חומר רקע

היערכות ליישום חוק הפיקוח על מחירי קי י טנות ציבוריות :כתיבה עדו אבגר כ"ב בא ייר "תשע ח :אישור אורלי אלמגור לוטן , ראש צוות 7 במאי 2018 גרסה לפני עריכה לשונית ,הכנסת מרכז המחקר והמידע קריית בן- גוריון, ירושלים91950 :'טל 6 4 0 8 2 4 0 / 1 - 02 :פקס 6 4 9 6 1 0 3 - 02 www.knesset.gov.il/mmm הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 1 מתוך 10 הכנסת מרכז המחקר והמידע תוכן מבוא 2 קביעת סל השירותים לקייטנה ציבורית ומחירה המרבי 3 היערכות משרד הפנים ליישום חוק הפיקוח 5 היערכות הרשויות המקומיות ליישום חוק הפיקוח 6 קשיים צפויים ביישום החוק 9 עמוד 2 מתוך 10 הכנסת מרכז המחקר והמידע מבוא ,מסמך זה נכתב לבקשת ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת ולבקשת חברת הכנסת מירב בן ארי ומטרתו לבחון את היערכות הגורמים הרלוונטיים ליישום הוראות חוק הפיקוח על מחירי קייטנות ציבוריות, התשע"ז– 2017 ( )להלן חוק הפיקוח או החוק , ש התקבל בכנסת בסוף מאי2017 . 1 ל צורך בחינת יישום הוראות החוק פנה מרכז המחקר והמידע של הכנסת למשרד הפני ם; ל- 25 רשויות מקומיות (ערים, מועצות מקומיות, ומועצות אזוריות) ברחבי הארץ, הנבדלות זו מזו במספר תושביהן ובמצבן החברתי-כלכלי; וכן למרכז השלטון המקומי, .בכדי לקבל את עמדתו לגבי הסוגיה מהמסמך עולה בין השאר, כי הוועדה המייעצת לעניין הפיקוח על מחירי קייטנות ציבוריות הוקמה בהתאם להוראות החוק והגישה את המלצותיה לשר הפנים, וכי שר הפנים פרסם במועד הנדרש את הצו הקובע את סל השירותים המחייב עב ור הקייטנות הציבוריות, ואת המחיר המרבי המותר לגבייה עבור ן. על פי הצו, אורכה של קייטנה ציבורית יהיה לפחות שלושה שבועות רצופים שלא במסגרת שנת ( הלימודים15 ימי פעילות) בין השעות8:00 ל- 13:00 . נוסף על כך, ניתן להציע פעילות בשעות :אחר הצהריים13:00 – 16:00. המחיר המרבי לילד לקייטנה הפועלת ( בשעות הבוקר8:00 – 13:00 ) הוא603 – 714 ש"ח לילדי בית הספר, ו- 689 – 800 ( ש"ח לילדי הגן. קייטנת צהריים13:00 – 16:00) תעלה לא יותר מ- 374 – 452 לילד בגיל בית הספר, ו- 347 – 418 .ש"ח לילד בגיל הגן ,יצוין כי טיוטת צו הפיקוח, שפורסמה להערות הציבו ר ב- 15 בינואר2018 , כללה סל פעילויות נרחב .יותר, והמחיר המרבי שנקבע בה היה גבוה במידה ניכרת מהמחיר בצו הסופי מפעיל קייטנה רשאי להציע קייטנה מיוחדת – קייטנה שסל השירותים בה או מחירה שונים מאלו שנקבעו בצו הפיקוח, אם בנוסף לה הוצעה וניתנה לכל דורש באותו אזור רישום, קייטנה .ציבורית מפוקחת, בהיקף שעות פעילות הקרוב ביותר להיקף שעות הפעילות בקייטנה המיוחדת ,נכון למועד כתיבת המסמך משרד הפנים טרם הסמיך מפקחי ם לשם פיקוח על ביצוע הוראות החוק , והצפי לכניסתם של מפקחים כאמור לתפקיד הוא במהלך חודש יוני; גם הממונה אשר אחראי על הטלת עיצום כספי על מי שמפר את הוראות החוק טרם הוסמך , ולפי משרד הפנים- העניין צפוי להיות מוסדר עד סוף חודש מאי. ממשרד הפנים נמסר, כי המשרד עודנו בוחן אילו צעדים עליו לנקוט על מנת להבטיח את היערכות הנוגעים בדבר ליישום החוק . לעניין יידוע הציבור באשר למדיניות פיקוח המחירים, מסר המשרד, כי הוא רואה לנכון להסתפק בכתבה .שפורסמה בעיתון בנושא. ככל שיהיה צורך, המשרד יבחן את הנושא בשנית מתשובותיהן של16 רשויות מקומיות על פנייתנו עולה, כי רוב הרשויות מתכוונות להציע קייטנות ציבוריות בהתאם להוראות החוק והצו , ובעיקר קייטנות לילדי הגנים. מתשובות הרשויות עולה כי חלק לא מבוטל מהן אינן מתכוונות להציע קייטנה מעבר לשעה13:00 . מספר לא מבוטל של רשויות התייחסו בתשובו תיהן גם לקייטנות שמאפייניהן אינ ם תואמים את הוראות החוק לגבי קייטנות ציבוריות מפוקחות . חלק מהרשויות התייחסו לקייטנות אלו במפורש כאל קייטנות מיוחדות , אך ברוב המקרים לא צוין כי הקייטנה המיוחדת מוצעת במקביל לקייטנה ציבורית מפוקחת. הדבר מעלה שאלה לגבי האופן בו פירשו הרשויות את 1 ה כנסת ה- 20 ,", "דברי הכנסת ישיבה235 , 9 2 במאי 7 201 ', עמ82 – 83 . עמוד 3 מתוך 10 הכנסת מרכז המחקר והמידע הוראות החוק בעניין הפעלת קייטנה מיוחדת , ובפרט האם החובה היא להציע קייטנה ציבורית מפוקחת באותם מועדים בהם מוצעת הקייטנה המיוחדת? ,נוסף על כך ייתכן שקיים חוסר בהירות אצל חלק מהרשויות גם בנוגע להוראות אחרות של החוק : למשל לגבי האפשרות להציע קי יטנה מיוחדת שתפעל גם בשעות אחר הצהריים בעוד שהקייטנה הציבורית המוצעת תפעל רק עד השעה13:00 , או לגבי האפשרות להאריך את משך הפעילות של קייטנה ציבורית תוך גביית .