חומר רקע

הפקולטה למשפטים פרופ' אורן גזל אייל, דיקן Faculty of Law Prof. Oren Gazal Ayal, Dean אוניברסיטת חיפה, שד' אבא חושי199 , חיפה3498838 :'טל04-8249056 :פקס04-8249247 University of Haifa, 199 Abba Khoushy Ave., Haifa 3498838, Israel Tel: +972-4-8249056 Fax: +972-4-8249247 [email protected] mail: - E ח 'ב אייר, תשע"ח 23 ב ,אפריל2018 לכבוד חה"כ ניסן סלומינסקי יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט ,שלום רב :הנדון הצעת חוק העונשין (נשיאת מאסר בעבודות שירות– ,)הוראת שעה התשע"ז- 2016 הצעת החוק שבנדון מאפשרת נשיאת עונש מאסר בעבודת שירות אם העונש אינו עולה על תשעה חודשים (במקום שישה חודשים כיום), אולם מותירה את ההסדר השולל מנאשם, הנושא כך את עונש המאסר, את האפשרות לשחרור על תנאי ממאסר בחלוף שני שלישים מתקופת המאסר. בכך דוחה ההצעה את עמדת הווע דה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים :(להלן ועדת דורנר), שקבעה כי בלא מנגנון שחרור מוקדם, הנזק מהארכת התקופה המירבית של עבודת .השירות יהיה גדול מתועלתו, ומאמצת את עמדת המיעוט בוועדה שסברה אחרת כפי שאפרט להלן, סבורני כי בנוסף לנימוקים הרבים ,שניתנו בדוח ועדת דורנר נגד ההצעה האמורה ,ישנן סיבות רבות ומשמעותיות עוד יותר הנובעות מהשינויים המתוכננים בחקיקה הפלילית המחזקים את המסקנה כי אימוץ ההצעה במתכונתה הנוכחית, בלא מנגנון של שחרור מוקדם, יביא ככל הנראה לעליה במספר הכלואים במקום לירידה במספרם, ו.שכרינו יצא בהפסדנו מטרת עב ו דת השירות עבודות השירות נועדו לשמש כחלופה למאסרים קצרים כדי לצמצם את הצפיפות בבתי הסוהר ."ולמנוע את "המגרעות ההרסניות של המאסר1 כיוון שמרבית המאסרים המוטלים בישראל 1 'הצעת חוק העונשין (תיקון מס25) התשמ"ו- 1986 , ה"ח1776 . הפקולטה למשפטים פרופ' אורן גזל אייל, דיקן Faculty of Law Prof. Oren Gazal Ayal, Dean אוניברסיטת חיפה, שד' אבא חושי199 , חיפה3498838 :'טל04-8249056 :פקס04-8249247 University of Haifa, 199 Abba Khoushy Ave., Haifa 3498838, Israel Tel: +972-4-8249056 Fax: +972-4-8249247 [email protected] mail: - E ,מוטלים לתקופה קצרה, שאינה עולה על שנה אחת2 להרחבת השימוש בחל ופה זו פוטנציאל .משמעותי להשיג מטרות אלו של צמצום הכליאה וצמצום נזקי הכליאה נימוקי ועדת דורנר להתניית השינוי במתן אפשרות לשחרור מוקדם )(דעת הרוב ועדת דורנר (בדעת רוב) הציגה עמדה ברור ה נגד ההסדר המוצע בהצעת החוק הנוכחית, שאינו כולל אפשרות לשחרור מוקדם:. וכך סוכמה עמדת הוועדה הציבורית בדוח הוועדה "יש חשש משמעותי שעבודות השירות לתקופה העולה על חצי שנה לא ישמשו להחלפת מאסרים לתקופות דומות, אלא יוטלו על נאשמים שגם בלא ההארכה היו נדונים לעבודת שירות לתקופה של חצי שנה. מטעם זה התוצאה של המהלך עלולה להיות הארכת תקופת עבודות השירות בלא צמצום ,בהיקף השימוש במאסרים. בנוסף ,ככל שתקופת עבודות השירות ארוכה יותר, גדל החשש שהנידון שלעיתים מתקשה לפרנס את משפחתו או להתמודד עם המשמעת העצמית הנדרשת לביצוע עבודת שירות, יכשל ולכן יוחזר בהליך מנהלי או שיפוטי לכלא. בדרך זו, הארכת תקופת עבודת השירות עלולה להוביל לגידול בשימוש בכליאה. מט עמים אלו סבורים חברי הרוב כי יש לאמץ את ההמלצה להארכת תקופת עבודת השירות רק אם תתלווה לה האפשרות לקיצור העונש. ככל שיוחלט שלא לאפשר קיצור של עונש המאסר המרוצה בעבודת שירות, ההמלצה היא שלא לשנות את תקופת ".