואו לדאוג לביצועם של צווי המבחן והפיקוח על עוברי חוק הנמצאים בקהילה, אימץ שירות המבחן את גישת ההתערבות הקבוצתית . השירו ת מפעיל מגוון רחב של קבוצות טיפוליות המחולקות לפי נושאים (אלימות במשפחה, סמים ,ואלכוהול, עבריינות מין וכדומה); קבוצות אוכלוסייה (יוצאי מדינות חבר העמים האוכלוסייה הערבית וכדומה); ודפוסי פעולה טיפוליים (קבוצות "רכבת" פתוחות בהן יש תחלופה קבועה של מטופלים, ק בוצות סגורות קצרות המתנהלות לתקופה של עד שנה וקבוצות סגורות ארוכות טווח). בשנת2199 הופעלו בשירות המבחן934 קבוצות טיפוליות שונות בהן לקחו חלק9,773 .עבריינים104 מעבר לאמור, השירות מפעיל באופן עצמאי או שותף בניהול ובתקצוב של מספר תכניות טיפוליות ושיקומיות י יחודיות אליה ן מופנים עבריינים הנמצאים בצו מבחן ב או ;פיקוח מעצר. אלו כוללים בין השאר: הוסטל "נועם" לטיפול בגברים אלימים דירות של"ב (שהייה למורחקי בית) לגברים שהורחקו מביתם בעקבות עבירות אלימות; מרכז יום לטיפול בעברייני מין בקהילה; תכנית גפ"ן (גישור פוגע-נפג )ע המיישמת את תפיסת הצדק המאחה; תכנית לטיפול בהורים אלימים וילדיהם; בית 99 "ראו נוהל הפעלה לתכנית "הטיה מהליך פלילי 0לבגירים 100 'שם, בעמ3 0 101 0שם 102 'שם, בעמ11 0 103 הנתונים נמסרו לוועדה על ידי מנהלת שירות המבחן למבוגרים, גב' רחל וינשטיין, ביום310303.13 0 104 סקירת השירותים החברתיים, לעיל ה"ש77 ', בעמ3.3-3.3 0 17 המשפט לסמים (ראו הרחבה להלן); פרויקט 'אוניברסיטה בע"מ' (ראו הרחבה לעיל .בסקירה על הרשות לשיקום האסיר) ועוד105 (2) הממונה על עבודת שירות יחידת הממונה על עבודת שירות (להלן: הממונה) פועלת במסג .רת שירות בתי הסוהר .תפקידה ליישם את החלטות בית המשפט בנוגע לביצוע מאסר בעבודת שירות106 מטרת המאסר בעבודת שירות היא ענישה מידתית המאפשרת הימנעות מהנזקים הנלווים לשהייה בבית הסוהר וחסכון בעלויות כליאה, תוך כדי תרומה לעבריין באמצעות הקניית כישורי עבודה, ערכי ה.תנדבות ותרומה לחברה107 בכל רגע נתון מרצים כ- 2,111 איש עונש עבודת שירות בכ- 411 .מקומות תעסוקה108 את תפקיד ה מ מונה ניתן לחלק לשני תחומי פעילות עיקריים: בחי נת התאמתו של נידון לעונש עבודת שירות ופיקוח על אופן הביצוע .של העונש (א) התאמת הנידון לעונש עבודת שירות חוק ה עונשין מתיר לבית המשפט לקבוע כי אדם שנגזרו עליו עד שישה חודשי מאסר בפועל ירצה את כל התקופה האמורה או את חלקה,בעבודת שירות109 בתנאים .שיקבע110 זו כוללת עבודה מחוץ לכותלי בית הסוהר במוסד בבעלות המדינה או בגוף .אחר שאושר על ידי השר לביטחון פנים111 לשם המחשה, ב- 2193 4,711 נידונים החלו לרצות עונש של.עבודת שירות112 כ- 76% מעובדי השירות נדונים לתקופות מאסר של חמישה או שישה חודשים. 113 קודם להטלת עונש עבודת .שירות על בית המשפט לוודא קיומם של שני תנאים הראשון הוא הסכמת הנידון לביצוע עונשו בעבודת שירות בתנאים שקבע בית המשפט. 114 התנאי השני הוא מתן חוות דעת מטעם הממונה על עב ו דת שירות בדבר ,התאמתו של הנידון לעבודת שירות ובדבר אפשרות השמתו בה והתנאים בהם יוכל .לעבוד115 בחלק הנוגע להתאמתו של הנידון לעונש עבודת שירות מתייחס הממונה ל מידת המסוכנות לסובבים את הנידון במקום ביצוע עבודת השי רות ולעצמו . בחלק הנוגע לאפשרות השמתו של הנידון בעבודת שירות נדרש הממונה ל התחשב במצבו 105 לסקירה מלאה 'ראו שם, בעמ312-31. 0 106 ראו דו"ח שב"ס, לעיל ה"ש77 ', בעמ13. 0 107 0שם 108 'ראו דברי גנ"מ לאה קליינר, הממונה על עבודת שירות, בישיבתה החמישית של הוועדה, עמ77 לפרוטוקול ( 170203.13 0) 109 ס עיף21 0ב(א) לחוק העונשין 110 שם , ס עיף21 )ב(ג לחוק 0 111 שם, ס עיף 21א לחוק 0 112 ראו דו"ח שב"ס, לעיל ה"ש77 ', בעמ133 0 113 0שם 114עיף ס 21 ()ב(ב3 0) לחוק העונשין 115 שם, ס עיף 21 ()ב(ב1 ) לחוק0 13 ;הרפואי ובמוגבלויותיו ב יכולתו להיות מועסק בסוגי מקומות העבודה בהם ניתן להעסיק עובדי שירות ו ב יכולתו לעמוד בשעות העבודה ובנהלי העבודה הנהוגים .במקומות מסוג זה ב חוות דעתו רשא :י הממונה להתבסס על הנתונים הבאים ;העבירה בה הורשע הנידון ועבירות קודמות בהן הורשע חוות דעת מטעם גורם טיפולי, לרבות תסקיר מבחן באם קיים ; חוות דעת קודמות, באם קיימות, על אופן תפקודו של הנידון בעבוד ו.ת שירות קודמות שהוטלו עליו וכדומה116 אם הממונה לא מצא מקום ה מתאים לנידון לביצוע עונש עבודת שירות, עליו להודיע על כך לבית ,המשפט117 אך ההחלטה הסופית על ביצוע עונש זה מוקנית לבית המשפט. לשם המחשה, בשנת2193 הגישה הממונה על עבודת שירות91,351 חוות דעת אשר מתוכן כ- 3,513 (כ- 34% ) .היו שליליות118 (ב) פיקוח על אופן ביצוע עונש עב ודת השירות הממונה על עבודות,שירות, בין היתר באמצעות מפקח הממונה על ידו119 אחראי על פיקוח על הנידון ועמידתו בתנאי עונש עבודת השירות. אלו כוללים איסור על קבלת ;שכר במהלך העבודה120 ;איסור יציאה מן הארץ ללא אישור הממונה121 עבודה רציפה במסגרת שבוע עבודה של חמישה ימ ים, הכוללים שמונה וחצי שעות עבודה רצופות כל אחד (במקרים מיוחדים רשאי בית המשפט או הממונה להפחית את כמות שעות העבודה ביום של עובד השירות, עד למינימום של6 ;)שעות ביום122 איסור היעדרות מהעבודה ללא אישור המפקח והממונה123 (כאשר תקופת ההיעדרות, למעט מסיבות רפואיות הנובעות מתאונת עבודה שאירעה במהלך עבודת השי רות אינה מחושבת במניין ימי עבוד)ת השירות שהוטלו על הנידון. 124 ממידע שנמסר לוועדה על ידי הממונה על עבודת שירות עולה כי פעמים רבות, בשל היעדרויות מסיבות שונות אשר כאמור אינן נספרות במניין ימי ה עונש, נידונים משלימים את ימי עב וד ת ,השירות שהוטלו עליהם אחרי תקופה ארוכה בהרבה מששת החודשים שנקבעו בחוק .לעיתים עד כדי פרק זמן של שנה וחצי125 ,עם זאת מנתוני דו"ח שב"ס עולה כי כ- 15% מהמתחילים את ריצוי עונש עבוד.ת השירות מסיימים אותו126 116 שם, ס עיף 21ב(ב1 ) לחוק0 117 שם, ס עיף 21ב(ב7 ) לחוק0 118 ראו דו"ח ש ב"ס, לעיל ה"ש77 ', בעמ131 0 119 עיף ס 21 ממידע שנמסר לנו עולה שכיום עומדים לרשות הממונה0ג(ג) לחוק העונשין33 מפקחים (ראו דברי גנ"מ לאה 'קליינר, הממונה על עבודת שירות, בישיבתה החמישית של הוועדה, עמ31 ( לפרוטוקול170203.13 0)) 120 עיף ס 21 0ה לחוק העונשין 121שם, ס עיף 21ח1 לחוק0 122 ש ם, ס עיף 21ו לחוק0 123 שם, ס עיף 21 )ז(ג לחוק 0 124 שם, ס עיף 21 )ז(ד לחוק 0 125 'ראו דברי גנ"מ לאה קליינר, הממונה על עבודת שירות, בישיבתה החמישית של הוועדה, עמ73 לפרוטוקול ( 170203.13 0) 126 ראו דו"ח שב"ס, ל עיל ה"ש77 ', בעמ133 0 11 על מנת להתמודד עם אי התאמה או אי עמידה בתנאי העו נש, החוק מאפשר לנציב בתי הסוהר (או קצין בדרגת גונדר שהוסמך על ידו) לבצע הפסקה מנהלית של עונש עבודת השירות שהוטל על נידון, במהלך ביצוע העונש ואף בטרם התחלתו , ולהורות .כי שארית העונש יבוצע במאסר127 ב- 2193 בוצעו946 .הפסקות מנהליות מסוג זה128 לנידון עומדת הזכות ל עתור כנגד ההחלטה בפני בית המשפט המחוזי באזור .מגוריו129 ב- 2193 הוגשו956 עתירות מסוג זה. 130 מדוחות משנים קודמות עולה כי כ- 41% .מהעתירות הללו מתקבלות131 בנוסף לאמור, רשאי בית המשפט לבצע הפסקה שיפוטית של עבודת השירות. זו יכולה להתבצע בעקבות הרשעה בביצוע עבירה נוס פת במהלך ריצוי עונש עבודת השירות והטלת עונש מאסר בפועל ;בעקבותיה132 ;בעקבות הרשעה בביצוע עבירה נוספת והטלת עונש אחר133 בעקבות ;הרשעה בביצוע עבירה נוספת ומתן חוות דעת חדשה ושונה של הממונה134 ואף בעקבות הגשת כתב אישום בעבירה שבית המשפט סבור שמצדיקה את הפסקת ריצוי .עונש עבודת השירות135 הנידון רשאי לערער על ההפסקה השיפוטית אם זו נבעה כתוצאה מהטלת עונש שאינו מאסר בעקבות הרשעה בעבירה נוספת או בעקבות .הגשת כתב אישום כאמור לעיל136 בסך הכול, בשנת2193 , 391 עובדי שירות נכלאו וריצו מאסר בעקבות הפסקה מנהלית או שיפוטית של עבודות.שירות137 III השפעות הכליאה על העבריינות ועלותה שאלה מרכזית בבחירת מדיניות ענישה הינה עד כמה משפיעים שינויים בהיקף השימוש בכליאה על רמות העבריינות בחברה. ישנן ארבע דרכים עיקריות באמצעות ן כליאה יכולה להשפיע על העבריינות: הרתעה, שיקום, הרחקה מן הציבור, ועידוד נט ייה לעבריינות (יצירת אפקט קרימינוגני). למול השלכותיה של הכליאה עומדת סוגיית עלותה, הישירה והעקיפה .לחברה, לקהילה ולעבריין א. הרתעה נהוג להבחין בין הרתעה כללית להרתעה אישית. הרתעה כללית עניינה מניעת פשיעה באמצעות שימוש בענישה כדוגמה לתוצאה הצפויה מביצוע עבירו ת. הרתעה אישית עניינה הרתעת העבריין עליו מוטל העונש מלבצע עבירות בעתיד. תיאורית ההרתעה 127 עיף ס 21 0ט(א) לחוק העונשין 128 ראו דו"ח שב"ס, לעיל ה"ש77 ', בעמ133 0 129עיף ס 21 0ט(ג) לחוק העונשין 130 ראו דו"ח שב"ס, לעיל ה"ש77 ', בעמ133 0 131 ראו שירות בתי הסוהר דו"ח שנתי0200 31 ( 3.13 ) הנתונים על שיעור העתירות שהתקבלו לא פורסמו בדוחות0 0מאוחרים יותר 132 עיף ס 21 ()י(א1 0) לחוק העונשין 133 שם, ס עיף 21 ()י(א3 ) לחוק0 134 שם, ס עיף 21י(א1 ) לחוק 0 135 שם, ס עיף 21י(א3 ) חוק ל 0 136 שם, ס עיף 21 )י(ב לחוק 0 137 ראו דו"ח שב"ס, לעיל ה"ש77 ', בעמ133 0 13 גורסת כי החמרה בענישה תגרום לעבריינים בכוח להימנע מביצוע עבירות אותם הם היו מבצעים אלמלא ההחמרה. כפי שנראה בחלק זה, אין בסיס מחקרי לתפיסה זו של תיאוריית ההרתעה, לפחות ככ ל שהדבר נוגע בעונש המאסר. מאסרים ממושכים יותר לא .נמצאו כמקדמים הרתעה אישית או כללית הרתעה היוותה שיקול מרכזי בענישה על פי המודל הקלאסי . עד לאחרונה, עם כניסתו לתוקף של תיקון993 לחוק העונשין, 138 גם בישראל הדגיש בית המשפט העליון את שיקול ההרתעה כשיקול מרכזי.בקביעת חומרת העונש139 אולם, בניגוד לאינטואיציה החזקה הקיימת בציבור ולעיתים גם בקרב העוסקים בתחום, המחקרים הרבים שבחנו .את תיאוריית ההרתעה לא מצאו קשר בין חומרת הענישה להרתעה140 לפיכך, מקובל כיום על מרבית הקרימינולוגים כי ככלל החמרה בעונשי מאסר אינה מקדמת הרתע ה כללית, והקלה בעונשים אלו אינה פוגעת בהרתעה . כך, בסקירה העדכנית ביותר של הספרות בנושא, ב- Oxford Handbook of Sentencing and Corrections מראים המחברים כי ההנחה שבבסיס תיאורית ההרתעה, לפיה חומרת העונש משפיעה על ההרתעה הכללית, הינה מאוד בלתי סבירה ( very unlikely .) 141 גם ועדת גולדברג עמדה על כך כי לאור המחקרים בנושא ספק אם קיים קשר רציונאלי בין החמרת הענישה לבין .הרתעה142 ,בנוסף דעת הרוב בוועדת גולדברג הצביעה על כך ש קיים טעם חוקתי .להתנגדות להחמרה בענישה ככלי ליצירת הרתעה כללית,לשיטתה ייתכן ש החמרה מסוג זה, אשר למע שה הופכת את העבריין המורשע לכלי בידי המדינה בניסיון להשיג תכלית חברתית כללית, אינה עומדת במבחניה של פסקת ההגבלה בחוק יסוד: כבוד האדם .וחירותו143 ,חשוב להדגיש כי אין להסיק מממצאים אלו כי ענישה אינה מרתיעה , אלא שהאופן בו היא עושה זאת הוא שונה ממה שנהוג לחשוב ב ציבור . ,כך ישנן עדויות מחקריות לא מעטות כי הגדלת הסיכוי להיתפס עשויה במקרים רבים להרתיע. גם בחינה של מקומות ,בהן מערכת המשפט לא תפקדה בתקופה מסוימת מלמדת כי לפחות בנוגע לעבירות אינסטרומנטאליות (כגון עבירות רכוש) להבדיל מעבירות אקספרסיביות (כגון עבירות אלימ.ות או מין), הפסקת האכיפה הובילה לעלייה בפשיעה144 יתכן בהחלט שגם המידיות 138 'חוק העונשין (תיקון מס117), התשע"ב- 3.13 , ס"ח377. 0 139 ראו ל משל עניין ליבוביץ , לעיל ה"ש31, ב 'עמ113-113 0 140 לסקירות של מחקרים בנושא ראוWebster and Doob , לעיל ה"ש1 וכן Michael Tonry, The Mostly Unintended Effects of Mandatory Penalties: Two Centuries of Consistent Findings, 38 CRIME & JUST. 65 (2009); Shawn Bushway and Raymond Paternoster, The Impact of Prison on Crime, in DO PRISONS MAKE US SAFER? THE BENEFITS AND COSTS OF THE PRISON BOOM 119, 138-143 (Steven Raphael and Michael A. Stoll eds., 2009) 0 141 ראוWebster and Doob , לעיל ה"ש1 ', בעמ131 לעמדה חריגה יחסית של הכלכלן סטיבן לויט, הסוקרת מחקרים0 שערך שמצאו אינדיקציות לכך שהחמרה בענישה מקדמת הרתעה כללית ראוSteven D. Levitt & Thomas J. Miles, Empirical Study of Criminal Punishment, HANDBOOK OF LAW AND ECONOMICS 455, 471-474 (2004) לביקורת0 על מחקרו של לוויט ראוWebster and Doob , לעיל ה"ש1 'בעמ113-112 0 142 דו"ח ועדת גולדברג, לעיל ה"ש33 ', בעמ13 0 143 0שם 144 שוהם, שבי ט, קאבאליון ועינת, לעיל ה"ש1 ', בעמ111 0 3. ש בהטלת העונש, עוד מרכיב מרכזי בתיאורית ההרתעה, משפיעה על ההרתעה הנוצרת בפועל. 145 עם זאת, על בסיס המידע הקיים כיום נראה כי לשינוי ברמות הענישה (החמרה או הקלה) אין השפעה ממשית על ההרתעה, לפ חות ביחס למרבית העבירו.ת כיוון שהמחקר המדעי סותר אינטואיציות חזקות מאוד הקיימות בקרב הציבור, ראוי להתעכב מעט על ההסברים לכך שחומרת העונש איננה משפיעה משמעותית על ההרתעה .הכללית146 ( ראשית, עבירות רבות ביניהן עבירות רכוש, אלימות ו סמים) מבוצעות על ידי עבריינים הגדלים או מתפתחים בסביבה המקשה על קבלת החלטות מחושבת בצורה רציונלית, בדומה למרבית ההחלטות שמקבלים אנשים מן הישוב. פעמים רבות מבוצעות עבירות אלו תוך פרץ אימפולסיביות, לחץ חברתי, ולעיתים אף תחת השפעת סמים .ואלכוהול147 חומרת העונש הצפוי כלל לא נלקחת בחשבון על י די עבריינים אלו ברגע ,ביצוע המעשה. גם מרבית העבירות האקספרסיביות, כגון עבירות מין או אלימות רבות נעשות כשעבריין אינו חושב כלל על חומרת העונש הצפוי לו אם ייתפס בעת ביצוע העבירה. ואכן, עבריינים הנשאלים על כך לאחר תפיסתם מעידים כי סוגיית חומרת העונש שיוטל עלי.הם אם יתפסו כלל לא עלתה במוחם בעת ביצוע העבירה148 שנית, כדי ששינויים בחומרת העונש ישפיעו על ההרתעה, על העבריינים הפוטנציאלים לדעת על השינויים. אולם מחקרים רבים מראים כי אנשים, ובכלל זה עבריינים, כלל אינם מודעים .לחומרת העונשים הצפויים בגין עבירות שונות149 שלי שית, לעיתים קרובות אנשים נוטים להתעלם מחומרת הנזק שעלול להיגרם להם, כאשר הסיכוי שנזק זה אכן ייגרם .נתפס בעיניהם כנמוך ,בהקשר שלנו תופעה זו משמעותית במיוחד כאשר למבצע העבירה יש אשליה שבידו לשלוט בסיכוי להיתפס, ש כן אז הוא פועל לרוב מתוך אמונה שסיכוי זה ,אפסי .ולכן אינו מפנים את התוצאות הצפויות אם הסיכוי יתממש150 מחקרים גם מלמדים שכאשר ההסתברות להיתפס נלמדת מהניסיון (ולא מוצגת לאדם כנתון) אנשים .נוטים לייחס לסיכוי זה משקל נמוך יותר151 לבסוף, עבריינים רבים מגיעים מרקע חברתי-כלכלי אשר במסגרתו עונש מאסר נתפס כאיום פח ות חמור מאשר בחלקים אחרים בחברה, ולעיתים הוא אף נתפס כחלק אינטגרלי מאורח החיים בקרב קבוצות .מסוימות152 מסיבות אלו, ההשפעה של חומרת העונש על ההרתעה הכללית היא ככל .הנראה זניחה, ולכן אין בסיס אמפירי ממשי לקיומה 145 לרנאו, לעיל ה"ש20 146 לסקירת הסיבות לאינטואיציה החזקה בדבר נכונות תיאורית ההרתעה ראוWebster and Doob , לעיל ה"ש1 ', בעמ 117-11. 0 147 'שם, בעמ111 0 148 Stephen W. Baron and Leslie W. Kennedy, Deterrence and Homeless Male Street Youths, 40(1) CANADIAN JOURNAL OF CRIMINOLOGY AND CRIMINAL JUSTICE 27 (1998) ראו גם0 RICHARD T. WRIGHT AND SCOTT H. DECKER, BURGLARS ON THE JOB: STREET LIFE AND RESIDENTIAL BREAK-INS (1994) 0 149 0שם 150 'שם, בעמ117-113 וכן ראו0 Cass R. Sunstein, Probability Neglect: Emotions, Worst Cases, and Law, 112 YALE L.J. 61, 75 (2002) 0 151 ראוRalph Hertwig and Ido Erev, The Description– Experience Gap in Risky Choice, 13 TRENDS IN COGNITIVE SCIENCES 517 (2009) 0 152 Baron and Kennedy , לעיל ה"ש131 ', בעמ23 0 31 כאמור לעיל, הרתעה כללית עוסקת בהשפעת העונש המוטל על עבריין אחד על הנכונות .של אחרים לבצע עבירות הרתעה אישית עניינה בהשפעת העונש המוטל על עבריין על נכונותו של אותו עבריין לשוב ולבצע עבירות. ככל שמדובר בעונש מאסר, ההנחה היא שעבריין שיחוש את חומרת העונש (ולא רק את האיום הערטילאי בעונש) י י רתע מביצוע מעשים ד ומים בעתיד. אולם גם לחלק זה של תיאורית ההרתעה אין בסיס אמפירי, ככל .שמדובר במאסרים בפועל153 למעשה, מחקרים רבים מצאו כי כשבוחנים נאשמים שנדונו לעונשים שונים בגין אותה עבירה, מי שנדונו לעונשי מאסר צפויים לחזור לעבריינות בהסתברות גבוהה יותר ממי שנדונו לעונשים ק.לים יותר154 בדומה, נמצא כי עונשי מאסר ממושכים יותר לא הקטינו משמעותית, ופעמים רבות אף הגדילו, את הסיכוי לרצידיביזם. 155 הטעם לכך הוא ככל הנראה ההשפעה הקרימינוגנית של המאסר- דהיינו השפעת המאסר על דפוסי חשיבה והתנהגות עברייני ים. 156 ,יתרה מזו יתכן שלמאסר הממושך יש גם השפעה הרתעתית שלילית, שכן נאשמים המצויים במאסר ממושך עשויים להתרגל יותר לשהות במאסר ולפחד פחות ממאסר עתידי. תיקון993 לחוק העונשין שהוזכר לעיל אימץ במידה רבה את ההשקפה שהרתעה לא צריכה להיות שיקול משמעותי בענישה, בקבעו כי אין להטיל עונש החורג ממתחם ההלי מה כדי לקדם הרתעה אישית או כללית . גם במסגרת המתחם, שיקול ההרתעה אמור לבוא לידי ביטוי בענישה רק אם בית המשפט מצא "סיכוי של ממש" שתהיה לענישה השפעה מרתיעה. 157 ,בשנים האחרונות, במקביל לסקפטיות הגוברת מהשפעת ענישה חמורה על רמת הפשיעה הוסט מרכז הכובד מהשפעה על מע רך השיקולים של העבריין בדיעבד באמצעות ענישה לעבר ניסיונות להשפיע על התנאים הסביבתיים המאפשרים את ביצוע העבירה .