תשלום נוסף עבור זאת, מעבר למחיר המרבי שנקבע בצו ,נוכח האמור לעיל, נראה שלצורך יישום מיטבי של החוק נדרשת פעילות מקיפה יותר של משרד הפנים מול הרשויות המקומיות והגורמים הרלוונטיים האחרים המפעילים קייטנות ציבוריות; זאת, הן בכל הנוגע למתן ההבהרות הנדרשות ליישום החוק, והן בכל הנוגע לפיקוח .על היישום שלו מתשובת הרשויות המקומיות ומרכז השלטון המקומי על פנייתנו עולים מספר קשיים מרכזיים שגורמים אלו צופים ביישום החוק , ובהם: תמחור לא ריאלי של הפעלת הקייטנות המפוקחות ובמיוחד של פעילות אחר הצהריים, שעשוי להביא לפגיעה באיכות השירותים הניתנים ואף להימנעות ממתן שירותי קייטנה; הערכת יתר של מספר הנרשמים הצפוי אשר מביאה לה ערכת חסר של מרכיבי העלות הקבועים לילד; הימנעות מקביעת גודל קבוצה מזערי המחייב הפעלת .קייטנה באזור רישום; חוסר גמישות בסל השירותים המוגדר ומחירו קביעת סל השירותים לקייטנה ציבורית ומחיר ה המרבי חוק הפיקוח מסמיך את שר הפנים לקבוע בצו סל שירותים שיינתנו במסגרת קייטנה ציבורית (קייטנה לילדי הגן והחינוך היסודי המופעלת על- ידי גוף ציבורי או גורם מטעמו, או קייטנה המופעלת במבנה ציבור). כמו כן, השר מוסמך לקבוע מחיר מרבי לעניין שירות של קייטנה ציבורית. השר רשאי גם להסמיך מפקחים שיהיו נתונות להם הסמכויות לפיקוח על ביצוע ה .וראות החוק חוק הפיקוח קובע כי תוקם ועדה מייעצת שתורכב משני עובדי משרד הפנים, עובד משרד האוצר ועובד משרד החינוך, אשר תייעץ לשר הפנים לפני קביעתו בצו את סל השירותים שיינתן בקייטנות ואת המחיר .המרבי עבור שירותים אלו מבדיקת מרכז המחקר והמידע של הכנסת מול משרד הפנים עלה, ש הוועדה המייעצת הוקמה באוקטובר2017 וקיימה שורת דיונים והתייעצויות עם גורמי מקצוע ועם בעלי העניין השונים (מרכז השלטון המקומי, מר כז המועצות האזוריות , החברה למתנ"סים ). בדצמבר2017 הגישה .הוועדה את דוח ההמלצות שלה לשר הפנים לצד בחינת סוגיות עק רוניות וקבלת התייחסויות גורמים שונים בתחום, הוועדה ניתחה ולמדה מודלים קיימים בשוק הקייטנות. על סמך הממצאים לגבי המצב .הקיים הציעה הוועדה סל שירותים לקייטנות הציבוריות ומודל תמחור לקביעת המחיר המרבי2 ב-1 בפברואר2018 פורסם צו הפיקוח על מחירי קייטנות ציבוריות (סל שירותים ומחיר מרבי), התשע"ח– 2018 )(להלן צו הפיקוח או הצו. בצו קובע שר הפנים את סל השירותים המחי ,יב עבור הקייטנות הציבוריות תוך הבחנה בין קייטנות לילדי הגנים וקייטנות לילדי בית הספר היסודי, ובין פעילות בשעות הבוקר .ופעילות בשעות אחר הצהריים הצו קובע כי אורכה של קייטנה ציבורית יהיה לפחות שלושה שבועות ( רצופים שלא במסגרת שנת הלימודים15 ימי פעילות) בין השעות8:00 ל- 13:00 . במסגרת הקייטנה תסופק לילדים ארוחת בוקר. פעילות הקייטנה תכלול לפחות תשע פעילויות שמעביר מדריך מקצועי שאינו 2 ,הוועדה המייעצות לעניין פיקוח על מחירי קייטנות ציבוריות דוח הוועדה ליישום חוק הפיקוח על מחירי הקייטנות ,הציבוריות התשע"ז2017 , דצמבר2017 ,. הועבר בדוא"ל22 באפריל2018 .. להלן: דוח הוועדה המייעצת עמוד 4 מתוך 10 הכנסת מרכז המחקר והמידע ( נמנה עם צוות הקייטנה פעילות פנים ) או פעילויות המתקיימות מחוץ לאתר הקייטנה הכוללות כניסה ( לאתר שגורם חיצוני מפעיל פעילות חוץ ). קיי טנה לילדים בגיל בית הספר חייבת לכלול לפחות פ עילות חוץ .אחת3 :נוסף על סל הבסיס, מפעיל קייטנה יכול להציע פעילות נוספת בשעות אחר הצהריים13:00 – 16:00 , .הכוללת ארוחת צהריים4 קייטנת אחר הצהריים לילדי בית- הספר צריכה לכלול לפחות תשע פעילויות פנים או חוץ; ובע ר ילדי ן הג ן אי .