חומר רקע
12 בספטמבר 2024
לכבוד
ח"כ צביקה פוגל
יו"ר הוועדה לביטחון לאומי
שלום רב,
הנדון: עמדת הסניגוריה הציבורית לטיוטת תקנות פקודת המשטרה (מערכת צילום מיוחדת המזהה לוחיות רישוי של כלי רכב – מערכת LPR) התשפ"ד-2024
הסניגוריה הציבורית מגישה בזאת את הערותיה לטיוטת התקנות האמורות.
תיקון מס' 40 לפקודת המשטרה (מערכות צילום מיוחדות) התשפ"ג-2023 (להלן: "הפקודה" או "החוק") מאפשר כיום למשטרת ישראל לבצע ניטור טכנולוגי רציף וקבוע של אזרחי המדינה במרחב הציבורי, לאסוף ולשמור מידע רב אודותם, ולהעבירו לגופים נוספים המוגדרים בחוק, וזאת אף כאשר אין כל חשד או זיקה לפעילות פלילית מצידם. פעולות אלו, הנעשות באמצעות מערכות צילום מיוחדות מסוג LPR (להלן: "מערכת הצילום" או "המערכת"), פוגעות בפרטיותם וכבודם של אזרחי ישראל, ואף אם הוסדרו בחוק, הרי שהן בגדר "עליית מדרגה" במרחב הפעולה של רשויות החוק כלפי הפרט, מכוונות לאוכלוסייה הכללית ומותרות בשימוש ללא כל צו שיפוטי (ראה והשווה- לחוק האזנת סתר, התשל"ט-1979, וחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה- נתוני תקשורת), התשס"ח-2007).
הסניגוריה הציבורית סבורה כי התקנות המוצעות חסרות מנגנוני הגנה ובקרה מספקים מפני שימוש בלתי מידתי במערכת ובמאגרי המידע, ובנוסף – אינן מסדירות באופן מלא את תקפותה הטכנולוגית של מערכת הצילום ומידת מהימנותה הראייתית.
הסניגוריה מזהה קושי משמעותי ב- 4 נושאים עיקריים בתקנות:
משך זמן שמירת המידע במערכת (ראה הערות הסניגוריה לתקנה 2).
יצירת מנגנון אישור קבע לגוף ציבורי- המנוגד לסעיף 10 טז לחוק (ראה הערות הסניגוריה לתקנה 9).
מנגנון חסר לביסוס התקפות הטכנולוגית ולמהימנות מערכת הצילום (ראה ערות הסניגוריה לתקנה 14)
העדר פירוט אודות החומרים והנתונים אשר יהוו "חומר חקירה" לפי סעיף 10יז.
הערות פרטניות לסעיפי התקנות:
תקנה 2- שמירת המידע:
התקנה מאמצת את תקופת המקסימום הקבועה בסעיף 10יג(ג) לפקודה לשמירת מידע - שנתיים למערכת צילום נייחת ושנה למערכת צילום ניידת.
נוכח הפגיעה הקשה שטמונה באיסוף נתוני המיקום של כלל הנוסעים בכבישי הארץ, ראוי לקבוע תקופות שמירה קצרות הרבה יותר למידע הן באשר למערכת צילום נייחת והן לניידת. השוואת תקופות אלה לתקופות האגירה המקובלות במדינות מערביות רבות מגלה, כי התקופות שנקבעו בתקנות לא מידתיות (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, הסדרת השימוש במערכות צילום מיוחדות בידי מערכת אכיפת החוק (27.6.2023).
בנוסף, התקנה מנוגדת להוראה המפורשת בסעיף 10יג(ג) לחוק ולפיה יש להתאים את תקופת שמירת המידע לסוגים השונים של הצילומים הנשמרים במאגר, ולצרכים השונים של שמירת המידע: "מידע שנאגר במערכת צילום מיוחדת יישמר לפרק הזמן הדרוש להשגת המטרה שלשמה הוצבה, בשים לב לסוג מערכת הצילום המיוחדת, אופן הצבתה ומיקומה".
סעיף 2ב לתקנות נותן ביטוי חלקי ביותר לעקרון זה וקובע כי מידע הנוגע לאיתור נעדרים או לכניסה למקומות ציבוריים יישמר אך ל- 30 יום. אנו סבורות כי יש להרחיב את המנגנון הנ"ל לשמירת המידע גם במוקדים נוספים בהם מידת הפגיעה בפרטיות גבוהה יותר או שהצורך בפגיעה בפרטיות מצומצם יותר, זאת על מנת להבטיח את מידתיות הפגיעה בזכויות.
כך למשל:
מצלמה הממוקמת לצורך אד הוקי (איתור חשוד מסוים, מבצע אכיפה מוגדר וכיו"ב).