מלכתחילה158 מחקרים שעסקו במוקדי פשיעה עירוניים בשנים האחרונות בארצות הברית הראו כי רוב מקרי הפשיעה אירעו במספר מקומות מצומצם יחסית. הניתוח הגיאוגרפ י של מיקום העבירות מאפשר לבחון את גורמי הסיכון שתומכים בפשיעה ולצמצם אותם ובמקביל לאתר את הגורמים שמעכבים את הפשיעה ולחז ק אותם. 159 מחקרים אלו מחזקים את התובנה המוכרת בספרות הקרימינולוגית מזה שנים, לפיה 153 מאסרים על-תנאי ראו למשל0, ככל הנראה, כן מסייעים בהרתעהFrancesco Drago, Roberto Galbiati & Pietro Vertova, The Deterrent Effects of Prison: Evidence from a Natural Experiment, 117 JOURNAL OF POLITICAL ECONOMY 257-280 (2009) המציגים ניסוי טבעי שהתבסס על חוק חנינה כללית ,באיטליה שהפך לקבוצה גדולה של אסירים את יתרת המאסר למאסר 0מותנה החוקרים מראים כי כל חודש נוסף של מאסר על-תנאי הקטין את הסיכוי שהנאשם ייעצר בגין עבירה נוספת ב- 103% המחקר גם מראה כי למשך המאסר שרוצה בעבר לא הייתה השפעה חיובית על ההרתעה0 , דהיינו לא 0נמצאה הרתעה אישית של המאסר הרגיל, אלא רק של המאסר המותנה 154 שהם, שביט, ק אבאליון ועינת, לעיל ה"ש1 ', בעמ112 ראו גם0 David Tait, The Effectiveness of Criminal Sanctions: A Natural Experiment, (Report 33/96-97, 2001) THE CRIMINOLOGY RESEARCH COUNCIL UNIVERSITY OF CANBERRA 0 155 ראו שוה,ם שביט, קאבאליון ועינת, לעיל ה"ש1 ', בעמ137 " ראו גם לסלי סבה "הקלה בעונש כאמצעי להרתעה0 עבריינות וסטייה חברתית ז 177 , 121 ( 1333 ) ("כמו במקרה של הרתעה כללית, מובילים הממצאים לכיוון של מסקנה מסוימת, היינו, שהטל 0)"ת עונשים חמורים יותר אינה משפיעה על שיעורי המועדות, או שמשפיעה לרעה 156 Francis T. Cullen, Cheryl L. Jonson and Daniel S. Nagin, Prisons Do Not Reduce Recidivism: The High Cost of Ignoring Science, 91 THE PRISON JOURNAL 48 (2011) 0 157 ראו סעיפים3.ו ו3.ז ל חוק העונשין0 158 Malcolm M. Feeley and Jonathan Simon, The New Penology: Notes on the Emerging Strategy of Corrections and its Implications, 30 CRIMINOLOGY 449 (1992) 0 159 לרנאו, לעיל ה"ש20 33 העברת משאבים המושקעים כיום בענישה להגדלת הסיכוי להיתפס ת ייעל משמעותית .את המאבק בפשיעה לסיכום: בהעדר מידע אחר באשר להשפעת המאסר בנסיבות מסוימות, אין טעם בניסיון לקדם את ההרתעה האישית או הכללית באמצעות הרחבת השימוש במאסרים .או באמצעות שימוש במאסרים ממושכים יותר ב. שיקום מבחינה היסטורית, מטרת בתי הכלא ה י יתה שיקומית . ניתן ללמוד על כך אף משמותיהם של מוסדות הכליאה שכונו באותם ימים 'בתי תיקון'. מאחר והתפיסה ה מקובלת באותם ימים , ששורשיה היו דתיים, ה י יתה כי בעבריין קיים פגם מוסרי, עונש המאסר נועד .לתקנו מבחינה מוסרית 160הגישה הפוזיטיביסטית שהתפתחה במאה ה- 91 ראתה בטיפול בעבר יין מטרה שעומדת בפני עצמה. על פי גישה זו, הדרך היחידה להגן על החברה היא באמצעות תיקון העבריין ולכן יש להתאים את העונש לעבריין. העמדת העבריין במרכז הי וותה קרקע פור י יה לקליטת המודל הרפואי, שעושה שימוש בכלים ובתהליכים מעולם הרפואה בהליך הפלילי. באותה עת היה מ קובל ליישם שיטות פסיכואנליטיות לשם טיפול בעבריינים, לאחר הבנת התהליכים הנפשיים שהשפיעו על התנהגותם, באופן שיוכלו לווסת אותה בעתיד. בבסיס המודל הזה קיימת הנחה שהעבריין סובל מהפרעה בריאותית וכך יש לטפל בו- .בדרך של איסוף נתונים, אבחנה, טיפול ומעקב161 עם אימוץ המודל בארה"ב אף הונהגו מאסרים בלתי קצובים, כך שמועד שחרורו של האסיר נקבע .בהתאם להתקדמות בתהליך הריפוי162 המפנה החד בהלך הרוח השיקומי חל בעקבות דוח מרטינסון שנכתב בארה"ב ב שנת9174 ו ניתח239 מחקרים שנערכו במשך למעלה משני עשורים ובדקו את האפקטיביות של תכניות השיקום. מסקנתו של מרטינסון הי י תה כי תכניות השיקום בכלא אינן מפחיתות .רצידיביזם163 מבקרים מאוחרים של מרטינסון טוענים כי רק ב- 75 מתוך239 המחקרים אכן ניתן טיפול ראוי לשמו וכי אין בדוח התייחסות לטיפול התנהגותי שכבר אז נחשב .כבעל פוטנציאל שיקומי רב164 בנוסף, הוצעו מספר הסברים לתוצאות העגומות של הדוח - היעדר משאבים מספקים לרשות המטפלים, היעדר שיתוף פעולה אמיתי מצד .המטופלים ותנאים לא אופטימליים שאופפים את הטיפול בכלא165 אחת הסיבות המרכזיות שיוחסו לכישלון השיטה הייתה אי התאמה של הטיפול למטופל. עמדה זו גורסת כי נקיטה בש יטה אחידה וקבועה לטיפול בכלל העבריינים אינה אפקטיבית דיה- אין תכנית אחת שעובדת על כולם. חלק מהתוכניות עובדות על חלק מהאנשים ובהינתן 160 שוהם, שביט, קאבאליון וע ינת, לעיל ה"ש1 ', בעמ133 0 161 'שם, בעמ173-17. 0 162 'שם, בעמ177 0 163 Martinson , לעיל ה"ש30 164 Francis T. Cullen, Paul Gendreau, Assessing Correctional Rehabilitation: Policy, Practice, and Prospects, 4 CRIMINAL JUSTICE 109, 127 (2000) 0 165 שוהם, שביט, קאבאליון ועינת, לעיל ה"ש1 ', בעמ133-131 0 37 התאמה בין צרכי האסיר לתכנית השיקומית ויישום מלא שלה– תיתכן הורדה בשיעורי .הרצידיביזם166 אולם טיעונים אלו לא מנעו את הקבלה של ממצאיו של מרטינסון כראיה לכך שהשיקום אינו עובד. דוח מרטינסון סימן, כאמור, נקודת משבר באופן שבו נתפסה המטרה השיקומית כמטרה עיקרית בענישה. מאז פרסומו, נעשו ניסיונות להפריך את מסקנותיו .ולחפש מה עובד167 החל מסוף שנות השמונים של המאה העשרים מקובל לחשוב שישנן כת .ניות שיקום אפקטיביות כך לדוגמה תכניות רב מימדיות, שמשלבות גמילה מסמים עם אימון מקצועי ותעסוקתי, נמצאו כיעילות יותר מאשר תכניות שפונות לאספקט אחד בלבד. המחקרים גם הראו שהטיפול האפקטיבי ביותר הוא הקוגנטיבי- התנהגותי, יותר .מאשר אימון לעבודה168 מחקרים שמדדו את ההשפעה של תכניות מותאמות על אסירים שהשתתפו בהן, לעומת אסירים אחרים שלא קיבלו סיוע שיקומי, הצביעו על הפחתה בשיעורי הרצידיביזם שנעה בין25-91 .אחוז169 ישנן אינדיקציות לכך שתוכניות שיקום מחוץ לכלא יעילות לא פחות מאשר שיקום בכלא. דוגמה לכך היא בתי המשפט לסמים הפ ועלים בארה"ב מאז שנת9131 ונחשבים .למוצלחים מאוד, המהווים חלופה להליך הפלילי הרגיל170 נאשם שנמצא מתאים להשתתף בתוכנית, מקבל טיפול תחת פיקוחו של בית המשפט. נמצא כי בקרב מסיימי התוכניות בבתי המשפט לסמים שיעור נמוך יותר של רצידיביזם בהשוואה לאסירים שלא השתתפו ב.תוכנית דומה171 .כן נמצא, שעלותן נמוכה יותר בהשוואה להליך פלילי רגיל172 .מודל דומה נוסד גם בסקוטלנד ובמדינות נוספות באירופה173 גם בישראל נערך מאז 2113 פיילוט של בית משפט לסמים , אותו נסקור בהמשך. 174 לסיכום, לדוח מרטינסון היה השפעה רחבה וניכרת על תפיסת האפקטיביות של .השיקום עם זאת, בשנים האחרונות ישנן עדויות לא מעטות לכך שתוכניות שיקום מסוימות מצליחות לצמצם עבריינות חוזרת, אף כי בסדרי גודל צנועים. לא נמצא ששיקום בכלא עדיף על שיקום במסגרות חיצוניות, ויש אינדיקציות לכך שבתנאים מסוימים, תכניות לטיפול בעבריינים מחוץ לכלא מניבות תוצאות טובות יותר. גם העלויות של תכניות השיקום מחוץ לכלא נמוכות בהרבה במרבית המקרים. מטעמים אלו, לשימוש נרחב יותר בעונש המאסר לא צפויות להיות השלכות חיוביות על שיקומם של עבריינים , וזאת 166 'שם, בעמ13. לסקירה היסטורית מקיפה של דוח מרטינסון והשפעתו, ראו לרנאו, לעיל ה"ש0 20 167 From Nothing Works to What Works: Changing Professional Francis T. Cullen, Paul Gendreau, 333 (2001) 81, 313, OURNAL J RISON P HE T 3 Ideology in the 21st century, 0 168 'שם, בעמ713 0 169 Bushway and Paternoster, לע יל ה"ש13. ', בעמ17-12 כן ראו0 Francis T. Cullen, Cheryl L. Jonson, Rehabilitation and Treatment Programs, 2 CRIME AND PUBLIC POLICY 293 (2002) 0 170 כיום פועלים בארה"ב למעלה מ- 32.. ראו אתר משרד המ0בתי משפט לסמים שפטים האמריקני- courts/welcome.htm - http://www.nij.gov/nij/topics/courts/drug 0 171 "חיים מהל, לילי דוידוביץ, שרון ימיני "בית משפט טיפולי לענייני סמים התמכרויות, אלימות ועברות מין : טיפול לאור החוק 133 , 132 ( 3..1 0) 172 כפי שמופיע באתר משרד המשפטים האמריקניcourts/work.htm - http://www.nij.gov/nij/topics/courts/drug 173 מהל, דוידוביץ וימיני, לעיל ה"ש131 ', בעמ133 0 174 ראו על כך בפרקIV (0ג0 1 ) 0להלן 33 ,להבדיל מסוגי עונשים אחרים כגון עבודת שירות, שירות למען הציבור קנסות, צווי מבחן וכדומה. ג. )שלילת יכולת (הרחקה מן הציבור אסיר הנמצא בכלא אינו מבצע בדרך כלל עבירות מחוץ לכ ו.תלי הכלא175 הכליאה משמשת לכן גם אמצעי למנוע, פיסית, את היכולת לבצע עבירות, ולכן משך המאסר עשוי להשפיע על העבריינות. מקרה מובהק של מאסר לצורך מניעת יכו לת הם "חוקי מאסר מנע". חוקים אלו, הנהוגים במספר מדינות בעולם, מסמיכים את בית המשפט להטיל על עבריינים מתמידים, בתנאים מסוימים, מאסר לתקופה העולה על זו שנקבעה בחוק לצד העבירה אותה ביצע ו . מטרתה המוצהרת של הכליאה לתקופה הנוספת היא הרחקת העבריין מהציבור כדי שלא .יבצע עבירות נוספות176 גם בארץ מאפשר חוק העונשין .חריגה שאינה ניכרת ממתחם העונש ההולם למטרה דומה177 הביקורת שנמתחה על חוקים אלו היא כי הם אינם עולים בקנה אחד עם העיקרון הע ו נשי הבסיסי לפיו שלילת חירותו של אדם מוצדקת רק אם ביצע עבירה בעבר ולא על עבירה שייתכן וי בצע .בעתיד178 אולם מעטים חולקים על כך ששלילת יכולת, כאשר זו אפקטיבית, מצדיקה שימוש במאסר. השאלה העיקרית היא מתי מאסרים ממושכים אכן מסייעים לצמצום .עבריינות בשל הגבלת היכולת של העבריינים ההשפעה בפועל.של הגידול באוכלוסיית הכלואים על רמת הפשיעה שנויה במחלוקת הנתונים העובדתיים מצביעים על כך ש במקביל לעליה במספר הכלואים בשלושים השנים האחרונות, חלה ירידה במרבית מדינות העולם המערבי, ובכלל זה בישראל, בשיעורי הפשיעה. על פי נתוני המשרד לב י טחון פנים, מאז שנת2114 ישנה ירידה מתמדת בשיעור .הפשיעה בישראל179 בארה"ב ובקנדה קי ימת מגמה זהה מאז ראשית שנות ה- 11 של .המאה הקודמת180 175 אסירים ממשיכים לבצע עבירות, כגון עבירות סמים, איומים ואלימות גם בתוך כתלי הכלא, ולכן מניעת היכולת אינה 0מושלמת0ראו להלן 176 שוהם, שביט, קאבאליון ועינת, לעיל ה"ש1 ', בעמ173-173 חוקים כאל0ה ניתן למצוא למשל בדנמרק, בריטניה ובחלק לסקירת הסעיף בחוק הגרמני ראו0ממדינות ארה"בHans-Jörg Albrecht, Sentencing in Germany: Explaining Long-Term Stability in the Structure of Criminal Sanctions and Sentencing, 76 LAW AND CONTEMPORARY PROBLEMS 211 (2013) 0 177 סעיף3. 0ה לחוק העונשין 178 שוהם, שביט, קאבאליון ועינת, לעיל ה"ש1, 'בעמ173-173 0 179 מתוך שנתון המשרד לב י טחון פנים לשנת3.13 ', בעמ33 זמין ב0 - http://mops.gov.il/Documents/Publications/HofeshHamaida/%E2%80%8F%E2%80%8FSummeryRepo rt2011.pdf 0 180 ראו שיעורי פשעים אלימים ועבירות רכוש, בין השנים3.1.-137., מתוך נתוני ה- FBI ומשרד המשפטים האמריקני http://www.ucrdatatool.gov/Search/Crime/State/RunCrimeStatebyState.cfm וכן שיעורי פש יעה כלליים בקנדה, בין השנים373 1 - 3.11 , כפי שמופיע באתר- http://www.statcan.gc.ca/daily eng.pdf - quotidien/120724/dq120724b 0 32 יש הטוענים כי הגידול במספר הכלואים בארה"ב אחראי לחלק מירידה זו בפשיעה. הקרימינולוג ג'יימס ווילסון ,, למשל סבור כי ניתן להסביר כרבע מהירידה בפשיעה .באמצעות הכליאה181 כמו כן, בהתחשב בכך שנהוג למדוד את ההשפעה של שלילת יכולת באמצעות מספר העבירות שנמנעות מכל שנת מאסר, קיימות בארצות הברית הערכות לפיהן נמנעים בממוצע21-96 פשעים חמורים (מסוג אינדקסI) 182 לכל שנת כליאה. 183 יחד עם זאת יש לזכור כי נתונים אלו מתייחסים לממוצע. ישנם עבריינים שהסכנה מהם קטנה, ואילו אחרים שהסכנה מ הם משמעותית הרבה יותר, ולכן כליאתם מובילה .לצמצום משמעותי יותר בעבריינות ,לכן שימוש נכון בשלילת יכולת כשיקול בענישה חייב .להבחין בין הקבוצות חשוב גם להדגיש כי מחקרים אלו אינם מבקשים להצביע על כך .שהכליאה יוצרת הרתעה,כאמור לעיל יש נה הסכמה רחבה בקרב החוקרים כי חומרת העונש אינה משפיעה משמעותית על ההרתעה. הכוונה היא שמאות אלפי ה אמריקאים הכלואים כעת, היו מבצעים עבירות רבות מחוץ לכלא.לו היו משוחררים184 בניגוד לטענות אלו בדבר השפעת הכליאה על עבריינות , חוקרים אחרים מצביעים על כך שבמדינות אירופה ובקנדה לא נמצא קשר מ ובהק בין שיעורי הכלואים לבין רמת ,הפשיעה, ומטילים ספק בהיקף ההשפעה של הכליאה, כאמצעי למניעת יכולת על צמצום .עבריינות185 ,לאור האמור ,נראה כי בניגוד להרתעה, המאסר אכן מסייע בהפחתת פשיעה. עם זאת שימוש יעיל במאסר מחייב התאמת המאסר למסוכנות העבריין, שכן לרוב מעש י הפשע .אחראית קבוצה קטנה יחסית של עבריינים186 הבעיה היא שקיים קושי לזהות את העבריינים הרצידיביסטים בשלב מוקדם של הקריירה העבריינית, באופן שישיא את האפקטיביות של הכליאה. השאלה בה מתחבטת הספרות היא האם יש בידינו כלי ניבוי טובים מספיק כדי שהתועלת ממניעת העבירו ת תהיה גדולה יותר מהעלות הישירה והעקיפה של הכליאה ובכלל זה הנזקים (לעבריין ולחברה) עקב כליאת אנשים שאינם .)מסוכנים (בשל טעויות בניבוי187 בחישוב כדאיות הכליאה יש להתחשב גם בגורם התחלופה (עד כמה צפויים אנשים אחרים לנצל את הזדמנויות לפשיעה שכעת נפתחות עם 181 James Q. Wilson, Hard Times, Fewer Crimes, THE WALL STREET JOURNAL 28.5.2011 available at 2702304066504576345553135009870?mg=reno http://online.wsj.com/news/articles/SB1000142405 - 64 wsj&url=http%3A%2F%2Fonline.wsj.com%2Farticle%2FSB10001424052702304066504576345553135 009870.html 0 182 אינדקסI הוא מדד לפשיעה שנקבע ע"י ה- FBI וכולל1 עבירות- ,רצח, אונס, שוד, פריצה, תקיפה בנסיבות מחמירות הצתה בזדו0ן, גניבה וגניבת רכב ראו סקירה על האינדקס והעבירות המשתייכות אליו ב- http://www.bjs.gov/ucrdata/offenses.cfm 0 183 WILLIAM SPELMAN, CRIMINAL INCAPACITATION (1994) 0 184 Chris Mcgreal, America's Serious Crime Rate Is Plunging, but Why?, THE GUARDIAN 21.8.2011 plunging - rate - crime - serious - http://www.theguardian.com/world/2011/aug/21/america available at 0 185 Richard Rosenfeld and Steven F. Messner, The Crime Drop in Comparative Perspective: The Impact of the Economy and Imprisonment on American and European Burglary Rates, 60 THE BRITISH JOURNAL OF SOCIOLOGY 445, 445-471 (2009) 0 186 PAUL E. TRACY, MARVIN E. WOLFGANG, ROBERT M. FIGLIO, DELINQUENCY CAREERS IN TWO BIRTH COHORTS (1990); ALEX R. PIQUERO, DAVID P. FARRINGTON, ALFRED BLUMSTEIN, KEY ISSUES IN CRIMINAL CAREER RESEARCH: NEW ANALYSES OF THE CAMBRIDGE STUDY IN DELINQUENT DEVELOPMENT (CAMBRIDGE UNIVERSITY PRESS, 2007) 0 187 Bushway and Paternoster , לעיל ה"ש13. 0 37 היעדרו .)תם של עבריינים בנוסף, יש להתחשב באפקט הקרימינוגני של המאסר, דהיינו בהשפעה של המאסר הממושך על נטייתו של האסיר לפשוע לאחר שחרורו כמו גם בעלויות האחרות של המאסרים, שיפורטו להלן. בנוסף, יש להביא בחשבון את התרבות העבריינית המתפתחת אצל אסירים בין כתלי .הכלא הכ ,ניסה לבית הסוהר מאלצת את האסירים לאמץ נורמות התנהגות חדשות הכרוכות לעתים בביצוע עבירות ,חדשות .מסוג אחר מאלו בהן הורשעו שימוש בסמים וסחר בסמים רווח בבתי הכלא בישראל ובעולם גם בקרב אסירים שמעולם לא נחשפו לסמים, לא רק נוכח תחוש ו ת השעמום ו הדכדוך אות ן הם מפיג ים אלא גם בשל זמינותם ומחירם הזול. קוד ההתנהגות הנוקשה של האסירים מעודד גם אלימות כאמצעי להפגנת יכולתו של האסיר להגן על כבודו ועל גופו ולשמור על מעמדו. לעתים, העבריינות בתוך כתלי הכלא אינה מצומצמת לעבירות סמים או לאלימות כלפי אסירים. כך למשל הקרבה הפיזית ב ין עבריינים בכלא עלולה להוביל לתכנונן ולביצוען של עבירות מחוץ לכתלי .הכלא לסיכום, כליאה מסייעת לצמצם פשיעה שכן עבריינים שנכלאים לא מבצעים עבירות מחוץ לכלא בתקופת הכליאה. השפעתה של הכליאה, ככלי להרחקה מן הציבור, הינה ישירה. שימוש יעיל בכליאה למניעת עבריינ ,ות חייב להתחשב בסיכון הנשקף מהעבריין אולם האתגר הוא להחיל שיקולים אלו בצורה יעילה, תוך זיהוי נכון של העבריינים אשר צפויים לחזור לעבריינות ותוך התחשבות בנזקים של הכליאה (ובכלל זה באפקט הקרימינוגני שהיא יוצרת) כמו גם בעלויותיה, בתועלת השולית הפוחתת שלה ככלי למניעת עבירות ובאפקט התחלופה. ד. עידוד הנטייה לעבריינות אחת ההצדקות לכליאת ההמונים בארה"ב היתה הדעה הרווחת כי הכלא מפחית עבריינות חוזרת, בכך שהוא מלמד את העבריינים כי הפשע אינו משתלם. מחקרים .שבדקו את החוויה הפסיכולוגית והסוציולוגית של האסירים בכלא הראו אחרת נמצא כי גורמים שונים כמו חשיפה לאלימות, הצורך לאמץ דפוסי התנהגות עב רייניים כדי לשרוד בתקופת המאסר ו התפתחות רשת חברתית עבריינית לצד התיוג החברתי השלילי של אסירים משוחררים מביאים לכך שהכלא בסך הכולל מעודד נטיות עברייניות יותר מאשר מדכא אותן. בנוסף, בזמן השה ות בכלא מאבד העבריין חלק גדול מהכישורים הנדרשים להתקיים בחברה ול הת פרנס באופן חוקי, כך שאורח חיים עברייני הופך לעיתים להיות האופציה היחידה עבורו עם שחרורו. במקביל, הכלואים מלמדים אחד את השני כיצד לבצע עבירות חדשות ואיך לשפר טכניקות של פשיעה. מכאן שלכליאה הש פעה ארוכת טווח על גישתם של האסירים לפשע ולאלימות, על הקשרים החברתיים שלהם ואף על .זהותם188 מידת ההשפעה של הכליאה על העבריינות החוזרת אינה ברורה לחלוטין. אולם יש בסיס משמעותי להערכה כי לכליאה השפעה קרימינוגנית, כך שהסיכוי לרצידיביזם 188 Cullen, Johnson, Nagin , לעיל ה"ש127 ', בעמ31 , 27-23 0 33 גדול יותר בקרב מי ששוחרר מ.הכלא, בהשוואה לנאשם דומה שנדון לעונש מסוג אחר189 ,לכן אם בזמן שהותם בכלא, הכליאה מצמצמת את העבריינות באמצעות הרחקת הכלואים מהציבור, עם שחרורם היא מגדילה את העבריינות, בשל ההשפעה .הקרימינוגנית190 ה. עלויות הכליאה לכליאה עלות גבוהה ,המורכבת מעלויות ישירות ועקיפות . העלות הישירה של החזקת אסיר במתקן כליאה בישראל עומדת כיום על כ- 91,111 ש"ח לחודש או כ- 921,111 ש"ח .לשנה191 כמעט כל העונשים האחרים, ובכלל זה העונשים בקהילה ה כוללים התערבות .אינטנסיבית בחייו של העבריין, כמו הקהילות הטיפוליות, זולים יותר מהכליאה כך למשל עלות שכ רו של קצין מבחן, שיכול לטפל בכל רגע נתון ב- 35-25 מבצעי עבירות .במקביל, זהה לעלות החזקת אסיר אחד בכלא192 בנוסף לעלות מתקני המאסר, לכליאה עלויות ישירות נוספות על תקציב המדינה, בשל השלכותיה על הסיוע שהמדינה נדרשת .להעניק לבני המשפחה של העבריין193 מטעם זה, במקביל לעלייה הניכרת במספר הכלואים בארה"ב בשלושת העשורים האחרונים, 194 ,התעוררו שאלות בדבר התועלת שבכליאת כמות אדירה כל כך של אסירים נוכח העלות הגבוהה של הכליאה. בעוד שכליאת העבריינים המסוכנים ביותר היא בוודאי יעילה, הרחבת היקפי הכליאה מעבר לנקודה מסוימת, מחייבת כלי אתם של עבריינים .