חומר רקע
כ"ח באייר התשע"ח
13 במאי 2018
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע בעניין:
הצעת חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות (תיקון מס' 18 והוראת שעה), התשע"ח-2018
הצעת חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות (תיקון – גביית חובות לרשויות מקומיות), התשע"ז-2017 (פ/4526/20)
כללי
הצעת החוק הממשלתית שבנדון מאגדת מספר תיקונים בנושאים שונים בחוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, השנ"ה-1995 (להלן – החוק) כולל תיקון המסמיך את המרכז לגבות חובות מסוימים של רשויות מקומיות, המוצע כהוראת שעה לארבע שנים. הצעת החוק כוללת גם תיקון עקיף מצומצם בחוק ההוצאה לפועל. הצעת החוק עברה בקריאה ראשונה והועברה לוועדה לשם הכנתה לקריאה השניה והשלישית.
מטרת מרבית התיקונים, לפי דברי ההסבר, לייעל ולשפר את הליכי הגבייה לאור הנסיון שנצבר במהלך השנים, הן במרכז לגביית קנסות והן ברשות האכיפה והגבייה בכלל, העוסקת גם בגביית חובות לפי חוק ההוצאה לפועל. בין היתר, מוסיפה ההצעה סוגי חובות שהמרכז יוכל לגבות, כמו הוצאות שפסק בי"ד מנהלי וקנס לטובת ועדה מקומית.
התיקון המוצע כהוראת שעה בא לאפשר למרכז, לראשונה, לגבות חובות בעלי אופי פלילי עבור רשויות מקומיות. אפשרות זו מוצעת כעת כאפשרות וולונטרית לתקופת ניסיון של ארבע שנים, ולאחריה ניתן יהיה לבחון את ההסדר הקבוע.
הצעת החוק הפרטית של ח"כ מרב מיכאלי ואחרים עוסקת רק בגביית חובות הרשויות המקומיות ע"י המרכז לגביית קנסות. גם בה"ח הפרטית ההסדר מוצע כהסדר וולונטרי, אך כהוראה קבועה בחוק ולא כהוראת שעה. הצעת החוק עברה בדיון מוקדם והועברה לוועדה לשם הכנתה לקריאה הראשונה.
להלן יוצגו רקע כללי, פרטי התיקונים המוצעים, ולצדם שאלות והצעות לדיון בוועדה.
איזונים בגביית חובות – כללי
האתגר העומד בפני מנגנון גביית חובות הוא להצליח לגבות חובות באופן סדיר, במקצועיות, באחריות וביעילות, באופן הוגן ושוויוני, ולעשות זאת תוך שמירה והגנה על כבודם וזכויותיהם של חייבים. האתגר מורכב במיוחד כאשר המדינה או הרשות היא בעל החוב והיא גם זו שפועלת לגבייתו. מדובר על בעל חוב חזק, שמחד מעוניין כמו כל בעל חוב לגבות את החוב במלואו, כאשר בידו מידע רב וסמכויות שלטוניות המשמשים אותו הן לצורך גבית החוב והן בכל תחומי החיים הנוגעים לאזרח ולתושב. לצד זאת, המדינה מחויבת להגן על האזרח ולשמור על זכויותיו ויש לה הכוח לעשות זאת באמצעות חקיקה ובאמצעות מנגנוני בקרה שונים.
גם במסגרת הצעת החוק שבנדון יש לשקול את האיזונים הנדרשים בגביית חובות על ידי המדינה ורשויות שלטוניות.
מנגנוני גביית חובות במדינת ישראל
גביה באמצעות מערכת ההוצאה לפועל – מערכת ההוצאה לפועל היא יחידה ברשות האכיפה והגבייה אשר עוסקת בגביה של חובות אזרחיים שנפסקו בהליכים שיפוטיים או של חובות שדינם כדין פסק דין כגון שטרות. רוב החובות בהוצאה לפועל הם חובות בין גורמים פרטיים (רבים מהזוכים הם תאגידים), אך גם גורמים שלטוניים, לרבות רשויות מקומיות, עושים שימוש בהליכי הוצאה לפועל לגביית חובות. הליך הגבייה מוסדר בחוק ההוצאה לפועל ונמצא בפועל תחת פיקוח של עובדי רשות האכיפה והגבייה ושל רשמי הוצאה לפועל שהם זרוע מעין שיפוטית.