המאסר שניתן להמיר בעבודת שירות עמדה זו מפורטת בהרחבה בדוח ,תוך התבססות על מחקרים רבים שהראו כי במרבית המקרים חלופות למאסר הובילו בעיקר להרחבת רשת האכיפה, אם לא ננקטו אמצעים להבטיח שהם ישמשו כחלופה. כיוון שההסבר לתוצאה הצפויה הזו מפורט בהרחבה בדוח הוועדה, אפנה להלן לנימוקים אחרים כנגד ההצעה להימנע מקבי עת מנגנון לקיצור עונש הנישא בעבודת שירות. השיקולים שיוצגו להלן נובעים מנתונים חדשים שלא עמדו בפני ועדת דורנר כמו גם מהשינויים המתרחשים בימים אלו במערכת המשפט הפלילית. שיקולים אלו מחזקים מאוד את המסקנה לפיה בלי קביעת מנגנון לשחרור מוקדם של עובדי שירות, אימו ,ץ ההצעה הנוכחית יוביל לגידול במספר האסירים, או .למצער, לא יוביל לצמצום משמעותי במספרם 2 ועדת דורנר דוח הועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים– דין וחשבון 56 ( 2015 ) '(להלן: ועדת דורנר); ראו עמ31 לבקשת המדינה לשינוי מועד קיום פסק הדין בעניין בג"ץ מרחב המחיה מיום4.3.18 (להלן: בקשת המדינה לשינוי מועד קיום פסק הדין מתאריך4.3.18 .) הפקולטה למשפטים פרופ' אורן גזל אייל, דיקן Faculty of Law Prof. Oren Gazal Ayal, Dean אוניברסיטת חיפה, שד' אבא חושי199 , חיפה3498838 :'טל04-8249056 :פקס04-8249247 University of Haifa, 199 Abba Khoushy Ave., Haifa 3498838, Israel Tel: +972-4-8249056 Fax: +972-4-8249247 [email protected] mail: - E התפתחויות חדשות והשלכה של ההסדר המוצע לאור התפתחויות אלו כשאומץ ההסדר של עבודת שירות בחוק העונשין, הבהיר המחוקק כי כוונתו היא שמשך המאסר בגזר הדין לא ישתנה רק משום שה מאסר נישא בעבודת שירות. על פי ההסדר המקורי, שנקבע בשנת 1987 , על בית המשפט לקבוע את עונש המאסר אותו הוא מטיל על הנאשם ולאחר מכן להחליט אם להורות שהנדון יישא את המאסר בעבודת שירות. עוד נקבע בסעיף51 ו בנוסחו המקורי כי "מספר הימים בעבודת שירות יהיה כמספר ימי ה."מאסר ב תקופת המאסר שגזר בית המשפט על הנידון3 הסדר זה נועד להבטיח כי עבודת השירות תחליף את ה עונש ביחס של1:1 , דהיינו כל חודש מאסר יומר בחודש אחד של עבודת שירות. גם הקביעה כי מדובר רק בדרך לנשיאת עונש מאסר, ולא בעונש .חלופי, נועדה להשיג תוצאה דומה הוראות אלו צמצמו מאוד את החשש כי עבודת שירות תוביל להרחבת רשת, וכך סייעו להבטיח כי תקופות המאסר לא יוחמרו רק משום שהשופטים יודעים שחלק מהנאשמים יישאו את עונש המאסר בעבודת שירות. ההוראה היחידה שהבחינה בין תקופת המאסר הרגיל לתקופת המאסר בעבודת שירות, ה י יתה ההוראה.השוללת שחרור מוקדם ממאסר של עובד שירות4 לפיכך עובד ,השירות נדרש לכל היותר לוותר על השחרור המוקדם כתמורה לנשיאת המאסר בעבודת שירות .ויתור שבמרבית המקרים היה כדאי לעובד נוכח נזקי המאסר ו אולם, שינויי חקיקה, פרקטיקות שיפוטיות שונות, ובמיוחד שינויים נוספים על יהם החליטה לאחרונה הממשלה, שינו מצב זה מן הקצה אל הקצה. כפי שאראה מיד , עונש של עבודת שירות י הפוך בעתיד הקרוב ל:ארוך פי כמה מעונש מאסר בכלא המוטל בנסיבות דומות שינוי החוק משנת2009 כאמור, לפי החוק, שופטים נדרשו לקבוע בשלב ראשון את עונש המאסר המתאים לנאשם שבפניהם ורק אחר כך להחליט אם להמירו, כאשר כל יום מאסר יומר ביום עבודת שירות. אולם השופטים התקשו