שהסיכון הנשקף מהם נמוך יחסית, בעוד שעלות כליאתם נותרת גבוהה195 דוגמא להשלכות הקשות של שימוש יתר בכליאה ניתן למצוא בתוצאת המדיניות במדינת קליפורניה. שם, שימוש היתר בכליאה, בשל חוקים שקבעו ענישה מחמירה, בעיקר לעבריינים חוזרים, היה בין הגורמים ,למשבר התקציבי העמוק של המדינה. בנוסף הגידול באוכלוס י .ית האסירים חייב את החזקתם בצפיפות גבוהה ובתנאים קשים כתוצאה מכך קבע בית המשפט העליון של ארצות הברית כי מערכת בתי הכלא במדינה הינה בלתי חוקתית, והורה על שחרורם של46,111 אסירים כדי לצמצם את הצפיפות האמור.ה196 189 'שם, בעמ7. 0 190 ראוLynne Vieraitis, Tomislav Kovandzic and Thomas Marvell, The Criminogenic Effect of Imprisonment: Evidence from State Panel Data, 1974-2002, 6 CRIMINOLOGY & PUB. POL'Y 589 (2007) 0 191 0נתונים שנמסרו לוועדה על ידי נציגי משרד האוצר 192 0נתון שנמסר לוועדה על ידי מנהלת שירות המבחן למבוגרים 193 ראו בין היתר נעמי מי-עמי, מסמך רקע בנושא: שיקום ילדי אסירים ,(מרכז המחקר והמידע של הכנסת3..3 ) למחקר0 המנסה להעריך עלויות אלו בארצות הברית ראוCHRISTIAN HENRICHSON AND RUTH DELANEY,THE PRICE OF PRISONS: WHAT INCARCERATION COSTS TAXPAYERS (Vera, 2012) available at - rg/sites/default/files/resources/downloads/Price_of_Prisons_updated_version_07 http://www.vera.o 2512.pdf 194 ראו פירוט לעיל בה"ש13 - 11 0 195 HENRICHSON AND DELANEY , לעיל ה"ש137 0 196 Brown v. Plata, 563 U.S (2011) 0 31 ,ואכן אחד הגורמים אשר הביא להשקעת משאבים כלכליים בתחום הטיפול והשיקום בארצות הברית ,היה המשבר הכלכלי וחשיפת המחירים הכלכליים הגדולים של הסתמכות יתר על ענישה בכלל ועל המאסר בפרט . המשמעות הכלכלית של כליאה, וה הבנה שכליאת המונים לא יוצרת אפקט הרתעה משמעותי וכי עונש המאסר הוא בעל השפעה קרימינוגנית יצרו ביחד תובנה בדבר צורך בשינוי גישה. תובנה זו ה ובילה בשנים האחרונות ל מגמה של צמצום בעונשי מינימום, מתן אפשרות לאסירים מתאימים להשתחרר שחרור מוקדם לקהילה, ובניית מנגנוני טיפול ושיקום הן בכלא והן בקהילה . כל אלו, יח ד עם שינוי בדעת הקהל האמריקאית ביחס לכליאה, הובילו לכך שבשנים האחרונות חלה ירידה בשיעורי הכליאה בארה"ב, אחרי שלושה עשורים של עליה .חדה197 ,בנוסף לעלות הישירה של הכליאה .למאסר קיימות גם עלויות עקיפות שימוש גובר במאסרים עלול להחליש אוכלוסיות חלשות ממילא, ולפג וע בקהילות רחבות. כאשר שיעור הכלואים בקהילות מוחלשות גדול, הקהילה נדרשת לתמוך בקבוצה גדולה של חברים שאינם יכולים לעבוד או לתמוך בחברי קהילה אחרים . בנוסף, שיעורי כליאה גבוהים פוגעים ברשת החברתית של הקהיל,ה באמצעי הבקרה הבלתי פורמאלי י ם של ה על ילדים ו ביכולת ה השתכרות החוקית של המשפחות, ומחלישים את הקשרים בין .התושבים. גורמים אלו נמצאו קשורים לגידול בשיעורי פשיעה198 עלויות עקיפות נוספות הינן הקטנת תוצר המדינה ואובדן הכנסות ו.הגדלת היקף תשלומי הביטוח הלאומי לסיכום: אין בסיס מספק להניח שמשך המאסרים משפיע על ההרתעה א .ו השיקום תרומתם העיקרית של המאסרים למניעת עבריינות היא בהגבלת היכולת של מבצעי עבירות לבצען. שימוש יעיל במאסר לצרכי מניעה ישירה מחייב לכן איתור העבריינים המסוכנים כדי שעונשם יותאם לסיכון שיחזרו לפשיעה. מנגד, השפעתם השלילית העיקרית של המאסרים על העבריינות ה ינה ביצירת אפקט קרימינוגני אשר בעקבותיו התמשכות מאסרים מגבירה עבריינות. בנוסף, עלותם הישירה של המאסרים גבוהה מאוד, יותר מכל עונש אחר, ועלותם העקיפה, נוכח השפעתם על הקהילה ובפרט על המשפחות של הכלואים, גבוהה גם כן. על רקע זה, הוועדה סבורה כי יש לפעול לצמצום השימוש במאסרים במקרים בהם ,המאסר אינו הכרחי להגבלת יכולת של עבריינים שהמסוכנות שלהם לחברה גבוהה והרחבת השימוש בעונשים זולים יותר ויעילים יותר העומדים בעקרון ההלימה , ובכך להביא להקצאה יעילה ונכונה יותר של המשאבים המופנים לטובת הנושא. יצוין כי הוועדה התבקשה בהחלטת הממשלה לבחון את מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים במטרה להביא לצמצום העבריינות. עם זאת, הוועדה אינה מתעלמת משיקול אחר בענישה, שאינו קשור לצמצום העבריינות, והוא שיקול ההלימה. שיקול ההלימה 197 ראוPew Charitable Trusts, Public Safety Performance Project, U.S. Prison Count Continues To Drop - count - prison - releases/us - room/press - http://www.pewstates.org/news - (8.3.2013) available at 85899457496 - drop - to - continues 0 198 ראוVieraitis, Kovandzic and Marvell , לעיל ה"ש13. ', בעמ23. 0 33 נקבע,, כאמור .בחוק העונשין כעקרון המנחה בענישה199 הדגש המושם בהמ לצות הוועדה על ההשפעות של הענישה על העבריינות ועל יעילותה לא נועד להפחית ממעמדו של שיקול ההלימה. הוועדה אינה ממליצה לשנות את כפיפותו של בית המשפט לעקרון זה כאמור בחוק העונשין ובכפוף לחריגים הקבועים בו. עם זאת, עקרון ההלימה ניתן ליישום בדרכים שונות. שיטות מ שפט שונות מאמצות רמות ענישה שונות, בהתבססות על עקרון .ההלימה200 כך, הן מערכת משפט שבה נהוגים מאסרים ממושכים, והן מערכת משפט המצמצמת את השימוש במאסרים, יכולה לעמוד במבחני עקרון ההלימה, ובלבד שתשמר היחסיות בענישה, דהיינו שבגין מעשים חמורים יגזרו עונשים חמורים ,יותר. מכל מקום המלצות הוועדה אינן עוסקות ישירות בשיקול הדעת השיפוטי בענישה, אלא ביצירת מנגנונים אחרים שיאפשרו שימוש צודק ויעיל יותר בענישה, ולכן אינן משנות ממעמדו של .עקרון ההלימה בגזירת הדין IV המלצות קונקרטיות .א התווית עקרונות לעמדה ממשלתית ביחס לחקיקת ע בירות ועונשים בהחלטת הממשלה נקבע כי הוועדה תגבש המלצות בדבר "התווית עקרונות לעמדה "הממשלתית ביחס לחקיקת עבירות ועונשים ו בהקשר זה כי הוועדה "תבחן דרכים ."לאמוד עלות ותועלת של דרכי ענישה שונות201 .להלן המלצות הוועדה בנושא זה בהשוואה למדינות מערביות אחרות, הע ,ונשים הקבועים בחוק העונשין גבוהים למדיי במידה רבה בשל החומרה הגדולה של העונשים שנקבעו בצד העבירות בפקודת החוק .הפלילי המנדטורית202 אולם גם לאחר התקופה המנדטורית, בעקבות תיקוני חקיקה רבים הורחבה התפרסות העבירות הפליליות וה וחמרו העונשים בצ .דן של עבירות רבות ג ם בשנים האחרונות, הצעות חוק רבות עוסקות בשינוי רמת הענישה. עניינן של רוב הצעו ת החוק האלו הוא בהעלאת העונש המ,רבי שבצד העבירה203 אולם לעיתים מוצעות .גם הצעות לקביעת עונש מזערי204 .לעיתים רחוקות יותר מוצעת הפחתה ברמת הענישה 199 סעיף3. 0ב לחוק העונשין 200 ראו סבה וויינריב, לעיל ה"ש1. 0 201 ראו החלטת הממשלה על הקמת הוועדה, לעיל ה"ש1 0 202 ראו בועז סנג'רו "מי מעוניין במאסרים מרובים וממושכים יותר? על הצעת חוק העונשין (תי קון: הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה), תשס"ה- 3..2 "עלי משפט ה333 , 32.-331 ( והערות השוליים הצמודות3..2 0) 203 ראו לדוגמה הצעת חוק העונשין (תיקון– החמרת ענישה על תקיפת זקנים), התשע"ב- 3.13 , ה"ח3333 שביקשה להגדיל את עונש המאסר המקסימלי למי שגורם חבלה של ממש לזקן מחמש שנים לשבע שנים ובמקרה של חבלה חמורה משבע לארבע עשרה שנים; הצעת חוק העונשין (תיקון– הכפלת ענישה בשל פגיעה ברגשי דת ומסורת) התשע"ב- 3.13 , ה"ח 7131 שביקשה להכפיל את עונש המאסר המקסימלי על מגוון עבירות הפגיעה ברגשי דת ומסורת (חילול מקום פולחן, הפרעה 0במזיד להתכנסות לשם פולחן וכו') משלוש לשש שנים 204 ראו לדוגמה הצעת חוק העונשין (תיקון– עונש חובה לגנב רכב), התש"ע- 3..3 , ה"ח1733 שביקשה לקבוע עונש מינימום של מאסר בן שנה ותשעה חודשים לגנב רכב שהורשע בעבר באותה עבירה; הצעת חוק העונשין (תיקון– עונש חובה למצ ית נכס ציבורי), התשע"א- 3.1. , הצ"ח373. שביקשה לקבוע עונש מינימום של מאסר בן שלוש שנים ותשעה חודשים 0)'למי שהורשע בהצתה ועונש מינימום של חמש שנים במקרים חמורים (נכס ציבור, במטרה לפגוע בבני אדם וכו 7. באותם מקרים בהם הצעות החוק מתקבלות, ה שפעת החקיקה האמורה על רמות הענישה בפועל אינה ברורה. החקיקה העוסקת בעונשים המרביים עשויה להשפיע בשתי דרכים עיקריות. האחת, החמרת העונש המרבי מאפשרת לבית המשפט להטיל עונשים חמורים יותר מאלו שניתן היה להטיל קודם לשינוי. השני י ה, החמרת הענישה מסמנת לבית המשפט כי המחוקק רואה את העבירה בחומרה רבה יותר מ שראה אותה בעבר ולכן ראוי להחמיר בענישה. יתכן גם שבית המשפט שוקל, אינטואיטיבית, את העונש אותו ,הוא מטיל בהתחשב בעונש המ רבי הקבוע לעבירה. לפיכך יתכן כי בתי המשפט יבחרו ברמות ענישה גבוהות יותר לאחר חקיקה מחמירה, גם כאשר לא יהיה בענישה כדי לחרוג מהעונש המ רבי שהיה מותר קודם לשינוי. בדומה, לעונשים מזעריים תיתכן השפעה דומה, הן בהכתיבם עונש מזערי מקום בו קודם לכן היה מוטל עונש קל יותר, והן בהשפע ת ם על רמת הענישה שבוחר בית המשפט מעל לעונש המזערי הקבוע בחוק, נוכח ההבנה כי המחוקק ,ביקש להחמיר את הענישה בעבירות אלו. עם זאת אין כיום מחקרים המלמדים באיזו מידה (אם בכלל) משפיע שינוי ברמות הענישה החקוקות על רמות הענישה בפועל . בחינת ההשפעה של העונשים המרביים על רמות הענישה בפועל אינה פשוטה שכן במרבית המקרים ההחמרה בענישה החקיקתית נעשית ב מקביל לעלייה בהתעניינות הציבורית ברמות הענישה בעבירה הנדונה ויש קושי מחקרי להפריד ולבדוק האם שינויי החקיקה גרמו לשינוי ברמת הענישה (ככל שיש שינוי כזה) או שגורם חיצוני (כגון האווירה הציבורית ביחס לעבירה), הוא שהוביל הן לשינויי החקיקה והן לשינוי ברמות הענישה . מכל מקום, כיוון שההשפעה של החקיקה על הענישה בפועל היא עקיפה, יש קושי רב ,להסתייע בחקיקה זו כדי להבטיח שימוש נכון באמצעי הענישה השונים. זאת ועוד מ ,רבית החוקים העוסקים בתיקון או שינוי של רמות הענישה מתמקדים בעונש המאסר וככל שחקיקה זו משפיעה על היקף השימו ש בסוגי עונש ,ים אחרים (כגון מבחן, של"ץ עבוד .ת שירות או קנס) הדבר נעשה בצורה עקיפה על רקע הקושי לקדם הרתעה ושיקום באמצעות מאסרים; העלות הגבוהה של ה מאסרים; השפעתם של מאסרים ממושכים על רצידיביזם; והקושי להתאים בחקיקה שעניינה עו נשים מ רביים או מזעריים את העני שה לרמת המסוכנות, הרי שככלל- הארכת תקופות המאסר הקבועות בחקיקה אינה מקדמת את המאבק בפשיעה ולכן אינה מוצדקת כאמצעי להשגת מטרה זו . לפיכך, שינוי רמות הענישה צריך להיות מוגבל ל מקרים בהם סבור המחוקק שהעונש המ רבי שבצד החוק אינו מאפשר לבתי המשפט להטיל עונשים העו מדים בעקרון ההלימה. מכל האמור לעיל מוצע לאמץ את העקרונות :הבאים בקביעת עונשים בחקיקה 1. את רמת הענישה המרבית בחוק יש להתאים לחומרת העבירה ,וככלל אין לנסות להשיג הרתעה או שיקום באמצעות שינוי העונש המרבי שבצד העבירה .את העונש המרבי יש לקבוע כך שהוא יותאם למער כת נסיבות מחמירה במיוחד ומידת אשם 71 מוגברים ,כדי להבטיח שבמקרים אלו יהיה בידי בית המשפט כלי להטיל עונש הולם. 2. בטרם תציע הממשלה שינוי ברמות הענישה או תתמוך בהצעה לשינוי כזה, יוצג בפני הממשלה מידע על רמות הענישה הנוהגות בעבירה וכן תוצג עלותו המשוערת ,של השינוי .בהתאם לתוצאה שמבקשים להשיג באמצעותו205 כמו כן כאשר צפוי שההחמרה בענישה תחייב השקעה משמעותית בעלויות כליאה (למשל, במקרים בהם מוצע עונש מינימום בעבירה נפוצה), על ההצעה להתקבל כהצעת חוק תקציבית, כמשמעותה בסעיף2 .ג לחוק יסוד: משק המדינה אמנם קשה להעריך באיזו מ ידה שינוי החקיקה ישפיע על רמת הענישה בפועל ודרכה על עלויות ,הכליאה אולם כמו בהצעות חוק אחרות שכרוכה בהן עלות תקציבית, יש לדרוש .הערכה טובה ככל האפשר לעלות זו, ולהביאה בחשבון בהליך החקיקה כאשר מדובר בהצעות חוק ממשלתיות, מוצע כי בהתאם למדיניות ההערכה התקציבי ת .הקבועה, הערכת עלות השינוי בענישה תיעשה על ידי משרד האוצר206 2. ככלל, יש להימנע מקביעת עונשים מזעריים לעבירות, שכן עונש מזערי מקשה על בית המשפט להתאים את הענישה לעקרון ההלימה (במקרים בהם העבירה בוצעה .ברף התחתון של החומרה) ולמטרות הענישה האחרות במקרים החריג ים בהם ,תשקול הממשלה להגיש הצעה לעונשים מזעריים או לתמוך בהצעה כזו מוצע כי יוצגו בפניה רמות הענישה הנוהגות בעבירה ,הנדונה מידע כללי על ההצדקות שנתנו לעונשים שחרגו לקולא מהעונש המזערי המוצע, והעלות המשוערת של אימוץ עונש מזערי., בהתאם להמלצות לעיל 2. בטווח האר וך הוועדה ממליצה כי תיער ך בחינה מחודשת של העונשים המרביים שבצד העבירות השונות הקבועות בחוק העונשין תוך ניסיון להתאימם לעקרון ההלימה. כיום קיימת שרירותיות רבה בעונשים המרביים הקבועים בצד חלק מן ה עבירות, ולעיתים קרובות אין יחס ברור בין חומרת העונש המרבי שבצד עבירות מסוג אחד לבין חומרת הע ונש המרבי שבצד עבירות מסוג שני. מומלץ כי הממשלה תיקח על עצמה למנות ועדות מומחים, אשר בכפוף ליישום ראוי של עקרון ההלימה , ימליצו על שינויים מקיפים בעונשים שבצד העבירות כדי להבטיח שמדרג החומרה של העונשים יהיה תואם למדרג החומרה של .העבירות 5. אשר לקביעת עבירות חדשות או הרחבת התפרסותן של עבירות קיימות על התנהגויות נוספות, מוצע כי הממשלה תבחן אם הדבר הכרחי בהתאם לעקרון השיוריות של הדין הפלילי, וכי בהצעת החוק יפורט מדוע ההתנהגות האנטי- 205 כאשר מדובר בהחמרת עונשי מאסר, הערכת העלות יכולה להיעשות ב התחשב בהחמרה הממוצעת אותה מבקשת החקיקה המוצעת להשיג (בחודשי מאסר), במספר המורשעים הממוצע בשנה בגין אותה עבירה ובעלות הממוצעת של החזקת אסיר במקרים חריגים בהם לא ניתן להעריך0 לחילופין, ניתן להיעזר במתודולוגיה אחרת או בגוף מחקרי שיעריך עלות זו0לחודש את העלות0, יצוין כי עלות המהלך אינה ניתנת להערכה 206 0הערכת העלות הישירה נדרשת כדי שניתן יהיה לאזן למולה את מכלול התועלות והעלויות של שינוי רמת הענישה 73 חברתית עמה מבקשת הצעת החוק להתמודד אכן מחייבת הפללה ומדוע לא ניתן או לא ראוי יותר להתמודד עמה באמצעים אחרים כגון המשפט המנהלי, דיני הנזיקין .וכדומה207 גם במקרה זה, מוצע כי הממשלה תדון בהצעת חוק לאחר קבלת הערכת עלויות הצפויות לרשויות הענישה. כאשר מדובר בעבירה חדשה, יש לשקול אם קביעתה צפויה גם להוביל לפתיחת תי קים נוספים, ואם כן, להציג גם הערכת .העלויות הצפויות לגורמי החקירה, התביעה והמשפט, ככל שהערכה כזו אפשרית .ב מחקר, מעקב ושקיפות מדיוני הוועדה עלה הקושי הרב לקיים מדיניות ענישה יעילה. על אף מעמדו המרכזי של המחוקק, מדיניות הענישה נקבעת בעיקר בבתי המשפט. מ ערכת בתי המשפט פועלת כמערכת ביזורית, אשר מקבלת אלפי החלטות בלא שיש גורם המוסמך להתוות מדיניות כוללת. מנגנון הערעור מאפשר במקרים מסוימים לבית המשפט העליון לקבוע עקרונות מנחים, ולעיתים גם הנחיות באשר לרמות הענישה הרצויות בעבירה מסוימת , אולם גם בית המשפט העלי ,ון מופקד רק על השיקולים המשפטיים ואין בידיו כלים המאפשרים לשקלל את מכלול ההשלכות החברתיות והכלכליות ב כדי לייצר מדיניות ענישה כוללת .אחידה וקוהרנטית בנוסף, יוזמות מקומיות או ארציות בתחום הענישה נערכות פעמים רבות בלא מחקר מלווה. כך, בית המשפט לסמים בתל אב יב, ת כניות צדק מאחה שונות ותוכנית להטיית תיקים מההליך הפלילי208 משפיעות כולן על מדיניות הענישה בלא שהן מלוות תמיד ,במחקר הבוחן את יעילותן. בנוסף, אין כיום גורם הבוחן את יעילותה של הענישה במבחני עלות תועלת, כדי להעביר מידע שיסייע לקובעי המדיניות לשפר את הקצאת .המשאבים המופנים לענישה קיימות מספר דרכים להבטיח מדיניות אחידה וריכוזית יותר בתחום הענישה . אחת מהן הינה באמצעות הקמת גוף המופקד על הנחיות לענישה. בארצות הברית, במערכת הפדראלית ובמדינות רבות, קיימות נציבויות לענישה המופקדות על איסוף מידע, מחקר ופרסום הנחיו.ת לגזירת דין בעלות תוקף משפטי209 בדומה, באנגלי ה ייוובו לס פועלת .המועצה לגזירת הדין שתפקידה העיקרי הוא לקבוע הנחיות לגזירת דין210 המלצה לקבוע בישראל" גוף דומה, בשם הוועדה לקביעת עונשי מוצא", הופיעה בהצעת החוק העונשין 207 !?ראו בועז סנג'רו "פרשנות מרחיבה בפלילים– :?'האמנם 'אין מחוקק מבלעדי המחוקק ולו בלבד נתכנו עלילות החקיקה על נשיא "בית המשפט העליון כמחוקק על והספד לכלל הפרשנות המצמצמת עלי משפט ג172 , 133 (תשס"ג): "מקובל כי האיסורים הפליליים הם האמצעי הקיצוני ביותר של המשפט, באשר הם כרוכים בשלילת החירות ובקלון, ולפיכך יש להשתמש בהם אך ורק כשאין אפשרות להשיג את המטרה באמצעי קיצוני פח המשפט הפלילי אמור לעסוק אך ורק0ות, כגון דיני הנזיקין במעשים הגורמים נזק משמעותי לסדר החברתי- 0"משפטי 208 על הליך "הטיית תיקים" ראו לעיל בה"ש37-11 0ובטקסט הסמוך להן 209 ראו באתר הנציבות האמריקאית לגזירת הדין http://www.ussc.gov/About_the_Commission/Overview_of_the_USSC/USSC_Overview.pdf , וכן באתר הארגון הלאומי של הנציבויות לגזירת הדיןl http://thenasc.org/aboutnasc.htm 210 ראו את אתר הבית של המועצהhttp://sentencingcouncil.judiciary.gov.uk/index.htm 0 77 '(תיקון מס12) (הבניית שיקול הדעת השיפוטי ב ענישה), התשס"ו- 2116 , 211 בהתבסס על הצעתה של ועדת גולדברג . עונשי המוצא שהוועדה אמורה הי י תה לקבוע היו אמורים .)להוות סוג של הנחיות לענישה (בדומה במידת מה להנחיות באנגליה212 בסופו של הליך החקיקה פוצל החלק העוסק בוועדה לקביעת עונשי מוצא ותיקון993 לחוק העונשין נכנס לתוקף ללא החלק שאמור היה להקים ועדה לקביעת עונשי מוצא . ,הוועדה סבורה כי על מנת לסייע בקידום קיומה של מדיניות ענישה יעילה, כמפורט לעיל יש מקום להקמת גוף לאיסוף מידע ומחקר בתחום של אכיפת החוק, בדגש על מדיניות הענישה. במדינות רבות, גם כאלו שלא אימצו מודל ש ל הנחיות לענישה , קיימים גופים סטטוטוריים המופקדים על איסוף מידע ומחקר בתחום גזירת הדין וענישה. כך, במדינת ויקטוריה באוסטרליה, פועלת מועצה לגזירת דין שתפקידה לספק מידע סטטיסטי על גזרי דין, לבצע מחקרים שיסיעו לשופטים ו ל גורמים מעוניינים אחרים, לייעץ לממשלה ול יועץ המשפטי לממשלה בנושאים הקשורים בגזירת הדין ולסקור את עמדות הציבור .בנושאים אלו213 בדומה, המועצה לגזירת הדין שלNew South Wales מופקדת על מתן .מידע ויעוץ דומה ליועץ המשפטי לממשלה שם214 שתי המועצות מופקדות גם על חינוך הציבור בנושא גזירת הדין. גם המועצה לגזיר ת דין של אנגליה וויילס, שכאמור, תפקידה העיקרי הוא קביעת הנחיות לענישה, מופקדת, בין היתר, על ביצוע מחקרים לבירור .