גביה באמצעות המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות –המרכז לגבית קנסות אף הוא יחידה ברשות האכיפה והגבייה, אך הוא עוסק בגבית חובות של האזרחים והתושבים כלפי גורמים שלטוניים. מדובר על חובות שנפסקו בהליך שיפוטי או נקבעו בהליך מינהלי. בעיקר מדובר על קנסות, אגרות בתי משפט והוצאות שנפסקו לטובת המדינה. כיום, 90% מהחובות הם בגין דוחות תנועה (מבחינת הכמות, לא מבחינת היקף החוב). במקרים חריגים מוסמך המרכז לגבות גם לטובת גורמים אחרים כגון קרבן עבירה פלילית שנפסקו לטובתו פיצויים. הליך הגבייה מוסדר בחוק המרכז לגבית קנסות אגרות והוצאות, ונמצא בפועל תחת פיקוח של עובדי רשות האכיפה והגבייה. במקרים מסוימים, אך מועטים, מעורבים בהליך גם רשמי הוצאה לפועל שמונו כרשמים לענין המרכז.
גביה מינהלית לפי פקודת המסים (גביה) – הליך גביה מינהלי שמשתמשים בו גופים ציבוריים רבים לשם גבית חובותיהם מאזרחים ותושבים, ובכלל זה משרדי ממשלה, רשות המסים, המוסד לביטוח לאומי, רשויות מקומיות, תאגידים סטאטוטוריים ועוד. החוק המסמיך הוא פקודת המסים (גביה) שהיא פקודה מנדטורית. לעתים הסמכות מצויה גם בחקיקה מקבילה כגון פקודת העיריות (במקרה של רשויות מקומיות). במסלול זה, הרשות שהיא בעלת החוב וגם קבעה את היקפו המדויק, מנהלת את הליך הגבייה בעצמה. במקרים רבים הגבייה הופרטה לחברת גבייה הפועלת בשם הרשות השלטונית.
רקע בעניין גביית חובות בהתאם לפקודת המסים (גביה) ע"י הרשויות המקומיות
כאמור, פקודת המסים (גביה) עודנה דבר החקיקה העיקרי שמכחו פועלות רשויות מדינה רבות, ובכללן הרשויות המקומיות, לגבית חובות. היא נחשבת לאמצעי נוח ויעיל לגבית חובות, אך אינה כוללת איזונים מספיקים לשם הגנה על זכויות החייב. הרשויות המקומיות פועלות באמצעות פקודת המסים (גביה) מכח אכרזה של שר האוצר המתחדשת מדי שנה (החל משנת 2000). יצויין כי גם בפקודת העיריות ובפקודת המועצות המקומיות נקבעה הסמכה לגביה מינהלית ע"י הרשויות המקומיות. מדובר בהליכים דומים להליכים שלפי פקודת המסים (גביה), אך לא זהים.
יצויין כי חלק מהרשויות המקומיות גובות חובות מנהליים, כגון חובות ארנונה, באמצעות מערכת ההוצאה לפועל. כיום יש כ-150,000 תיקים של רשויות מקומיות במערכת ההוצאה לפועל.
לאורך השנים נמתחה ביקורת רבה על הליכי הגביה לפי פקודת המסים (גביה), וזאת מצד גורמים רבים בכנסת, ברשות השופטת, באקדמיה, במגזר השלישי ואף בממשלה. הוגשו הצעות חוק שונות לתיקונה ולביטולה, לרבות הצעות חוק ממשלתיות להסדרתם של הליכי הגביה המינהליים. בשנת 2012 פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחייה שמטרתה לקבוע איזונים להפעלת הליך גבייה מינהלי לפי הפקודה.
בעקבות דיונים שקיימה בנושא ועדת החוקה חוק ומשפט בכנסת זו, הוקם צוות לבדיקת צמצום השימוש בפקודת המסים (גביה) ולמעשה הצעות החוק שבנדון הן חלק מתוצרי עבודתו.
עוד נציין כי בפסיקת בית המשפט העליון ממרץ 2018 נקבע כי אצילת הסמכות של הרשויות המקומיות לגבות חובות, לחברות גביה פרטיות, היא אצילה אסורה, וניתנה לרשויות תקופה של שנה להסדרת הענין.
המרכז לגביית קנסות אגרות והוצאות
המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות (להלן – המרכז לגבית קנסות) הוקם בשנת 1995 מכוח חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ו – 1995 (להלן – החוק) והוא יחידה ברשות האכיפה והגבייה לצד מערכת ההוצאה לפועל.