חובה להציע פעילויות מיוחדות5 יצוין, )כי החובה לספק את סל השירותים שנקבע בצו אינה חלה על קייטנה ששר אחר (שאינו שר הפנים קבע לגביה מחיר שהוא נמוך מהמחיר המרבי שנקבע לפי חוק הפיקוח, שה ש ר כאמור הגדיר לה סל שירותים, ושה מ שרד שהשר כאמור ממונה עליו מממן את עלות ה באופן מלא או חלקי, 6 דוגמת תוכנית ."בית הספר של החופש הגדול" של משרד החינוך הצו קובע גם את המחיר המרבי המותר לגבייה עבור כל אחד מסלי השירותים , תוך הבחנה בין מפעיל שהוא רשות מקומית או תאגיד שבידי רשות מקומית ומפעיל שאינו אחד מאלה, ובין מפעיל שהוא מוסד .לכוונת רווח ומפעיל שהוא מוסד ללא כוונת רווח ככלל המחיר המרבי נמוך יותר למפעיל שהוא רשות ,מקומית או תאגיד שבידי רשות מקומית ו למפעיל שהוא מוסד ללא כוונת רווח . להלן יוצגו טווחי המחירים המרביים )(המשתנים כאמור לפי סוג המפעיל לסל י .השירותים השונים לוח1 : המחיר המרבי )(טווח לילד לפי סל השירותים לקייטנה ציבורי ת , בש"ח7 קייטנה לילדי בית הספר קייטנה לילדי הגן פעילות בוקר בלבד ( 8:00 – 13:00 ) 603 – 714 689 – 800 פעילות אחר הצהריים 374 – 452 347 – 418 ( מהנתונים עולה כי המחיר המרבי לקייטנה הפעילה הן בבוקר והן אחר הצהריים8:00 – 16:00 ) לילדי בית הספר הוא977 – 1,166 :ש"ח, ואילו לילדי הגן המחיר גבוה במעט1,036 – 1,218 .ש"ח יצוין, כי טיוטת צו הפיקוח, שפורסמה להערות הציבור ב- 15 בינואר2018 , כללה סל פעילויות פנים וחוץ נרחב יותר : 12 ,פעילויות פנים2 ;פעילויות חוץ ואירוע שיא בקייטנות הבוקר לילדי בית הספר12 פעילויו ת פנים בקייטנות הבוקר לילדי הגן ; 15 פעילויות פנים או חוץ בקייטנות אחר הצהריים לכל הגילים . ,בד בבד המחיר המרבי שנק ב ע בטיוטת הצו היה גבוה במידה ניכרת מהמחיר בצו הסופי : 1,055 – 1,137 ש"ח לקייטנת בוקר, ו- 1,588 – 1,710 לקייטנת בוקר ואחר הצהריים, לילדי בית הספר; המחיר המרבי לקייטנה 3 סעיפים2 , 3 ל צו הפיקוח על מחירי קייטנות ציבוריות (סל שירותים ומחיר מרבי), התשע"ח– 2018 . 4 על מפעיל הצהרונים לפעול בעניין זה בהתאם לחלק מה תקנות ,לפיקוח על איכות המזון ולתזונה נכונה בצהרונים ה תשע"ז– 2017 ., לרבות לעניין החובה לספק מזון ייעודי לילד הנמנע מטעמים רפואיים מצריכת מזונות מסוימים 5 סעיפים4 , 5 ל צו הפיקוח על מחירי קייטנות ציבוריות (סל שירותים ומחיר מרבי), התשע"ח– 2018 . 6 סעיף7 ל חוק הפיקוח על מחירי קייטנות ציבוריות, התשע"ז– 2017 . 7 סעיף6(א) ל צו הפיקוח על מחירי קייטנות ציבוריות (סל שירותים ומחיר מרבי), התשע"ח– 2018 . עמוד 5 מתוך 10 הכנסת מרכז המחקר והמידע לילדי הגן נמוך בכ- 40 – 70 "ח ש. 8 ה מחירים שנקבעו בטיוטת הצו זהים למחירים עליהם המליצה הוועדה .המייעצת בדוח המסכם את עבודתה9 פנינו למשרד הפנים בשאלה באשר להבדלים בין טיוטת הצו ונוסחו הסופי ; ממשרד הפנים נמסר לנו כי צמצום מספר פעילויות הפנים והחוץ נועד להוריד את המחיר המרבי על מנת להקל את הנטל הכלכלי על .ההורים עוד נמסר ,ממשרד הפנים כי ההבדל בין המחיר המרבי בטיוטה לבין המחיר המר בי שנקבע בצו שפורסם נובע משתי סיבות )נוספות (מלבד צמצום מספר הפעילויות : קביעת אחוזי תקורה שונים לגופים שונים, וזאת בהתאם לסמכות הקבועה בחוק המאפשרת קביעת מחיר מרבי לפי גופים (בטיוטת הצו לא ;)מתבצעת הבחנה בין המפעילים על פי הבעלות עליהם, אלא רק על פי היותם מוסד ללא כוונת רווח10 בוצעה בחינה מחודשת לעניין גודל הקבוצה הצפוי של קייטנה )(לא הועבר מידע נוסף בעניין. 11 חשוב לציין, כי על פי חוק הפיקוח, מפעיל קייטנה ציבורית רשאי להציע קייטנה מיוחדת – קייטנה שסל השירותים בה או מחירה שונים מאלו שנקבעו בצו הפיקוח ,אם בנוסף לה הוצעה וניתנה לכל דורש באותו זור א רישום, 12 קייטנה ציבורית מפוקחת ,בהיקף שעות פעילות הקרוב ביותר להיקף שעות הפעילות בקייטנה המיוחדת. 13 היערכות משרד הפנים ליישום חוק הפיקוח יישום מיטבי של הוראות בפיקוח על המחירים תלוי בפעולות שר הפנים ומשרדו , שחלקן מפורטות בחוק עצמו . ,לצד שאלות לגבי עבודת הוועדה המייעצת ואופן קביעת סל השירותים והמחיר המרבי בצו הפיקוח מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה למשרד הפנים גם בשאלות לגבי היערכותו ליישום החוק , ובפרט לגבי ביצוע הפעולות האלה :מינוי מפקחים וממונה לעניין עיצומים כספיים; ממשקים של המשרד עם גורמים נוספים לשם קידום יישום מיטבי של החוק; צעדים שנקט המשרד כדי להבטיח את היערכות הגורמים הרלוונטיים ליישום החוק; ופעולות שנקט המשרד לשם הבאת מדיניות פיקוח המחירים .