ההשפעה של גזרי הדין, וחינוך הציבור להבנת מדיניות גזירת הדין215 ,כפי שעולה מהדברים לעיל, בנוסף לתפקידם בביצוע מחקרים ואיסוף מידע סטטיסטי לגופי המ חקר הללו יש תפקיד חשוב נוסף והוא הסברת מדיניות הענישה לציבור. הצורך ,בהסברת מדיניות הענישה לציבור עלה לא אחת בדיוני הוועדה. המשפט הפלילי בכלל וענישה בפרט, הפכו בשני העשורים האחרונים לנושא בולט בשיח התקשורתי והציבורי .הרבה יותר מבעבר216 חלק מהקושי באימוץ מדינ יות ענישה יעילה ומתונה יותר נובע מאווירה ציבורית לפיה רמ ו ת הענישה הנוהגות מק לות מדי ואמונה לא מבוססת בכוחו .של המאסר למנוע עבריינות217 מחקרים שבחנו את עמדות הציבור ביחס לענישה מלמדים כי גם רפורמות בענישה המובילות להחמרה משמעותית לא משנות את התחושה 211 ה"ח331 0 212 "ראו אורן גזל אייל ורותי קנאי "כיצד קובעים עונשי מוצא חוקים ג122 ( 3.11 0) 213 The Sentencing Act 1991(Vic) s 108C (Austl) לאתר המועצה ראו0 council - us/council/functions - www.sentencingcouncil.vic.gov.au/page/about 0 214 ראוwww.sentencingcouncil.lawlink.nsw.gov.au/sentencing/functions.html 0 215 כך, תפקידיה של המועצה האנגלית לגזירת דין הם : "developing sentencing guidelines and monitoring their use; assessing the impact of guidelines on sentencing practice. It may also be required to consider the impact of policy and legislative proposals relating to sentencing, when requested by the Government; and promoting awareness amongst the public regarding the realities of sentencing and publishing information regarding sentencing practice in Magistrates' and the Crown Court" ראו0 http://sentencingcouncil.judiciary.gov.uk/about-us.htm 0)(ההדגשות הוספו 216 'ראו למשל רון שיוביץ"המעצמה השביעית" מראות המשטרה 133 , 7 ( 3...) (מראה כי מספר הידיעות הקשורות בפשיעה עלה בין שנת133. לשנת3... ב- 177% בעיתון'הארץ 'וב- 21% ב' עיתון ידיעות אחרונות' 0) 217 ראו למשלROBERTS, PENAL POPULISM , לעיל ה"ש11 ', בעמ37-33 0 73 הציבורית כ י הענישה מק.לה מידי218 רק כאשר הנסקרים מקבלים מידע מפורט יותר על התיק, ולא ניזונים מכלי התקשורת, ניתן לראות כי עמדתם משתנה, והם מסכימים עם .רמות ענישה נמוכות יותר219 לאור זאת, יש צורך ב גוף רשמי שיהיה מופקד, בנוסף למחקר, על קידום מודעות הציבור למציאות של גזירת הדין .והשלכותיה ,לאור האמור הוועדה ממליצה על הקמת יחידה למחקר ומידע במשרד המשפטים אשר תעסוק בנושא אכיפת החוק, בדגש על מדיניות הענישה, השיקום ו .גזירת הדין תפקידי ה של היחידה יהיו לאסוף מידע סטטיסטי,, נתונים משווים ו מידע אחר על ה ענישה , השיקום וגזירת הדין, ו ,על היקפי התופעה העבריינית והשלכתם על הענישה כמו גם על ההשפעות של הענישה לסוגיה, יחס עלות מול תועלת של רמות הענישה ,השונות עלותה של הענישה והאפקטיביות שלה. בנוסף, תאסוף היחידה מידע ותערוך מחקרים בדבר הערכת העלויות של ענישה חדשה והחמרה בענישה. כמו כן תלווה ,היחידה ניסויים (פיילוטים) בתחום הענישה והשיקום תו ספק מידע לציבור על הענישה, על עלות הענישה ועל השפעותיה ועל מידת האפקטיביות של תכניות השיקום השונות . היחידה גם תנפיק דוחות על רמות הענישה הנוהגות בעבירות שונות, שיוכלו לשמש כלי עזר לגורמי השלטון השונים, לבתי .המשפט ולציבור הרחב מוצע כי תקום מועצה ציבורית מצומצמת, שתכלול חוקרים ממוסדות להשכלה גבוהה ,בתחום המשפט והקרימינולוגיה ונציגים של משרד המשפטים, המשרד לביטחון פנים משרד האוצר ומשרד הרווחה והשירותים החברתיים, שתתווה את דרך פעולת היחידה , תנחה אותה באשר לסד ר העדיפויות בביצוע המחקרים ותבטיח את עצמאותה .המקצועית .מחקרים של היחידה יכול שיבוצעו במיקור חוץ .ג בתי משפט קהילתיים שיפור האפקטיביות של הענישה מחייב התייחסות גם לאופן הטיפול בנאשמים לאורך ההליך הפלילי. אף שעניינה של הוועדה הוא במדיניות ענישה של עבריינ ים, ההכרעות שמתקבלות בהליך הפלילי כולו, ובכללן ההכרעה בדבר שחרורו של הנאשם בערובה, תנאי השחרור והטיפול אותו הוא יקבל כאשר הוא משוחרר בתנאים, משפיעות ישירות גם על 218 'שם בעמ33-37 0 219 שם ', בעמ7. ; Shari Seidman Diamond & Loretta J. Stalans, The Myth of Judicial Leniency in Sentencing, 7 BEHAV. SCI. & L. 73, 73-81 (1989) 0 לסקירה של מחקרים נוספים המראים כי אנשים שאינם שופטים פוסקים עונשים קלים יותר או דומים לאלו שפוסקים שופטים כשמובאים בפניהם נתונים של תיק מסוים , אף שהדעה הרווחה בציבור היא כי שופטים מקילים מדי ראו Jennifer K. Robbennolt, Evaluating Juries by Comparison to Judges: A Benchmark for Judging?, 32 FL. ST. U. L. REV. 469, 500 (2005) 0 לסקירת מאמרים עדכניים יותר ראוJulian Roberts, Sentencing Policy and Practice: The Evolving Role of Public Opinion, PENAL POPULISM, SENTENCING COUNCILS AND SENTENCING POLICY 15 (2008) 0 72 .רמת הענישה שתוטל בסופו של דבר על הנאשם220 לפיכך, אחד האתגרים למערך הענישה הוא למצוא הליכים טיפו ליים ומסגרות טיפוליות כבר בשלב הדיון המשפטי בעניינו של ,הנאשם, בטרם מתן גזר הדין. מסגרות כאלו יהיו במרבית המקרים זולות מהמעצר פוגעניות פחות ופעמים רבות גם אפקטיביות יותר במניעת עבריינות חוזרת, וחשוב לא פחות, יאפשרו לא אחת להטיל על הנאשם, לאחר הרשעתו ובמקרי ם המתאימים , עונש .שאינו כולל מאסר כיום, כאשר נאשמים משוחררים בערובה כחלופה למעצר , שאלת ההשלכה של החלופה על גזר הדין ועל אפשרויות הטיפול והשיקום שלהם הינה שאלה משנית. צמצום השימוש במעצרים, במאסרים והרחבת הטיפול בנאשמים ושיקומם, מחייבת את הפיכת הטיפול בנאש .ם לשיקול מרכזי יותר בהחלטות המתקבלות בכל שלבי ההליך הפלילי גם כיום תנאי השחרור של חלק קטן מה נאשמים כוללים התחייבות לטיפול או שיקום במסגרות סגורות או פתוחות בפיקוח שירות המבחן. בין היתר, פועלות במסגרת השירות לטיפול בהתמכרויות של משרד הרווחה מספר מסגרות ל מתמכרים. במסגרות הללו משולבים המטופלים לתהליך מובנה של גמילה, טיפול ושיקום. הכלי המשפטי להפניית נאשמים להליכים אלו הוא השחרור בתנאים. בית המשפט מוסמך לקבוע כי הנאשם ישוחרר בכפוף לפיקוח קצין מבחן, וכך שירות המבחן יכול להפנות את אותם נאשמים למסגרות הטיפול הש.ונות שבאחריותו ולפקח עליהם בזמן שחרורם221 כך לדוגמא, המסגרות של השירות לטיפול בהתמכרויות מסייעות למטופל להגיע לחיים נקיים מחומרים ממכרים ומעבריינות תוך שילובו חזרה ב חברה כבן משפחה כו מפרנס. בארץ קיימות93 פנימיות - ""קהילות טיפוליות- אשר קולטות את המטופלים לטיפול של עד שנה וחצי. בפנימיות הללו611 מקומות למטופלים אשר כמחציתם מוקדשים לנאשמים בחלופת מעצר. משרד הרווחה מממן כיום את המסגרות בעלות של כ- 7111- 5111 ש"ח לחודש למטופל (כמחצית מהעלות הממוצעת של מעצר). בנוסף, המטופל משלם השתתפות עצמית בגובה9541 ₪גמלת בט וח לאומי. המסגרות קולטות מבוגרים מגיל93 . ,מעבר לכך ישנם מרכזי יום (שלא בתנאי פנימייה) ויחידות טיפול במתמכרים ברשויות המקומיות, אשר יכולות להחליף מעצרים במקרים מתאימים בעלות נמוכה עוד יותר (כיום כ- 9732 .ש"ח לחודש), אם ניתן לאפשר לנאשם שהות בביתו כדי לצמצם את השימוש בכליאה, ולקדם את שיקומם של נאשמים, יש להרחיב את .השימוש בחלופות הטיפוליות האלו למעצר הרחבת השימוש בחלופות אינה באה להקל בתנאים ההכרחיים שעל כל חלופת מעצר לעמוד בה, היינו מניעת הסיכון ושיבוש ההליכים, אלא לאפשר למערכת המשפט מצאי משמעותי יותר של חל ופות שכאמור יהוו .שער כניסה יעיל יותר לעולם הטיפול והשיקום לשם כך יש צורך בהקצאת המשאבים הדרושים כדי להבטיח מקומות נוספים במסגרות הטיפוליות השונות והקמת מסגרות 220 ראו רינת קיטאי- סנג'רו המעצר: שלילת חירות טרם הכרעת הדין 37-33 ( 3.11 )0 221 ראו ס עיפים 31 ()(א7 )-( 3 ( ,) 13 )לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים)0 77 חדשות שיאפשרו לשירות המבחן להמליץ לבית המשפט לשחרר נאשמים רבים יותר .למסגרת טיפולית כחלופה למעצר במקביל רצוי לפתח מנגנונים נוספים להפניית הנאשם להליכים שיקומיים עוד טרם סיום .ההליך במטרה להפחית את מספר ההליכים המסתיימים במאסר ולייעל את השיקום מנגנונים אלה יכולים להוות חלופות למעצר במקרים מתאימים ולשמש כאפיקים טיפוליים כבסיס לסיום ההליך בענישה שמטרתה .שיקום מנגנונים המכוונים למטרה זו התפתחו במהלך העשורים האחרונים בארצות הברית ."ובעקבות זאת ביתר מדינות המשפט המקובל, באמצעות "בתי משפט לפתרון בעיות במסגרת בתי משפט אלו, מקיימים שופטים הליך ייחודי, בשיתוף עם הקהילה וגורמים טיפוליים, כדי למנף את ההליך הפ לילי, במקרים המתאימים, לטובת שיקומו של הנאשם תוך הפחתת מספר המעצרים והגברת השימוש בעונשים שאינם כוללים מאסר. יסודם של הליכים אלה בתפיסה כי התמודדות מערכתית, בפיקוח בית משפט, עם מכל ול רחב של בעיות המובילות לפשיעה (ו לא רק עם בעיות התמכרות) מהווה פתרון יעיל י ותר להפחתת עבריינות. בתי משפט אלה פועלים תוך שיתוף פעולה של הקהילה ורשויות ה שיקום הו( רווחה להבטיח פיצוי חברתי, אחריותיותaccountability ) ושיקום, ולסייע במציאת .פתרונות תעסוקתיים ואחרים כדי למנוע רצידיביזם222 כך, מציאת פתרונות ארוכי טווח והפניית נאשמים להליכי ,שיקום מותאמים לצורכיהם ה מפוקחים על ידי המערכת כבר מתחילת ההליך הפלילי, משיגה מטרה כפולה של צמצום העבריינות החוזרת לצד העצמה של נאשמים ותושבים הסובלים מהזנחה חברתית ו מ .פשיעה מכיוון שההליכים בבתי המשפט לפתרון בעיות נועדו לטפל בשורש הבעיה המובילה לפשיעה נ בנו בתי משפט אלה באופן שמאפשר גמישות והתאמה של כל הליך לבעיות עמן הוא נועד להתמודד. במסגרת זו התפתחו עם השנים "בתי משפט לסמים", "בתי משפט לאלימות במשפחה", "בתי משפט לטיפול בעבירות של חולי נפש", "בתי משפט קהילתיים" ועוד. בכל המודלים מתקיים כבר מראשית ההליך שיתוף פעולה הדוק בין גורמי האכיפה, רשויות הרווחה, ארגונים חברתיים וקהילתיים וסוכנויות אחרות. שיתוף ,פעולה זה מתקיים בפיקוחו של בית המשפט ובשיתוף הצדדים ומאפשר, בין היתר התאמת מסגרות טיפוליות לצורכי הנאשם, והישענות על ידע ומשאבים נוספים לאלה המצויים בדרך כל ל בידי רשויות האכיפה. 223 (1) בית משפט לסמים בישראל שיתוף פעולה בין גורמי האכיפה והטיפול כפי שמתואר לעיל מתקיים בישראל במסגרת המכונה "בית משפט לסמים" בבית משפט השלום בתל אביב. מסגרת זו הוקמה כפיילוט בשנת2113, בי ו זמת מי שהייתה נשיאת בית משפט השלום בתל-אביב, השופ )טת (בדימוס 222 ראו דניאלה ביניש "בתי משפט לפתרון בעיות- "מסמך רקע אשר נשלח לוועדה0 223 שם0 73 עדנה בקנשטיין ופועלת באופן מצומצם למדי עד היום תחת ניהולו ופיקוחו של השופט דניאל בארי. הפעלת התכנית נעשית תוך כדי שיתוף פעולה בין בית המשפט; משטרת תל- ;)אביב; משרד הרווחה והשירותים החברתיים (שירות המבחן והשירות להתמכרויות הרשות להתמכרויות של עיר יית תל- .אביב והרשות הלאומית למלחמה בסמים224 במסגרת התכנית פועלת ועדת אבחון בה חברים נציגי המוסדות שהוזכרו לעיל אשר תפקידה לקבוע את מידת התאמתם של עצורים בעבירות שונות, שככל הנראה בוצעו על רקע התמכרות לסמים, למסגרות טיפוליות לגמילה מסמים המופעלות על ידי שירות י .הרווחה225 במרבית המקרים מדובר במי שמואשמים בביצוע עבירות שהחלופה .להשתתפותם בתכנית היא מעצר עד תום ההליכים226 תנאי מוקדם להשתתפות בתכנית .היא הסכמה של העבריין ולקיחת אחריות כלשהי למעשיו227 אם הנאשם נמצא מתאים לתכנית, הוא מתחיל בהליך טיפולי בקהילה, כאשר בד בבד ההליך הפלילי בעניינו נמשך בטיפולו הבלעדי של שופט "בית המשפט לסמים" העוקב אחר התקדמותו הטיפולית באמצעות מפגשים בבית המשפט המתקיימים עמו אחת לחודש לתקופה של עד93 .חודשים228 אם הנאשם מסיים בהצלחה את הליך הגמילה בית המשפט מטיל עליו בדרך כלל עונש מאסר מותנה וצו מבחן. במקרים בהם הנאשם אינו מסיים בהצלחה את תכנית הגמילה ענייננו נדון בהליך רגיל, ואם הוא מורשע, עונשו נגזר בהתאם לרמת הענישה .המקובלת229 בשונה מהליכי גמילה ושיקום אחרים הננקטים כחלופה למעצר, בהליך המתקיים בבית המשפט לסמים, כל תהליך הגמילה מלווה על ידי שופט תוך דרבון הנאשם באמצעות ההליך המשפטי והאיום שבצדו. ההליך בפני בית המשפט לסמים מספק גם קשר רצוף יותר בין הגורם המטפל לבין שירות המבחן, אבחון מקיף יותר של .הנאשמים ומעקב טוב יותר אחר תוצאות ההליך230 תכנית "בית המשפט לסמים" מהווה פיילוט בלבד (גם לאחר כמעט91 ,)שנות פעילות המתנהל רק בבית המשפט השלום בתל- אביב, וככזו היא מוגבלת בהיקפה. מאז תחילת התכנית ועד לסוף שנת2199 נשלחו לטיפול גמילה במסגרות שונות כחלק מן התכנית כ- 231 .איש בלבד231 בנוסף, מלבד הרחבה שנעשתה לפני כשלוש שנים לעבירות שבוצעו על ,רקע התמכרות לאלכוהול ,התכנית מטפלת באופן כמעט בלעדי במכורים לסמים. בנוסף לבית המשפט לסמים לא הוקצו תקני עזר מתאימים כמו גם התקציב הדרוש כדי לפתור .בעיות בסיסיות איתן יש להתמודד בהכוונת הנאשמים להליך הטיפול232 בשנה האחרונה ,ביוזמת שירות המבחן למבוגרים ,נעשה מאמץ לחדש את עקרונות ההפעלה של בית המשפט לסמים בתל-אביב ולהפעילו בשיתוף פעולה עם הסניגוריה הציבורית ועמותות אשלים. 224 סקירת השירותים החברתיים, לעיל ה"ש77 ', בעמ317 0 225 ראו מהל, דוידוביץ ו ימיני , לעיל ה"ש131 ', בעמ133 0 226 םש ', בעמ11. 0 227 שם ', בעמ131 0 228 שם ', בעמ133 0 229 ראו דברי השופט בארי בהופעתו בפני הוועדה בישיבתה התשיעית , עמודים11-1. ( לפרוטוקול370103.13 0) 230 מהל ,דוידוביץ וימיני, לעיל "ש ה 131 ', בעמ133 0 231 סקירת השירותים החברתיים, לעיל "ש ה 77 ', בעמ317 0 232 מהל ,דוידוביץ וימיני, לעיל "ש ה 131 ', בעמ31. 0 71 (2) בית משפט קהילתי כאמור, סוג נוסף של "בתי משפט לפתרון בעיות" הקיים בארה"ב הם בתי משפט קהילתיים . בתי משפט אלו פותחו בארה"ב בעקבות הצלחת בתי המשפט לסמים שהיו בתי ה משפט הראשונים לפעול על בסיס עקרונות "בתי המשפט לפתרון בעיות". המודל הקהילתי נועד לשיפור ההתמודדות המערכתית עם מכלול העבירות מהן מושפעות קהילות הסובלות מרף גבוה יחסית של פשיעה "קלה" המשליכה על בטחון התושבים ועל איכות חייהם. מודל זה מרחיב את המודל של בית המש פט לסמים ועוסק גם בעבירות נוספות שהרקע לביצוען איננו בהכרח רקע של התמכרות. כך, לצד עבירות שמקורן בהתמכרות לסמים או ל אלכוהול מטופלות גם עבירות המבוצעות על רקע של מצוקה כלכלית, קשיים נפשיים או חברתיים, נשירה מבית ה ספר וכדומה. בדומה להליך המתקיים בבית המשפט ל סמים, ההליך בבית המשפט הקהילתי כולל אבחון מקיף של נסיבותיו האישיות של הנאשם והתאמת תכנית שיקומית- טיפולית לנאשמים שנמצאים מתאימים לכניסה להליך. הסכמת הצדדים היא תנאי מוקדם להשתתפות בתכנית אשר מתבצעת כחלק מתנאי השחרור בערובה או כחלק מגזר הדין של נאשם שעניי נו הוכרע אך ,נותר עדיין בפני בית המשפט לצורך השלמת השיקום. כמו בבית המשפט לסמים ההליך הפלילי בעניינו של נאשם שהופנה לבית המשפט הקהילתי נמצא באופן בלעדי בטיפולו של שופט בית המשפט הקהילתי, העוקב אחר התקדמותו של הנאשם באמצעות מפגשים .תקופתיים בבית המשפט233 בתי משפט קהילתיים עובדים בשיתוף עם מערכות הרווחה והחינוך, ארגונים מקומיים, ועדי תושבים, וכל מסגרת אחרת רלוונטית הקיימת באזורים בהם הם פועלים. גופים אלה מסייעים בפיתוח מסגרות שיקום חדשות, בשילוב הנאשמים במסגרות קהילתיות קיימות, בהצעת הכשרות, שירותים חברתיים ומי ,דע לנאשמים ל קורבנות עבירה ו ל.תושבים234 בשנים האחרונות מתקיים בישראל תהליך במסגרתו נבחן המודל האמריקאי של "בית המשפט .הקהילתי" במטרה לגבש מודל דומה המותאם לשיטת המשפט הישראלית "הפרויקט אותו יזמה והניעה ד ר דניאלה ביניש, מתבצע בהובלת עמותת אשלים של הג'וינט בישראל ובשיתוף פעולה עם משרד המשפטים, משרד הרווחה, הנהלת בתי המשפט , משטרת ישראל ורשויות נוספות במטרה לבנות את התשתית הנדרשת להקמת "בתי משפט קהילתיים" לנוער ולבגירים במחוז מרכז ובמחוז דרום. במהלך הדיונים ב וועדה הובא לאישור תקציב הפיתוח הראשוני של הפרויקט הכולל בין היתר הכשרות לשופטים, עורכי דין וקציני מבחן, איתור שותפים פוטנציאלים ברמה המקומית, מיפוי הצרכים הטיפוליים וגיבוש מנגנוני פעולה מוסכמים להפניית תיקים לבית המשפט הקהילתי. לשם קידום הפיילוט יש צורך בה קצאת תקנים ייעודיים ל שופטים, סנגורים ציבוריים , תובעים וקציני מבחן שישתתפו בהכשרות ויוצבו בהמשך בבית המשפט 233 ביניש , לעיל "ש ה 333 0 234 0שם 73 הקהילתי. כמו כן יש להקצות עוזרים לאותם שופטים שישמשו מתאמים בין הגורמים השונים בהליך המשפטי- .טיפולי פרויקט זה מהווה הרחבה של הגישה הטיפולית המיושמת כיום בבית המשפט לסמים והחלתה על נאשמים נוספים הסו בלים מבעיות של התמכרות ומבעיות אחרות. יישום המהלך יוכל לשפר את הטיפול והשיקום בנאשמים ולצמצם את תופעת העבריינות החוזרת. כמו כן יוביל המהלך גם לצמצום משמעותי בשימוש במעצרים עד תום ההליכים, ובעונשי מאסר. הקמת הפיילוט בשני מחוזות שיפוט והחלתו על תיקי נוער ועל תיקי בגירים יאפשר התמודדות מערכתית רחבה עם מכלול התופעות המובילות לפשיעה באזורים אלה ויאפשר בחינה מעמיקה של נתוני הפשיעה החוזרת ואחוזי ההצלחה של המודל. פעולה זו אינה מחייבת חקיקה, שכן הסמכויות של השופט הקהילתי (כמו של שופט הסמים בתל אביב כיום) אינן שונות מסמכויותיהם של שופטים אחרים באותו בית משפט. מטעם זה, ולאור עבודת התשתית שנעשתה לאחרונה באשלים, ההיערכות למהלך .לא צפויה להיות ממושכת להגדרת שופטים כ"שופטים קהילתיים" והפניית הנאשמים ש עשויים להתאים לטיפול לשופטים אלו עשויה להיות השפעה חיובית נוספת. השופ טים הקהילתיים יהיו בעלי אוריינטציה טיפולית, יכירו טוב יותר את המערכות של שירות המבחן והחלופות ובדרך זו סביר שהם יטו לשחרר נאשמים לחלופה במקרים רבים יותר. בנוסף, שיתוף הפעולה המקדים בין גורמי החקירה והתביעה, שירות המבחן ובית המשפט, בריכוזו של המתאם שימונה ל תפקיד, יבטיח נכונות רבה יותר גם של התביעה להסכים לחלופות אלו ויאפשר ליותר נאשמים להיכנס להליכים שיקומיים. כל זאת בנוסף ליתרונות הגלומים בהליך שעיקר מטרתו היא לסייע .בשיקום הנאשם והפחתת עבריינות ,שיקום הנאשם מצ צ ום הפשיעה החוזרת והגברת שיתוף הפעולה בין מערכות האכיפה למערכות הקהילתיות יסייע גם לשיפור מצבן של קהילות הסובלות מפשיעה, להגברת ביטחון התושבים .