לקבל יחס המרה זה. פעמים רבות הטילו השופטים ,שישה חודשי עבודת שירות על נדונים אף שלו היו מטילים עליהם מאסר מאחורי סורג ובריח העונש שהיה מוטל היה קצר יותר. הקושי נחשף כששופטים קבעו עונש מאסר מסוים, לרוב עונש של שישה חודשים, מתוך כוונה להורות בהמשך כי הנאשם יישא את העונש בעבודת שירות. אלא שלאחר שהתברר כי הנאשם אינו מתאים לעבודת שירות, הם ביקשו לקבוע תקופת מאסר קצרה יותר או עונש חלופי אחר. אולם בשלב זה 3 חוק העונשין(תיקון מס׳21), התשמ״ז- , 1987ס"ח תשמ"ז מס ' 1212 מיום9.4.1987 'עמ80 . 4 ההוראה מצויה כיום בסעיף51כ(ב) לחוק העונשין, התשל"ז- 1977 . הפקולטה למשפטים פרופ' אורן גזל אייל, דיקן Faculty of Law Prof. Oren Gazal Ayal, Dean אוניברסיטת חיפה, שד' אבא חושי199 , חיפה3498838 :'טל04-8249056 :פקס04-8249247 University of Haifa, 199 Abba Khoushy Ave., Haifa 3498838, Israel Tel: +972-4-8249056 Fax: +972-4-8249247 [email protected] mail: - E לא הי י תה להם .סמכות לשנות את גזר הדין5 קושי זה צו י ן בהצעת החוק משנת2009 כנימוק לכך .שעל בית המשפט לקבל את חוות דעת הממונה על עבודת שירות לפני גזירת הדין, ולא אחריו6 שינוי ,חקיקה זה הקל על בית המשפט להמיר עונשי מאסר קצרים בתקופה ארוכה יותר של עבודת שירות בניגוד ללשון ורוח . החוק קביעת בתי משפט כי כל חודש מאסר שקול לשלושה חודשי עבודת שירות (יחס המרה3:1 ) גם כיום, לאחר תיקון החוק, עבודת שירות היא .רק דרך לנשיאת עונש מאסר, ולא עונש עצמאי לפיכך , אם עבודת השירות מופסקת, הנידון נשלח לרצות את יתרת עונשו בבית סוהר, כך שכל יו ם של .עבודת שירות הופך להיות יום מאסר בכלא אולם למרות כוונה ברורה זו של המחוקק, בשנים האחרונות בתי המשפט מאמצים באופן גלוי .עמדה לפיה חודש מאסר אחד יומר בחודשיים או שלושה חודשי עבודת שירות כך בפרשת אחת המיר בית המשפט המחוזי בתל אביב, במותב תלתא, עונשו של הנאשם משלושה חודשי עבודת שירות לחודש אחד של מאסר בפועל, לאחר שלא שיתף פעולה עם הממונה על עבודות .השירות7 בית המשפט קבע כי "בכך אנחנו נותנים ביטוי לפער שבין ריצוי מאסר בדרך של עבודות שירות לבין ריצוי מאסר מאחורי סורג ובריח". יחס המרה דומה נקבע על ידי השופט רענן בן- יוסף מבית המשפט המחוזי בתל אביב- " יפו בנימוק כי8 שעות עבודה ביום בהן מוגבלת חירותו של עובד ".השירות מתמטית הן שליש משעות היום בו מוגבלת חירותו של האסיר בבית הסוהר 8 בבית המשפט המחוזי בירושלים התעוררה שאלת יחס ההמרה, כשבית המשפט התבקש על ידי סניג ור להמיר שישה חודשי ם ל ריצוי בעבודת שירות בשלושה חודשי מאסר בכלא. הנאשמים ביקשו שינוי זה כיוון שהפגיעה שת י גרם למסלול חייהם, בלימודים ובעבודה, אם יעדרו לשישה חודשים, 5ראו למשל דב ריו של תת גונדר חיים שמולביץ, יועמ"ש שב"ס: "היום יש מצבים רבים שבית המשפט קודם קובע את ששת חודשי המאסר, עכשיו הוא אומר לממונה: תמצא. הממונה אומר: האיש לא מתאים, אבל בית המשפט אומר: לא רציתי לשלוח אותו לבית סוהר. אז זה שהוא לא מתאים, זאת בעיה, בכל זאת תמצא 'לו מקום." פרוטוקול ישיבה מס13 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה- 18 , 9 ( 3.6.2009 ) http://main.knesset.gov.il/Activity/committees/Pages/AllCommitteesAgenda.aspx?Tab=3&It emID=324443. 6 ה צעת חוק העונשין (תיקון מם׳101) (נשיאת מאסר בעבודת שירות), התשס״ח- 2008 ,ה"ח הממשלה תשס"ח מס ' 384 'בעמ582 . 