לידיעת הציבור הרחב ,כאמור חוק הפיקוח קובע, כי שר הפנים רשאי להסמיך מבין עובדי מ שרדו מפקחים, שיהיו נתונות להם הסמכויות לשם פיקוח על ביצוע הוראות החוק. 14 ממשרד הפנים נמסר במענה על פנייתנו כי טרם הוסמכו מפקחים כאמור, וכי העניין נמצא בטיפול המשרד מול משרד האוצר ונציבות שירות המדינה .הצפי לכניסת המפקחים לתפקידם לפי תשובת המשרד הוא במהלך חודש יוני. 15 עוד נמסר ממשרד הפנים, כי נושא הכשרת המפקחים נמצא עדיין בבחינה , וכן נבחן אופן ביצוע הפיקוח הצפוי, בין השאר תוך התייעצות 8 טיוטת צו הפיקוח על מחירי קייטנות ציבוריות (סל שירותים ומחיר מרבי), התשע"ח– 2018 , 15 בינואר2018 . 9 'דוח הוועדה המייעצת, עמ37 . 10 בדוח הוועדה המייעצת מוצע כי שיעור התקורה יהיה20% , כפול משיעורה בתוכנית "בית הספר של החופש הגדול". זאת כדי לאפשר מרווח תמרון בעלויות לרבות תוספת שכירות למפעילים פרטיים, הפסדים צפויים מהיעדר קיזוז מיסים למוסדות ללא כוונת רווח, יצירת מרווח תמרון בפעילויות חוץ וכדומה. דוח הוועדה המייעצ 'ת, עמ39 – 40 . .אין בידנו מידע לגבי שיעור התקורה ששימש לחישוב המחיר המרבי בצו הפיקוח הסופי 11 רו"ח תמי נאסה, יו"ר הוועדה המייעצת לקביעת המחיר המרבי וסל השירותים בקייטנו ת ציבוריות, המינהל לשלטון מקומי ,במשרד הפנים, מכתב למרכז המחקר והמידע של הכנסת17 באפריל2018 . 12 האזור הגיאוגרפי בו מתגורר התלמיד ושבכפוף לו מתבצע .הרישום לבית הספר 13 סעיף6(ג) ל חוק הפיקוח על מחירי קייטנות ציבוריות, התשע"ז– 2017 . 14 סעיף9 ל חוק הפיקוח על מחירי קייטנות ציבוריות, התשע"ז– 2017 . 15 ,מוני מעתוק, סמנכ"ל בכיר למינהל והון אנושי במשרד הפנים, דוא"ל למרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל26 במרס ו-3 במאי2018 . עמוד 6 מתוך 10 הכנסת מרכז המחקר והמידע עם המפקח הארצי על הקייטנות במשרד החינוך, החבר בוועדה המייעצת. משרד הפנים מסר עוד כי מתקיימים מגעים עם משרד האוצר לשם גיוס המש אבים הדרושים לביצוע עבודת הפיקוח. 16 לפי החוק, על שר הפנים להסמיך גם ממונה אשר אחראי על הטלת עיצום כספי על מי שמפר את הוראות .החוק ממשרד הפנים נמסר בהקשר זה כי הממונה טרם הוסמך וכי העניין נמצא בטיפול מול נציבות שירות המדינה, וצפוי להיות מוסדר עד סוף חודש מאי. 17 עוד נמסר ממשרד הפנים במענה על פנייתנו, כי המשרד עודנו בוחן אילו צעדים עליו לנקוט על מנת להבטיח את היערכות הנוגעים בדבר ליישום החוק . בהקשר זה המשרד נשאל גם על פעולותיו לשם הבאת מדיניות פיקוח המחירים לידיעת הציבור הרחב. לפי תשובת המשרד, המשרד רואה לנכון להסתפק בכתבה שפורסמה בעיתון בנושא. ככל שיהיה צורך, המשרד יבחן את הנושא בשנית. 18 היערכות הרשויות המקומיות ליישום חוק הפיקוח19 כאמור, מרכז המחקר והמידע פנ ה ל- 25 .רשויות מקומיות בשאלות לגבי היערכותן לקראת יישום החוק 16 רשויות השיבו על פנייתנו, 20 ורובן.ציינו כי בכוונתן להפעיל קייטנות רשות אחת )(סח'נין ציינה בתשובתה כי אין בכוונת.העירייה להפעיל קייטנות, ישירות או באמצעות גורם אחר מרשות אחת (גבעתיים) נמסר כי העמותה העירונית המטפלת בנושא עודנה לומדת את דרישות החוק ובוחנת א ת אופן ההיערכות הנדרש ליישומו , ועל כן לא הועברו נתונים לגבי הקייטנות הצפויות לפעול בה . רשות נוספת (הרצליה) פנתה בעקבות פנייתנו למשרד הפנים בשאלות שונות לגבי משמעות הוראות החוק, אך נכון למועד כתיבת מסמך זה.טרם קיבלה מענה ועל כן טרם ידעה לדווח לנו על צפי הפעילות שלה בנושא 16 רו"ח תמי נאסה, יו"ר הוועדה המייעצת לקביעת המחיר המרבי וסל השירותים בקייטנו ת ציבוריות, המינהל לשלטון מקומי ,במשרד הפנים, מכתב למרכז המחקר והמידע של הכנסת17 באפריל2018 . 17 ,מוני מעתוק, סמנכ"ל בכיר למינהל והון אנושי במשרד הפנים, דוא"ל למרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל26 במרס ו-3 במאי2018 . 