ולשיפור האמון ושיתוף הפעולה בין התושבים, הרשויות המקומיות וגורמי האכיפה ,לאור האמור הוועדה ממליצה לאמץ את המודל המוצע על ידי עמותת אשלים ושותפיה למהלך ולהקצות שופטים שימונו לבית המשפט הקהילתי ויטפלו במכלול ההליכים שימצאו מתאימים להעברה למסלול זה. לצורך כך ממליצה ה ו ועדה לגבש קריטריונים מוסכמים להפניית התיקים למסלול הקהילתי ולהתוות מנגנון ניתוב תיקים פנימי בבית המשפט שיאפשר העברת התיקים למסלול זה. מנגנון נ יתוב התיקים צריך לכלול מנגנון אבחון שיפעל לצד בית המשפט (בדומה ל ו ועדות האבחון בבית המשפט לסמים) ויסייע בבדיקת מידת התאמתם של ה נאשמים למסלול הקהילתי ובבניית ת כנית שיקומית מומלצת. לצורך יישום המהלך ממליצה הוועדה גם על הרחבת שיתופי הפעולה בין מערכת האכיפה ל בי ן מערכות הרווחה ונותני שירותים קהילתיים שיאפשרו הרחבת המסגרות הטיפוליות והפניה של נאשמים רבים יותר להליכים הקהילתיים. לשם כך מומלץ להקצות תקנים של עובדים סוציאליים אשר ,יסייעו לרכז את מנגנון האבחון לתאם בין בית המשפט ליתר הגורמים המעורבים, ולעקוב אחר הטיפו ל בנאשמים. 3. העברת הליכים רבים לשופטים קהילתיים, והרחבת השימוש במסגרות שיקום וטיפול חלופיות תחייב הקצאת משאבים להגדלת מספר המקומות במסג רות הטיפוליות והשיקומיות השונות, לשירות המבחן שמטלותיו יגדלו ולבתי המשפט. מנגד, המהלך צפוי ל צמצם את היקף השימוש במעצרים ו במאסרים שעלותם גבוהה בהרבה, הן כספית והן מבחינת הפגיעה שלהם בחירויות הפרט. נוכח המבנה המיוחד של מודל השיקום המוצע בבית המשפט הקהילתי- הכולל דגש פרטני על נסיבותיו של כל נאשם, שיתוף פעולה בין צדדים לטובת הצלחת השיקום, שילובו של הנאשם מחדש בקהילה עוד טרם סי ום ההליך, פיקוח צמוד של בית המשפט ומעורבות של גורמים מסייעים רבים במהלך השיקומי- עשוי .המהלך גם לסייע בצמצום העבריינות החוזרת ובחיזוק הקהילה .ד שחרור מוקדם ממאסר חוק שחרור על-תנאי ממאסר מסדיר את אופן פעולת ועדת השחרורים (להלן– "הוועדה " או ."ועדת השחרורים") ואת שחרורם של אסירים פליליים בטרם סיימו לרצות את מלוא עונשם הוועדה .הינה גוף סטטוטורי מעין שיפוטי בלתי תלוי, שאינו כפוף לרשות שלטונית קיימים הרכבים משתנים של הוועדה .שמתכנסת באופן קבוע בכשישה בתי סוהר ברחבי הארץ (1) המצב המשפטי טרם חקיקת החוק עד לחקיקת חוק שחרור על-תנאי , ועדת השחרורים פעלה מכוחם של פקודת בתי ,הסוהר235 חוק העונשין236 .ותקנות העונשין237 מעבר לחוסר האחידות בין דברי ,החקיקה238 לא פורטו השיקולים שעל הוועדה לשקול בטרם תחליט אם להורות על שחרורו המוקדם של אסיר, שסיים לרצות שני שליש מתקו פת המאסר שנגזרה עליו (למעט תנאי של התנהגות טובה במהלך תקופת המאסר). מצב משפטי בעייתי זה הביא את היועץ המשפטי לממשלה לכונן ועדת שתבחן את נושא השחרור המוקדם, בראשות ,המשנה ליועץ המשפטי לממשלה עו"ד .יהודית קרפ הוועדה המליצה בראש ובראשונה להסדיר את פעולתה של ו עדת השחרורים בדבר חקיקה אחד שיהיה אחיד מבחינת .הסדריו239 כמו כן הוועדה המליצה להשלים את חקיקת המשנה; לקבוע כי כל שחרור מוקדם יותנה ברישיון, אלא אם הוועדה סברה שאין להתנות את השחרור ברישיון מנימוקים מיוחדים; לתקן את חוק העונשין כך שו ו עדת השחרורים תהפוך מגוף ה ממליץ לשר המשטרה לגוף המחליט על השחרור (על פי ההמלצות, שר המשטרה- שכיום הוחלף על ידי נציב שב"ס- יוותר הגורם המחליט לגבי אסירים שדינם נגזר בין שלושה לשישה חודשים); לחייב את משטרת ישראל להודיע לוועדת השחרורים על כל כתב אישום 235 ס עיפים 71-31 לפקודת ב תי הסוהר0 236 סע יפים21-33 לחוק העונשין0 237 תקנו ת העונשין (דרכי ענישה)(סדרי דין בועדת שחרורים וסדרי הפניה אליה), התשט"ו- 1323 0 238 אי ההתאמות בין דברי החקיקה נגעו, בין היתר, לסמכויות הוועדה , למעמדה ו0לסדרי הדין שחלים בדיוניה ראו פירוט והרחבה בועדה בנושא שחרור מוקדם של אסירים בידי ועדת השחרורים דין וחשבון 17-13 ( 1331 ) :(להלן דו"ח ועדת קרפ)0 239 ,שם ב 'עמ137 0 31 שמוגש כנגד אסיר ברישיון ועל כל הרשעה; לשקול מינוי מפקחים שיעקבו אחר מידת השתלבותו של אסיר משוחרר בחיים נורמטיביים; לחייב גוף שייקבע לפקח על תהליך השיקום ולדווח ל ו ועדה במקרה של כ י שלון התוכנית; להעביר את האחריות המנהלית והארגונית על פעולת הוועדה להנהלת בתי המשפט; לקבוע כי מזכיר הוועדה יהי ה עובד הנהלת בתי המשפט, שימונה על ידי מנהל בתי המשפט; להסמיך את כל שופטי בית המשפט המחוזי או רובם להיות יושבי ראש ועדת שחרורים לפי תורנות כדי לצמצם את הצורך בשופטים בדימוס; לתקן את חוק העונשין כך שנציב בתי הסוהר או בא כוחו לא יהיו חברים בו ו עדה; לתקן את חוק העונשין כך ששני החברים הנוספים בו ו עדה יהיו נציגי דיסציפלינות נוספות מלבד רופא ומחנך, שיבחרו מקרב הציבור ולא מסגל שירות בתי ;הסוהר ו להסדיר זמינות של רופא לסיוע לדיוני הוועדה , מקום שלא נכלל רופא מבין חברי הוועדה. 240 ביום 95.2.2119 פורסם חוק לשחרור מוקדם של אסירים (תיקוני חקיקה), התשס"א- 2119 , אשר אפשר שחרור מוקדם לאחר מחצית מתקופת העונש שנגזר על האסיר .)(במקום שני שליש חוק זה בוטל תוך זמן קצר עם חקיקת חוק שחרור על-תנאי ,ממאסר התשס"א- 2119 )(להלן: החוק. עיקר חידושיו של ה חוק נגעו לכינוס כלל ההוראות הדנות בשחרו ר מוקדם למסגרת אחת וקביעת שיקולי הוועדה, והנתונים אותם תשקול, באופן פורמאלי ומוגדר. (2) עיקרי החוק  סמכות הוועדה ועדת השחרורים מוסמכת לשחרר על-תנאי אסיר שדינו נגזר לעונש העולה על שישה חודשים, שריצה שני שליש מתקופת המאסר, אם שחרורו לא יסכן את שלום הציבור ובתנאי .שהוא ראוי לשחרור241 ,אסיר שנגזרו עליו שלושה עד שישה חודשי מאסר .מוסמך נציב שירות בתי הסוהר להורות על שחרורו המוקדם באותם תנאים242  הזכות להשתחרר ,על פי החוק, "אסיר הנושא עונש מאסר [...] רשאית ועדת השחרורים, לבקשתו לשחררו על-תנאי ."מנשיאת יתרת תקופת המאסר243 מכא ן שלאסיר אין זכות קנויה לשחרור מוקדם, אלא הדבר נתון לשיקול דעתה של הוועדה. 244  תנאי השחרור :התנאים לשחרור כל אסיר הינם245 240 שם ', עמ132-137 0 241 עיף ס 7 לחוק שחרור על-תנאי ממאסר0 242 שם, סעיף 3 0לחוק 243 שם, סעיף 7 0לחוק 244 רע"ב 3.29.1 עסילה נ 'שירות בתי הסוהר ( ,פורסם בנבו330203..1 )0 245 עיף ס 17 לחוק שחרור על-תנאי ממאסר0 33 (א) האסיר לא יבצע עבירה נוספת במשך תקופת התנאי, דהיינו מיום שחרורו בפועל .ועד למועד שחרורו המיועד בהתאם לגזר הדין (ב) עליו להודיע על מקום מגוריו ב תקופת התנאי, להתייצב בתחנת המשטרה .שתיקבע ולהודיע על כל שינוי במקום המגורים (ג) .איסור יציאה מהארץ מעבר לכך, רשאית הוועדה לקבוע תנאים נוספים לשחרור, לרבות מתן ערובה או השתתפות בתוכנית שיקום שהוכנה על ידי שירות המבחן או הרשות לשיקום .האסיר246  חברי הוועדה ומינויי ם ועדת השחרורים מורכבת מארבעה חברים, על פי מינוי של שר המשפטים: שופט שמשמש כיושב ראש הוועדה , וממונה בהסכמת נשיא בית המשפט העליון; שני ,חברים בעלי חמש שנות ניסיון בתחומי החינוך, קרימינולוגיה, עבודה סוציאלית פסיכולוגיה או פסיכיאטריה; וקצין שב"ס בדרגת רב כלאי לפחות, המשתתף בדיוני הוועדה אך ללא זכות הצבעה. המינוי של כל אחד מהחברים מבוצע על ידי שר המשפטים, לתקופה של שנתיים, שניתנת להארכה לתקופות נוספות של עד שנתיים .כל אחת247 הגם ש הוועדה הינה גוף מעין שיפוטי, רוב חבריה אינם משפטנים, אלא אנשי מקצוע בתחומי החינוך/טי .פול בקציבת עונשם של אסירי עולם דנה ועדת שחרורים מיוחדת, בה חברים ארבעה, על :פי מינוי של שר המשפטים שופט בית משפט מחוזי שמשמש כיושב ראש הוועדה , וממונה בהסכמת נשיא בית המשפט העליון; שופט בית משפט שלום, הממונה בהסכמת נשיא בית המשפט העליון; הממונה על מחלקת חנינות במשרד המשפטים ;או עורך דין מהמחלקה שהוסמך על ידו ו ,אדם בעל עשר שנות ניסיון בתחומי החינוך .קרימינולוגיה, עבודה סוציאלית, פסיכולוגיה או פסיכיאטריה248  שיקולי הוועדה כאמור, בעבר לא נקבעו במפורש השיקולים שרשאית הוועדה לשקול. בהיעדר הגדרה מפורשת, נקבע בפסי קה כי שיקוליה נקבעים על פי המטרה החקיקתית הקבועה בדברי החקיקה המעגנים את סמכותה ובלבד שהם בתחום המטרות שלשמן .הוקמה249 עם חקיקת חוק שחרור על-תנאי , נקבע , בסעיף1 ,לחוק שכדי להחליט אם האסיר ראוי לשחרור מוקדם, על הוועדה לשקול את הסיכון הצפוי לשלום הציבור, לנפג ע 246 ראו סקירה בסעיפיםII 0ג0 7-3 0לדו"ח זה 247 עיף ס 73 לחוק שחרור על-תנאי ממאסר0 248 ,שם ס עיף77 0לחוק 249 עע"א3917 ועדת השחרורים נ' יהודה אסיאס (פ"ד לו3 ) 711 , 713 ( 1317 0) 37 העבירה ולביטחו ן המ;דינה את סיכויי שיקומו של האסיר; .ואת התנהגותו בכלא סעיף1 לחוק אף מונה רשימה לא סגורה של נתונים שעל הוועדה להביא בחשבון בטרם תקבל החלטתה. לוועד ה מוענק שיקול דעת רחב. בין היתר, על הוועדה להתחשב במאפייני העבירה שביצע האסיר, נסיבותיה, התנ ,הגותו בתקופת המאסר חוות דעת מאת שירות בתי הסוהר, הרשות לשיקום האסיר, שירות המבחן, משטרת ישראל או גורמי הביטחו ן . סעיף91 (א) לחוק מסמיך את הוועדה לשקול גם את הפגיעה הצפויה באמון הציבור, במערכת המשפט ובהרתעת הרבים, במקרים חמורים במיוחד בהם עלול להיווצר יחס ל א סביר בין חומרת העבירה והעונש שנגזר על ידי בית המשפט, לבין העונש שיישא האסיר אם ישוחרר. אולם משקלו של שיקול זה יפחת ככל שהחלק שנשא האסיר בפועל גדל. סעיף זה, המשקף שיקולי גמול והרתעה מהווה חריג לרשימת הנתונים הארוכה המנויה בסעיף1, ש ב עיקרם מגלמים שיקולי שי .קום ומניעת עבריינות חוזרת ועדת שחרורים מיוחדת שדנה באסיר עולם, תשקול גם האם באסיר חל שינוי בולט וממשי מבחינת הבנת חומרת מעשיו ומבחינת מוכנותו להשתלב בחברה ולתרום .לה250 אסיר שהורשע בעבירת אלימות או מין במשפחה ישוחרר רק לאחר שצוות מקצועי הגיש חוות דעת בדבר .מסוכנותו של האסיר לציבור ולנפגע העבירה251 חוות דעת .דומה יש להגיש בעניין אסיר שהורשע בעבירת מין או הסובל מלקות נפשית252  הדיון בוועדה הדיון בוועדה יתקיים ככלל בנוכחות האסיר ובא כוחו, אם הוא מיוצג, ובנוכחות נציג היועץ המשפטי לממשלה. אם בא כוחו של היועץ המשפטי לממשלה הסכים לשחרור על-תנאי., ניתן לקיים את הדיון בהיעדר האסיר253 הוועדה רשאית למנות לאסיר סניגור לצורך הדיון בפניה ואז יחול חוק הסניגוריה הציבורית בשינויים .המחויבים254 הוועדה מנהלת פרוטוקול. לאסיר ולבא כוחו זכות לעיין בו ולקבל עותק ממנו, אלא אם נקבע כי הפרו.טוקול או חלקו חסוי255 בפני הוועדה ניתן להציג מידע חסוי אם גילויו עלול לפגוע בביטחון המדינה או בעניין ציבורי חשוב אחר, במעמד בא כוחו של .היועץ המשפטי לממשלה בלבד הוועדה ,רשאית לקיים את הדיון במעמד צד אחד אם מצאה שאי גילוי המידע החסוי עדיף על גילויו לשם עשיית .צדק הוועדה אף .רשאית לקבוע שהנימוקים להחלטתה, כולם או חלקם, יהיו חסויים256 החלטת 250 עיף ס 1. (ב) לחוק שחרור על-תנאי ממאסר0 251 ,שם עיף ס 11 0לחוק 252 ,שם עיף ס 13 0לחוק 253 ,שם עיף ס 17(א) לחוק0 254 ,שם עיף ס 17 0(ד) לחוק 255 ,שם עיף ס 17 0(ה) לחוק 256 ,שם עיף ס 13 0לחוק 33 הוועדה ,היא מנומקת. אם הותנה השחרור בהשתתפות האסיר בתוכנית שיקומית .העתק מההחלטה נמסר לשירות המבחן או לרשות לשיקום האסיר, לפי העניין257  נוהל להכנת הדיונים בוועדה בהתאם לסעיף96 ( ח) לחוק, המסמיך את שר המשפטים לקבוע את סדרי הדיון בוועדות, ככל שאינם מוסדרים בחוק, נכתב נוהל להכנת הדיונים בוועדות .השחרורים258 הנוהל, שנכנס לתוקף ביום9.9.2191 ,, מיועד לפרקליטות המדינה הנהלת בתי המשפט (ועדות השחרורים והמזכיר הראשי), שירות בתי הסוהר (מזכירי ,הועדות ויתר גורמי שב"ס המוזכרים בנוהל), הסניגוריה הציבורית, משטרת ישראל שירות הביטחון הכללי, מחלקת בריאות הנפש (מב"ן) בשב"ס, ועדות אלימות במשפחה וגילוי עריות של משרד הרווחה והשירותים החברתיים ושב"ס, הרשות לשיקום האסיר וצה"ל והוא פרי עבודתו של צוות בין-משר די שמורכב מנציגי כל הגופים הללו. מטרת הנוהל לבסס הליך עבודה מובנה להכנת הדיונים בפני ועדת .השחרורים, לרבות קביעת לוח זמנים להעברת המידע מהגופים השונים טרם הדיון הנוהל יועד להיות בסיס לתקנות, בתום תקופת ניסיון בת שנה, אולם עד היום לא הותקנו תקנות כאלו. כפי ,שנמסר לנו .הנוהל לא מיושם כיום (2) נתונים ומחקרים על השחרור המוקדם (א) נתונים לגבי מס פר המשוחררים בוועדה בשנת 9111 שוחררו שחרור מוקדם2412 אסירים שהם62.2% מהאסירים שהדיון בעניינם הסתיים באותה שנה בוועדות שחרורים. 259 לעומת זאת, מנתונים לגבי השנים 2191 עד2192 ש אספה מנהלת מחלקת החנינות במשרד המשפטים )(דאז ,עו"ד אמי פלמור, עולה כי שיעור ההחלטות לשחרר הוא33% מתוך ההחלטות המהותיות בבקשות לשחרור מוקדם . 67% מההחלטות ןה החלטות שלא לשחרר. 260 נתונים אלו מצביעים על ירידה משמעותית בשיעור האסירים הזוכים לשחרור מוקדם . סיכום נתונים משנת2192 257 ,שם ס' 17 0(ז) לחוק 258 משרד המשפטים נוהל להכנת הדיונים בוועדות השחרורים לפי חוק שחרור על-תנאי ממאסר, התשס"א- 0220 ( 201103..3 ) זמין ב- http://www.israelbar.org.il/article_inner.asp?pgId=94321&catId=1771 0 259 דו"ח ועדת קרפ, לעיל ה"ש371 ,ב 'עמ13 0 260 משרד המשפטים– מחלקת חנינות דוח בדיקה– ועדת השחרורים ( 3.1. :) (להלן)דוח פלמור 0למ עשה ב- 33% מהדיונים בבקשות לשחרור מוקדם מחליטה הוועדה לדחות את ההחלטה לדיון נוסף, ב- 3% ,מהמקרים הדיון נדחה מחוסר זמן ב- 13% מהמקרים מתקבלת החלטה לשחרר את האסיר וב- 73% מהמקרים הנתון בדבר0מתקבלת ההחלטה שלא לשחררו שיעור השחרורים של77% מתייחס רק להחלטות מהותיו 0ת לשחרר או שלא לשחרר, ולא החלטות לקיים דיון נוסף 32 מיקום הוועדה מספר ועדות כמות אסירים שנדונו אסירים ששוחררו לא שוחררו אחוז אסירים ששוחררו צפון 191 5843 682 1443 32.1 דרום 120 3485 404 1576 20.4 השרון 103 2760 264 410 39.2 איילון 171 4373 690 573 54.6 ועדת שחרורים מיוחדת 12 110 2 10 16.7 סה"כ 597 16571 2042 4012 33.7 סיכום נתונים משנת2199 מחוז כלא 'מס אסירים שנדונו שוחררו לא שוחררו אחוז אסירים ששוחררו צפון צלמון )(פלילי 2711 369 401 47.9 דמון )(בטחוני 540 89 232 27.7 כרמל )(פלילי 885 101 309 24.6 שיטה )(בטחוני 644 63 161 28.1 מגידו )(בטחוני 820 47 393 10.7 צפון 5600 669 1496 30.9 מרכז מעשיהו )(פלילי 3189 516 380 57.6 מרכז איילון )(מעורב 1568 289 191 60.2 מרכז השרון )(פלילי 3310 272 499 35.3 דרום אשל )(מעורב 2637 341 1078 24.0 דרום קציעות )(בטחוני 396 8 209 3.7 סה"כ 16700 2095 3853 35.2 37 נתוני שנת2199 מובאים כיוון שיש בהם פילוח לפי בתי הכלא. בחינת הנתונים בארבעה בתי כלא שבהם אסירים פליליים בלבד: צלמון, כרמל, מעשיהו והשרון, מלמדת כי שיעור ההחלטות על שחרור בקרב קבוצת אסירים זו עומד על41% מכלל ההחלטות על שחרור .או הימנעות משחרור נתונים לגבי מספר הדיונים בוועדו ת השחרורים בחודש261 מחוז מס' ועדות בחודש שנדונים אסירים מס' בוועדה דרום 91-5 אחת , לביטחוניי ם אין נתונים מרכז 27-24 32-23 צפון 97 31 (2) דוח פלמור הנתונים לעיל מלמדים על ירידה משמעותית בשיעור ההחלט ות לשחרור מוקדם. אולם גם כאשר מתקבלת החלטה על שחרור מוקדם, פעמים רבות החלטה זו מגיעה באיחור .משמעותי, דהיינו לאחר שהאסיר ריצה למעלה משני שלישים מתקופת מאסרו ,בדוח בדיקה שהוגש על ידי מנהלת מחלקת חנינות במשרד המשפטים, עו"ד אמי פלמור מצביעה המחברת על עיכוב ש יטתי בדיוניהן של ועדות השחרורים שגורר דחייה, לעתים .ניכרת ביותר, בשחרורם של אסירים שנמצאו ראויים לכך262 כאשר התשתית העובדתית המלאה אודות האסיר נמצאת בידי הוועדה בהתאם לדרישות חוק שחרור על-תנאי , מדובר בהליך פשוט וקצר, שניתן לסיימו בדיון אחד ולקבל בו החלטה על אתר. עם זאת, כשחסרים נתונים, הדיון נדחה לעתים ליותר מפעם אחת, מה שגורר עומס רב ומיותר על עבודת הוועדה ומעכב את ההחלטה. מבדיקה שנערכה ביחס לשנת2111 , נמצא( שרק בעניינם של כמחצית מהאסירים52% ) מתקבלת החלטה רק לאחר דיון אחד . יתר האסירים הובאו2.3 פעמים בממוצ.ע עד שניתנה החלטה בעניינם263 הסיבות לעיכובים הן– 9. ,היעדר מסמכים רלוונטיים הנדרשים לצורך קבלת החלטה בעניינו של האסיר בהתאם לחוק שחרור על-תנאי . הדבר נובע, בין היתר, מכך שאין גורם שאחראי להכנת התיק. המזכיר הראשי בהנהלת בתי המשפט אחראי אך ורק לשיבוץ חברי הועד ות במועדים שנקבעו. קצין השחרורים בשב"ס משבץ את האסירים לוועדות 261 'שם, בעמ7 0 262 'שם, עמ70 263 'שם, עמ10 33 והוא מעביר את הרשימה לגורמים בתוך שב"ס, להכנת חוות דעת, אולם לא אחראי להגעתה. למרות שלא תמיד יש צורך בכל החומר החסר כדי לקבוע שהאסיר אינו ראוי להיות משוחרר על-תנאי , למשל משום שנשקפת ממנו מסוכנו ,ת לשלום הציבור .הדיון נדחה עד לקבלת מלוא המסמכים הדרושים 2. .נורמת דחייה של דיונים בוועדה 3. ניהול לקוי של יום הדיונים- היעדר תכנון סדר הבאת האסירים; אי מתן קדימות לתיקים עם הסכמות בין הצדדים; הימנעות מהעברת הדוחות מראש לחברי הוועדה והסתפקות בקריאתם במהלך הדי ון; ו הימנעות משיבוץ דיונים שניתן לצפות מראש שיהיו בעלי היקף נרחב בנפרד (כמו למשל בעניינם של ה אסירים אתי אלון או חגי עמיר .) מיתר הדיונים השגרתיים 4. :בעיות אצל הגורמים שאמורים להעביר חוות דעת אודות האסירים מב"ן– מחסור בכ"א אדמיניסטרטיבי; פניות סרק לבירור מצב נפשי; ו מועד הפניה .קרוב מדי למועד הדיון בוועדה אלמ"ב– קושי באיתור נפגע העבירה .לצורך קבלת עמדתו בשל היעדר פרטים מזהים רש"א– על מנת להכין ת כנית שיקומית, נדרשים כיום שלושה מפגשים, שמתקיימים .עם האסיר כשהוא בחופשה (עו"ד פלמור ממליצה יש לצמצם את מהלך ההכנה ולהסתפק במפגש אחד )כשהמאסר הוא קצר. ההשלכות של העיכוב הן רבות ,וכוללות, בין היתר פגיעה קשה באפשרותם של אסירים המתאימים לשחרור להשתחרר במועד המוקדם ביותר שהחוק מאפשר ; פגיעה באפקטיביות של ת כניות השיקום הנערכות בזמן שהאסיר משוחרר בר י שיון אשר תקופתן מתקצרת בש ל דחיית מועד השחרור; שחיקת התגמול על התנהגות טובה בכלא; ו עלויות כליאה מיותרות של אסירים שלא שוחררו במועד. בנוסף, עקב הדיונים המיותרים העומס על הגופים שהכינו את חוות דעתם במועד מוכפל, שכן עליהם לעדכן את המסמך לקראת הדיון הנוסף. באופן דומה, גם על הפרקליט והס ניגור להתכונן מחדש לדיון ובכך גדלות .