חומר רקע

משרד המשפטים הסניגוריה הציבורית לשכת הסניגור הציבורי הארצי ז' אייר, תשע"ח 22 באפריל 2018 לכבוד ח"כ ניסן סלומינסקי יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט שלום רב, הנדון: הצעת חוק העונשין (נשיאת מאסר בעבודות שירות – הוראת שעה), התשע"ז-2016 הסניגוריה הציבורית מברכת על הצעת החוק המבקשת להאריך את התקופה אותה רשאי בית המשפט להורות שאסיר ירצה בעבודות שירות מ-6 חודשים ל-9 חודשים. אנו סבורים כי הרחבת השימוש בעבודות שירות, אם תיעשה בדרך נכונה, עשויה להביא לצמצום השימוש במאסרים קצרים במקרים בהם המאסר אינו הכרחי, ובכך להפחית את הנזקים הכרוכים במאסר, לתרום לשיקומם של עוברי חוק ואף להקל על הצפיפות הקשה השוררת כיום במתקני הכליאה. יחד עם זאת, הסניגוריה הציבורית סבורה כי המתכונת המוצעת בהצעת החוק לפיה תקופת עבודות השירות יוארכו בלא שייכללו הוראות המאפשרות את קיצור משך עבודות השירות במתכונת של שחרור מוקדם, עלולה להביא לכך שתיקון החקיקה יגרום לתוצאה הפוכה מתכליתו, ויהפוך לגורם המרחיב ומעמיק את רשת הפיקוח ומוביל למאסרים רבים יותר, כפי שיוסבר להלן: מקורה של הצעת החוק הנוכחית הוא בהמלצותיה של הוועדה לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים בראשות כב' השופטת (בדימוס) דליה דורנר. בדוח הוועדה מובאת סקירה נרחבת של השיקולים שהביאו את הוועדה להמליץ על הארכת משך תקופת עבודות השירות, ולכרוך המלצה זו בהחלת מנגנון השחרור המוקדם לקיצור משך הריצוי בפועל, במקרים המתאימים לכך. בין היתר, עמדה ועדת דורנר על הקשיים הניכרים המכבידים על עובדי השירות, אשר עלולים לפגוע בביצוען הנאות של עבודות השירות: בניגוד לאסירים, עובדי השירות צריכים לדאוג במהלך תקופת העונש לפרנסתם ופרנסת בני משפחתם. העובדה שעבודות השירות מגבילות מאוד אפשרות של העובד לעבוד לפרנסתו בתקופת ריצוין, מביאה פעמים רבות לתוצאות קשות. זאת, הן במובן של היעדרויות ויצירת הכבדה על מערך הממונה, והן בהיבט של פגיעה כלכלית קשה בעובדי השירות אשר מוצאים עצמם פעמים רבות בלא אפשרות לכלכל את עצמם ואת משפחתם במשך חודשים. לא פעם, נאלצים עובדי השירות למצוא מקורות תעסוקה בסופי שבוע או בשעות הערב והלילה בניסיון לעמוד בקיום המינימלי הדרוש להם ולמשפחותיהם, והדבר גורר השלכות משמעותיות לגבי יכולתם לבצע באופן יעיל את עבודות השירות. עובדי שירות אלה מוצאים עצמם עובדים במשך היום בעבודות השירות, ובשעות הערב והלילה בעבודות דחק מזדמנות, כאשר לאורך זמן הדבר יוצר מעגל שוטה של איחורים והיעדרויות על רקע המצוקה הכלכלית או קושי פיזי לעמוד בעבודה מסביב לשעון. הדבר מתבטא, בסופו של דבר, בהארכת תקופת עבודות השירות (לצורך השלמת הימים בחסרים) ובמקרים מסוימים גם בנקיטה של הליכים להפסקת ריצוי עבודות השירות והפקעתן לטובת ריצוי המאסר בפועל, דבר שבתורו מדרדר את מצבם של אסירים אלה עוד יותר, שכן מעבר לפגיעה הכלכלית והמשפחתית שחוו בתקופת עבודות השירות, הם נחשפים עתה בנוסף לנזקי המאסר, אשר אף עליהם עמדה הוועדה בהרחבה. הארכת משך עבודות השירות לתשעה חודשים, במיוחד מבלי לקבוע מנגנון של שחרור מוקדם, תביא בהכרח להחמרה משמעותית במצבם של עובדי-שירות רבים, אשר מצבם הכלכלי אינו מאפשר להם קיום בכבוד בלא יכולת להתפרנס במשך תקופה כה ממושכת. הדבר יוביל, בהכרח, לריבוי היעדרויות והפרות של תנאי עבודות השירות ולריבוי הליכי הפקעה, על כל המשתמע מכך, גם בהיבט של הכבדה על שב"ס ובתי המשפט. על רקע זה, קביעת מנגנון לשחרור