הצבה והפעלת מצלמות שמנטרות את כל המרחב הציבורי בישוב או את דרכי הגישה: החוק מכיר בכך שמצלמות אלה מגלמות פגיעה ברמה גבוהה בפרטיות התושבים, ומתנה הצבת מצלמות במקומות אלו, במספר תנאים, הכוללים הגבלת משך זמן הצבתן (6 חודשים - ראה סעיפים 10י (א) ו- 10י(ב) לפקודה). ראוי להגביל את משך זמן שמירת המידע ממצלמות אלו לתקופה קצרה ביותר.
תקנה 6- תנאים לגישה למידע שבמאגר והשימוש בו:
לפי סעיף 10יב(ד) לחוק יקבעו נהלים בעניין מורשי הגישה למאגר. אנו סבורות כי לכל הפחות, יש לקבוע בתקנות עקרונות כלליים לגבי מאפייני "מורשי הגישה" למערכת- דוגמת הדרגה, התפקיד, ומספר הגורמים שיוכלו להיות מורשי גישה למאגר בכל זמן נתון. בנוסף, ראוי כי התקנות יאסרו על האצלת הרשאת הגישה.
בנוסף ראוי לקבוע תנאים ומגבלות באשר לגישה למידע "רגיש" כגון מידע באשר לבעלי חסיונות, מידע באשר לזהות המגיעים לבית חולים או להפגנה, כך שיידרשו הן אישורים נוספים והן עילות מחמירות יותר לגישה.
כמו כן, ראוי לקבוע כללים מהותיים ונפרדים בנוגע לגישה למאגר המידע שהופרד. החוק קובע כי חיפוש במאגר המידע שהופרד יתבצע אך ורק באישור גורם מאשר (שהגדרתו בסעיף 1 לחוק), לאחת מן המטרות המנויות בסעיף 10יב, ובהתייחסות לעבירות פשע חמור בלבד (סעיף 10יב(ב)). משכך, מוצע להתייחס באופן נפרד לתנאי הגישה והשימוש במאגר המידע שהופרד. כך למשל, ניתן לקבוע כי כאשר מדובר בגישה למאגר המידע שהופרד לצורך חקירת דפוסים (סעיף 10יב(א)(6)), להבדיל מגילוי עבירות ועבריינים (סעיפים 10יב(3) ו- (4)), יותנה החיפוש באישור של גורם מאשר נוסף.
תקנה 7- תיעוד הגישה למאגר:
אנו סבורות כי כלל השאילתות המנויות בתקנה זו הכרחיות לצורך קיום חיפוש העולה בקנה אחד עם דרישות החוק, ורק חיפוש המכיל את כל המידע הנ"ל יאפשר פיקוח ובקרה על שימוש מידתי במערכת, שאינו פוגע בפרטיות מעבר לנדרש. לפיכך- נציע לנסח את תקנה 7(א) באופן הבא: "משטרת ישראל תתעד כל שאילתה שבוצעה במאגר; התיעוד יכלול את כל אלה".
תקנה 9 – אישור מסירת מידע דרך קבע:
אנו סבורות כי תקנה זו עומדת בניגוד לאמור בפקודת המשטרה בסעיף 10טז, המבקש לייצר מנגנון "אד הוקי" של אישור העברת מידע לגופים הציבוריים המנויים בפקודה. אופן ההפעלה של מנגנון אישור הקבע לגופים ציבוריים אינו ברור מנוסח התקנות ומעלה חשש לעקיפת ההסדרים שנקבעו בחוק ובתקנות. כך, לא ברור מהו היקף המידע שיוכל לעבור באופן קבוע לגוף הציבורי (מידע בנוגע לאדם מסוים; בנוגע לאיזור מסוים; סוג מסוים של אנשים וכו'). בנוסף, גוף ציבורי שיקבל אישור קבע יוכל לייצר לעצמו מאגר מקביל מבלי שיידרש למחוק את המידע לפי תקנה 2 ומבלי שהמשטרה שומרת לעצמה את סמכויות הפיקוח והבקרה על השימוש במאגר.
לכל הפחות, אנו סבורות כי על אישור קבע שכזה לעמוד בקריטריונים נוקשים וברורים הרבה יותר, תוך קיום מנגנון פיקוח ובקרה עתי על הצורך באישור הקבע או בעריכת שינויים בהיקפו, ולתקופה מוגבלת בזמן. כמו כן, ראוי כי אישורי הקבע יפורסמו לציבור.
