מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
:כתיבה אילנית בר
, כלכל
נית
:| אישור
אליעזר שוורץ
, ראש צוות
:תאריך
ז' ב
אלול
"תשפ
ד ,
10
ב
ספטמבר
2024
פיקוח תקציבי
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תוכן עניינים
תמצית
................................
................................
................................
................................
.......
1
1.
סוגי רזרבות בתקציב
................................
................................
................................
...........
1
2.
הרזרבה בתקציב בשנים
2016
–
2024
................................
................................
....................
2
2.1
הרזרבה הכללית – סעיף
47
................................
................................
..............................
2
2.2
הרזרבות ביתר סעיפי התקציב
................................
................................
..........................
3
2.2.1
התפלגות תקציב הרזרבה לפי סוגי הרזרבה
................................
................................
.. 5
3.
הרזרבות בתקציב שנת
2022
לפי סעיפי התקציב
................................
................................
....
7
4.
מספר תקנות הרזרבה בתקציב
................................
................................
...........................
11
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
|
1
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תמצית
מסמך זה נכתב לבקשת ח"כ גלעד קריב ומובאים בו נתונים על הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2016
–
2024
.
.המסמך הוא המשך למסמכים קודמים שנכתבו בנושא במרכז המחקר והמידע של הכנסת1
במסמך מובא הסבר
כללי על סוגי הרזרבות בתקציב ומ פורטים סכומי הרזרבות בחלוקה לסוגים השונים בשנים2016
–
2024
. כן מוצגים
במסמך הרזרבות שהוקצו למימוש הסכמים קואליצ
י וניים משנת2019
.בחלוקה לסעיפי התקציב
הרזרבות בתקציב המדינה מאפשרות ניהול גמיש יותר של התקציב תוך התמודדות עם אירועים בלתי צפויים. סכומי
הרזרבה נ קבעים במהלך הכנת התקציב ומביאות בחשבון את הצרכים התקציביים השונים והסיכויים להתממשותם
.במהלך השנה
תקציבי הרזרבות
.מאפשרים העברת תקציבים במהלך השנה בהתאם להתפתחויות בתחומים שונים
משקל הרזרבות מסך תקציב המדינה (לא כולל סעיף47
וחלק מסעיפי הביטחון) היה בשנים2016
–
2019
סביב5%
,
בשנים2022
ו-
2023
השיעור עלה ל-
5.7%
ו-
6.2%
בהתאמה, ובשנת2024
ירד שוב ל-
5%
.
:את הרזרבות בסעיפי התקציב אפשר לסווג לשלושה סוגים עיקריים
רזרבה להתייקרויות, רזרבה לעמידה בכללים
הפיסקליים ורזרבות אחרות ועתודה. בנוסף קיים סעיף הרזרבה הכללית (סעיף47
)
המשמש בעיקר לביצוע העברות
.תקציביות בין סעיפי תקציב עד שנת2016
תוקצבו במסגרתו בעיקר הגופים הבטחוניים (אשר כעת מתוקצבים
בסעיף נפרד), ו כן
נכלל
ו בו תקציב התאמות בשנים בהן אושר תקציב דו-
,שנתי ו תקציב ייעודי להתמודדות עם נגיף
הקורונה
בתקציב שנת2022
.. אופן ההקצאה והשימוש של סוגי הרזרבה השונים נבדלים זה מזה
בפרסומי אגף התקציבים אין פילוח של הרזרבות לפי סוגים אלו, ומכיוון שקיימים שמות רבים לתקנות הרזרבה
השונות, ולעיתים חוסר אחידות בשמות התקנות–
פילוח לסוגים השונים באמצעות שמות התקנות עשוי להיות פחות
.מהימן
אישור .השימוש בתקציבי הרזרבה נתון בידי משרד האוצר, באמצעות פנייה לוועדת הכספים לשינויים בתקציב
לקראת סוף השנה, אפשר להעביר את התקציב שנותר בתקנות הרזרבה לתקנות אחרות–
לא בהכרח בסעיף
התקציבי המקורי בהן הן תוקצבו. יכולת המעקב הפרלמנטרי
אחר השימוש ברזרבות אלו מוגב לת כיוון שהשינויים
( בתקציב המאושרים בוועדת הכספים של הכנסת הם ברמת תכניות6
)ספרות
( ולא ברמת התקנות8
.)ספרות
ההחלטה על אופן השימוש בתקציבי הרזרבה בסוף השנה מעלה את השאלה על יכולת התכנון התקציבי והניצול של
תקציבי הרזרבה על-ידי משרדי הממשלה, כאשר אין וודאות
.באשר למשרד בו ינוצל התקציב בסוף השנה
1
,אליעזר שוורץ תיאור וניתוח הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2011
עד2018
- סק
ירה משווה ,
15
באוגוסט2017
,; אליעזר שוורץ תיאור
וניתוח של הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2011
–
2014, מרכז המחקר והמ ,ידע של הכנסת22
בספטמבר2014
.
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
|
1
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
1.
סוגי רזרבות בתקציב
הרזרבה הכללית:
סעיף47
.בתקציב המדינה הוא סעיף הרזרבה הכללית עד שנת2016
תוקצבו ב
סעיף הז בעיקר גופים ב
י טחוניים. משנת2017
הגופים הב
י טחוניים מתוקצבים בסעיף
נפרד (סעיף31
– הוצאות ב
י .)טחוניות שונות בשנים בהן אושר תקציב דו שנתי תוקצב ברזרבה
הכללית תקציב ההתאמות
אשר מאפשר ביצוע התאמות בשנה השנייה של התקציב, וכן בשנת
2022
תוקצב במסגרת זו תקציב ייע
ודי לתוכנית ההתמודדות עם משבר נגיף הק
ו.רונה
,בנוסף
לעיתים מתוקצבים בסעיף הרזרבה הכללית תקני כוח אדם ומסגרת הרשאה להתחייב, אשר
.במהלך השנה הם מוקצים לצרכים השונים
בדרך כלל סעיף הרזרבה הכללית כולל שלוש תוכניות מרכזיות-
רזרבה כללית, תוכנית מעבר
)(לביצוע שינויים בתקציב ותקציב
התאמות לתקציב דו-
.שנתי
נוסף על סעיף הרזרבה הכללית, יש בסעיפי התקציב האחרים רזרבות אשר מתוקצבות ברמת
( תחומי פעולה4 ספרות), תוכניות
( ראשיות6
( ספרות) ותקנות8 ספרות). את הרזרבות
בסעיפי
:התקציב אפשר לחלק לשלושה סוגים מרכזיים 2
רזרבה פיסקלית :
מטרה : מקור תקציבי זמין לצרכים המתעוררים במהלך השנה, מבלי שהדבר יפגע בעמידה
בכללים הפיסקליים
)(יעד הגירעון ומגבלת ההוצאה.