18 רו"ח תמי נאסה, יו "ר הוועדה המייעצת לקביעת המחיר המרבי וסל השירותים בקייטנו ת ציבוריות, המינהל לשלטון מקומי ,במשרד הפנים, מכתב למרכז המחקר והמידע של הכנסת17 באפריל2018 . 19 :אלא אם מצוין אחרת, המידע בפרק זה מבוסס על תשובות הרשויות על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ניסים ,משעלי, מנהל המחלקה לחינוך יסודי בעיריית אור עקיבא, דוא"ל18 באפריל2018 ; איריס כהן, מנכ"לית רשת המתנ"סים ,אילת, הועבר מלשכת ראש העיר אילת, דוא"ל28 במרס2018 ; נמרוד גלנטה, מנהל אגף תרבות, נוער וספורט בעיריית ,אשקלון, דוא"ל12 באפריל2018 ;עמית קדמון, מנכ"ל רשת המתנ" ,סים בית שמש, הועבר מלשכת ראש עיריית בית שמש דוא,"ל 17 באפריל2018 ;נילי אילוז, סמנכ"לית, החברה לתרבות פנאי וספורט בת-ים, הועבר מעיריית בת- ,ים, דוא"ל26 באפריל2018 ; שולי ברוך בר דוד, מנהלת המחלקה האדמיניסטרטיבי ת ,בלשכת ראש עירייה גבעתיים22 באפ ריל2018 ; אדווה אריאלי גרדשטיין, מנהלת מדור גנים במועצה אזורית גזר, דוא" ,ל15 באפריל2018 ;עודד לובוביץ, מנהל תפעול באג ף ,חינוך נוער וספורט במועצה אזורית דרום השרון, דוא"ל22 באפריל2018 ; ,אילת להב ביגר, מנהלת מרכז קהילה ערבה מועצה אזורית הערבה התיכונה, דו א" ,ל16 באפריל2018 ; דגנית דקל, מנהלת יום לימודים ארוך בגני הילדים, בעיריית ,הרצליה, דוא"ל10 באפריל ו-1 במאי2018 ; ,אביב קינן, ראש מינהל חינוך בעיריית ירושלים, דוא"ל12 באפריל2018 ;יור ם כרמון, מנכ"ל עיריית מודיעין-מכבים- ,רעות, דוא"ל8 באפריל2018 ;משה קי יזלר, מנכ"ל עמותה לחינוך בלתי פורמלי ,נתניה, דוא"ל17 ,באפריל2018 ; ,לשכת ראש עיריית סח'נין, דוא"ל17 ו- 18 באפריל2018 ;צחי ברבר, מנהל מתנ"ס קדימה ,צורן, דוא"ל17 באפריל2018 ; עו"ד דנה גוטפריד, מנהלת רגולציה, קשרי הנהלה ופניות הציבור במפעלי בית עמנואל רמת ,גן, דוא"ל11 באפריל2018 . 20 :התקבלה תשובתן של הרשויות אור עקיבא ,, אילת אשקלון ,בית שמש ,בת ים ,גבעתיים , מועצה אזורית גזר , מועצה אזורית דרום השרון , מועצה אזורית הערבה התיכונה ,, הרצליה ירושלים ,מודיעין-מכבים-רעות , נ תניה ,סח'נין , מועצה מקומית קדימה-צורן ,רמת גן. לא התקבלה תשובתן של הרשויות: מועצה אזורית אלונה , מועצה מקומית בית אל , מועצה מקומית ג'סר א זרקא , מועצה מקומית דאלית אל כרמל , מועצה אזורית הגלבוע , מועצה אזורית חבל מודיעין , מועצה אזורית נווה מדבר ,נתיבות , מועצה מקומית קריית טבעון. עמוד 7 מתוך 10 הכנסת מרכז המחקר והמידע ,ככלל הרשויות הנותרות ציינו, כי הקייטנות המתוכננות ב שטחן עומדות בדרישות החוק או שהן נערכות לעמוד בדרישות; ,עם זאת בחינת התייחסות הרשויות לקייטנות שבכוונתן להציע מעלה שאלות בנוגע למידת ההתאמה בין חלק מ .הקייטנות המוצעות לבין הוראות החוק בכל הרשויות שהתייחסו בתשובתן לקייטנות שבכוונתן להציע לתושביהן, עתידות לפעול קייטנות בית 'הספר של החופש הגדול לילדי כיתות א- 'ג, שמופעלות ומסובסדות על ידי משרד החינוך. קייטנות אלו מקיימות פעילות במהלך שלושת השבועות הראשונים של חודש יולי, בשעות8:00 – 13:00 . חמש רשויות ציינו כי בכוונתן להציע קייטנה ציבורית לילדי בית הספר , נוסף לע קייטנת בית הספר של החופש הגדול: שלוש מהן ציינו כי בכוונתן להציע קייטנה מפוקחת לילדי בית הספר היסודי למשך שלושה שבועות אחרי תום תוכנית בית הספר של החופש הגדול (אור עקיבא, בת ים ומועצה מקומית קדימה- )צורן; שתי ם מהן ציינו כי בכוונתן להציע קייטנה מפוקחת למשך שלושה שבועות בחודש יולי לילדי כיתות ד' (ירושלים), או 'ד– )ו' (בת ים; רשות אחת בלב ד (מועצה אזורית דרום השרון) ציינה בתשובתה כי בכוונתה להציע אפשרות מפוקחת להאריך את פעילות קייטנת בית הספר של החופש הגדול עד16:30 . 1 1 מתוך13 הרשויות שהתייחסו בתשובתן לקייטנות ,שבכוונתן להפעיל ציינו כי בכוונתן להציע קייטנות ציבוריות לילדי הגנים , לרוב במהלך שלושת השבועות הראשונים של חודש יולי ( 15 ימי )פעילות . .