7 )עפג (ת"א15 - 12 - 60751 מדינת ישראל 'נ מזרחי , 3 ,(פורסם בנבו20.7.2016 .) 8 עפ"ת16 - 03 - 25366 ברבי 'נ מדינת ישראל , 5 ,(פורסם בנבו22.6.17 .) הפקולטה למשפטים פרופ' אורן גזל אייל, דיקן Faculty of Law Prof. Oren Gazal Ayal, Dean אוניברסיטת חיפה, שד' אבא חושי199 , חיפה3498838 :'טל04-8249056 :פקס04-8249247 University of Haifa, 199 Abba Khoushy Ave., Haifa 3498838, Israel Tel: +972-4-8249056 Fax: +972-4-8249247 [email protected] mail: - E תהיה גדולה הרבה יותר מזו שת י גרם משלושה חודשי מאסר. בית המשפט קיבל את הבקשה (אף שהמדינה סברה שאין לו סמכות לעשות זאת). אמנם יחס ההמרה כאן היה2:1 ולא3:1 , אולם ההסבר לכך היה שמלכתחילה סבר בית המשפט כי עונש המאסר שנגזר על הנאשמים בדרך של עבודות שירות היה קל יותר מהמקובל בהתחשב ב חומרת מ עשיהם, אך הסכים לו נוכח הסכמת הצדדים. ברור כי במקרה זה, לו הוא היה מוסמך לעשות זאת, היה בית המשפט מטיל על הנאשמים .תשעה חודשי עבודת שירות לסיכום, נראה כי למרות כוונת המחוקק, בתי המשפט לא מסתפקים ביחס המרה של1:1 , כך שעונש מאסר ניתן לריצוי בעבודת שירות שמש כה דומה למשך זמן המאסר, אלא ממירים עונשי מאסר .בכלא בעונש של עבודת שירות הארוך פי שניים או שלושה מעונש המאסר הראוי התפיסה כי חומרת העבירה מחייבת מאסר בפועל, גם אם קצר כאמור, הצעת החוק נועדה לצמצם את השימוש במאסרים ולהרחיב במקומו את השימוש בעונש עבודת שיר ות. אולם כלל לא ברור עד כמה עונש של עבודת שירות של תשעה חודשים יחליף גזרי דין בהם מוטלים כיום עונשי מאסר. פעמים רבות סבורים בתי המשפט שחומרת העבירות מחייבת מאסר (גם אם קצר) מאחורי סורג ובריח, בלי קשר למשך עבודת השירות. כך לדוגמא , בעניין ח'טיב, נקבע כי בעבי רות של הסעה שלא כדין יש להטיל על הנידונים עונש מאסר בפועל ואין להמירו בעבודת שירות, אף שהעונשים בגין עבירה זו הם קצרים (באותו מקרה נידון הנאשם לעונש מאסר בפועל של30 יום בלבד). בדומה, במספר מקרים קבע בית המשפט העליון כי הדרך האופטימאלית להרתעת עבירות כלכלי ."ות היא "כריכת עונש של קנס בעונש של מאסר בפועל שלא בעבודות שירות נראה אפוא כי פעמים רבות, הבחירה בין מאסר בכלא לעונש שאינו עונש מאסר בכלא, היא בחירה .דיכוטומית שאינה מושפעת משמעותית ממשך התקופה שניתן לשאת בעבודת שירות הנטייה להטיל את העונש המירבי מנגד, פעמים רבות משתכנע בית המשפט כי למרות חומרת העבירה ראוי להימנע מלשלוח את ,הנידון לכלא אם מטעמים שיקומיים ואם מ טעמים אחרים. במקרים אלו הוא נוטה להטיל את העונש המירבי שניתן להמיר בעבודת שירות . כך, לפני כשבועיים, נדון בבית המשפט העליון מקרה של נאשמת שהור שעה בסיוע לחטיפה ולתקיפה הגורמת חבלה של ממש. ב עוד ש בית המשפט המחוזי גזר עליה חמישה-עשר חודשי מאסר בכלא , המיר בית המשפט העליון את עונשה בשישה חודשי עבודות שירות (בהכרעת רוב). שופטי הרוב הבהירו כי העונש שהוטל עליה בערכאה הראשונה הולם את חומרת המעשים אך מטעמי ם שיקומיים החליטו להימנע מ שליחתה למאסר בכלא והטילו עליה הפקולטה למשפטים פרופ' אורן גזל אייל, דיקן Faculty of Law Prof. Oren Gazal Ayal, Dean אוניברסיטת חיפה, שד' אבא חושי199 , חיפה3498838 :'טל04-8249056 :פקס04-8249247 University of Haifa, 199 Abba Khoushy Ave., Haifa 3498838, Israel Tel: +972-4-8249056 Fax: +972-4-8249247 [email protected] mail: - E את העונש הכבד המירבי שניתן להטיל בלא לשלחה למתקן כליאה– שישה חודשי .