בסוף השנה : הרזרבה בדרך כלל לא זמינה לשימוש המשרד במהלך השנה. אם לקראת סוף
השנה אין בעיה של עמידה בכללים הפיסקל יים, מתקבלת החלטה על השימוש בכספים אלו–
לא בהכרח
במסגרת המשרד בו תוקצבה.
קביעת סכום הרזרבה :
סכום הרזרבה הפיסקלית נקבע כשיעור מסך התקציב בניכוי החזר
.חובות, ובניכוי התקציב שבגינו מחושבת הרזרבה להתייקרויות3
רזרבה להתייקרויות:
מטרה : מימון תוספת תקציבית הנדרשת בשל התייקרויות מחירים ורכיבי שכר של הוצאות
שתוקצבו מראש ,. כבר בעת הכנת התקציב מובאים בחשבון המחירים החזויים במהלך השנה
.ולכן לא בהכרח יהיה צורך בשימוש ברזרבה זו בשל עליות מחירים במהלך השנה
בסוף השנה
: אם נשאר תקציב לקראת סוף השנה, הוא מ ועבר למימון צרכים תקציביים שונים
לפי החלטת הממשלה או משרד האוצר ולא בהכרח במסגרת המשרד בו תוקצבה הרזרבה.
2
,אליעזר שוורץ תיאור וניתוח הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2011
עד2018
-
סקירה
משווה ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת15
באוגוסט2017
.
3
,אליעזר שוורץ תיאור וניתוח הרזרבות בתקציב המדינה בשנים11
20
עד2018
- סקירה משווה ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת15
באוגוסט2017
.
את הרזרבות בכלל
סעיפי התקציב אפשר
לחלק לשלושה סוגים
עיקריים: רזרבה
פיסקלית, רזרבה
להתייקרויות ורזרבות
.אחרות ועתודה
סוגי הרזרבה השונים
נבדלים ביניהם
,במטרה לה הוקצו
באופן קביעת סכום
הרזרבה ובאופן
מימושן בסוף השנה
סעיף47
הוא סעיף
הרזרבה הכללית
שמיועד לכל סעיפי
התקציב. סעיף זה
משמש גם כתכנית
מעבר בעת העברת
תקציבים בין תכניות
,וסעיפי התקציב
וכשנדרש מתקצובות
בו גם רזרבות
התאמות אשר
מאפשרות ביצוע
התאמות בתקציב
בשנים בהן אושר
תקציב דו-
שנתי
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
|
2
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
קביעת סכום הרזרבה ,: שיעור קבוע מחלק התקציב שמושפע מהתייקרויות כפי שנקבע על ידי
.משרד האוצר
רזרב
ות אחרות ועתודה:
מטרה
: תקצוב נושאים חדשים שלא תוקצבו בבס יס התקציב או הגדלת תקציבים לנושאים
שתוקצבו
)(כלומר גמישות ניהולית בתקציב המשרד .
וכן תקצוב נושאים שאגף תקציבים רוצה
להגביל את ניצול התקציב בהם עד השלמת תהליכים מקדמיים (כמו קיום מכרז) או תקצוב
נושאים שטרם הוחלט סופית אופן הקצאת התקציבים והסעיף התקציבי בו יו.קצו
בשנים
האחרונות נכללות.ברזרבות האחרות גם הרזרבות המיועדות למימוש הסכמים קואליציוניים
בסוף השנה:
,להערכת משרד האוצר4 התקציבים המתוקצבים במסגרת תקנות הרזרבה השונות
.מועברים בדרך כלל לשימוש בתקנות אחרות במסגרת אותו סעיף
קביעת סכום הרזרבה : בעת הכנת הצעת התקציב, אגף התקציבים מרכז את ההתפתחויות
הצפויות לשנה הבאה והסיכויים להתממשותן. על בסיס נתונים אלו נקבע הסכום המתוקצב
בתקנות הרזרבה בהתאם למאפיינים של כל נושא.
2
.
הרזרבה בתקציב בשנים2016
–
2024
בפרק זה יוצגו סכומי הרזרבה בסעיף47
–
הרזרבה הכללית, וסכומי הרזרבה ביתר סעיפי
.התקציב בחלוקה לרזרבה לפיסקאלית, רזרבה להתייקרויות ורזרבות אחרות
2.1
הרזרבה הכללית–
סעיף47
הרזרבה הכללית מתוקצבת בסעיף תקציבי47
והיא מיועדת לכל סעיפי התקציב. סעיף זה
משמש גם כתחנת מעבר בעת ביצוע שינויים בתקציב. לעיתים מתוקצבים בסעיף הרזרבה
הכללית תקני כוח אדם ומסגרת הרשאה להתחייב, אשר מועברים בהתאם לצרכים לסע יפים
.הרלוונטיים
:לרוב, סעיף הרזרבה הכללית כולל שלוש תכניות
תכנית הרזרבה הכללית -
עד שנת2016
תוקצבו ב
תכנית את ז בעיקר הגופים הב
י
טחוניים ,
ו משנת2017
גופים אלו מתוקצבים בסעיף תקציבי31
.