כמחציתן עתידות לפעול רק בשעות הבוקר, והשאר יציעו פעילות גם בשעות אחר הצהריים יצוין, כי רשויות שונות טענו כי ה מחיר המרבי שנקבע בצו אינו משקף את עלויות ה הפעלה ה ריאליות של הקייטנות ,וכמה רשויות הדגישו ב מיוחד את הפער בין המחיר המותר לגבייה עבור פעילות אחר הצהריים ( 347 – 418 ש"ח בגנים )ובין עלות ההפעלה בפועל . בהקשר זה יצוין, כי בדוח ההמלצות שלה ציינה הוועדה המייעצת כי היא סבורה שלאור העובדה שמרבית ,מסגרות הצהריים בקייטנות מתקיימות באמצעות הצהרונים הרי ש לעניין הרכב הסל והמחיר המרבי של מסגרת הצהריים יש לאמץ את התכנים ו ה עלויות שנקבעו במסגרת תוכנית "ניצנים" של משרד החינוך .להפעלת צהרונים, בשינויים הנדרשים21 עלות הפעלת צהרו ן ברובד הבסיסי של תכנית ניצנים של משרד החינוך היא 650 ש"ח לילד לחודש; היות שתוכנית"ניצנים" מיועדת לפעול בשנת הלימודים הנוכחית במהלך184 ימים, לאורך10 חודשים, ניתן לאמוד את עלות הפעלתה של תכנית"ניצנים" הבסיסית במשך 15 ימים בכ- 530 ש"ח לילד ; עם זאת יודגש, כי מרכיבי העלויות וסל השירותים בתוכנית ניצנים שונים מ אלו .של הקייטנות המפוקחות לדוג מה: הצהרון הבסיסי של תכנית "ניצנים" בגני הילדים פועל במשך שעתיים ורבע מדי יום (לעומת3 שעות פעילות של קייטנ ת הצהריים הציבורית), והוא צריך לכלול2-1 פעילויות פנים בשבוע (בעוד קייטנ ת הצהריים הציבורית בגני הילדים אינ ה נדרש ת להפעיל פעילויות .)פנים22 רשות אחת (אור עקיבא) ציינה כי ברצונה להציע קייטנה ציבורית לילדי הגנים באמצעות המתנ"ס, אך היות שלהבנתה המודל המוצע בחוק הוא מודל גרעוני, והיות שהרשות פועלת תחת פיקוחו של חשב מלווה ואין באפשרותה לממן את העלויות העודפות של הפעלת הקייטנות, נכון למועד תשוב ת הרש ות על פניית ,מרכז המחקר והמידע המתנ"ס אינו מתכוון להפעיל את הקיי טנ.ה רשות אחת (מועצה אזורית גזר), שתשובתה מתייחסת למערך הגנים , ציינה כי הרשות מחו יבת בחוזה לגורם חיצוני (המפעיל את הצהרונים בגנים) לשם הפעלת הקייטנות, ועל כן עלותן תהיה גבוהה מהמחיר 21 ,דוח הוועדה המייעצת 'עמ35 . 22 ,משרד החינוך קריטריונים לתקצוב רשויות מקומיות בשנת הלימודים תשע"ח להפעלה במסגרת תכנית "ניצנים" בתום יום הלימודים לגילאי3-8 בכל הארץ ., ללא תאריך עמוד 8 מתוך 10 הכנסת מרכז המחקר והמידע .המרבי שנקבע בצו הפיקוח רשות נוספת (הרצליה ) ציינה כי היא נמצאת במצב דומה, אך לא ידעה לומר כיצד תפעל בנושא (כאמור, הרשות פנתה ב עקבות פנייתנו למשרד הפנים בשאלות על הוראות החוק, ובין השאר בשאלה לגבי מצב )זה. .לא מן הנמנע שמצב דומה מתקיים ברשויות נוספות לעומת זאת, רשות אחת (מועצ ה אזורית דרום ה)שרון ציינה בתשובתה כי הודיעה בתחילת השנה למפעילים השונים כי צפוי להתפרסם צו שיקבע את המחיר המרבי של הקייטנות ולכן המועצה והמפעילים יהיו חייבים לפעול .בהתאם לצו לצד הפעלת קייטנות שלפי תיאורן בתשובות הרשויות עולה כי הן עתידות לעמוד בדרישות סל השירותים ,המחייב קייטנה ציבורית לפי החוק מספר לא מבוטל של רשויות התייחסו בתשובותיהן גם לקייטנות ש מאפייניהן אינ ם תואמים את הוראות החוק לגבי קייטנות ציבוריות מפוקחות – בעיקר קייטנות שמשך פעילותן צפוי להיות קצר משלושה שבועות, ולעיתים קייטנות המוצעות במחיר החורג מהמחיר המרבי )שנקבע בצו (רוב הרשויות לא התייחסו למחיר שבכוונתן לדרוש . חלק מהרשויות התייחסו לקייטנות אלו במפורש כאל קייטנות מיוחדות, שכאמור מותרות להפעלה אם בנוסף לה ן הוצע ה וניתנ ה לכל דורש קייטנה ציבורית מפוקחת. 23 רוב ב המקרים לא צוין כי הקייטנה המיוחדת מוצעת במקביל ל קייטנה ציבורית מפוקחת .הדבר מעלה שאלה לגבי האופן בו פירשו הרשויות את הוראות החוק בעניין הפעלת קייטנה מיוחדת ,ובפרט אם ה החובה היא להציע קייטנה ציבורית מפוקחת באותם מועדים בהם מוצעת הקייטנה המיוחדת או שרשות שהציע ה קייטנה ציבורית מפוקחת במועד אחד – למשל במהלך חודש יולי – יכולה להציע קייטנה מיוחדת בלבד במועד אחר – למשל במהלך חודש אוגוסט? נוסף על כך, יי תכן שקיים חוסר בהירות אצל חלק מהרשויות גם בנוגע להוראות אחרות של החוק: למשל לגבי האפשרות להציע קייטנה מיוחדת שתפעל גם בשעות אחר הצהריים בעוד שהקייטנה הציבורית המוצעת תפעל רק עד השעה13:00 , 24 לגבי האפשרות להאריך את משך הפעילות של קייטנה ציבורית תוך גביית תשלום נוסף עבור זאת, מעבר למחיר המרבי שנקבע בצו , או לגבי האפשרות ש לא