לכן, מוצע תחילה להבהיר בתקנות את מנגנון אישורי הקבע ובנוסף לתקן את נוסח סעיף קטן (ב), מרשימת קריטריונים מומלצים, לקריטריונים שכולם גם יחד צריכים להישקל ולהירשם בהחלטתו של הקצין המוסמך. בנוסף ראוי כי החלטה מסוג זה תותנה באישור של גורם משפטי בכיר וכן כי החלטה זו תובא לאישור הועדה לביטחון לאומי. כן, מוצע לתקן את סעיף 9(ג) ולצמצם משמעותית את תקופת מתן האישור. עוד מוצע להוסיף אפשרות לבחינה עתית של הקצין המוסמך את הצורך בהמשך מתן אישור הקבע לגוף הציבורי, וכן הוראה בדבר כפיפיות הגוף הציבורי להוראות החוק והתקנות- כמתחייב מסעיף 10טז לפקודה.
תקנה 13- יידוע הציבור בדבר הצבת מצלמה מיוחדת נייחת:
מוצע לשנות את ברירת המחדל כפי שבאה לידי ביטוי בתקנה, כך שהכלל יהא יידוע הציבור על הצבת מצלמות נייחות לפי סעיף 10ט(ג) לפקודה, והחריג יהא החרגת המידע בהתקיים האמור בתקנה 13(א)(1) ו- (2). לכל הפחות, במקרים בהם אין הצדקה לחיסיון המידע מהציבור, וקיים אינטרס הרתעתי מובהק, נכון ליידע את הציבור בדבר הצבת המצלמות.
מוצע לתקן את נוסח תקנה 13(א)(1) כך שרק פגיעה ממשית בתכלית שלשמה הוצבה המצלמה תמנע מן הציבור את הזכות לדעת על הצבתו של הכלי בעל הפוטנציאל לפגיעה בפרטיותו.
בנוסף, מן הראוי כי תקנה זו תכלול פירוט אודות האמצעים לידוע הציבור על הצבת מצלמות נייחות, באופן שיוביל להגשמת זכות הציבור לדעת על פעולות הניטור המתקיימות במרחב הפיזי ובאינטרנט (ראה והשווה לתקנה 3 לתקנות התעבורה (הפעלת מצלמות בידי רשות אוכפת לשם תיעוד שימוש שלא כדין בנתיב תחבורה ציבורית), התשע"ז-2016) ולהנחיית רמו"ט: "האיסור שבסעיף 1 לחוק לפגוע בפרטיותו של אדם ללא הסכמתו, ודרישת השקיפות המוטלת בסעיף 11 לחוק מחייבים ליידע את הציבור על הצבת מצלמת מעקב. אמצעי הידוע המינימלי הוא הצגת שלטים בסמוך למקום בו המצלמה מותקנת...").
תקנה 14- אמות מידה לקביעת אמינות מערכת צילום מיוחדת ובקרה על פעילותה:
התקנה בנוסחה המוצע הנה כוללנית מדי, ואינה מבטיחה באופן מלא את אמינות מערכת הצילום המיוחדת ואת הבקרה על אופן פעולתה בשוטף. מוצע כי בסעיף 14 (ב) תתווסף חובה לעדכן את הציבור בדבר תוצאות בדיקת הדיוק של המערכת, וכי במידה ותתקבל תוצאה נמוכה מ-95% רמת דיוק, יופסק השימוש במערכת.
באשר לסעיף 14(ד) אנו סבורות כי אין מקום לחסות מן הציבור את כלל המידע הנוגע לתיקוף המערכת וקביעת רמת דיוקה, לא בתקנות עצמן ולא בנהלים. בהעדר שקיפות בנושא זה, לא ניתן להבטיח את אמינות המערכת באופן מלא ולאורך זמן. לעניות דעתה של הסניגוריה, ניתן למצוא את דרך המלך בין חיסיון שיטה ואמצעים לבין גילוי, כשיש לזכור כי מידע זה אף יכול לשמש כחומר חקירה כאמור בסעיף 10יז.
הצעה להוספת תקנה: מידע שמהווה חומר חקירה:
מוצע לקבוע בתקנות כי על כל סוגי המידע המופקים במסגרת התיקוף למערכת (תקנה 14), כלי הבקרה המוטמעים בה (תקנה 4), המידע שנאסף בעת החיפוש והשימוש במערכת ובמאגר המידע (תקנה 7), וכן המידע הנשמר בעת העברתו לגופים חיצוניים למשטרה (תקנה 11) , יחול סעיף 10יז לפקודה. כאמור, סעיף זה מבטיח כי חומרים אשר מהווים חומר חקירה לפי סעיף 74 לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), התשמ"ב 1982, יהיו זמינים להגנה בעת הצורך.
בכבוד רב ובברכה,
עו"ד אן סוצ'יו עו"ד לילך מאיר-וולף
הסניגוריה הציבורית הארצית ראש תחום פורנזי דיגיטאלי - הסניגוריה הציבורית הארצית