בשנת2015
תכנית הרזרבה הכללית
תוקצבה ב-
7.2
מיליארד "ח ש , ובשנת2016
ב-
7.6
מיליארד "ח ש . משנת2017
תוכנית זו לא
.תוקצבה
תכנית מעבר –
באמצעות תכנית זו מתאפשרת העברת תקציבים בין תכניות וסעיפי התקציב
.במהלך שנת התקציב, לאחר אישור התקציב בכנסת
4
.שם
תקציבי הרזרבה
הכללית (סעיף47
)
:היו8.9
מיליארד
ש"ח בשנת2016
;
3.5
מיליארד ש"ח
בשנת2018
עבור
התאמות בשנה שנייה
של תקציב דו-
;שנתי
10
מיליארד ש"ח
בשנת2022
עבור
התמודדות עם נג יף
הקורונה
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
|
3
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
רזרבת התאמות – באמצעותה אפשר לבצע התאמות נדרשות בתקציב המדינה בשנה השנ
י יה
בה אושר תקציב דו-
.שנתי כך למשל בשנת2018
(שהיתה שנה שניה בתקציב דו-שנתי) תוק
צ בה
תכנית זו ב-
3.5
מיליארד "ח ש .
פרט לשלוש תוכניות עיקריות אלו, בשנים2016
ו-
2022
תוקצבו בסעיף47
:תקנות נוספות
בשנת2016
–
1.3
מיליארד ש"ח.עבור הסכמים קואליציוניים
בשנת2022
–
10
מיליארד "ח ש
.עבור התוכנית הכלכלית להתמודדות עם הקורונה
2.2
ה
רזרבות ביתר סעיפי התקציב
בסעיפי התקציב השונים מתוקצבות תקנות המסווגות כתקנות רזרבה ומיועדות למטרות שונות
כפי שמפורט בסעיף1
. בתרשים1
מוצגים סכומי הרזרבה שתוקצבו בסעיפי התקציב השונים
(ללא סעיף47
– הרזרבה הכללית וללא חלק מ סעיפי מערכת הביטחון–
סעיף15
,
31
ו-
35
)
בתקציב המקורי בשנים2016
–
2024, ומוצג שיעור הניצול של תקציבים אלו.
בתרשים2
מוצג
שיעור הרזרבה מסך התקציב המקורי
לחישוב מגבלת ההוצאה5
.בשנים אלו
ב
מסמ
ך קודם של מרכז המחקר והמידע שנכתב בנושא6 לא נכללו בחישובים תקציבי הרזרבה
של גופי הבי
טחון,
מאחר ואופן הרישום והניהול בפועל של תקציב הביטחון שונה משאר
,התקציב
.בעיקר בחלק המסווג של התקציב
על כן, למרות שברישום התקציבי של משרד האוצר
)(המיון הכלכלי
תקנות אלו מסווגות כרזרבות, הרי שבפועל סכומים אלו אינם זמינים למשרד
.האוצר כמו יתר תקציבי הרזרבה7 גם ב
דוח מבקר המדינה
בנושא הרזרבות משנת2018
לא
.נכללו בחישובים תקציבי מערכת הביטחון8
,לאחר התייעצות עם אגף תקציבים במשרד האוצר
גם במסמך זה הנתונים המוצגים לא כוללים את סעיפי הביטחון.
התקציבים שמוקצים בתכניות וב תקנות הרזרבה
מיועדים להעברה לתוכניות אחרות ב התאם
.לצרכים תקציביים הנוצרים במהלך השנה, ולכן אין למעשה ביצוע תקציבי בתקנות אלה כדי
לבחון את ניצול התקציב של תקנות הרזרבה בדקנו את השינויים שנעשו בתקנות אלו במהלך
השנה–
כלומר, כמה תקציב נשאר בתקנות אלו בסוף שנת התקציב לעומת התקציב המקורי
.שנקבע בהן
5
התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה הוא תקציב ההוצאה נטו (כולל החזרי ריבית), לא כולל החזרי חוב קרן (פרט להחזרי חובות למוסד
.)לביטוח לאומי שכן נכללים
6
,אליעזר שוורץ תיאור וניתוח הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2011
עד2018
- סקירה משווה ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת15
באוגוסט2017
.
7
,אוריאל שם טוב
:רכז תקציב, אגף תקציבים במשרד האוצר, שיחת טלפון9
בספטמבר2024
.
8
מבקר המדינה, דוח שנתי68
,ב רזרבות והוצאות שונות בתקציב המדינה– תקצוב, ניצול ושקיפות
, מרץ
2018
.
בנתנונים
המוצגים
במסמך על הרזרבות
,ביתר סעיפי התקציב
לא מוצגים תקציבי
הרזרבה של גופי
הביטחון (סעיפים15
,
31
ו-
35
) כיוון שאופן
ניהול התקציבים
בסעיפים אלו שונה
מיתר סעיפי התקציב
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
|
4
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תרשי ם1
: היקף הרזרבות
ב תקציב
ב מיליארדי ש"ח
ושיעור ה
ניצול
2016
–
2024
9
תרשים 2
:שיעור הרזרבות מהתקציב המקורי10
נתונים מרכזיים מהתרשי
מים:
סכום הרזרבות :
סכום הרזרבות בתקציב גדל מ-
14.3
מיליארד ש"ח
בשנת2016
ל-
22.5
מיליארד ש"ח בשנת
2024
. בשנת2023
היקף הרזרבה היה הגבוה ביותר מבין השנים שנסקרו–
25.6
מיליארד
"ח ש . בשנת2021
תקציב המדינה אושר לקראת סוף השנה (בנובמבר2021
) ולכן היקף
הרזרבה היה נמוך–
3.9
מיליארד "ח ש , בדומה לשנת2015
.