לעמוד בדרישות החוק אם הרשות חתמה בתחילת שנת הלימודים על הסכם להפעלת קייטנות החורג מהוראות צו הפיקו ח. נוכח האמור לעיל, נראה ש ,לצורך יישום מיטבי של החוק נדרשת פעילות מקיפה יותר של משרד הפנים מול הרשויות המקומיות והגורמים הרל וו ,נטיים האחרים המפעילים קייטנות ציבוריות; זאת הן בכל הנוגע למתן ההבהרות הנדרשות ליישו ם החוק , והן בכל הנוגע לפיקוח על היישום שלו . נציין, כי בעקבות המידע שקיבל מהרשויות המקומיות, פנה מרכז המחקר והמידע של הכנסת למשרד הפ נים בבקשה להבהרות לגבי הפרשנות המדויקת של כמה מהוראות החוק, ובין השאר בכל הנוגע לשאלת החובה להציע 23 סעיף6(ג" :) לחוק קובע כך ]...[ מפעיל קייטנה רשאי לתת שירות של קייטנה ציבורית במחיר שונה מהמחיר המרבי שנקבע לפי סעיף5 , וכן רשאי הוא לכלול בשירות של קייטנה ציבורית סל שירותים שונה מהסל שנקבע לאותו סוג של קייטנה ציבורית לפי אותו סעיף (בסעיף קטן זה– ,)קייטנה מיוחדת אם מפעיל הקייטנה שהיא קייטנה מיוחדת או הרשות המקומית שבתחומה תפעל הקייטנה המיוחדת או מפעיל קייטנה מטעמה הציעו ונתנו, לכל דורש, קייטנה ציבורית שמתקיימים בה כל :אלה (1) הקייטנה הציבורית היא מסוג שנקבע בצו לפי סעיף5 , אשר היקף שעות הפעילות בה הוא הקרוב ביותר;להיקף שעות הפעילות בקייטנה המיוחדת (2) המחיר של הקייטנה הציבורית אינו עולה על המחיר המרבי שנקבע לאותו שירות של קייטנה ציבורית בצו לפי סעיף5 ; (3) הקייטנה הציבורית כוללת את סל השירותים שנקבע לאותו סוג של קייטנה ציבורית בצו לפי סעיף5 ; (4) הקייטנה הציבורית מופעלת באזור הרישום שבו נמצא מקום מגוריו של הדורש; לעניין "זה, "אזור רישום– אזור רישום שנקבע לפי חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 ." 24 לעניין זה ראו הוראות סעיף6 ()(ג1 )ל חוק. עמוד 9 מתוך 10 הכנסת מרכז המחקר והמידע קייטנה ציבורית במקביל לקייטנה המיוחדת . גורמי המקצוע במשרד הפנים העבירו את פנייתנו ללשכה ,המשפטית במשרד25 .אך תשובתם לא התקבלה עד מועד הגשת המסמך קשיים צפויים ב יישום החוק ,במענה על שאלת מרכז המחקר והמידע של הכנסת לגבי האתגרים אותם צופה משרד הפנים ביישום החוק ציין המשרד בתשובתו כי מאחר ומדובר בשנה הראשונה בה החוק מיושם אין בידיו לדעת לאילו אתגרים ,יש לצפות. כאמור מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה ל מרכז השלטון המקומי בכדי לקבל את עמדתו לגבי ההוראות המסדירות את הפיקוח על מחירי הקייטנות והקשיים שהוא צופה ביישו מן . במענה על פניי תנו העביר לידינו מרכז השלטון המקומי התייחסויות בכתב שהועברו ליו"ר הוועדה המייעצת ולמנכ"ל משרד הפנים במהלך עבודת הוועדה, לאחר הגשת הדוח המסכם את עבו דתה ולאחר פרסום טיוטת צו .הפיקוח26 בד בבד, מרבית הרשויות המתכוונות להפעיל קייטנות ציבוריות העלו גם הן קשיים שונים .בתשובותיהן לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת :להלן הקשיים המרכזיים אשר עלו מהתייחסויות מרכז השלטון המקומי והרשויות המקומיות  תמחור הקייטנות : ט ענה ששבה ועלתה בתשובות הרשויות נגעה למה שהרשויות רואות כתמחור לא ריאלי של הפעלת הקייטנות המפוקחות ובמיוחד של פעילות אחר הצהריים , בין השאר אל מול עלות הפעלת הצהרונים המפוקחים בתכנית"ניצנים" של משרד החינוך. מרכז השלטון המקומי ציין, כי הצו מתבסס על תמחור לא ריאלי של מרכיבי עלות שונים והיעדר מנגנוני עדכון מספקים לעלויות שעשויות להשתנות תוך כדי ההפעלה . כאמור, המחיר המרבי שנקבע בצו הסופי .היה נמוך במידה ניכרת מהמחיר שהציעה הוועדה ושמופיע בטיוטת הצו  חלק מהרשויות טענו, כי בשל התמחור החסר תיגרם פגיעה באיכות השירות – מזון, חוגים ,ופעילויות העשרה ובעיקר באיכות כוח האדם שניתן לגייס לעבודה בקייטנות – מגבלות התקציב ייאלצו את המפעילים להעסיק עובדים צעירים ובלתי מנוסים היות שהעובדים המיומנים המועסקים בצהרונים, שבעבר נהגו פעמים רבות לעבוד גם בקייטנות הקיץ, יסרבו לעבוד בשכר .הנמוך מזה הנהוג בצהרונים ובקייטנות הפרטיות חלק מהרשויות ציינו כי הפעלת הקייטנות תהיה אפשרית רק באמצעות סבסוד העלויות העודפות מתקציב הרשות, חלק ציינו כי הן צופות שמפעילים חיצוניים לא ייגשו למכרז להפעלת קייטנות, ו חלק ציינו כי בתמחור הקיים ייבצר מהן להציע לת.