עבודת שירות ברור מלשון ההחלטה, שלו ניתן היה להטיל עונש ממושך יותר, היו מוטלים עליה תשעה חודשי .מאסר בעבודת שירות 9 ואכן, מ תוך הנתונים שמסר שב"ס לוועדת דורנר, עולה כי כ- 76% מעובדי השירות נדונים לעונשים של חמישה או שישה חודשים- דהיינו, .לעונש המירבי10 מכאן ש מקרים רבים שכיום מסתיימים בגזר דין של שי ש ה חודשי עבודת שירות, יסתיימו, לאחר שתעבור הצעת החוק, בעונש של תשעה .חודשי עבודת שירות כיוון שככל שעבודת השירות ארוכה יותר כך גדל הקושי של הנדונים לבצעה ,בלא הפרות מספר ההפרות יגדל, וכך גם מספר ההפסקות המנהליות. תהליך זה יוביל להעברת .חלק גדול יותר מאותם נידונים לבתי הסוהר קיזוז תקופת המעצר מעונשי מאסר על פי הפסיקה, מקובל לקזז מעונש של מאסר בפועל את התקופה בה הוחזק הנידון במעצר לפני הגשת כתב האישום ולאחריו. מנגד, במרבית המקרים אין מקזזים את תקופת המעצר מעונש של עבודת שירות. כיום, תקופת המעצר מהווה חלק גדול מאוד מהעונש המוטל על נידונים למאסרים קצרים. למעשה, 31% מהכלוא .ים בגין עבירות פליליות הם עצורים משמעות הנתון האמור היא .ששיעור גדול למדיי של עונש המאסר מקוזז נוכח תקופת המעצר כשמדובר במאסרים קצרים, של כחצי שנה או תשעה חודשים, פעמים רבות יתרת העונש לריצוי, לאחר קיזוז תקופת המעצר, היא בת שבועות ספורים. במצב כזה נאשמים רבים יעדיפו עונש מאסר על פני עבודת שירות, בוודאי .כאשר זו תהיה לתקופה ארוכה של תשעה חודשים המדיניות החדשה של קיצור עונש י מאסר קצרים בעקבות בג"ץ מרחב המחייה11 החליטה הממשלה על שורה של צעדים שיקצרו משמעותית את תקופות המאסר של נאשמים שנדונו למאסרים קצרים, אך לא ישפיעו על תקופות המאסר של עובדי .השירות 9 ע "פ6637/17 אליזבת קרנדל נ' מדינת ישראל(18.4.2018) 10 'דוח ועדת דורנר, עמ16 . 11 בג"ץ1892/14 האגודה לזכויות האזרח 'נ השר לביטחון פנים ,(פורסם בנבו13.6.17 ) (להלן: בג"ץ מרחב .)המחייה הפקולטה למשפטים פרופ' אורן גזל אייל, דיקן Faculty of Law Prof. Oren Gazal Ayal, Dean אוניברסיטת חיפה, שד' אבא חושי199 , חיפה3498838 :'טל04-8249056 :פקס04-8249247 University of Haifa, 199 Abba Khoushy Ave., Haifa 3498838, Israel Tel: +972-4-8249056 Fax: +972-4-8249247 [email protected] mail: - E הכפלת או שילוש תקופות השחרור המנהלי בתזכיר חוק שהוגש מטעם הממשלה בתאריך4.3.18 בעקבות החלטתה מספר3595 , 12 הוצע להכפיל את התקופות לשחרור מנהלי שנקבעו בתוספת הראשונה לפקודת בתי הסוהר, ביחס לכל אותם אסירים שעשויים ל.זכות בשחרור מנהלי בהודעת עדכון שנמסרה מטעם המדינה לבג"ץ בתאריך29.3.18 , נכתב כי אחד המתווים שתפעל לפיהם על מנת להביא להגדלת שטח המחייה בבתי הסוהר הוא הרחבה משמעותית נוספת של מנגנון השחרור המינהלי, מעבר לאמור בהחלטת3595. לפי מספרי האסירים שירדו מהמצבה לאח ר השינוי .לפי הודעת המדינה, נראה כי הכוונה היא לשלש או לרבע את תקופות השחרור המנהלי כיום 13 אם תקופות השחרור המנהלי ישולשו, עונשי מאסר לתקופה של עד חצי שנה יקוצרו בכשישה שבועות. עונשי מאסר לתקופות של בין חצי שנה לשנה יקוצרו בכתשעה שבועות ועונשי מאסר לתקופות .