9
עיבוד של מרכז המחקר והמידע של הכנסת לקבצי
פיסקלי-דיגיטלי
;המפורסמים באתר אגף התקציבים במשרד האוצר
הנתונים לא
כוללים את תקציב המפעלים העסקיים; תקציב המדינה לשנת2020
לא אושר והממשלה פעלה במסגרת ת קציב המשכי, ולכן אין נתון
באשר לתקציב המקורי לשנת2020
. שנת2024
טרם הסתיימה ולכן אין נתונים זמינים אודות שיעור הניצול של הרזרבות; איתור תקנות
הרזרבה נעשה על סמך המיון הכלכלי (רמה2) בקבצי התקציב. הנתונים לא כוללים את ס עיפים47
,
15
,
31
ו-
35
.
10 עיבוד של מ רכז המחקר והמידע של הכנסת לקבצי
פיסקלי-דיגיטלי
.המפורסמים באתר אגף התקציבים במשרד האוצר מכיוון שנתוני
הרזרבה לא כוללים את תקציב הרזרבה הכללית ואת תקציבי הביטחון, החישוב נעשה על התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה בניכוי
.תקציבים אלו
14.3
15.3
15.7
16.7
3.9
21.7
25.3
22.5
94%
98%
98%
97%
99%
100%
99%
0
5
10
15
20
25
30
2016
2017
2018
2019
2021
2022
2023
2024
תקציב רזרבה
מקורי
שיעור ניצול
5.1%
5.1%
5.1%
5.0%
0.9%
5.7%
6.2%
5.0%
2016
2017
2018
2019
2021
2022
2023
2024
סכום הרזרבה
בסעיפי התקציב היה
14.3
מיליארד ש"ח
בשנת2016
, והוא
עלה ל-
25.3
מיליארד
ש"ח בשנת2023, ו-
22.5
מיליארד ש"ח
בשנת2024
.
שיעור הרזרבות
מהתקציב המקורי
בשנים2016
–
2019
ובשנת2024
היה כ-
5%
. בשנת2022
–
5.7%
ובשנת2023
-
6.2%
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
|
5
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
שיעור ניצול הרזרבה :
ניצול תקציב י הרזרבה בשנת2016
היה94%
, וביתר השנים שנבחנו שיעור הניצול היה מעל
97%
.הניצול של תקציבי הרזרבה לא היה בהכרח בתקציב המשרד בו תוקצבו .
בלוח1
מוצגים סכומי הרזרבה שנותרו בתקציב בשל חוסר ניצול במיליארדי ש"ח.
לוח1: סכומי הרזרבה שנו
ת רו בתקציב בשל חוסר ניצול)(מיליארדי ש"ח11
שנה
2016
2017
2018
2019
2021
2022
2023
)סכום רזרבה שלא נוצל (מיליארדי ש"ח0.8
0.3
0.3
0.4
0.0
0.1
0.4
2.2.1
התפלגות תקציב הרזרבה לפי סוגי הרזרבה
הרזרבה בסעיפי התקציב מחולקת לשלושה סוגים עיקריים: רזרבה להתייקרויות, רזרבה
פיסקלית, ורזרבות אחרות (הכוללות גם עתודות). בתרשים3
מוצגים סכומי הסוגים השונים של
הרזרבות בסעיפי התקציב
בשנים2024-2016
.
תרשים3
: סכום הרזרבה בתקציבי הסעיפים השונים בחלוקה לסוג
הרזרבה (במיליארדי ש"ח)
12
:נתונים מרכזיים מהתרשים
רזרבה להתייקרויות : בשנים2016
–
2019
תקציב הרזרבה להתייקרויות היה סביב5 מיליארד
"ח ש . בשנת2022
התקציב היה כמעט
כפול בסכום של כ-
9.6
מיליארד ש"ח והמשיך לעלות
בשנים2023
ו-
2024
.
11
עיבוד של מרכז המחקר והמידע של הכנסת לקבצי
פיסקלי-דיגיטלי
.המפורסמים באתר אגף התקציבים במשרד האוצר
12
עיבוד של מרכז המחקר והמידע של הכנסת לקבצי
פיסקלי-דיגיטלי
.המפורסמים באתר אגף התקציבים במשרד האוצר ללא סעיפים47
,
15
,
31
ו-
35
. התקציב המקורי לשנת2024
שמופיע בקבצים שמפרסם אגף התקציבים הוא התקציב המעודכן שאושר במרץ2024
.
התקציב המקורי לשנת2023
הוא התקציב שאושר במאי2023, ללא התוספת ה תקציבית שאושרה בדצמבר2023
.
12.1
11.4
9.6
0.3
5.0
5.5
5.2
4.4
2.7
2.6
2.7
0
1.6
1.5
1.5
1.6
7.7
11.2
9.4
3.6
10.1
8.7
8.6
8.3
2024
2023
2022
2021
2019
2018
2017
2016
רזרבה להתייקרויות
רזרבה פיסקלית
רזרבות אחרות ועתודה
תקציב הרזרבה
להתייקרויות כמעט
הכפיל את עצמו בין
שנת2019
לשנת
2022, והמשיך לעלות
בשנים2023
–
2024
.
תקציב הרזרבה
הפיסקלית עלה בכ-
80%
במהלך השנים
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
|
6
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
רזרבה פיסקלית : בשנים2016
–
2019
תקציב הרזרבה הפיסקלית היה סביב1.5
מיליארד "ח ש .
בשנים2022
–
2024
התקציב גדל ב-
80%
והוא נע סביב2.7
מיליארד "ח ש
.בשנה
רזרבות אחרות ועתודה :
עד שנת2023
תקציב הרזרבות האחרות היה במגמת עלייה
(פרט
לשנת2021
אשר התקציב בה אושר בחודש נובמבר ולכן היא אינה משקפת התנהלות תקציבית
של שנה רגילה). בשנת2024
תקציב זה ירד ל-
7.7
מיליארד "ח ש .
2.2.2
רזרבות שהוקצו לעניין הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית
משנת2019
בתקציב הרזרבות האחרות נכללות גם הרזרבות
ה מיועדות ליישום הסכמים
)פוליטיים בעלי משמעות תקציבית (כספים קואליציוניים. ן אופ
הטיפול בהקצאת כספים אלו
מוסדר בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה (הנחיה מספר1.1801
.)