כאמור לעיל, המרכז גובה חובות מסוגים שונים עבור המדינה ורשויות שלטוניות אחרות. החריג היחיד לכך הוא פיצוי לקרבן עבירה בהליך פלילי. חלק מהחובות קבועים במפורש בחוק המרכז לגבית קנסות וחלקם נקבעו בצווים על פי הסמכה בחקיקה ראשית כגון חיובים כלפי הרשות לניירות ערך, עיצומים כספיים שמטילות רשויות שונות (הרשות למים וביוב, רשות ההגבלים העסקיים, רשות התעופה האזרחית, הממונה על הגנת הצרכן ועוד).
הסמכויות העיקריות של המרכז לגבית קנסות לפי החוק כוללות -
משלוח הודעות ודרישות תשלום לחייב
קביעת הליכי גבייה שיש לנקוט, לרבות הטלת עיקולים ותפיסת מיטלטלין. הליכים מסוימים כגון מינוי כונס נכסים או עיכוב יציאה מהארץ מחייבים פניה לבית משפט השלום.
הטלת הגבלות על חייב באישור רשם לעניני המרכז (רשם הוצאה לפועל שהוסמך לכך) – כגון עיכוב רשיון נהיגה, הגבלת חשבון בנק או שימוש כרטיס אשראי ועוד.
סמכות לקבל מידע על החייב או נכסיו מגופים ציבוריים.
פריסה או דחייה של תשלום חוב בנסיבות המצדיקות זאת.
מתן פטור מתשלום חוב בנסיבות המצדיקות זאת.
יצויין כי על אף שחוק המרכז לגביית קנסות מסמיך את המרכז לגבות גם בהתאם לפקודת המסים (גביה) הרי שדרכי הגבייה והפרקטיקות הנוהגות בו בפועל, כוללות שמירה קפדנית יותר על זכויות החייב לצד דרכי גבייה יעילות, תוך מעורבות של גורם שיפוטי או מעין שיפוטי טרם נקיטת הליכים מסוימים.
עיקרי התיקון המוצע, הערות ושאלות לדיון
כאמור, הצעת החוק כוללת מספר עניינים. להלן טבלה המפרטת את עיקרי התיקונים ולצדם הערות ושאלות לדיון:
הסעיף בחוק נושא התיקון הערות ושאלות
תיקונים בחוק המרכז לגביית קנסות תיקונים בחוק המרכז לגביית קנסות תיקונים בחוק המרכז לגביית קנסות
1 - הגדרות התאמת ההגדרה "גובה" למי שממלאים את התפקיד בפועל
1 - הגדרות הכללת הוצאות שפסק בית דין מינהלי בהגדרת "חוב" כדי שייגבו ע"י המרכז יש לבחון איזה טריבונלים נכללים במונח - בית דין מינהלי שכן מדובר על מאות טריבונלים.
מה הכללים לפסיקת הוצאות שחלים עליהם, אם בכלל (היקף הוצאות שמותר להטיל ובאילו נסיבות) ?
כיצד גובים את ההוצאות האלה כיום?
מוצע לקבוע, אם בכלל, תיקון נקודתי בענין זה.
1 - הגדרות הכללת קנסות שמטיל בימ"ש לענינים מקומיים ומשולמים לקופת ועדה מקומית (בעיקר לפי חוק התכנון והבניה) בהגדרת "חוב" כדי שייגבו ע"י המרכז – מותנה בהצעת יו"ר הוועדה המקומית והמרכז ובאישור שר המשפטים (תיקון מקביל בסעיף 12 לחוק) הגבייה במקרים אלה מתבצעת כיום באמצעות הסמכת פקידי גבייה הפועלים בוועדות המקומיות ע"י שר הפנים. הם פועלים לפי פקודת המסים (גביה).
האם עמדת יו"ר הועדה המקומית המסוים צריכה להיות שיקול מכריע בעניין זה ?
1 - הגדרות קביעת "סעיף סל" שלפיו ניתן לקבוע בחוק אחר, שחוב מסוים ייגבה ע"י המרכז לגבית קנסות מוצע שרשימה מרוכזת של כל סוגי החובות שבסמכות המרכז תופיע בתופסת לחוק או תפורסם באתר האינטרנט של המרכז
2 + 5ג אפשרות של מנהל המרכז לאצול מסמכויותיו לעובד בעל ותק של 3 שנות נסיון לפחות, למעט סמכויות מסוימות.
(ההסדר יחול גם ביחס לסמכות לפטור מתשלום תוספת פיגורים שכיום ניתן לאצול רק לעו"ד עם 3 שנות נסיון ובאישור השר) כיום עובדים במרכז 85 עובדים, מביניהם ל-75 יש ותק של 3 שנים לפחות.