של שנה עד שנה וחצי יקוצרו בשלושה חודשים הקמת הוועדה למאסרים קצרים כיוון שכיום רק מעטים מהנדונים לתקופות מאסר קצרות זוכים לשחרור מוקדם ממאסר, החליטה הממשלה על הקמת ועדה למאסרים קצרים שתדון בהליך פשוט ויעיל בבקשות לשחרור מוקדם ממאסר של מרבית האסירים.שנדונו לתקופה של שלושה חודשים עד שנה14 מהלך זה יוביל לגידול .משמעותי במספר הנידונים למאסרים קצרים שישוחררו בתום שני שלישים מתקופת מאסרם מנגנון השסתום בהודעת המדינה לבג"ץ, בעקבות הדיון במרחב המחייה של האסירים, נמסר כי המדינה תפתח מנגנון משפטי נוסף שיאפשר לשחרר אסירים אם צפיפות הכליאה תחייב זאת. מנגנון זה שכונה 12 החלטה3595 של הממשלה ה- 34 ""שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב המחיה בבתי הסוהר ( 25.2.2018 .) 13 בבקשה המקורית של המדינה לשינוי מועד קיום פסק הדין (בקשה מיום4 במרץ2018 ) נאמר כי הכפלת תקופות הקיצור המנהלי תביא לצמצום מצבת הכלואים בכ- 400 אסירים. בהודעת העדכון מיום29 במרץ2018 , הובטח להגדיל עוד יותר (מעבר להכפלה עליה דובר בבקשה המקורית) את תקופות השח רור המנהלי וצוין כי המנגנון המורחב יוביל לצמצום מצבת הכלואים בכ- 950 עד1000 (ראו סעיף11 להודעת המדינה). אם הכפלת השחרור המנהלי אמורה להוביל לצמצום מצבה של400 כלואים הרי שכדי להגיע לצמצום של950 עד1000 כלואים יש לשלש או לרבע את תקופות .השחרור המנהלי 14ת זכיר חוק לשחרור על-תנאי ממאסר (הוועדה למאסרים קצרים), התשע"ח- 2018 (להלן: תזכיר חוק לשחרור על- .)תנאי הפקולטה למשפטים פרופ' אורן גזל אייל, דיקן Faculty of Law Prof. Oren Gazal Ayal, Dean אוניברסיטת חיפה, שד' אבא חושי199 , חיפה3498838 :'טל04-8249056 :פקס04-8249247 University of Haifa, 199 Abba Khoushy Ave., Haifa 3498838, Israel Tel: +972-4-8249056 Fax: +972-4-8249247 [email protected] mail: - E בהודעה "שסתום" לויסות שחרור אסירים, יוביל לקיצור נוסף בהיקף בלתי ידוע של עונשי המאסר .בכלא הש לכות קבלת הצעת החוק בשילוב השינויים האחרים במדיניות הכליאה ,בכדי להבין את ההשלכות של הארכת תקופת עבודת השירות, בלי מתן אפשרות לקיצור העונש .אציג מספר דוגמאות נניח כי בית המשפט הטיל על נאשם עונש של ארבעה חודשי מאסר, ובשל חומרת העבירה לא המירו כיום בעבודת שי ,רות. נניח עוד שלאחר כל השינויים המוצעים, כולל קבלת הצעת החוק הנוכחית ,בית המשפט יתלבט בין עונש של ארבעה חודשי מאסר לבין תשעה חודשי עבודת שירות (כאמור בתי המשפט קבעו יחס של1:3 , וכאן אני מניח אפילו יחס נמוך עוד יותר). במקרה כזה, לו הנאשם ידון לעונש של ארבע ה חודשי מאסר יש סיכוי סביר שהועדה לשחרורים קצרים תקצר שליש מתקופת מאסרו (מדובר כאמור בנאשם שמתאים לעבודת שירות ולכן יש להניח שיהיה גם ראוי לשחרור). בנוסף, לפחות שישה שבועות נוספים ממאסרו יופחתו בשל השחרור המנהלי, אם זה .)ישולש (וחודשיים יופחתו אם הוא ירובע לאחר כל הקיצורים האמורים, תקופת מאסרו צפויה להיות כחמישה שבועות בלבד. למעשה, אם תקוזז מעונשו גם תקופת מעצר כלשהי, הרי שיתרת מאסרו תהיה אף קטנה מחמישה שבועות. מכל מקום, ייתכן שאותו נאשם יעדיף לרצות חמישה שבועות במאסר בכלא במקום תשעה חודשי עבודת שירות. אם כ ך יהיה, הארכת התקופה לא תסייע .