מוקדם שיאפשר את קיצור העונש לעובדי שירות בדומה לזה הקיים לגבי אסירים, הוא רכיב חיוני, לטעמנו, במסגרת החקיקה המתגבשת. מנגנון שכזה יאפשר הגמשה מסוימת וריכוך של הפגיעה הכלכלית, במקרים המתאימים; יתרום למניעת הדרדרות, קריסה כלכלית ופגיעה עודפת בעובדי שירות ובמשפחותיהם; ובעיקר, יהווה תמריץ מובהק בעל השפעה חיובית על עובדי-השירות, שיעודד ריצוי מיטבי של עבודות השירות וביצוען באופן מלא. בנוסף, ניתן להעריך שהדבר יביא גם להפחתה משמעותית בהיעדרויות או איחורים, ויחסוך משאבים רבים של טיפול בהפרות שכאלה. נימוק משמעותי נוסף המחייב, לטעמנו, את החלתו של מנגנון השחרור המוקדם גם על עבודות השירות, הוא החשש הממשי מפני "הרחבת רשת". ועדת דורנר עמדה בהרחבה גם על חשש זה, לפיו מתן האפשרות להמיר מאסרים לתקופות ממושכות יותר לעבודות שירות, עלול להוביל לכך שנאשמים רבים שאלמלא הארכת התקופה היו נדונים לשישה חודשי עבודות שירות, יידונו כעת לתקופה הארוכה יותר שתתאפשר על-פי החוק. חשש ממשי זה נסמך גם על מחקרים מקצועיים מרחבי העולם בנושא חלופות למאסר, ובמסגרתם תועדו היקפים משמעותיים של "הרחבת הרשת" (לפירוט, ר' עמ' 63-62 לדוח ועדת דורנר, והאסמכתאות המובאות שם). לטעמנו, גם נימוק זה מחייב את החלתו של מנגנון השחרור המוקדם בד בבד עם הארכת משך תקופת עבודות השירות. ראוי לציין בהקשר זה, כי ועדת דורנר הדגישה את חשיבותו של מנגנון השחרור המוקדם כאמצעי ראשון במעלה להתמודדות עם הקשיים המתוארים לעיל, והמליצה באופן חד-משמעי על החלתו גם על עבודות השירות. המלצה זו התקבלה אמנם בדעת רוב של חברי הוועדה, אולם ראוי להדגיש כי אף עמדת המיעוט סברה כי יש לשקול עניין זה בחיוב, והסתייגותה מן ההמלצה נגעה בעיקרה לצורך בבחינת המשמעויות האופרטיביות הכרוכות בכך. לסיום נציין כי ניתן לקיים מנגנון פשוט ויעיל לפיו קיצור עבודות השירות יינתן לכל מי שאין בעניינו חוות דעת שלילית של הממונה על עבודות השירות. בניגוד לשחרור אסירים ממאסר, שאז יש צורך בשקילת המסוכנות של האסירים, דבר שהוא מטבע הדברים מורכב יותר, הרי שעסקינן כאן במי שנמצא בקהילה ממילא, ועל כן אמת המידה לקיצור יכולה להיות אמת מידה פשוטה יחסית של "ביצוע עבודות השירות כראוי". לנוכח האמור, הסניגוריה הציבורית סבורה כי החלתו של מנגנון השחרור המוקדם במקביל להארכת משך עבודות השירות היא הכרחית להשגת מטרותיו של תיקון החקיקה, וכי היעדרו של מנגנון מסוג זה עלול להכשיל ולהחטיא את תכליתה של הצעת החוק. לצד זאת, אנו סבורים שיש לקבוע בחוק מנגנון דיווח תקופתי לוועדת חוקה, חוק ומשפט, אשר יאפשר פיקוח ובקרה אפקטיביים אחר אופן יישום החוק והשלכותיו (בעיקר על רקע החשש מפני "הרחבת הרשת"), ויתייחס בין היתר להיבטים הבאים: מספר עובדי השירות וחלוקתם (לרבות בתקופה של לפני החלת החוק), בפילוח לפי תקופות הריצוי; התפלגות האסירים המרצים עונשי מאסר קצרים (עד שנה וחצי), בפילוח לפי תקופות הריצוי ומאפייניהם; מספר עובדי השירות שביצעו הפרות או שבוצעה בעניינם הפסקת עבודות שירות, והסיבות המהותיות להפסקת עבודות השירות (וזאת מעבר לקטגוריות הפורמאליות של הפסקה מינהלית או שיפוטית); מספר המעסיקים בעבודות שירות; מספר הנאשמים עם מוגבלות שהופנו לממונה על עבודות השירות, ומתוכם כמה נמצאו מתאימים לביצוע העבודות; מספר עובדי השירות שביקשו/קיבלו הבטחת הכנסה. בברכה, ד"ר חגית לרנאו ישי שרון, עו"ד המשנה לסניגור הציבורי הארצי מנהל תחום בכיר – חקיקה, תכנון ומדיניות הסניגוריה הציבורית הארצית