העלויות הכלכליות של קיום הדיון והשחיקה של כל הגורמים המעורבים בהליך :בדוח מוצעים הפתרונות הבאים לתיקון הליקויים 9. הקמת מזכירות ארצית בראשות משפטן, שתהיה אחראית על הכנת דיוני הוועדה – קבלת חוות הדעת מכל הגורמים; קביעת סדר היום בתיאום עם הגורמים הרלוונטיים; . ומתן זכות עיון לסניגורים בטווח הארוך– "ניהול "תיק ללא נייר .שיאפשר גישה בהתאם להרשאות לכל הגורמים המעורבים, לרבות לסניגורים 2. מינוי רפרנט ארצי בכל אחד מהגורמים המעורבים וקיום פורום עתי למעקב אחר יי שום .ההמלצות 3. הפקת דוח ות מעקב חודשיים שיועברו למנכ"לי המשרדים שבמסגרתם פועלים הגורמים האמונים על הכנת חוות הדעת לוועדה, בעניין דיונים שנדחו, האחראים לדח י.יה, ומועד שחרור אסירים ביחס למועד ריצוי שני שליש מהמאסר 4. .קביעת יעדים ברורים לצמצום דיוני המשך 31 5. הימנעות מקיום דיון על בסיס תיק .חסר 6. .ייעול תהליכים בשב"ס 7. .סיוע תקציבי לאלמ"ב ורש"א 3. הרחבת מאגר השופטים שיכולים לשמש יושבי ראש ועדה (שרובם שופטים מבתי )משפט השלום – בעניין זה, חוזרת ההמלצה על המלצות דומות של ועדת קרפ משנת 9119 להכשיר שופטים לכהן כיושבי ראש ועדת שחרורים, כך שימלאו את התפק יד .בתורנות264 כאמור לעיל, ההמלצות בדוח לא נועדו לשנות את מדיניות ועדות השחרורים ואת שיעור המשתחררים אלא להבטיח כי אלו שזכאים לשחרור יזכו להשתחרר במועד, מיד בחלוף שני שלישים ממאסרם, וליעל את עבודת הוועדות והגורמים המסייעים לה ן . כפי שנמסר לנו מעו"ד פלמור, ב משרד המשפטים גובשה תוכנית עבודה להקמת מינהלת שתרכז את עבודת ועדות השחרורים. בהמשך, בחודש אוגוסט2193 , הוחלט במשרד המשפטים על הותרת האחריות לריכוז הנושא ולניהולו ב הנהלת בתי המשפט, בהתאם .לבקשתה מהנהלת בתי המשפט נמסר לנו כי הנושאים הארגוניים הכרוכים בניהול ו עדות השחרורים כבר הוסדרו ,ובימים אלו נפרסת מערכת המחשוב של הנהלת בתי המשפט (נט המשפט )בבתי הסוהר השונים .תהליך זה צפוי להסתיים עד סוף השנה ( 2195 .)עם תום התהליך ינוהלו כל תיקי ועדות השחרורים על ידי בתי המשפט ב מחוזות השונים תוך פיקוח והנחייה מקצועית של ההנה לה. (5) המלצות הוועדה לעניין ועדת השחרורים א. שחרור מוקדם ככלי בניהול מדיניות הענישה כאמור, הוועדה ממליצה על מדיניות המצמצמת את השימוש במאסרים במקרים בהם המאסר אינו הכרחי להגבלת יכולת של עבריינים שהמסוכנות שלהם לחברה גבוהה. אולם המשימה של אימוץ מדיניות ענישה ה מכוונת לצמצום הכליאה של עבריינים שאינם מסוכנים אינה פשוטה. בניגוד למערכות בהן יכול ראש המערכת להכתיב מדיניות חדשה בהתאם לשינויי הידע והצרכים, מערכת המשפט הינה מערכת ביזורית, בה כל שופט מיישם את הדין. אין לראשי המערכת כלים להשפיע על מדיניות הענישה אלא באמצע ות חקיקה. על פי חוק העונשין, הע י קרון המנחה בענישה הינו עקרון ההלימה, ולכן מסוכנות אינה מהווה שיקול מרכזי. אמנם, בית המשפט רשאי בתנאים מסוימים לחרוג ממתחם העונש ההולם לצרכי הגנה על הציבור, אולם גם במסגרת זו מוגבל בית המשפט להחמרה שאינה ניכרת מעבר למתחם העונ.ש ההולם265 מכל מקום, היעדר מסוכנות אינה אלא אחד מהשיקולים 264 ראו0ועדת קרפ המליצה להכשיר שופטים מחוזיים דו"ח ועדת קרפ , לעיל ה"ש 371 ,ב 'עמ133 0 265 סעיף3. 0ה לחוק העונשין 33 שיכולים להשפיע על העונש בתוך מתחם העונש ההולם, ולפיכך השפעת המסוכנות על .משך המאסר על פי הדין מוגבלת צמצום כליאתם של עבריינים שאינם מסוכנים יכול להיעשות באמצעות תיקון חוק העונשין. עם זאת, הוועדה סבו ,רה שדרך זו אינה רצויה ממספר סיבות. ראשית 'השיקולים לענישה נקבעו בחקיקה רק לאחרונה, במסגרת תיקון מס993 לחוק העונשין, ומטעם זה הוועדה אינה סבורה שיש מקום להתערבות בשלב מוקדם כל כך בהוראות המרכזיות של התיקון האמור. שנית, חשוב לשמור על עקרון ההלימה כעקרון יס וד בשיקול הדעת השיפוטי בענישה. עקרון ההלימה "משקף את סלידת הציבור ממעשה העבירה, ומבטא באופן הראוי את מורת הרוח החברתית מהפגיעה ."בערכים חברתיים266 מטעם זה חשוב לשמור עליו כעקרון מרכזי בהחלטה השיפוטית בדבר העונש. שלישית, בעת מתן גזר הדין, קשה יותר להעריך מה ת היה ,מסוכנותו של הנידון בשלב מאוחר יותר, לאחר שהוא ירצה תקופת מאסר. לפיכך החלטה הבוחנת את מסוכנותו בשלב זה תהיה פחות מדויקת מהחלטה שתתקבל .מאוחר יותר מטעמים אלו נכון לקדם מדיניות זו .באמצעות הדינים העוסקים בשחרור מוקדם ואכן, גם כיום שיקולים מערכתיים מטופל .ים במסגרת החלטות על שחרור ממאסר כך, לדוגמא, ההתמודדות עם הצפיפות במתקני הכליאה נעשית באמצעות הסמכת נציב שירות בתי הסוהר לשחרר אסירים "שחרור מנהלי" מקום בו מצבת האסירים .עולה על תקן הכליאה267 בדומה, ועדות השחרורים מופקדות על קיצור מאסרים תוך איזון בין שיקולי .הסיכון הנשקף מהאסיר, שיקולי שיקומו ושיקולים אחרים268 לפיכך, הוועדה סבורה שהכלי המרכזי להתאמת משך המאסר לסיכון הנשקף מהעבריין טמון בהפעלה נכונה של ועדות השחרורים, והענקת סמכויות מתאימות לוועדות אלו, תוך שיפור עבודתם של הגורמים המסייעים לעבודת הוועדות ולשיקו ם האסירים. בפסקאות הבאות יפורטו המלצות אלו. נבקש לציין כבר עתה כי ההמלצות שיתוארו להלן אינן מתייחסות לתקופות מאסר קצרות של עד שנה אשר .לגביהן קיימת המלצה נפרדת של הוועדה ב. ייעול עבודת ועדות השחרורים כפי שציינה עו"ד פלמור בדוח ש הוזכר לעיל, אופן קיום דיוני וע דות השחרורים כיום לקוי במספר היבטים. ימי הכליאה העודפים הנגרמים בשל עיכובים ניכרים בהבאתם של אסירים לדיונים בנושא השחרור המוקדם, אינם רק פוגעים פגיעה קשה באפשרות של האסירים להשתחרר במועד המוקדם ביותר האפשרי מבחינה מהותית אלא גם מביאים להוצאות כלכליות מיותר ות של המדינה שמעמיסות על בתי הכלא הצפופים ממילא. היעדר תכנון ותיאום מראש בין הגורמים הרבים המעורבים בתהליך והעומס הרב מביאים לניהול לא יעיל של יום הדיונים. התוצאה היא כי 266 ראו דו"ח ועדת גולדברג , לעיל ה"ש33 ', בעמ1. 0 267 סעיף71 ג לפקודת בתי הסוהר0 268 ראו סעיף3 לחוק שחרור על-תנאי 0ממאסר 2. בעניינם של מחצית מהאסירים חסרים נתונים שיאפשרו לקבל החלטה כבר בדיון הראשון. מצב זה מחי יב שינוי. הוא פוגע בזכותם של האסירים שעניינם יובא בפני .ועדת השחרורים במועד, ופוגע באסירים אשר ניתן היה לשחררם אלמלא הליקויים הוא מגדיל את מספר הכלואים ואת עלויות הכליאה. יתרה מכך, כאשר אסיר בר- שיקום שהיה צפוי להשתחרר בתום ריצוי שני שלישים ממאסרו אינו משתח רר בשל ,עיכובים וסחבת בירוקרטית וממשיך לרצות את עונשו בכלא, שיקומו עלול להיפגע בשל ההשפעה השלילית של הכליאה על השיקום ונוכח צמצום תקופת השחרור על- תנאי ,, במסגרתה ניתן לפקח על השתתפותו בהליכי שיקום. עקב כך נחלש ה מעמד של אינטרס השיקום בהליך קבלת ההחלטות של הו ועדות. לצורך העניין, נדמה שבאופן התנהלות זה של הוועדות יש משום פגיעה בהגשמת התכלית שלשמה הוקמו .מלכתחילה לפיכך הוועדה ממליצה ליישם את עקרונות ההצעות בדוח פלמור, תוך ,ביצוע השינויים המחויבים בהתאם לתיאום עם משרדי הממשלה הרלוונטיים ובראשן- הקמת גוף שיהיה א חראי מבחינה מנהלית על עבודת ועדות השחרורים .ויתאם בין הגופים השונים ג. הרשות לשיקום האסיר הרשות לשיקום האסיר, שהוקמה בשנת9133 כתאגיד סטטוטורי עצמאי, נועדה .למלא מספר תפקידים269 עיקר עבודתה מתרכזת בשלושה ערוצים מרכזיים– (9) בבתי הכלא– שם יועצי הרשות מאתרים אס ירים מתאימים, מאבחנים אותם ומכינים עבורם תכנית שיקום בקהילה לקראת שחרורם. במסגרת זו, מכינים .היועצים חוות דעת לועדת השחרורים לכלל האסירים עמם נפגשו (2) טיפול בקהילה– לאחר השחרור מקבל האסיר המשתחרר לביתו טיפול פרטני .וקבוצתי, סיוע בתעסוקה ותמיכה לבני משפחתו (3) ה פעלת הוסטלים– שלב מעבר בן כ- 29 חודשים בין הכלא לקהילה לאסירים בעלי מאפיינים המוגדרים כמורכבים, שהם בדרך כלל חסרי מקורות תמיכה .משפחתיים או חברתיים ,מעבר לכך ,לצד גורמים אחרים אחראית הרשות גם לשיקום מגזרים בעלי מאפיינים יחודיים (נערים, נשים, דתיים, עבריי.ני מין) וכן לפיקוח אלקטרוני270 אחת המטרות שהרשות הגדירה לעצמה לשנים הבאות היא "מתן מענה שיקומי ."הולם לכלל האסירים המשתחררים במדינת ישראל ובני משפחותיהם271 אולם גם 269 סעיף7 0לחוק הרשות לשיקום האסיר ראו גם סקירה מלאה על פעילות רש"א בסעיףII 0ג0 3 0לדו"ח זה 270 סקירת פעילות רש"א, מכתב מנכ"ל הרשות ל יו"ר הוועדה מיום7013013 )(להלן: סקירת פעילות רש"א0 271 דו"ח רש"א, לעיל ה"ש37 ', בעמ17 0 21 הרשות מסכימה כי היא רחוקה מאוד מלהשיג מטרה זו. הרשות מתקשה למלא את תפקידה, באופן הפוגע בשחרור :האסירים במספר מישורים272 (9) ת כניות שיקום רק לחלק מהאסירים– ,לטענת הרשות בשל משאביה המוגבלים , רק כ- 61% מכלל האסירים שמשתחררים (בשחרור על- תנאי או לאחר ריצוי כל )תקופת המאסר זוכים לתכנית שיקום, ומתוכם כ- 21% עושים זאת במסגרת .פרטית ולא במסגרת מלאה של רש"א273 רכז י השיקום, שמכינים ת כניות שיקום ואחראים לפקח על מימושן, פועלים כיום ב- 46 ישובים בלבד. אסירים שמתגוררים בישובים שבהם אין רכז שיקום, בדרך כלל לא זוכים שתוכן בעניינם .תכנית שיקום על פי נתוני רש"א, קיים כיום מחסור של כ- 41 ,רכזי שיקום .חלקם בערים מרכזיות וגדולות ,המחסור מורגש במיוחד במגזר הערבי והבדואי שם אסירים מתקשים מאוד לקבל מענה שיקומי בקהילה. יתר על כן, מאחר והכנת ת כניות השיקום מתבצעת כאשר האסיר נמצא בחופשה ונפגש עם רכז השיקום, אסירים שאינם זכאים לחופשות אינם זוכים במרבית המקרים .לתוכנית שיקום (2) משקמים פרטיי ם- בשל הפריסה החלקית של רכזי השיקום, נאלצים אסירים רבים להסתייע בגורמים פרטיים, שמכינים תכניות שיקום תמורת תשלום. בשנת 2191 שוחררו251 אסירים בשחרור על- .תנאי בזכות תכניות שיקום פרטיות274 (3) עיכובים בעבודת רכזי השיקום–עפ"י דוח פלמור, כ- 51% מהדחיות של דיוני וע.דות השחרורים שנבדקו הם מכיוון שלא הוכנה במועד תכנית של רש"א275 (4) ישנו מחסור גם ברכזי תעסוקה, מה שמקשה על שילוב אסירים משוחררים .בעבודה (5) קיים מחסור בהוסטלים– ,למשל, לעברייני מין בעלי מסוכנות מינית גבוהה למחוסרי דיור, הוסטלים סגורים למחצה שבהם יוכלו האסירים ל שהות רק חלק .מהיום ועוד (6) מענה חלקי בלבד למשפחות האסירים– רק מיעוט מילדי האסירים זוכה להשתתף ב'פרויקט חונכות'. בנוסף, לא ניתנת כלל תמיכה לבנות הזוג של .האסירים ולהוריהם מכלל האמור לעיל עולה כי הרשות לשיקום האסיר אינה מכינה תכניות שיקום לכלל האסירים הפוטנצ יאליים . כיום, כ- 2,111 אסירים בשנה זוכים למענה שיקומי על- ידי 272 ראו ,סקירת פעילות רש"א לעיל ה"ש33. וכן אורי טל- ספירו נתונים בנושא שיקום אסירים (מרכז המחקר והמידע של הכנס ,ת3.11 0) 273 דוח רש"א, לעיל ה"ש37 ', בעמ77-73 0 274 טל- ספירו, לעיל ה"ש333 ', בעמ3 ראו גם סעיף0 II 0ג0 3 0 לעיל0 275 ,דוח פלמור לעיל ה"ש37. ,ב 'עמ1. 0 23 רש"א, כאשר הפוטנציאל הקיים גבוה יותר. 276 בין הרשויות יש מחלוקת בשאלה אם הסיבה העיקרית לתפקוד לקוי זה מצויה במחסור בתקציב ראוי, במבנה הרשות לשיקום האסיר ושיוכה המוסדי או שניהם,. בלא להיכנס למחלוקת זו מוסכם על ו הכ ל כי קיומו של גוף יעיל המופקד על שיקום אסירים ואשר לו יוקצו המשאבים המתאימים למילוי המשימה הוא כעת צורך ראשון במעלה. מילוי צורך זה יאפשר לשחרר שחרור מוקדם מספר רב יותר של אסירים ולהמשיך את הרצף הטיפולי עד לשיקום מלא של אותם אסירים, באופן שימנע מהם מלשוב למעגל העבריינות. מובן כי אם אסירים נוספים י קבלו ת כניות טיפול ושיקום, ייחסכו לקופת המדינה לא רק עלויות כליאתם, אלא גם ה עלויות ה גבוהות שיגרמו עקב חזרתם בשיעורים גבוהים .יותר למעגל הפשיעה ביולי2191 החליטה הממשלה לבטל את מעמדה של רש"א כתאגיד סטטו טורי .ולהעביר את פעילותה למשרד הרווחה והשירותים החברתיים277 מטרת המהלך יה יתה לייעל את הליך הטיפול באסירים באופן שייצור רצף שירותים לאסיר ולבני .משפחתו, שהרי שני הגופים עוסקים בעניינים דומים278 למהלך קמה התנגדות, בין היתר בקרב עובדי רש"א , ולכן ההצעה, שהוגשה במס גרת חוק ההסדרים בשנת2191 לא עברה בחקיקה. הוועדה אינה נוקטת עמדה בשאלת זהות הגוף האחראי על שיקום אסירים, מבנהו ושיוכו המוסדי ואף נמנעת מלקבוע אם מחסור בתקציבים מהווה הגורם הבלעדי לבעיות התפקודיות של רש"א . עם זאת , מבקשת הוועדה להתריע על הפגיעה הקשה שהמשך הה קפאה בהעברת המשאבים הנדרשים לגוף המופקד על שיקום אסירים גורמת - הן בכל האמור בזכויות האסירים והן בהשגת מטרות צמצום הכליאה וייעול הליך השחרור שכאמור מוסכמים על הכול . יהיה הפתרון שהגורמים המוסמכים יגיעו אליו אשר יהיה, עליו להיות מאושר ולהתבצע בהקדם האפשרי. י ש לדאוג לכך שהגוף המופקד על שיקום אסירים יקבל משאבים שיתנו מענה הולם לכל אותם ליקויים שנסקרו לעיל. פעולה זו תביא לצמצום העלויות המוקצות למערך הענישה, שכן היא תאפשר שחרור במועד של אסירים שניתן היה לשחררם אילו רש"א הי י .תה מבצעת את תפקידה כל עוד לא מושלם המהל ך, יש להבטיח כי המשקמים הפרטיים, שבהעדר חלופה ציבורית פעילותם היא .בבחינת הרע במיעוטו, יפעלו תחת פיקוח ציבורי כלשהו .ה ריצוי מאסר בבתי מעבר כדי לקדם את שיקומם של אסירים ולצמצם את ההשפעות הקרימינוגניות של המאסר והעלויות האחרות שלו, דעת רוב חברי הוועדה היא כי יש להסמיך את ועדות השחרורים להורות על העברת אסירים שנדונו לתקופות מאסר של למעלה משנה להמשך ריצוי מאסרם 276 דברי מנכ"ל רש"א, ש בתאי ארטוב, יום עיון שחרור מוקדם ושיקום אסירים, לשכת עורכי הדין ( 103017 )0 נזכיר עוד כי בנוסף לאסירים המטופלים ע"י רש"א, כ- 13% 0מהאסירים המשתחררים בשחרור מוקדם מטופלים בתכניות פרטיות 277 ראו החלטה3.13 של הממשלה ה- 73 "שיפור אופן הקצאת המשאבים הממשלתיים לשיקו( "ם אסירים120303.1. 0) 278 ראו דברי ההסבר לפרק ו' להצעת חוק ה התייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים3..3 ו- 3.1. ), התשס"ט- 3..3 זמין ב0 - http://www.shituf.gov.il/discussion/317 0 27 בבתי מעבר החל משנה לפני תום שני שלישים מתקופת מאסרם, ולא לפני שהאסיר ריצה מחצית מתקופת המאסר. בתי המעבר יפעלו כמרכזים של שיקום ושילוב בחברה, הפועלים כמו חלק מההוסטלים הקיימים כיום. בשונה ממרבית מרכזי הטיפול המשמשים כיום כהוסטלים לשיקום אסירים משוחררים, האסירים בבתי המעבר יחויבו לשהות מרבית שעות היממה בבית המעבר. מטרת בתי המעבר היא יצירת שכבת מדרג בין בית הסוהר לבין החזרה לקהילה, וזאת באמצעות הכשרה לתע ,סוקה, גמילה וטיפול שיקומי בהתאם לצרכי האסיר כך שיוכל להשתלב בקהילה במהירות כאדם פעיל, יצרני ושומר חוק, באופן שירחיק אותו ,מהעולם העברייני ויקטין את ההסתברות שיפשע פעם נוספת. בית המעבר כשמו כן הוא הית שמיצר מעבר הדרגתי מהכלא לשחרור באמצעות יצירת רצף טיפולי מהכלא, למסגרת סגורה באופן חלקי ומשם לחברה, בתום תקופת המאסר או במסגרת שחרור על-תנאי בחלוף שני שלישים מהמאסר לפי החלטה של ועדת השחרורים. בזמן השהייה בבתי המעבר יעברו האסירים הליכי גמילה, שיקום והליכים אחרים שיסייעו בשילובם בחברה כגון מציאת תעסוקה ורכישת כי שורים שיאפשרו להם להשתלב בשוק העבודה. במקרים בהם אין צורך ,בשיקום, יועסקו האסירים בלא שכר בעת שהותם בבית המעבר בעבודות למען הקהילה במסגרת דומה לזו של שירות למען הקהילה, וישובו לבתי המעבר בתום יום העבודה. העברת האסירים תתבצע בתנאים, כמו שחרור על-תנאי ,ממאסר כך שניתן יהיה להשיב אסירים שיפרו תנאים אלו להמשך ריצוי המאסר בכלא. ועדת השחרורים תורה על העברת אסיר לבית מעבר רק אם הסיכוי שהאסיר ינסה להימלט נמוך ואם הסיכון הנשקף ממנו עקב המעבר .נמוך :להעברת אסירים לריצוי עונשם בבתי מעבר מספר יתרונות 9. שיקום ושילוב בחבר ה- בשל הדגש על הליכי השיקום והשילוב בחברה במקום על הרכיב ה בטחוני של הכליאה, בתי המעבר יוכלו לסייע בשילובו של האסיר בחברה בצורה .הדרגתית, ולצמצם את שיעורי הרצידיביזם של האסירים 2. בשל אופיים של האסירים שיועברו לבתי המעבר, ובשל מאפייני המסגרת, האפקט הקרימינוג ני של בתי המעבר יהיה קטן בהרבה מהאפקט של הכלא, וכך שיעורי הפשיעה של המשוחררים צפויים להיות קטנים יותר. עצם הרחקתם של אסירים ברי שיקום מאלו שהסיכויים לשיקומם נמוכים יותר מגבירה את הסיכוי לשיקום מוצלח של חברי הקבוצה .הראשונה 3. עלות- מכיוון שבתי המעבר לא יהי ו מתקן בטחוני, העברת האסירים תוכל לצמצם מאוד את העלויות הגואות של הכליאה. כיום, על פי נתוני רש"א, עלות החזקת אסיר בכלא גדולה פי2.5 עד פי6 ,מעלות טיפול אינטנסיבי בהוסטל279 ויש להניח כי עלות טיפול באסיר בבתי המעבר תהיה דומה לעלות הטיפול בהוסטל. את המשאבים שי תפנו ניתן יהיה להפנות לפעולות המיועדות לצמצום העבריינות כגון חיזוק מ ערך המבחן ומערך שיקום העבריינים . בהקשר זה יש לציין כי חלקם של האסירים בבתי המעבר יוכלו לעבוד (תחת תנאים מגבילים) ולהשתכר בהתאם, דבר המשפיע הן על עלות אחזקתם הישירה והן על עלויות עקיפות כג.ון קצבאות ביטוח לאומי לסוגיהן 279 חיים אילוז- איילון שיקום מול כליאה: היבטים כלכליים ( 3.1. ) זמין ב- http://www.cwv.gov.il/Documents/EilatCon5/ChaimIluzAyalon_PrisonersRehab.pdf 0 23 4. פגיעה קטנה יחסית בעקרון ההלימה תוך שימור אופייה של הענישה כשלילת חירות הו צורך בהרחקה מן הציבור- בתי המעבר יהיו מתקנים סגורים למחצה, והאסירים שישוחררו בר י שיון לבתי המעבר יצאו מהם רק לפעילות שת י דרש בהתאם לתוכנית השיקום, הטיפול או התעסוקה שתקבע להם על ידי הממונים . לפיכך, נשמר אופיה של .הענישה כשלילת חירות שהיא מהותו של עונש המאסר הגבלת ההעברה לבתי המעבר לאסירים שהסיכון הנשקף מהם נמוך, ולאסירים שהסיכוי שימלטו נמוך תצמצם את .החשש שהמעבר יפגע בצורך להרחיק עבריינים מסוכנים מן הציבור הערכה כזו, הנעשית אחרי שהאסיר ריצה לפחות מחצית מעונש המאסר שנגזר עליו, הינה מבוססת יותר מזו .שניתן היה להעריך בעת גזירת הדין (1) מאפייני בתי המעבר בתי המעבר יתפקדו כמסגרת פנימ ת תי יי ,שמשמשת מעבר מחיי הכלא לחיי הקהילה בדומה להוסטלים אשר פועלים כיום בפיקוח שירו ת המבחן או הרשות לשיקום האסיר. האסירים בר י שיון ישהו במתקני בתי המעבר במהלך רוב שעות היממה ובכלל זה, גם בלילות. במהלך השהות בבתי המעבר יהיה על האסירים לפעול בהתאם להוראותיו של הגורם המופקד על הפיקוח על תנאי .