ושביהן קייטנה בשעות אחר הצהריים או בכלל  נטען, כי הערכת יתר של מספר הנרשמים ה ביאה ל הערכת חסר של מרכיבי העלות הקבועים לילד ,בעיקר לאור החובה להציע קייטנה מפוקחת בכל אזור רישום . לטענת מרכז השלטון המקומי, הביקוש לקייטנות בעלות היצע פעילות כה בסיסי יהיה נמוך מהביקוש לקייטנות על בסיסן ערכה הוועדה המיי עצ .ת את חישובי הביקוש עוד נטען , כי הביקוש לקייטנות בחודש אוגוסט, נמוך מהביקוש לקייטנות בחודש יולי . כאמור, מתשובת משרד הפנים על פנייתנו עולה כי 25 רו"ח תמי נאסה, יו"ר הוועדה המייעצת לקביעת המחיר המרבי וסל השירותים בקייטנו ת ,ציבוריות המינהל לשלטון מקומי ,במשרד הפנים, דוא"ל למרכז המחקר והמידע של הכנסת2 במאי2018 . 26 מכתב מנכ"ל מרכז השלטון המקומי ,שלמה דולברג, ל ,יו"ר הוועדה המייעצת רו"ח תמי נאסה , בנושא עמדת מש"מ בנושא חוק הפיקוח על קייטנות התשע"ז2017 , 14 בדצמבר2017 ;מכתב מנכ"ל מרכז הש לטון המקומי ,שלמה דולברג , למנכ"ל משרד הפנים, מרדכי כהן, בנושא דוח הוועדה ליישום חוק הפיקוח על מחירי הקייטנות הציבוריות , 8 בינואר2018 ; פניית היועצת המשפטית של מרכז השלטון המקומי, עו"ד נועה בן- ,אריה ל ,יו"ר הוועדה המייעצת רו"ח תמי נאסה , בנושא התייחסות מרכז ה ,שלטון המקומי לטיוטת צו הפיקוח על המחירים25 בינואר2018 . הועברו בדוא"ל למרכז המחקר והמידע ,של הכנסת ממיכל מנקס, סמנכ"לית חינוך וחברה במרכז השלטון המקומי28 במרס2018 . עמוד 10 מתוך 10 הכנסת מרכז המחקר והמידע ירידת המחיר המרבי בין טיוטת צו הפיקוח והצו הסופי, נובעת בין השאר מבחינה נוספת לעניין גודל הקבוצה הצפוי של קייטנה . משרד הפנים לא מסר פרטים נוספים בעניין אבל יתכן שהכוונה בכך היא ל.הגדלה של מספר הילדים הנורמטיבי לקבוצה על פיו חושב תמחור העלויות  כאמור, המפעילים מחויבים להציע קייטנה ציבורית מפוקחת בכל אזור רישום בו מוצ עת קייטנה מיוחדת. זאת, ללא הגדרה מהו גודל ה קבוצה ה מזערי המחייב פתיחת קייטנה באזור רישום.  חוסר גמישות בסל השירותים המוגדר ומחירו : לפי מרכז השלטון המקומי הצו אינו מתחשב בשונות בין הרשויות ו אי נו מאפשר להוסיף פעילויות או להאר יך את הפעילות תמורת תערי ף תוספתי. יצוין, כי בדוח הוועדה המייעצת נטען בהקשר זה כי "ניתן לקיים קייטנה ארוכה ,"[...משלושה שבועות] במחיר מרבי יחסי27 אך עניין זה לא בא לידי ביטוי מפורש בצו הפיקוח . דוגמה לחוסר גמישות כזו היא שעת תחילת הפעילות של הקייטנות– 8:00 - לגביה נטען שהיא שעה מאוחרת שתגרום לחוסר שביעות רצון בקרב ההורים. יצוין, כי מספר רשויות ציינו בתשובתן ( כי הקייטנה שיציעו תחל לפעול לפני שמונה7:30 – 7:45 ). דוגמה אחרת נוגעת לדרישה לספק ארוחת בוקר : חלק מהרשויות טענו כי לא נכון לחייב אספקת ארוחת בוקר מרוכזת, שכן הורים רבים מעדיפים לשלוח בעצמם ארוחת בוקר לילדיהם, בהתאם להעדפותיהם והעדפות ילדיהם (רשות אחת ציינה כי אינה מתכוונת לספק ארוחת בוקר בקייטנה הציבורית שבכוונתה להציע .)לילדי הגן, אך לא נימקה את הסיבות לכך דוגמה שלישית נוגעת ל פעילויות המוצעות בקייטנות : בהקשר זה נטען, כי סל השירותים הבסיסי ש נקבע לקייטנה יביא למיעוט משתתפים, ובפרט בקרב ילדים מכיתות ג' ואילך. זאת, שכן בתקציב שנקבע לא ניתן להציע פעילות עשירה שתצליח למשוך .ילדים להשתתף בקייטנות יצוין, כי תכנית "ניצנים" מאפשרת גמישות מסוימת במרכיבי סל השירותים– לרבות הארכת שעות הפעילות של הצהרוני ם והגדלת מספר הפעילויות המיוחדות– .ובהתאם לכך במחיר הצהרון  מרכז השלטון המקומי טען כי צו הפיקוח בע וק מחיר מקסימום לקייטנות הפועלות אחר הצהריים ללא הסמכה מפורשת לכך בחוק. יצוין, כי הוועדה המייעצת התייחסה בדוח ההמלצות שלה להסתייגויות ,של מרכז השלטון המקומי וטענה, בין השאר, כי מרכז השלטון המקומי לא הציג נתונים שיתמכו בטענתו לגבי הערכת יתר של נרשמים ,וכי בהיעדר פיקוח על מחירי קייטנות אחר הצהריים ,מחירן עשוי להאמיר בכדי לגלם את פערי המחיר של קייטנות הבוקר. 28 27 'דוח הוועדה המייעצת, עמ13 . 28 'דוח הוועדה המייעצת, עמ12 – 13 .