13
לפי ההנחייה, כספים
קואליצי וניים שעליהם סוכם במהלך חקיקת חוק התקציב ישולבו בחוק התקציב השנתי במסגרת
תקנות תקציביות קיימות, ולא יותקנו תקנות חדשות לצורך יישום הסכמים פוליטיים. במקרים
בהם לא ניתן לשלב את התקציב ליישום הסכם פוליטי בהצעת חוק התקציב (לדוגמה אם לוחות
הזמנים לא מאפשרים את השלמת הבדיקות הנדרשות על פי הנוהל ), תקציבים אלו יתוקצבו
בתכנית רזרבה ייעודית בכל אחד מהסעיפים שאליהם ה
ם מיועדים
עד להשלמת הבדיקות
הנדרשות והעברתם לתקנה הרלוונטית לביצוע.
בלוח2 להלן פ
ירו
ט התקציבים ברזרבות ליישום הסכמים קואליציוניים לפי המשרדים ב מיליוני
ש"ח.
סכומי התקציב בלוח הם לא סך התקציבים שהוקצו ליישום הסכמים קואלציוניים, אלא
הסכומים שהוקצו בתקנות הרזרבה
הייעודיות
בלבד .
שאר התקציבים הקואליציוניים שהוקצו
נכללים במסגרת תקנות התקציב הרגילות, בהתאם להנחיית היועץ המשפטי. מניתוח תקציבי
הרזרבה לא ניתן ללמוד
.על סך התקציבים שהוקצו להסכמים קואליציוניים
לוח2
): הרזרבות ליישום הסכמים קואליציוניים לפי סעיפי התקציב (מיליוני ש"ח14
2019
2021
2022
2023
2024
סך הרזרבה
להסכמים קואליציוני
ים
250.4
634.9
1,157.2
2,165.9
1,937.4
20
- חינוך
177.9
220.9
220.4
908.5
983.2
24
- בריאות
4.5
12.2
-
350.0
350.0
06
- פנים
-
-
-
-
232.5
04
- ראש הממשלה
13.0
188.1
154.4
576.9
160.3
18
- רשויות מקומיות
7.5
40.0
39.9
250.0
56.6
83
- הוצאות פיתוח
-
-
5.0
-
51.0
23
- רווחה
-
20.8
81.8
-
39.4
36
- תעסוקה
-
15.0
17.5
22.5
24.5
19
- מדע, תרבות וספורט
-
40.6
36.3
5.0
18.2
15
- ביטחון
-
14.5
21.0
12.0
15.3
13
:להרחבה ראו
,נטע משה
תקציבים שהוקצו למשרד החינוך במסגרת הסכמים פוליטיים בעלי מש מעות תקציבית בשנים2015
–
2022
,
,מרכז המחקר והמידע של הכנסת12
באוגוסט2021
.
14
עיבוד של מרכז המחקר והמידע של הכנסת לקבצי
פיסקלי-דיגיטלי
.המפורסמים באתר אגף התקציבים במשרד האוצר
לפי הנחיות היועץ
,המשפטי לממשלה
כאשר לא ניתן לשלב
את תקציב ההסכמים
הקואליציוניים
בהצעת חוק התקציב
(כיוון שלא הסתיימו
הבדיקות הנדרשות
לפי הנוהל), תקציבים
אלו יתוקצבו בתכנית
רזרבה ייעודית בכל
אחד מהסעיפים
אליהם הם מיועדים
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
|
7
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
2019
2021
2022
2023
2024
22
- שירותי דת
-
76.0
68.0
38.0
4.0
08
- משפטים
1.0
1.0
-
3.0
2.3
21
- השכלה גבוהה
-
-
40.0
-
-
16
- הוצאות חירום אזרחיות
-
-
15.0
-
-
25
- ניצולי שואה
-
-
300.0
-
-
60
- חינוך
45.0
-
-
-
-
42
- בינוי ושיכון
-
-
158.0
-
-
54
- רשויות פיקוח
1.5
-
-
-
-
79
- תחבורה
-
6.0
-
-
-
מהנתונים המוצגים בלוח אפשר לראות כי במהלך השנים חל גידול בסכומי הרזרבה המיועדים
ליישום הסכמים קואליציוניים ובשנת2024
הסכום שתוקצב היה1.9
מיליארד "ח ש , כמחצית
( ממנו תוקצב במשרד החינוך983
מיליון ש"ח). גם בשנת2023
כמחצית מהרזרבה תוקצבה
( במשרד החינוך908
.)מיליון ש"ח
3
.