השחרור במשרד הרווחה במסגרת שהותם ב בית המעבר יקבלו האסירים טיפול המותאם לצרכיהם כדי לסייע להם לשוב לחברה ובמקרים המתאימים להשתלב בתעסוקה. כך יהיו בתי מעבר שיתמקדו בגמילה מסמים, במניעת אלימות, בשיקום עברייני מין, ב הכשרת אסירים .לשוק העבודה ועוד אסירים שאינם זקוקים לשיקום או טיפול במהלך שהותם בבתי המעבר, יו עסקו בהוסטל או מחוצה לו, בדומה לעבודת שירות, ויחזרו להוסטל בתום .יום העבודה (2) הפקעת השחרור לבית המעבר האסיר ישהה בבית המעבר עד תום תקופת המאסר שנקצבה לו או עד שחרורו המוקדם, אם ועדת שחרורים תחליט לשחרורו. ועדת השחרורים תוסמך לבטל את ההעברה או לשנות את תנא ,יה במקרים שיקבעו בחוק. בנוסף הוועדה ממליצה ,לשקול אם יש מקום להסמיך גם גורם מנהלי להפסיק ריצוי עונש מאסר בבית מעבר .בדומה לסמכות ההפסקה המנהלית של עבודת שירות (2) המלצות הוועדה לעניין בתי מעבר הוועדה ממליצה להוסיף בחוק שחרור על-תנאי ממאסר סמכות לוועדת שחרורים לשחרר אסיר לבית מעבר ,כמפורט להלן: (1 )מהו בית מעבר - בית מעבר הוא מתקן דמוי הוסטל ,המיועד לאסירים שישוחררו לפי סמכות מיוחדת זו (ואולי גם לאסירים שישוחררו בתום שני שליש .) בית מעבר יאפשר לאסירים השוהים בו לצאת במהלך שעות היום לפעילות תעסוקתית או אחרת בהת אם לכללי המקום ולתנאי השחרור שנקבעו להם ,וכן תתקיים בתוך בית המעבר פעילות טיפולית ,שיקומית או תעסוקתית .האסיר ישהה בבית מעבר במשך מרבית שעות היממה. 22 (2 )מועד שחרור אפשרי לבית מעבר - סמכות ועדת שחרורים לשחרר אסיר לבית מעבר תהיה לגבי אסיר הנושא מאסר לתקופה של שנה או יותר ,בהגיעו למועד של שנה לפני שהשלים ריצוי שני שלישים ממאסרו ,ובלבד שריצה לפחות מחצית ממאסרו. (2 )תנאים מהותיים לסמכות הוועדה לשחרר לבית מעבר – האסיר ראוי לשחרור , לא נשקפת ממנו סכנה לציבור ואין חשש שיימלט מבית המעבר (או שלא ישוב אליו בשעה שנקב עה לכך בכל יום.) (2 )תנאי לאסיר המשוחרר לבית מעבר - אסיר ששוחרר לבית מעבר יהיה במעמד של אסיר ברישיון /אסיר ששוחרר על-תנאי ,ויחולו לגביו התנאים בסעיף 12 לחוק שחרור על-תנאי ממאסר ובנוסף תנאים אלה :ישהה בבית המעבר במרבית שעות היממה ,יקיים את נהלי בית המעבר וישתתף בתוכניות טיפוליות ,שיקומיות או תעסוקתיות בהתאם להנחיות שירות המבחן או הרשות לשיקום האסיר. (5 ) תעשה חשיבה נפרדת בכל הנוגע לאסירים קטינים בהקשר זה, שתביא בחשבון .את השוני במאפיינים, בשירותים ובצרכים של אוכלוסיית הקטינים הצעה ראשונית לתיקון חוק שחרו ר על- תנאי ממאסר, התשס"א- 2119 9 . תיקון סעיף1 – :"הוספת הגדרה "בית מעבר בית מעבר- מתקן לאסירים המשוחררים על-תנאי לפי סעיף5 א לחוק, ואשר .מתקיימת בו פעילות טיפולית, שיקומית או תעסוקתית 2 . הוספת סעיף5 א- :העברת אסיר לבית מעבר (א) אסיר הנושא עונש מאסר לת קופה העולה על שנה, שנשא לפחות מחצית מתקופת מאסרו ובתוך שנה או פחות ישלים נשיאת שני שלישים מתקופת מאסרו, רשאית ועדת שחרורים או ועדת שחרורים מיוחדת, לבקשתו, להעבירו לבית מעבר בפיקוח שירות המבחן או הרשות לשיקום האסיר; ואולם לא תורה הוועדה על העברה כאמור אלא א ם כן שוכנעה כי האסיר ראוי לכך, כי העברתו אינה מסכנת את שלום הציבור וכי אין חשש של ממש שהוא ינסה להימלט מבית המעבר. (ב) דינו של מי שהועבר לבית מעבר כדין אסיר ששוחרר בתנאים הקבועים בסעיף 93 ובנוסף ההעברה מותנית בכך שהאסיר ישהה בבית המעבר במרבית שעות היממה, י קיים את נהלי בית המעבר וישתתף בתוכניות טיפוליות, שיקומיות או תעסוקתיות בהתאם להנחיות.שירות המבחן או הרשות לשיקום האסיר (2) דעת המיעוט (חברי הוועדה עו"ד ,רז נזרי עו"ד ,חיים ויסמונסקי גונדר ,עופרה קליגר תת- ניצב אורי מכלוף) אנו רואים חשיבות רבה בבחינת אפשרויות לגיוון דרכי הענישה שבית המשפט יוכל ,לעשות בהם שימוש בין היתר כדי לצמצם את מספר האסירים ולהתאים טוב יותר 27 בין העבירה והנ י דון לעונש שנגזר עליו. אולם, הוספת מסלול שמשמעותו קיצור נוסף של המאסר בשלב שאחרי גזירת הדין ולפני השחרור המוקדם מכח חוק שחרור על- תנאי ממאס ר, מגבירה את חוסר הוודאות לגבי מידת העונש שנגזר ומגדילה את הפער בין העונש שגוזר בית המשפט לבין העונש שמרצה הנידון בפועל. חוסר וודאות כזה, עלול להוביל לפגיעה ברכיב ההרתעה שבענישה ובאמון הציבור במערכת המשפט. בנוסף, לקיצור כזה, שנעשה לאחר גזר הדין ומצטרף לשחר ור שמכח חוק שחרור על- תנאי, יש כדי לפגוע רטרואקטיבית בהלימת העונש שנגזר על ידי בית .המשפט למעשה העבירה עוד אנו סבורים, כי אין מקום להוסיף תפקיד ל מערך ועדות השחרורים במתכונתו הנוכחית, וראוי לרכז מאמצים ומשאבים לשיפור עבודתו של מערך זה כדי שי י תן מענה הולם לא סירים שסיימו לרצות שני שלישים ממאסרם והם עומדים בתנאי .החוק לשחרור המוקדם בהמשך לכך, אנו רואים חשיבות רבה ב המלצה להקצות את המשאבים הנדרשים לשכלול מערך ההוסטלים שניתן יהיה להציע כחלק מהתנאים לשחרור אסיר על-תנאי בתום2/3 מתקופת מאסרו. שיפור מערך ועדות השחרור ים וחיזוק משמעותי של מערך ההוסטלים יאפשר להערכתנו שחרור מוקדם (בתום2/3 ) של מספר משמעותי נוסף של אסירים– וגם בכך תהיה תרומה להקטנת מספר .הכלואים ולקיצור תקופות המאסר .ו עבודת שירות כ חלופ ה למאסרים קצרים ,כאמור מספר האסירים בישראל, ללא אסירים ב י טחוניים, נ מצא בעליה מתמדת. במחקר שנערך בשנת2114 נמצא כי למעלה ממחצית האסירים שהשתחררו באותה שנה נדונו .לתקופת מאסר של עד שנה אחת280 כיוון שמאסרים קצרים נפוצים כל כך, צמצום השימוש בהם, תוך כדי שמירה על עקרון ההלימה בין חומרת העבירה לעונש המוטל על העבריין , עשוי להיות ב על .השפעה רבה על מספרי הכלואים ועל דרכי הקצאת המשאבים בענישה (1) ענישה בקהילה כחלופה למאסר קצר- רקע תיאורטי בתחילה, "ענישה בקהילה" כחלופה למאסר התפתחה כתגובה לחוסר היכולת של בתי .הכלא להשיג תוצאות משמעותיות בשיקום של אסירים281 עם זאת, במהלך השנים, עם מעבר הדג ש של מערכת הענישה משיקום לגמול ומניעה, גם צורתם של עונשים בקהילה 280 ראו קתרין בן צבי "ודרור ולק "חוזרים למאסר רצידיביזם של אסירים פליליים משוחררים בישראל צוהר לבית הסוהר 13 , 11 ( 3.11 זמין ב0) - http://ips.gov.il/Items/08581/resividizm.pdf מהנתונים שנמסרו לוועדה על ידי שירות בתי0 הס והר עולה כי בדצמבר3.17 , מתוך133. )אסירים שפוטים (דהיינו לאחר גזר דין331 נדונו לתקופות מאסר של עד חצי שנה, ועוד137 אולם נתונים אלו ממעיטים מהיקף התופעה של מאסרים0לתקופת מאסר שבין חצי שנה לשנת מאסר בפועל קצרים שכן עצורים לא נספרים בנתונים אלו וחלק גדול מהעצורים נדונים אחר כך לתקופות מאסר קצרות שתחילתם נקבעת ,רטרואקטיבית ליום תחילת מעצרם ולכן בדיעבד היה מקום להכללתם כאסירים לתקופות קצרות0 281 Eric J. Wodahl and Brett Garland, The Evolutions of Community Corrections: The Enduring Influence of the Prison, 89 THE PRISON JOURNAL 81, 87 (2009) 0 23 השתנו בהתאם על מנת להתאים את עצמם למטרות אלו, ובעיקר כדי לספק פתרון זול יותר לענישה. ההערכה היום היא שבארצות הברית בלבד יש כ-5 מיליון איש הנמצאים בעיצומו של תהליך ענישה כלשהו המתקיים מחוץ לכו תלי בית הסוהר. אלו כוללים מגוון .רחב של עונשים כגון מאסר בית, עבודת שירות, תקופות מבחן, מעקב אלקטרוני ועוד282 ,בכל האמור בהגשמת תכליות הענישה הקשורות למניעת עבריינות חוזרת (שיקום הרתעה אישית ומניעה), בחינה השוואתית של השימוש בעונש המאסר הקצר מזה ובשימוש בע נישה הקהילתית מזה אינה מציגה אינדיקציות חד- משמעיות באשר ליתרון .של אחד מסוגי העונשים על פני השני ,אמנם מחקרים רבים מצביעים על מועדות גבוהה יותר בקרב מי שנדונו למאסרים קצרים לעומת מי שנדונו לענישה קהילתית לתקופה .דומה283 אולם על מחקרים אלו הועלו ביקורות רבות המתבססות בעיקר על הטענה שבהשוואה שאינה נעשית כחלק מניסוי מבוקר קיימת הטיה מובנית לטובת הענישה הקהילתית, שכן בדרך כלל ענישה קהילתית תוטל על עבריינים בעלי מסוכנות נמוכה יותר ו סיכוי נמוך יותר למועדות. 284 ניסוי מבוקר שנערך לאחרונה בשוויץ וכלל מעקב אחר קבוצה של עבריינים אשר חולקו באופן רנדומלי בין מאסר קצר של עד שבועיים לבין ( עונש קהילתי הראה שלאורך זמן99 שנים) לא קיים הבדל משמעותי ברמת הרצידיביזם ומאפייני רווחה אחרים (נישואין, מצב סוציו- .אקונומי ועוד) בין שתי הקבוצות החוקרים הסיקו כי רצידיביזם, בניגוד לשיקולים אחרים כגון עלויות מאסר, אינו יכול לשמש .כטיעון מוביל בעד ההעדפה של ענישה קהילתית285 ( ואכן, מרבית מחקרי העלmeta analyses ), המתבססים על ניתוח של מחקרים רבים, הגיעו גם כן למסקנה שהאינדיקציות לשיעור רצידיביזם נמוך יותר למי שנדון לעונשים בקהילה חלשות מידי מכדי ש ניתן יהיה להסתמך עליה ן. 286 לכך יש להוסיף את הקושי להקיש מתוכניות אחרות שנחקרו בחו"ל ל אפקט של הענישה הקהילתית הפרטיקולרית הנהוגה בישראל, לרבות .עונש עבודות השירות 282 'שם, בעמ37 0 283 כך לדוגמה במחקרים שבחנו את השפעת סוג העונש על החזרה למעגל העבריינות בין נאשמים שנדונו לעונשים שונים בגין אותה עבירה ,נמצא כי אלו שנדונו לעונשי מאסר קצרים היו צפויים לחזור לבצע עבירות בהסתברות גבוהה יותר מ אשר הנאשמים שנדונו לעונשים קלים יותר (ראו שוהם ,שביט ,קאבאליון ו עינת , לעיל ה"ש1 ', בעמ112 ;)גם מחקרים שנערכו בפינלנד ,הולנד ,אוסטרליה וארה"ב הראו כי רמת הרצידיביזם לאחר חמש שנים בקרב עבריינים שנשפטו לתקופות מאסר קצרות גדולה ב השוואה לנאשמים שהוטל עליהם עונש קהילתי כלשהו (ראוMartin Killias et al., How Damaging Is Imprisonment in the Long Term? A Controlled Experiment Comparing Long-Term Effects of Community Service and Short Custodial Sentences on Re-Offending and Social Integration, 6 J EXP. CRIMINOL. 115, 117 (2010) 0) 284 'שם, בעמ111 0 285 'שם, בעמ131 0 286 לסקירה ראוPAULA SMITH, CLAIRE GOGGIN, & PAUL GENDREAU, THE EFFECTS OF PRISON SENTENCES AND INTERMEDIATE SANCTIONS ON RECIDIVISM: GENERAL EFFECTS AND INDIVIDUAL DIFFERENCES (Public Works and - 103 - http://publications.gc.ca/collections/Collection/JS42 Government Services, Canada, 2002) 2002E.doc לסקירה קצרה של הספרות המסיקה שאין כיום בסיס להנחה0 שמאסר קצר שונה בהשפעתו על רצידיביזם בהשוואה לחלופות ראוDAVID B. WILSON, LESSONS LEARNED ABOUT REDUCING RECIDIVISM FROM RESEARCH ON CORRECTIONAL AND JUVENILE DELINQUENCY PROGRAMS (2009) זמין ב- http://gemini.gmu.edu/cebcp/Briefings/Wilson.pdf 0 21 בארץ, מצאנו מחקר אחד הבוחן את שיעור המועדות של נידונים לעבודת שירות. במחקר הושוותה קבוצת אסירים שנגזרו עליהם בשנת9119 עד שישה חודשי מאסר בפועל לקבוצה של עובדי שירות שנגזרו עליהם עד שישה חודשי עבודות. נמצא כי במהלך ריצוי העונש, שיעור עובדי השירות שביצעו עבירות בעת ריצוי עונשם היה גבוה במקצת משיעור האסירים שנדונו לתקופות קצרות וביצעו עבירות בזמן מאסר ם. אולם נתון זה נובע ככל הנראה מהגבלת יכולתם של האסירים לבצע עבירות בעת מאסרם, ומכך שתקופת המאסר הממוצעת במחקר הייתה קצרה מהתקופה הממוצעת של ריצוי עונש בעבודת שירות. כאשר נבחן שיעור המועדות לאחר סיום ריצוי העונש נמצא כי מועדותם של עובדי השירות קטנה בכמחצית .מזו של האסירים שהשתחררו287 המחברת מסיקה מנתונים .אלו כי ענישה בקהילה במסגרת עבודת שירות עדיפה על מאסר288 עם זאת, גם נתונים אלו מחייבים התייחסות זהירה שכן יש להניח שלעבודת שירות נבחרו מראש מבצעי .עבירות אשר יש חשש קטן יותר שיחזרו לסורם יצוין כי הצורך במניעת רצידיביזם אינו השיקול התוצאתני היחיד בבחירת מדיניות .ענישה גם הנזקים למשפחתו של הנידון והסוצי א ליזציה השלילית ,בבתי הכלא הם ,נזקים שניתן למנוע או לצמצם באמצעות שימוש בחלופות. כך בדברי ההסבר ל הצעת החוק שהובילה לאימוץ עבודות השירות בישראל נומק הצורך במנגנון זה בין ה יתר ."ב"מגרעות ההרסניות של המאסר289 יש להניח כי ענישה בקהילה אכן מקטינה את .הפגיעה במשפחתו של העבריין ובקהילתו לפיכך, בעוד שאין בידנו מידע מוצק לבסס את המסקנה כי עבודת שירות ותחליפים אחרים למאסר מצמצמים ,רצידיביזם יש להיזהר מלהסיק כי לענישה בקהילה, ובייחוד לענישה שלה מרכיב שיקומי ,אין השפעה חיובית .סביר להניח שלפחות חלק מהתוכניות החלופיות מצמצמות את הרצידיביזם והנזקים הסביבתיים של הענישה ,גם אם בשלב זה לא ניתן לבסס מסקנה זו במחקר .לכך יש להוסיף את המאפיינים הייחודיים של המקרה הישראלי .במקרים רבים בי שראל נאשמים מוחזקים קודם במעצר רק ו לאחר הליך ממושך נבלע המעצר בתוך תקופת המאסר ,כך שבחלק ניכר מתקופת הכליאה הנאשם נמצא במעמד של עצור .למעשה ,כרבע מהכלואים בישראל בשנים האחרונות בגין עבירות פליליות הם עצורים וסביר להניח ששיעור העצורים גדול יותר ככל שענייננו בעבירות קלות יותר (שאז תקופת )המאסר בתום המעצר קצרה יותר. 290 מנתוני2193 ו- 2194 עולה כי שיעור העצורים מבין הכלואים בשל עבירות פליליות גבוה יותר ועומד על כ- 31% . 291 בשלב המעצר ,הנאשם אינו זוכה להתייחסות טיפולית או שיקומית ,לה זוכים חלק גדול 287 ראו בלהה שגיב ריצוי מאסר בעבודת שירות – כמודל לחלופה למאסר עמ ' 137-133 (חיבור לשם קבלת התואר דוקטור לפילוסופיה ,האוניברסיטה העברית בירושלים – הפקולטה למשפטים , 1333 )0 288 'שם בעמ333 0 289 הצעת חוק העונשין '(תיקון מס32), התשמ"ו- 1317 , ה"ח1337 0 290 משירות בתי הסוהר נמסר לוועדה כי בשנת3.13 היו בישראל3737 אסירים פליליים ועוד7173 עצורים בגין עבירות גם בקרב האסירים הבטחוניים היחס דומה: כ0פליליות- 772. אסירים ועוד1732 0עצורים 291 מנתונים שהעביר רת"ח תקציבי שב"ס במשרד לבטחון פנים עולה כי ביום310103.13 היו בשב"ס3,13. עצורים פליליים ו- 1,773 אסירים פליליים מתוך מספר כולל של13,323 בתקופה שבין ינואר0כלואים פליליים3.17 לבין אוגוסט 3.13 נע שיעור העצורים מתוך כלל הכלואים הפליליים סביב7.% 0 23 מהאסירים .כאשר הנאשם נדון למאסר קצר בתום ההליך נגדו ,תקופת המעצר מקוזזת , במרבית המקרים ,מעונש המאסר כך שיתרת המאסר לריצוי קצרה די מ מכדי שהאסיר יוכל להשתלב בתוכניות הטיפול ,השיקום וההשכלה של שירות בתי הסוהר .מטעמים אלו אסירים הנדונים לתקופות מאסר קצרות אינם זוכים לטיפול ושיקום . ,כאמור גם הרשות לשיקום האסיר מתקשה בבניית תכניות טיפול לאסירים הנדונים לתקופות קצרות בשל היעדר פרק הזמן הדרוש ליצירת תהליך שיקומי משמעותי. 292 לאור נתונים אלו אסירים במאסרים קצרים לא זוכים להצטרף לתוכניות שיקום כלל. גם מטעם זה, לחלופות יתרון על פני המאסרים.בהיבט השיקומי לאור הקושי בקביעה חד- ,משמעית של יתרון של אחד מסוגי העונשים על פני השני הדיון סביב הרחבת השימוש בעבודות שירות, והרחבת השימוש בחלופות אחרות למאסר גון כ מאסרי בית (בפיקוח אלקטרוני או פיקוח אחר) מתמקד בהתאמת העונשים לעקרון ההלימה ובשיקולים מערכת.יים וכלכליים השאלה אם ניתן להרחיב את השימוש )בעבודות שירות (או חלופות אחרות של טיפול בקהילה ,תוך שמירה על עקרון ההלימה ,שנויה במחלוקת. יש הטוענים שעונש המאסר הקצר, הניתן על עבירות חמורות פחות בשים לב לתוצאותיו החמורות על הנאשם ולבני משפחתו, הוא עונש חמור מדי ש אינו מהווה תגובה צודקת ומאוזנת למעשיו של העבריין. במובן זה ניתן לטעון שיהיו מקרים לא מעטים בהם מאסרים קצרים אינם תואמים את עקרון ההלימה הקובע כי חומרת העונש שיוטל על העבריין ת.היה בהתאם למעשיו293 כך, עמדת לשכת עורכי הדין לפיה יש להסתפק בעבוד ת שירות כעונ ש מרבי בעבירות שאינן כוללות מחשבה פלילית (כגון עבירות של גרימת מות ברשלנות), ובמקרים רבים יותר של נידונים שלא היו מעורבים בעבר בעבריינות או כשישנ ן .נסיבות מקלות אחרות, נשענת על גישה זו294 על כך יש להוסיף כי מבחינה עיונית גם במקרים בהם עונש המאסר הקצר מקיים א ת עקרון ההלימה, אין הדבר שולל את האפשרות להטיל עונש חלופי אשר יעמוד גם הוא בעקרון .ההלימה בעוד שתיתכן מחלוקת בנוגע לשאלה אם עקרון ההלימה מצדיק הרחבה של השימוש בענישה בקהילה , אין ספק ששיקולים כלכליים ומערכתיים מובילים לתוצאה זו. אחד המניעים העיקריים לפיתו ח של תכניות חלופיות למאסר הוא הצפיפות הרבה בבתי הסוהר, במיוחד לאור מגמת ההחמרה בענישה שליוותה את אימוץ המודל הגמולי והמניעתי כעקרונות מנחים בענישה בעשורים האחרונים בעולם. לצפיפות בבתי הסוהר יש השלכה על אופן ריצוי המאסר, הפגיעה בכבודו של העבריין ו הנזקים הנל ווים הנגרמים לו כתוצאה מריצוי העונש בתנאים אלה, וזאת בנוסף להוצאות הכלליות הכבדות 292 ראו דו"ח רש"א, לעיל ה"ש 37 ', בעמ73 0 293 Wodahl and Garland , לעיל ה"ש311 ', בעמ33 0 294 ראו למשל את הצעתו של יושב- ראש לשכת עורכי הדין להארכת עבודות השירות לתקופה של עד11 חודשים כפי שבאה לידי ביטוי במכתבו לוועד המרכזי של הלשכה (אילן סופר 'טיוטת הצעת חוק העונשין (תיקון מס022) (הארכת התקופות לנשיאת עונש מאסר בעבוד ת שירות) התשס"ח- 0222 (מכתב מיום330303..1) זמין ב- aelbar.org.il/UpLoadFiles/community_service_law_proposal_2008.pdf www.isr) (להלן : הצעת הארכת 0)תקופות עבודות השירות 7. .הנגרמות כתוצאה מכך295 גם ב ישראל השיקול המרכזי באימוץ עבודות השירות היה .הצורך בצמצום הצפיפות בבתי הסוהר296 במובן זה הטלת עונש המאסר הקצר על מי שהורשע בביצוע עבירה קלה באופן יחסי רק מגבירה את הצפיפות וזאת לאור ריבוי .המאסרים הקצרים לאור כל האמור, הוועדה סבורה כי יש לשאוף להרחבת השימוש בענישה בקהילה כתחליף לעונשי מאסר קצרים תוך שמירה על עקרון ההלימה בין חומרת העבירה לעונש .הקהילתי שיוטל על העבריין (2) חלופות למאסר בדוח ועדת גולדברג הצעת הרוב של ועדת גולדברג לא התייחסה בהרחבה לנושא החלופות למאסר. דעת הרוב .הבהירה כי עקרון ההלימה אינו מחייב הטלת עונשי מאסר על עבריינים297 עוד הוצע ,בדוח להרחיב את השימוש בעבודות שירות, במקום מאסרים לריצוי מאחורי סורג ובריח באמצעות הארכת משך עבודות השירות.המרבי מחצי שנה לתשעה חודשים298 חלק זה בהצעת הרוב לא.אומץ בחקיקה שנחקקה בעקבות הדוח299 הצעות אחרות להרחבת השימוש בעבודות שירות עולות מפעם לפעם. 300 אולם מאז9136 , לא הוארכה תקופת .עבודות השירות, ולא חל שינוי גדול באופן השימוש בחלופה זו לענייננו חשוב לציין כי הצ עת הרוב בוועדת גולדברג כללה גם הוראה המבהירה כי אין לגזור עונש מאסר אלא אם חומרת המעשה ואשמו של הנאשם אינם מתיישבים עם עונש ,קל יותר301 אולם בוועדת החוקה , חוק ומשפט הוחלט שלאור עיגונו של עקרון ההלימה כעקרון המנחה בענישה , הבהרה זו אינה נדרשת, וההוראה לא נכללה בסופו של דבר .