בצמצום היקף המאסרים מנגד, אם הנאשם ישלח לתשעה חודשי עבודת שירות, ייתכן שהוא יעמוד במשימה וימלא את חובתו. הדבר יחסוך מקום כליאה אחד למשך חמישה שבועות. עם זאת, ייתכן גם שבשל קשיים אישיים, כלכליים, פסיכולוגיים או אחרים הוא ייכש ,ל. נוכח שיפור הפיקוח על הנושאים בעונש זה ,הסיכוי שהוא ייתפס גדול יותר, וכך ייתכן שבסופו של יום הוא ישלח לרצות מספר חודשים בכלא חלף ע בודת השירות. במקרה כזה, ההסדר המוצע יוביל דווקא להגדלת היקיפי הכליאה. לא ניתן ,כמובן לדעת מראש אילו משתי התופעות תשפיע יותר אבל נוכח השינוי הקיצוני באיזון בין עבודת השירות (שתקופתה מוארכת על פי הצעה זו) למאסר בכלא (שתקופתו מקוצרת משמעותית לאור ההחלטות האחרונות), גדול החשש שהגורמים להרחבת הכליאה יהיו משמעותיים יותר מאלו .שעשויים לצמצמה דוגמא אחרת היא פסק הדין שניתן לפני כשבועי ים בעניין אליזבת קרנדל והוזכר לעיל. כזכור, בית המשפט העליון החליט לחרוג ממתחם העונש ההולם מטעמי שיקום, להימנע ממאסר ולהטיל על הנאשמת6 חודשי עבודת שירות במקום15 .חודשי המאסר שהוטלו עליה בבית המשפט המחוזי מלשון ההחלטה עולה בבירור כי בית המשפט ביקש להטיל על ,יה את העונש המירבי שניתן להטיל ושאינו כולל את כליאתה. ברור כי לו ההחלטה הי י תה מתקבלת אחרי שהצעת החוק ה י יתה נכנסת הפקולטה למשפטים פרופ' אורן גזל אייל, דיקן Faculty of Law Prof. Oren Gazal Ayal, Dean אוניברסיטת חיפה, שד' אבא חושי199 , חיפה3498838 :'טל04-8249056 :פקס04-8249247 University of Haifa, 199 Abba Khoushy Ave., Haifa 3498838, Israel Tel: +972-4-8249056 Fax: +972-4-8249247 [email protected] mail: - E .לתוקף, בית המשפט היה מטיל על הנאשמת עונש של תשעה חודשי מאסר לנשיאה בעבודת שירות מנגד, לאחר כל השינויים המתוכננים בימים אלו במנגנוני השחרור, ת קופת מאסרה הצפויה ה י יתה של חודשיים- שלושה חודשים בלבד (מתוך15 חודשי המאסר, שליש היה מקוצר שכן מדובר ,בנאשמת שמוכיחה רצון ויכולת להשתקם, שלושה או ארבעה חודשים היו מקוצרים כקיצור מנהלי ועוד ארבעה חודשים היו מנוכים נוכח תקופת מעצרה). במקרה הטוב, הנאשמת ה י יתה נושאת במצב החדש בתשעה חודשי עבודת שירות והדבר לא היה משפיע כלל על היקפי הכליאה , בהשוואה למצב כיום . אבל ייתכן גם שהנאשמת כלל לא הייתה מערערת על העונש ומעדיפה לרצות חודשיים- שלושה במאסר על פני תשעה חודשי עבודת שירות. במקרה כזה היקפי הכליאה היו עולים. ייתכן גם שהיא היתה בוחרת לרצות את העונש בעבודת שירות אבל בשל משך התקופה הי י תה מפירה את .הצו ונשלחת לרצות את יתרת מאסרה בכלא. גם במקרה כזה הדבר היה מגדיל את היקפי הכליאה בדוגמ א זו, (ובמקרים הרבים האחרים בהם בית המשפט היה בוחר בעונש המירבי החדש של תשעה חודשי עבודת ש ירות במקום שישה חודשים כיום) ההשלכה של השינוי עלולה להותיר את רמות הכליאה הקיימות כיום או להרחיב את היקפי הכליאה. החששות הללו רק גוברים אם יאומץ גם מנגנון"השסתום " עליו הודיעה המדינה, אשר יביא כאמור לקיצור משמעותי עוד יותר של עונשי .המאסר שיפור מנגנון הפיקוח עם קבלת הצעת החוק, .יוקצו עוד כשבעים תקנים לשיפור מנגנון הפיקוח על ביצוע עבודות השירות שיפור זה הוא חיוני. אין מחלוקת כי כיום עובדי שירות רבים מפירים את הצ ו .וים ולא נתפסים כיום מופסקת עבודתם של כ- 330 עובדי שירות מידי שנה, מעט יותר מעשרה אחוזים של עו בדי השירות, .