הרזרבות בתקציב שנת2022
לפי סעיפי התקציב
ב תרשים4
מוצג
סכום הרזרבה בתקציב2022
לפי סעיפי התקציב (במיליוני ש"ח), ושיעור
.הרזרבה מהתקציב המקורי בכל סעיף
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
|
8
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תרשים4: סך הרזרבה במיליוני ש"ח ושיעור
ה
מהתקציב המקורי- 2
202
15
60%
54%
45%
43%
26%
25%
22%
16%
14%
11%
11%
10%
10%
9%
9%
8%
8%
7%
7%
7%
7%
7%
7%
6%
6%
6%
6%
6%
5%
5%
5%
5%
5%
5%
5%
5%
5%
5%
5%
4%
4%
4%
4%
4%
4%
3%
3%
2%
2%
0%
1,623
1,292
994
1,208
123
189
176
19
109
323
345
507
26
572
302
220
288
16
2,586
56
41
119
50
11
123
1,239
583
89
44
27
13
21
604
5
85
3,269
3
13
4
147
2
1,923
171
2,000
92
5
4
18
8
2
13
-הוצאות שונות
54
-רשויות פיקוח
60
-חינוך
83
-הוצאות פיתוח אחרות
52
-המשטרה ובתי הסוהר
73
-מפעלי מים
51
-דיור ממשלתי
41
-רשות ממשלתית למים וביוב
22
-המשרד לשירותי דת
38
-כלכלה ותעשייה
04
-משרד ראש הממשלה
25
-הרשות לניצולי השואה
78
-תיירות
18
-הרשויות המקומיות
42
-מענקי בינוי ושיכון
19
-מדע ,תרבות וספורט
36
-תעסוקה
37
-משרד התיירות
79
-תחבורה
67
-בריאות
34
-משרד האנרגיה
70
-שיכון
16
-הוצאות חירום אזרחיות
76
-תעשייה
33
-משרד החקלאות
07
-המשרד לביטחון הפנים
23
-משרד הרווחה
30
-משרד העלייה והקליטה
68
-רשות האוכלוסין
40
-משרד התחבורה
29
-משרד הבינוי והשיכון
26
-המשרד להגנת הסביבה
21
-ההשכלה הגבוהה
43
-המרכז למיפוי ישראל
09
-משרד החוץ
20
-משרד החינוך
01
-נשיא המדינה ולשכתו
06
-משרד הפנים
39
-משרד התקשורת
05
-משרד האוצר
10
-מטה לביטחון לאומי
24
-משרד הבריאות
08
-משרד המשפטים
27
-הקצבות לביטוח לאומי
46
-חוק חיילים משוחררים
14
-בחירות ומימון מפלגות
17
-תאום הפעולות בשטחים
02
-הכנסת
11
-מבקר המדינה
12
-גמלאות ופיצויים
סעיף תקציבי
שיעור מהתקציב
סך הרזרבה
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
|
9
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
פירוט הסעיפים בהם שיעור הרזרבות ביחס לתקציב המקורי גבוה:
סעיף
13
– הוצאות שונות : סך הרזרבות בו היה1.6
מיליארד "ח ש , והם היוו60%
מהת
קצ יב
המקורי. סעיף זה הוא באחריו .ת משרד האוצר והוא משמש למימון הוצאות שונות28%
( מהרזרבות בסעיף461.2
מיליון ש"ח) תוקצבו בתקנה–
,עתודה לניהול סיכונים20%
(
322.3
)מיליון ש"ח–
,קידום תהליכים ממשלתיים17%
(
271.3
)מיליון ש"ח–
,עתודה להחזרי מס10%
(
158.9
)מיליון ש"ח –
.יישום תהליכי חקיקה
סעיף
54
– רשויות פיקוח:
סך הרזרבות בסעיף–
1.3
מיליארד "ח ש , אשר הן54%
מהתקציב
.המקורי בסעיף87%
מתקציב הרזרבות בסעיף(
1.2
)מיליארד ש"ח
צ תוק
בו ב תחום פעולה–
השקעה בתשתיות מיעוטים בתוכנית–
יישום החלטות ממשלה רוחביות. לפי הכתוב בחוברת
הצעת התקציב לשנת2022
תוכנית זו מיועדת לתקצוב תקציבים ייעודיים להחלטות ממשלה
.ייעודיות למגזר הערבי, הבדואי, הדרוזי והצ'רקסי16
מתוך1.2
מיליארד "ח ש
שתוקצבו
בתוכנית–
615.8
מיליון "ח ש ל" תקנה
מיעוטים
"יישום ,
349.9
מיליון "ח ש ל" תקנה
דרוזים
"יישום ו-
157.1
מיליון "ח ש ל" תקנה
בדואים
"יישום.
סעיף
60
–
)חינוך (פיתוח:
סך הרזרבות בסעיף–
994
מיליון "ח ש , אשר הן45%
מהתקציב
.המקורי בסעיף63%
( מהרזרבות בסעיף630.9
מיליון ש"ח) תוקצבו בעתודה להתאמת עלות
,פרוייקטים20%
(
200
)מיליון ש"ח –
.בעתודה ליישום תוכנית החומש לבינוי כיתות לימוד
סעיף
83
– הוצאות פיתוח אחרות : סך הרזרבות בסעיף–
1.2
מיליארד "ח ש , אשר הן43%
מהתקציב המקורי בסעיף .
26%
מתקציב הרזרבות בסעיף (
318
מיליון ש"ח) תוקצבו בתחום
פעולה–
פיתוח משרד ראש הממשלה, בתוכנית–
דיגיטל וסייבר בתקנת שיפוי בגין התייקרויות
.בפעילויות ובפרוייקטים20%
(
237.1
מיליון ש"ח) תוקצבו בתוכנית השקעות בטחוניות בתקנה
–
.יישום הסכמים לפינויים כלכליים18%
(
212.4
מ ילון ש"ח) תוקצבו בתקנת מימוש אבני דרך
.בתקצוב הסכמים והחלטות ממשלה בתוכנית השקעות בגופים בין לאומיים17%
(
201.5
מיליון
)ש"ח
.בהוצאות שלא נצפו לרבות אסונות טבע
שיעור ניצול
הרזרבה בסעיפי התקציב :
מניתוח)של ניצול הרזרבה בסעיפי התקציב (לא מופיע בלוח
נראה כי ברוב הסעיפים היה ניצול
.כמעט מלא של תקציב הרזרבה כדי לבחון את ניצול הרזרבה בדקנו כמה תקציב נשאר בתקנות
הרזרבה בכל סעיף בסוף שנת התקציב לעומת התקציב המקורי שנקבע בהן.
הסעיפים בהם שיעור ניצול הרזרבה היה נמוך מ-
99%
הם: סעיף67
–
)משרד הבריאות (פיתוח
–
שיעור ניצול של91%
, סעיף02
–
הכנסת–
שיעור ניצול של36%
, סעיף11
–
מבקר המדינה
–
לא נוצל כלל, סעיף14
–
בחירות ומימון מפלגות–
לא נוצל כלל. ניהול התקציבים של הכנסת
16
,משרד האוצר, אגף התקציבים הצעת תקציב לשנות הכספים2021
–
2022
– רשויות פיקוח , אוגוסט2021
.