בתיקון שעבר (2) עבודת שירות כחלופה למאסר- היסטוריה חקיקתית כבר בשנת9127 עוגנה בחקיקה האפשרות להטיל על מורשע בעבירה לבצע עבודות .כחלופה למאסר302 הפקודה המנדטורית קבעה כי המשטרה רשאית להעסיק מי שנדון לתקופת מאסר שאינה עולה על שלושה חודשים בעבודה מחוץ לכלא, במקום שירצה את .עונש המאסר בפועל הוועדה לתיקון דרכי הענישה והטיפול בעבריין בראשות השופט 295 משרד המשפטים, הסניגוריה הציבורית צפיפות אוכלוסין :דו"ח הסניגוריה הציבורית בנושא הצפיפות במתקני הכליאה (יולי3.17 ,) 13-13 0 296 ראו דברי ההסבר להצעת 'חוק העונשין (תיקון מס32 ), לעיל ה"ש313 0 297 דו"ח ועדת גולדברג, לעיל ה"ש33 ', בפס1 0לדו"ח 298 שם, סעיף13 0להצעת הרוב 299 'חוק העונשין (תיקון מס117), התשע"ב- 3.11 , ס"ח377. 0 300 ראו הצעת הארכת תקופ ות עבודות השירות, לעיל ה"ש333 0 301 דו"ח ועדת גולדברג, לעיל ה"ש33 , בסעיף1 0(ב) להצעת הרוב 302 ,פקודת עבודת עונשין1333 0 71 חיים כהן המליצה להסדיר את עבודות השירות בחוק העונשין ולהאריך את התקופה לשישה חודשים ובעקבות המלצתה עוגן בשנת9137 .ההסדר של עבודת שירות303 ביסוד התיקון עמד הצורך להקטנת הצפיפות בבתי הסוהר, בצד הרצון למסד ענישה תחליפית לאוכלוסיית עבריינים שמחד תהיה מועילה יותר לחברה ומאידך מזיקה פחות .לאותה אוכלוסייה, בעוד התיוג החברתי השלילי יוותר בעינו304 בחוק ובדברי ההסבר בולט ההיבט העו נשי של עבודת השירות305 אולם לא נפקד מקומם ,של היבטים שיקומיים הבאים לידי ביטוי בהקניית הרגלי עבודה, בתעסוקה בקהילה ובהיטמעות בקרב סביבה .נורמטיבית תיקון נרחב להסדר זה נחקק בשנת2111 ובו, בין היתר, בוטלה עבודת המשק שבגינה זכאי היה עובד השירות לשכר; הוסדר אופן קבלת חוות דעת הממונה על עבודות השירות בטרם מתן גזר הדין; הוגדרה תקופת עבודת השירות; הוגדרו חובותיו של עובד השירות כלפי הממונה, רכז עבודת השירות והמפקח; ועודכנו סדרי הדין והתנאים להפסקה .מנהלית ולהפסקה שיפוטית של עבודת השירות306 בשנת2199 הותקנו תקנות המסדירות את פעולת הממונה על עבודות השירות וא.ת סדרי נשיאת מאסר בעבודת שירות307 (2) מגבלות חלופת עבודת השירות תפקידי יחידת הממונה על עבודת השירות בשירות בתי הסוהר נסקרו לעיל. על אף היתרונות הברורים של עבודת השירות על פני המאסר הקצר, במיוחד בכל האמור בחסכון במשאבים, מספר מאפיינים של עבודת השירות פוגעים ביעילותה כחלופה .למאסר, גם כשמדובר באסירים שאינם מסכנים את החברה ,המאפיין הראשון הוא רציפות ביצוע העונש. כיוון שעבודת השירות נעשית בלא תמורה ,והיא מונעת מהנידון לפרנס עצמו בעבודה אחרת פעמים רבות ריצוי העונש פוגע בצורה משמעותית ביכולתם הכלכלית של הנידוני ם. נדמה שחלק לא מבוטל מההיעדרויות של נידונים ממקומות העבודה, נגרמות כתוצאה מהצורך של הנידונים לכלכל את עצמם ו את .משפחותיהם בתקופה האמורה308 זאת בניגוד לשירות לתועלת הציבור , אשר כפי שצוין ,לעיל מאפשר התאמה של שעות השירות כשיש צורך שלנידון יתאפשר להמשיך ולפרנס .עצמו 303 ראו סעיפים 21א-י"ב לחוק העונשין0 ההוראות הקובעות סמכות זו הוכנסו לחוק בהצעת 'חוק העונשין (תיקון מס31 ,) התשמ"ו- 1313 , ה"ח1377 0 304 'שם, דברי ההסבר להצעה, בעמ37 בהצעת החוק הוסבר כי אחת הסיבות המרכזיות לתיקון היא שעבודות העונשין בוצעו0 במסגרת המשטרה, שאינה הגוף שמוסמך לקבוע את דרכי הענישה או לפקח על ביצוען, ושאפשרויות התעסוקה בו מוג ,בלות 0במיוחד לעבריינים מורשעים 305 כדברי השופט דב לוין ב ע" פ33913 מדינת ישראל נ' אברהם ועקנין, (פ''ד מג1 ) 211 ( 1313 ( ) "עבודת שירות אינה סוג נוסף של עונש אלא צורה של נשיאת "העונש 0) 306 'חוק העונשין (תיקון מס1.3), התש"ע– 3..3 , ס"ח3313 0 307 תקנות העונשין (נשי את מאסר בעבודת שירות) התשע"ב- 3.11 0 308 ראו דברים דומים שנאמרו בפני הוועדה על ידי נצ"מ לאה קליינר, הממונה על עבודות השירות, בישיבתה החמישית של 'הוועדה, עמ73 ( לפרוטוקול170203.13 0) 73 ה מאפיין השני הוא היעדר ליווי סוציאלי לעובד השירות. עובד שירות, בשונה ממי שנידון למאסר, לשל"ץ או למבחן, אינו זוכה למענה טיפולי או שיקומי מכל סוג שהוא במהלך .ריצוי העונש הממונה על עבודות השירות ציינה בפני הוועדה כי פעמים רבות מוטל העונש האמור על עברי ינים הנעדרים כל הרגלי תעסוקה קודמים ואשר לעיתים גם סובלים .מקשיים נוספים כגון התמכרויות שונות309 ,מאחר והעונש אינו כולל אלמנט טיפולי אותם עבריינים מתקשים בעמידה בתנאי העונש וניתן גם להניח שכתוצאה מכך יכולתם להשתלב מחדש בחברה כאזרחים נורמטיביים נפגעת גם היא . המאפיין השלישי הינו ההגבלה על משך עבודות השירות. מאסרים לתקופות של בין חצי שנה לשנת מאסר לא ניתן להמיר לעבודת שירות, אף כי מדובר עדיין בתקופות מאסר קצרות שתועלתם בהרחקת העבריין מהציבור קטנה, אשר במהלכן לא ניתן להתחיל .בהליכי שיקום משמעותיים בתוך הכלא מ אפיין רביעי הוא היעדר זכות לשחרור מוקדם. אסירים שנדונו לתקופת מאסר של בין שלושה לששה חודשים זכאים להגיש בקשה להשתחרר בתום ריצוי שני שליש מתקופת .המאסר310 אישור הבקשה תלוי בהחלטתו של נציב שב"ס אם האסיר ראוי לשחרור ואם השחרור לא יסכן את שלום הציבור. עובדי השי רות אינם זכאים להגיש בקשה דומה ,לשחרור מוקדם311 .למרות שגם הם נחשבים כמי שנושאים מאסר ,התוצאה של שני המאפיינים הראשונים היא שהחשש להפרת החובות של עובד השירות .ועקב כך להפסקת ריצוי העונש בדרך של עבודת שירות גדול ,כמתואר לעיל נידונים המתקשים לבצע את עבודת הש ירות, ונידונים הזקוקים לליווי סוציאלי, מפירים, פעמים רבות, את חובותיהם ומועברים להמשך ריצוי העונש בבית הכלא. התוצאה של המאפיין השלישי היא יצירת חשש להגדלת האפקט הקרימינוגני בקרב אסירים בלתי מסוכנים שנדונו לתקופות מאסר של בין ששה חודשים לשנה. לבסוף, וכפי שי ,ידון בהרחבה בהמשך המאפיין הרביעי מונע את האפשרות לצמצם את תופעת הרח בת הרשת באמצעות עבודות .שירות ולעשות בעונש זה שימוש ככלי לתמרץ התנהגות חיובית של הנדון (5) חלופות למאסר והרחבת רשת הענישה ה ניסיון במקומות אחרים מלמד כי כאשר מאמצים חלופות חדשות למאסר, רק בחל ק מהמקרים העונשים החדשים באמת מחליפים מאסר. במקרים אחרים העונשים החדשים ,מחליפים ענישה אחרת, קלה יותר. במקרה כזה, בנוסף לצמצום השימוש במאסרים החלופות מובילות להרחבת רשת הענישה, ולהחמרה בעונשים של אלו אשר לפני אימוצן 309 'שם, בעמ3. 0לפרוטוקול 310 סעיף3 לחוק שחרור על- 0תנאי ממאסר 311 סעיף21 )ג (ב לחוק העונשין קובע כי סעיף3 לחוק שחרור על- 0תנאי ממאסר לא יחול על מי שגזרו עליו רק עבודת שירות 77 .היו נדונים לעונשים קלים יותר312 כך, בדיקה שנעשתה בסקוטלנד בסוף שנות ה- 31 הראתה שבשנה הראשונה לאחר הצגה של עבודות בקהילה כחלופה למאסר, כ- 71% מאלו שריצו עונש זה היו עבריינים שהעונש שימש בעניינם חלופה למאסר. מספר זה ירד ל- 61% בשנה השנייה להצגת החלופה ול- 33% ארבע שנים לאחר מכן. משמעות הדבר היא שעבור חלק גדול ממי שמרצים את העונש החלופי, לא מדובר בחלופה למאסר אלא .בענישה העומדת בפני עצמה313 אחוז חלופה (נמוך) דומה נמצא גם במחקרים שנערכו ,באוסטרליה ובויקטוריה, קנדה314 .ולחלופות למאסר שנוסו בארצות הברית315 החשש מהרחבת רשת קיים גם בישראל. מתן אפשרות להמיר גם מא סרים לתקופות של למעלה מחצי שנה לעבודת שירות עלול להוביל לכך שנאשמים שאלמלא השינוי היו נדונים לחצי שנת מאסר לריצוי בעבודת שירות ידונו כעת לעבודת שירות לתקופה ממושכת יותר. במקרה כזה יתכן שהארכת תקופת המאסר שניתן להמיר בעבודת שירות לא תוביל לצמצום השימוש במאס רים. יש אף חשש שכאשר שופט יסבור שהעונש הראוי למבצע העבירה הוא מאסר מאחורי סורג ובריח, הוא יבחר להטיל עליו תקופת מאסר .שלא ניתן להמירה בעבודת שירות, וכתוצאה מכך תקופות המאסר המוטלות יתארכו אמנם בית המשפט רשאי להטיל עונש מאסר לתקופה קצרה ולא להמירו בעבודת שי ,רות אולם יתכן שהנטייה תהיה להימנע מהמרת עונש המאסר בעבודת שירות באמצעות ,הטלת מאסר לתקופה שאינה מאפשרת המרה. בנוסף, ובהתאם למה שתואר לעיל נאשמים שיוטל עליהם לבצע עבודת שירות לתקופה ארוכה יותר עלולים להתקשות בביצוע מחויבויותיהם, להפר את חובותיהם ולהישלח לר .יצוי יתרת העונש במאסר השלכות אלו, אם יתממשו, יפגעו בתכלית לשמה נשקלת האפשרות להאריך את תקופת עבודות השירות- .והיא צמצום השימוש במאסרים (6) הארכת תקופת עבודות השירות כחלופה למאסרים קצרים למרות חששות אלו הוועדה סבורה כי בתנאים שיפורטו בהמשך, יש מקום להרחבת ה שימוש בעבודת שירות כחלופה למאסרים קצרים שמשכם עד תשעה חודשים , המהווים חלק משמעותי מעונשי המאסר המוטלים בישראל. כך, עבודת שירות תוכל לשמש חלופה למקרים בהם כיום מוטלים עונשי מאסר בפועל למי שמורשעים בעבירות בלא מחשבה פלילית (עבירות רשלנות), כמו גם במקרים אחרי ם בהם עונש מאסר בפועל של חצי שנה עד שנה הולם את חומרתם. בדרך זו ניתן לצמצם את השימוש במאסרים תוך שמירה על עקרונות חוק העונשין, ובפרט שמירה על עקרון ההלימה ומתן משקל ראוי לתכלית .השיקומית בענישה 312 ראו שגיב, לעיל ה"ש313 ', עמ72 0 313 JOSINE JUNGER-TAS, ALTERNATIVES TO PRISON SENTENCES: EXPERIENCE AND DEVELOPMENTS 56 (1994) 0 314 0שם 315 ראוJames Austin and Barry Krisberg, The Unmet Promise of Alternatives to Incarceration, 28 CRIME AND DELINQUENCY 374 (1982) 0 73 כדי לצמצם את החשש מפני הרחבת רשת הענישה מוצע לנקוט במספר צעד ,ים. ראשית לקבוע כי הכללים המאפשרים שחרור מוקדם ממאסר לאחר ריצוי שני שליש ממנו יחולו גם על מי שמרצים את עונשם בעבודת שירות. בדרך זו, יקטן החשש מפני הרחבה ניכרת של התקופות לריצוי בעבודת שירות, שכן לפחות אסירים הראויים לכך ישוחררו לכל המאוחר בתום חצי שנה מתח ילת ריצוי עונשם. בנוסף, הקניית סמכות לשחרר את עובדי השירות בשחרור מוקדם תיתן לממונה על עבודת שירות כלי נוסף לעודד את עובדי השירות לבצע את עונשם כנדרש, שכן עובד השירות יהיה מעוניין לקבל את המלצתו .החיובית של הממונה בהליכים לשחרור מוקדם שנית, מוצע כי עובד ה .שירות יזכה לליווי סוציאלי מטעם שירות בתי הסוהר כפי שתואר בהרחבה בסעיף II.ג לדו"ח זה , אסירים זוכים לליווי ,של עובדים סוציאלים בבתי הסוהר וגם נאשמים שנדונים לצווי טיפול במשתמשים בסמים או באלימות במשפחה, לצווי מבחן או שירות לתועלת הציבור זוכים לליווי של עובד ים סוציאלים בעת ריצוי עונשם . רק מי שנדון לעבודת שירות לא זוכה לליווי כזה אף שהאינטנסיביות של העונש גדולה .מזו של חלק מהעונשים עליהם אחראי שירות המבחן אמצעים אלו, יסייעו להבטיח כי התיקון יביא לצמצום השימוש במאסרים ולא יגרום להרחבה משמעותית של רשת .האכיפה הרחבת השימוש בעבודת שירות עלולה להקשות על יחידת הממונה על עבודת שירות למצוא מעסיקים לעובדי השירות החדשים. ניתן להקל על קושי זה אם רשויות המדינה יתגייסו גם הן לקליטת עובדי שירות במסגרת שירות המדינה. המדינה, כמעסיק הגדול במשק, יכולה בדרך זו לתרום לשיקומם של נאשמים כמו גם ל י הנות מתוספת כוח אדם .זמני הדרוש במקרים רבים למשרדים השונים (2) חלופה אחרת למאסרים קצרים במהלך דיוניה שקלה הוועדה גם חלופה אחרת, והיא החלפת עונש עבודות השירות בחלופה אחרת למאסר שתהיה באחריות שירות המבחן. בבסיס ההצעה שנשקלה עמד הניסיון של שיר ות המבחן בטיפול ו ב פיקוח בקהילה על מבצעי עבירה במסגרת צווי המבחן, השירות לתועלת הציבור, וצווי הטיפול. במסגרת זו, עובד השירות שיועבר לשירות המבחן יוכל לרצות את ימי המאסר שלו במסגרות של עבודה (בדומה לעבודת שירות), או מסגרות של טיפול וגמילה, כשכל יום מאסר יומ ר בשש עד שמונה שעות של עבודה או השתתפות במסגרת טיפולית. על פי ההצעה שנשקלה, ניתן לפרוס את השעות של עובד השירות לתקופה ממושכת יותר, כדי לאפשר לו לקיים את חובותיו, ולצמצם את המקרים בהם עובד השירות נכשל בהשלמת המשימה. עם זאת, בתום הדיונים הוחלט להימנע ממהלך ז ה, בשל הקושי המנהלי להעביר את מערך עבודות השירות משירות בתי הסוהר, בשל הניסיון שנצבר בשירות בתי הסוהר בטיפול בעובדי שירות ומכיוון שסברנו שפשוט יותר יהיה לערוך את ההתאמות באופן הליווי של עובדי השירות מאשר להעביר .את המערך כולו למשרד אחר 72 (1) המלצות לאור האמור:לעיל הוועדה ממליצה על השינויים הבאים 1. בית המשפט יוסמך להמיר בעבודת שירות מאסר לתקופה שאינה עולה על תשעה חודשים .)(במקום שישה חודשים כיום 2. ההוראות המאפשרות שחרור מוקדם של אסירים בתום שני שלישים מתקופת מאסרם ,אם הם ראויים לשחרור יחולו גם על נידונים שנושאים את מאסרם בעבודת שירות , תוך מתן הסמכות בעניין זה, לכלל מתחם הענישה (עד2 חודשים) לנציב שירות בתי הסוהר . 2. שירות בתי הסוהר יעניק לעובד השירות ליווי של עובד סוציאלי שיהיה מוסמך לסייע לעובד השירות להשלים את ריצוי עונשו ולסייע לו להשתלב אחר ריצוי העונש חזרה בקהי.לה 2. הוועדה מציעה לבחון אם יש מקום לשנות את החוק כך שהממונה על עבודת שירות יורשה, כגורם מקצוע, גם ,להביע את דעתו בדבר התאמתו של הנידון לעונש האמור ,בהתייחס לכל השיקולים הרלוונטיים (סיכויי עמידתו של הנידון בעונש האמור התאמתו לסוג עבודות השירות בהם משובצים ני דונים בדרך כלל, מגבלות בריאותיות ונפשיות וכיוצא באלה). כיום החוק מגביל את הממונה לשקול רק את החשש לפגיעה בחיי אדם אם העונש יבוצע בעבודת שירות, שיקולים רפואיים, העבירה והרשעותיו הקודמות של הנדון. מכל מקום, גם אם הממונה יורשה להציג שיקולים אחרים, סמכות ההחלט ה הסופית בעניין זה, כמו שקובע החוק כבר היום, תישמר כמובן לבית המשפט .הגוזר את עונשו של הנידון 5. הוועדה ממליצה גם כי המדינה ,בהיותה המעסיק הגדול ביותר במשק ,תקלוט מכסה שנתית של עובדי שירות – בין באופן ישיר ובין באמצעות גופים הזוכים במכרזים לביצוע שירותים שוני ם במיקור חוץ .תוספת זו צפויה לענות על החוסר הנוכחי במקומות עבודה לעובדי שירות וכן למלא את החוסר הצפוי במקומות עבודה לעובדי שירות עם הארכת משך המאסר אותו ניתן להמיר לעבודת שירות משישה חודשים לשנה. לאור עמדת המיעוט, מבהירים חברי הרוב כי לדעתם הארכת תקופת עב ודות השירות בלא מתן אפשרות לקיצור העונש תוביל להרחבת רשת האכיפה. יש חשש משמעותי שעבודות השירות לתקופה העולה על חצי שנה לא ישמשו להחלפת מאסרים לתקופות דומות, אלא יוטלו על נאשמים שגם בלא ההארכה היו נדונים לעבודת שירות לתקופה של חצי שנה. מטעם זה התוצאה של המה לך עלולה להיות הארכת תקופת עבודות השירות בלא צמצום בהיקף השימוש במאסרים. בנוסף, ככל שתקופת עבודות השירות ארוכה יותר, גדל החשש שהנידון, שלעיתים מתקשה לפרנס את משפחתו או להתמודד עם המשמעת העצמית הנדרשת לביצוע עבודת שירות, יכשל ולכן יוחזר בהליך מנהלי או שיפוט י לכלא. בדרך זו, הארכת תקופת עבודת השירות עלולה להוביל לגידול בשימוש בכליאה. מטעמים אלו סבורים חברי הרוב כי יש לאמץ את ההמלצה להארכת תקופת עבודת השירות רק אם תתלווה לה האפשרות לקיצור העונש. ככל שיוחלט שלא לאפשר 77 קיצור של עונש המאסר המרוצה בעבודת שירות, ההמל צה היא שלא לשנות את תקופת .המאסר שניתן להמיר בעבודת שירות (2) דעת המיעוט (חברי הוועדה עו"ד ,רז נזרי עו"ד ,חיים ויסמונסקי גונדר ,עופרה קליגר תת- ניצב אורי מכלוף) גם אנו סבורים כי לעת הזו נכון להמליץ על הארכת תקופת המאסר המירבית שניתן ל המירה בעבוד ת שירות משישה לתשעה חודשים. לא למותר לציין, כי הארכת התקופה לתשעה חודשים תואמת את המלצתה של ועדת גולדברג בענין זה, והיא תאפשר גם בחינה של הנושא התקציבי: החסכון בעלויות הכליאה מחד מול העלויות הנוספות הצפויות .לאור הגידול באוכלוסיית עובדי השירות מאידך אשר לסוגית השחרור המוקדם של אסיר ים המרצים את המאסר בדרך של עבוד ת שירות – אנו סבורים שיש לשקול ענין זה בחיוב, אך טרם קביעה סופית יש להשלים בחינה של צעד זה ומשמעויותיו, יחד עם הגורמים הרלבנטים. משרד המשפטים יוכל לקחת על עצמו .בחינה כאמור כהמשך להמלצות ועדה זו ,לבסוף אנו מצטרפ ים בהחלט להמלצת הוועדה להעניק ליווי סוציאלי לעובדי השירות ולהגדיל את חלקה של המדינה כמעסיק של עובדי .שירות ( 14 )הערה של ד"ר חגית לרנאו אני חוששת שהמלצת הוועדה לבחון מחדש את הוראות החוק אשר מבנות את שיקולי הממונה על עבודות השירות ואת חוות הדעת המוגשות מטעמו ית לב המשפט ,תתפרש כביקורת על ההסדר החוקי הקיים . תיקון החוק התקבל בשנת 2111 והביא לשינוי ושיפור הממשק בין ההחלטה השיפוטית בגזר הדין לבין דרך התנהלות המנהלית של הממונה על עבודות השירות .לצורך כך הבנה המחוקק בצורה מפורשת את סוג השיקולים שהממונה רשאי לשקול על מנת לקבוע שאדם אינו מתאים לבצע עבודת שירות וחייב את הממונה לשקיפות רבה יותר בדיווח לבית המשפט על מאמצי ההשמה של נאשמים ועל התאמות מאמצים אלו עבור נאשמים בעלי לקויות בריאותיות ,נפשיות ושכליות .מהניסיון המקצועי של הסניגוריה התיקון לחוק תרם תרומה חשובה להתמק צעות בעבודות הממונה תוך שמירה על ערכים של שוויון וכבוד לנאשמים בעלי מוגבלויות ,וכן על הפרדת רשויות . חשוב להבהיר שדיוני הוועדה לא עסקו בסוגיות אלו ולכן אין להבין מהמלצותיה כאילו יש בהן ביקורת על ההסדר הקיים .משנאמרו הדברים ,הסניגוריה מודעת לכך שכחלק 73 ממהלך כולל של חקיקה שתאפשר הרחבה של משך הזמן לעבודת שירות ,תבטיח ליווי סוציאלי ותקים מנגנונים מנהליים לשיקול דעת הנציב לצורך שחרור מוקדם ,יהיה מקום גם לשקול התאמה ורפורמה בהבניית שיקול הדעת של הממונה. 68 ________________ ('השופטת )בדימ דליה דורנר יושבת ראש ה וועדה ______________ פרופ ' אורן גזל- איל מרכז הוועדה ________________ ד"ר חיים ויסמונסקי חבר הוועדה ________________ מר אסף וסרצוג חבר הוועדה ________________ ד"ר באדי חסייסי חבר הוועדה ________________ ד"ר חגית לרנאו חברת הוועדה _______________ _ תת-ניצב אורי מכלוף חבר הוועדה ________________ עו"ד רז נזרי חבר הוועדה ________________ גונדר עפרה קלינגר חברת הוועדה ________________ גב' רחל שרביט חברת הוועדה ________________ פרופסור יוג'ין קנדל חבר הוועדה ________________ פרופסור מרדכי קרמניצר ח בר הוועדה ________________ פרופסור אפרת שהם חבר ת הוועדה _______________ ( )ת