והם נשלחים למאסר15 אין מחלוקת כי מספר המפירים את הצ ו וים גדול בהרבה וכי מנגנון הפיקוח הקיים אינו מספק ויש לשפרו. עם זאת, חשוב להבין כיצד ישפיע שיפור מערך הפיקוח על מספרי הכלואים, כשהדבר נערך בשילוב עם הארכת העונש. כאמור לעיל, הארכת העונש תוביל לגידול במספר ההפרות, בין היתר בשל קשיים כלכליים, חברתיים, נפשיים ואחרים, של נ י דונים ,המקשים עליהם לקיים את הצווים במשך תקופה ארוכה. כעת ,לנוכח השינוי הגידול בשיעור ההפרות ילווה בגידול בשיעור המפירים שנתפסים. התוצאה של מהלך משולב זה תהיה גידול משמעותי בהיקף ההפסקות המנהליות ו גידול בתקופות המאסר בהן ידרשו הנידונים לשאת לאחר ההפסקה המנהלית. מהלך זה יוביל גם הוא לגידול בהיקפי הכליאה. ככל שנידונים יבינו שהם לא מסוגלים לקיים את הצווים ל משך תשעה חודשים, המהלך עלול גם להוביל לגידול במספר הנידונים .שיעדיפו עונשי מאסר קצרים על פני עבודת שירות 15 ראו הע"ש21 .לדוח צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר, שצורף לבקשת המדינה בבג"ץ מרחב המחייה הפקולטה למשפטים פרופ' אורן גזל אייל, דיקן Faculty of Law Prof. Oren Gazal Ayal, Dean אוניברסיטת חיפה, שד' אבא חושי199 , חיפה3498838 :'טל04-8249056 :פקס04-8249247 University of Haifa, 199 Abba Khoushy Ave., Haifa 3498838, Israel Tel: +972-4-8249056 Fax: +972-4-8249247 [email protected] mail: - E יובהר כי אני סבור שיש חשיבות רבה לחיזוק מערך ,הפיקוח על עובדי השירות. עם זאת, שינוי זה ,יחד עם הארכת התקופות של עבודת השירות ובלא מתן אפשרות לשחרור מוקדם מעבודת שירות יוביל לגידול בהיקפי הכלואים במקום לצמצום ה .כליאה ,כדי שמספר המאסרים יצומצם יש ללוות .את המהלך בהקניית סמכות לשחרור מוקדם ממאסר ההצעה כפיילוט זמני והליווי הסוציאלי כאמור, הצעת הממשלה היא להימנע מהקמת מנגנון לקיצור עבודת שירות בשלב ראשון , וללוות שלב זה במחקר. אלא שדווקא תקופת פיילוט זו היא התקופה הבעייתית ביותר למהלכים העלולים .להרחיב את היקפי הכליאה, נוכח ההחלטות של בג"ץ בעתירה בעניין מרחב המחייה כיוון הממשלה התחייבה לצמצם את היקפי הכליאה (עד לבניית מתקני כליאה חדשים) דווקא בתקופת הפיילוט .הזו ההחלטה לקבוע הסדר שעלול להגדיל את היקפי הכליאה, מסוכן ,לכן, גם כפיילוט מומלץ לבחון את ההצעה של חברי הרוב בוועדת דורנר, אשר סיכוייה לסייע ב צמצום הכליאה טובים בהרבה .מהסיכויים שהצעת המיעוט והממשלה תביא לתוצאה זו עוד יצוי ן כי בהתאם להמלצות ועדת דורנר הוחלט לצרף ליווי סוציאלי לעובדי השירות. ליווי זה חשוב מאוד כדי לאתר קשיים של עובדי השירות ויתכן שיהיה בו גם כדי לצמצם מעט את היקפי ,ההפרות. עם זאת לא ברור מה תהיה השפעת הליווי על היקפי ההפרות. תהא ההשפעה של הליווי הסוציאלי על ה ,הפרות אשר תהא ברי כי גם עם ליווי סוציאלי, היקפי ההפרות יהיו גדולים יותר ככל שמשך עבודת השירות ארוך יותר. מטעם זה איני סבור שהליווי הסוציאלי המוצע מצדיק קבלת .דעת המיעוט בוועדה לאור האמור לעיל, סבורני שעם הוספת סמכות להורות על נשיאת עונש מאסר של תשעה חוד שים בעבודת שירות יש להוסיף לחוק גם מנגנון לשחרור מוקדם ממאסר (באמצעות ביטול הוראת סעיף 51 ג(ב) לחוק העונשין או בדרך אחרת), וכי כפי ,שקבעה ועדת דורנר בלא הוספת מנגנון כאמור, עדיף ,שלא לתקן את החוק כלל ,ולהותיר את תקופת עבודת השירות על שישה חודשים לכל היותר שכן ה נזק מהתיקון המוצע עלול להיות .גדול מתועלתו ,בברכה פרופ' אורן גזל אייל דיקן הפקולטה למשפטים אוניברסיטת חיפה