כמעט בכל סעיפי
התקציב הראשיים
.מתוקצבות רזרבות
בסעיף13
–
הוצאות
שונות, שיעור
הרזרבה מהתקציב
המקורי הוא הגבוה
ביותר מבין סעיפי
התקציב ומגיע ל-
60%
ברוב סעיפי התקציב
ניצול הרזרבה בסוף
השנה
(כלומר כמה
תקציב הועבר
לתקנות אחרות
)לביצוע
היה כמעט
מלא, אם כי לא ברור
האם התקציב נוצל
בסעיף המקורי בו
תוקצב
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
|
10
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ושל מבקר המדינה אינו בידי משרד האוצר אלא בידי הגופים עצמם,
ושיעור הרזרבה בהם מסך
התקציב ה מקורי הוא2%
. שיעור הרזרבה בסעיף14
הוא3%
מהתקציב המקורי בו– 5
מיליון
.ש"ח
בלוח32
מפורטים סכומי הרזרבה בתקציב המקורי בשנת2022
לפי סוג הרזרבה–
,פיסקלית
להתייקרויות ואחרת. הפילוח לסוג הרזרבה נעשה לפי בדיקת שמות התקנות ולא לפי חלוקה
.רשמית של משרד האוצר
לוח3
:
)הרזרבה בסעיפי התקציב לפי סוג הרזרבה (מיליוני ש"ח2022
17
סעיף תקציבי פיסקלית התייקרויות אחרת סך הרזרבה
01
-נשיא המדינה ולשכתו
0.8
1.5
0.5
2.8
02
-הכנסת
18.0
-
-
18.0
04
-משרד ראש הממשלה
61.3
56.4
227.6
345.3
05
-משרד האוצר
38.9
92.5
15.9
147.3
06
-משרד הפנים
2.5
8.4
2.3
13.2
07
-המשרד לביטחון הפנים
177.8
641.7
420.0
1,239.4
08
-משרד המשפטים
32.0
127.3
12.1
171.4
09
-משרד החוץ
31.0
41.2
13.1
85.3
10
-מטה לביטחון לאומי
0.5
1.4
0.4
2.2
11
-מבקר המדינה
2.9
-
4.9
7.7
12
-גמלאות ופיצויים
0.8
-
0.7
1.5
13
-הוצאות שונות
4.5
42.5
1,576.1
1,623.1
14
-בחירות ומימון מפלגות
0.6
4.6
-
5.3
16
-הוצאות חירום אזרחיות
24.5
0.7
24.6
49.8
17
-תאום הפעולות בשטחים
1.5
1.3
0.8
3.6
18
-הרשויות המקומיות
1.9
242.8
326.9
571.7
19
-מדע, תרבות וספורט
5.0
87.4
127.5
219.9
20
-משרד החינוך
103.9
2,685.6
479.8
3,269.3
21
-ההשכלה הגבוהה
-
463.6
139.9
603.6
22
-המשרד לשירותי דת
2.2
24.4
82.3
108.9
23
-משרד הרווחה
280.4
103.7
198.8
582.8
24
-משרד הבריאות
262.3
1,505.3
155.1
1,922.8
25
-הרשות לניצולי השואה
51.5
154.2
301.1
506.8
26
-המשרד להגנת הסביבה
7.6
8.3
5.3
21.2
27
-הקצבות לביטוח לאומי
-
1,999.9
-
1,999.9
29
-משרד הבינוי והשיכון
3.7
6.2
2.8
12.7
30
-משרד העלייה והקליטה
28.0
34.4
26.9
89.3
33
-משרד החקלאות
23.1
61.6
38.6
123.3
34
-משרד האנרגיה
15.8
6.7
18.0
40.6
36
-תעסוקה
44.3
86.4
157.3
288.0
17
עיבוד של מרכז המחקר והמידע של הכנסת לקבצי
פיסקלי-דיגיטלי
המפורסמים באתר אגף התקציבים במשרד האוצר. הנתונים לא
כוללים את סעיפים15
,
31
,
35
ו-
47
.
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
|
11
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
סעיף תקציבי פיסקלית התייקרויות אחרת סך הרזרבה
37
-משרד התיירות
5.7
2.8
7.6
16.1
38
-כלכלה ותעשייה
42.9
65.2
214.8
323.0
39
-משרד התקשורת
1.1
2.0
0.8
3.9
40
-משרד התחבורה
11.1
11.4
4.9
27.4
41
-רשות ממשלתית למים וביוב
1.7
2.9
14.6
19.2
42
-מענקי בינוי ושיכון
11.6
96.2
193.8
301.6
43
-המרכז למיפוי ישראל
1.8
2.5
1.0
5.4
46
-חוק חיילים משוחררים
-
92.3
-
92.3
51
-דיור ממשלתי
27.8
-
148.1
176.0
52
-המשטרה ובתי הסוהר
15.9
-
107.6
123.5
54
-רשויות פיקוח
67.0
27.0
1,197.7
1,291.8
60
-חינוך
79.9
-
914.5
994.5
67
-בריאות
38.0
-
18.4
56.4
68
-
רשות
האוכלוסין
16.8
16.5
10.9
44.3
70
-שיכון
68.1
-
51.3
119.4
73
-מפעלי מים
19.7
2.1
166.9
188.7
76
-תעשייה
6.9
-
4.5
11.4
78
-תיירות
15.3
-
10.9
26.2
79
-תחבורה
1,024.0
425.9
1,136.3
2,586.2
83
-הוצאות פיתוח אחרות
-
352.3
856.1
1,208.4
סך הכול
2,682.8
9,589.5
9,419.8
21,692.1
4
.
מספר תקנות הרזרבה בתקציב
בלוח4
מוצגות מספר תקנות הרזרבה בחלוקה לסוג הרזרבה בשנים2016
–
2024
. הפילוח לפי
סוג הרזרבה נעשה על פי שם התקנה, בהתייחס לתקנות פעילות בלבד שתוקצבו בתקציב
המקורי או המאושר. בשנת2020
לא אושר תקציב המדינה ולכן הנתונים לשנת2020
לא
.מופיעים בלוח
לוח4
: מספר תקנות הרזרבה לפי סוג תקנה2016
–
2024
שנה
2016
2017
2018
2019
2021
2022
2023
2024
רזרבה פיסקלית
70
72
72
67
6
66
67
66
רזרבה להתייקרויות
77
75
76
73
3
79
80
79
רזרבה אחרת ועתודה
117
117
119
218
62
156
150
76
סעיף47
3
2
2
0
1
4
1
0
סך הכול
267
266
269
358
72
305
298
221
מספר תקנות הרזרבה בשנת2024
נמוך ממספר התקנות בשנים הקודמות. התקציב המתוקן
לשנת2024
אושר במרץ2024
, וייתכן שבשל כך מספר התקנות נמוך יותר. עיקר ההבדל הוא
בתקנות הרזרבה האחרת והעתודה, בעוד שמספר תקנות הרזרבה להתייקרות והרזרבה
.הפיסקלית נותר דומה
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
|
12
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
5
.
סיכום
מידי שנה נכללות בתקציב המדינה תקנות רזרבה רבות שנחלקות לסוגים שונים. השימוש
ברזרבות מאפשר לממשלה גמישות בניהול התקציב לפי הצרכים הכלכליים המתעוררים
במהלך השנה
ולפי
קצב הביצוע של פעולות ממשלתיות .
מהנתונים שהוצגו במסמך נראה כי
בשנים האחרונות חל גידול בס ך התקציבים המוקצים
לרזרבות השונות. הגידול המשמעותי היה
.בסכומי הרזרבה להתייקרויות
בשנים2016
–
2019
ובשנת2024
שיעור כלל
הרזרבות מסך התקציב המקורי היה כ-
5%
, ובשנים
2022
–
2023
השיעור עלה ל-
5.7%
ו-
6.2%
.בהתאמה
מהניתוח המוצג במסמך זה ובמסמכים קודמים וכן בדוח מבקר המדינה בנושא, עולות מספר
:סוגיות בנושא הרזרבות
יכולת הביצוע ש
ל תקציבי הרזרבה : ההחלטה על השימוש בתקציבי הרזרבות להתייקרויות
.ולעמידה בכללים הפיסקליים נעשית לרוב לקראת סוף השנה אז מתקבלת ההחלטה האם
התקציב ינוצל במסגרת המשרד בו תוקצב או יועבר לניצול במשרדים אחרים. מצב זה עשוי
להקשות על יכולת התכנון והביצוע של תקציבים.אלה
הפיקוח הפרלמנטרי על השימוש בתקציבי הרזרבה : כדי להשתמש בכספים שהוקצו ברזרבה יש
צורך בבקשות לשינויים תקציביים באמצעות פנייה לוועדת הכספים של הכנסת, כחלק מהפיקוח
.הפרלמנטרי על השינויים בתקציב עם זאת, מכיוון שהשינויים המאושרים בוועדת כספים הם
ברמת תוכניות (6
)ספרות
הרי שעל בסיס הנתונים שמפרסם משרד האוצר ביחס לשינויים
.שאושרו, לא ניתן לדעת מאיזה סוג רזרבה נלקחו התקציבים ולאילו תקנות הועברו הכספים
.מצב זה מקשה על יעילות הפיקוח הפרלמנטרי על השימוש בכספי הרזרבה
רזרבות ייעודיות להסכמים פוליטיים
ב
עלי משמעות תקצי( בית
הסכמ ים)קואליציוניים:
מהניתוח
עולה כי קיימות תקנות רזרבה ייעודיות לתקצוב הסכמים אלו, בהתאם לדוח מבקר המדינה
.והנחיית היועץ המשפטי עם זאת, בתקנות אלו נכללים רק תקציבים שטרם הושלמה הבדיקה
בהתאם להנחיות היועץ או שטרם הוחלט כיצד ימומשו, ולכן אין בנתונים א לה כדי ללמד על כלל
התקציבים שהוקצו במסגרת הסכמים אלו ואופן מימושם. בהקשר זה נציין כי בעבר משרד
.האוצר פרסם את אופן ההקצאה של כספים אלו בתקנות התקציב הרלוונטיות למימושם
השפעת היקף הרזרבות על גמישות התקציב : תקציבי הרזרבות הם חלק מהתקציב לחישוב
.מגבלת ההוצאה
מכיוון שהגידול בסך התקציב מוגבל על פי חוק, הרי שככל שחלק הרזרבות
גדול יותר–
שאר התקציב הזמין למשרדי הממשלה קטן יותר. אמנם בסוף השנה רוב תקציבי
הרזרבה מותרים לשימוש, אך לא בהכרח במשרדים בהם תוקצבו ולעיתים ייתכן קושי בביצוע
.התקציב בסוף השנה במסמכים הקודמים נדונה השאלה האם היקפי הרזרבה בישראל גבוהים
מניתוח הנתונים
עולות שאלות
במספר
:נושאים יכולת
הביצוע של תקציבי
הרזרבה אשר
ההחלטה על השימוש
בהן מתקבלת
לקראת סוף השנה ;
יכולת הפיקוח
הפרלמנטרי אחר
השימוש בכספים
אלו;
השפעתן על
גמישות התקציב
הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2024-2016
|
13
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
יחסית, והאם ניתן
להקטין אותם או לאפשר להתיר בשימוש חלק מהתקציבים כבר במהלך השנה
בהתאם להתפתחות הכלכלית וביצוע כלל התקציב .
פילוח סוגי הרזרבות : הרזרבות בסעיפי התקציב נחלקות לשלושה סוגים עיקריים–
רזרבה
להתי יקרויות, רזרבה לעמידה בכללים הפיסקליים ורזרבות אחרות ועתודה. מהקבצים
המפורסמים על ידי אגף התקציבים באתר המשרד אין אפשרות לפלח את הרזרבות לפי סוגים
אלו, אלא רק באמצעות חיפוש לפי שמות התקנות. מכיוון שלכל אחד מסוגי הרזרבה יש שמות
,שונים בתקנות השונות המיון
לפ י שמות.עשוי להיות פחות מהימן