מוצע לקביעת תנאי נוסף שישקף את הידע המקצועי (מלבד 3 שנות נסיון)?
2ב (חדש) מתן אפשרות למרכז לקבל תשלום חוב גם לפני שחלף המועד לתשלומו יש לוודא שהדבר לא יגרע מהאפשרויות העומדות לחייב במסלול התשלום הרגיל, למשל אפשרות לפריסת חוב או להפחתת חוב מול הרשות
3 שינוי סדר זקיפת התשלומים כך שיהיה לפי מועד פירעון החוב (ולא לפי הרשימה הקיימת בסעיף כיום שאין בצדה הגיון מסוים) תוך הותרת קדימות לפיצוי לקרבן עבירה ומתן אפשרות לחייב לבקש לזקוף תשלום לחוב מסוים
5 פניה של חייב למרכז לגבית קנסות בעניין חוב מסוים תיחשב כהמצאת דרישת תשלום נוספת ולאחר מכן ניתן יהיה לנקוט הליכי גבייה.
חוק הוצלפ - 7(ג1) הגיש החייב בקשה בתיק הוצאה לפועל שנפתח נגדו, יראו אותו כמי שהומצאה לו האזהרה בהמצאה מלאה ביום הגשת הבקשה האמורה, אלא אם כן הורה רשם ההוצאה לפועל אחרת. כיום נשלחות אל החייב שתי דרישות – הראשונה בדואר רגיל והשניה (המכונה "דרישת תשלום נוספת") בדואר רשום. רק לאחר מכן ניתן לנקוט בהליכי גביה.
מוצע לאפשר לרשם או למנהל המרכז לקבוע אחרת (כמו בחוק ההוצל"פ). לעתים הנסיבות מצדיקות זאת, והחייב פונה ומבקש דחיית מועדים.
בסעיף 7(ג1) מדובר על הגשת בקשה בתיק המסוים. כלומר הליך פורמלי ובכתב. בענייננו אין מגבלה כזאת.
בכל מקרה יש לוודא שבמעמד הפניה מעדכנים את החייב על נתוני החוב המעודכנים ומה ההליכים שניתן לנקוט כעת, כך שיהיה מודע לפרטים שהיו מופיעים בדרישת התשלום.
אם מדובר רק על נסיבות שבהן מפנית החייב ניתן להבין שבפועל קיבל את דרישת התשלום על אף שלא התקבל אישור מסירה וכד' – אז אין בעיה – אבל צריך לנסח כך שזה יהיה ברור במפורש.
5 סמכות לרשם לעניני המרכז לאשר תחליף המצאה של דרישת התשלום הנוספת
לפי ס' 498 לתקנות סד"א – אם נוכח בימ"ש או הרשם שא"א להמציא בהמצאה רגילה רשאי להורות על המצאה בדרכים אלה, כולן או חלקן:
הדבקה במקום שלפי הידוע הנמען גר או עבד בו לאחרונה או מקום סמוך נראה לעין
פרסום מודעה ברשומות או בעיתון יומי
כל דרך אחרת שתיראה לו
לפי נתוני רשות האכיפה והגביה מספר הלא מאותרים עומד על כ-75000 איש. הכוונה היא להפעיל את ההליך של תחליף המצאה כאשר מדובר על חוב קנס מעל 100,000 ₪ או חוב בגין פיצויים לקרבן עבירה מעל 50,000 ₪.
האם לפני הפעלת מנגנון תחליף המצאה ינסו ליצור קשר טלפוני עם החייב ?
5 סמכות לרשם לעניני מרכז לאשר נקיטת הליכים לפני משלוח דרישת תשלום כשיש חשש להעלמת נכסים, ליציאה מהארץ או כשלא ניתן לאתר את החייב
חוק הוצלפ - 7(ה) לא יוחל בביצוע פסק הדין אלא לאחר המצאת האזהרה כאמור בסעיף קטן (א) ולאחר שעברה התקופה שנקבעה באזהרה, זולת אם ראה רשם ההוצאה לפועל שנסיבות הענין מצדיקות נקיטת הליך לפני כן. יצויין שבהוצל"פ היקף התיקים שבהם מבצעים הליכים לפני אזהרה עומד על בין 1-5 אחוזים בכל שנה. ההליכים שנוקטים בד"כ הם עיקול ברישום ועיכוב יציאה מהארץ. להערכת רשות האכיפה והגביה הפעלת הסמכות במרכז לגביית קנסות תיעשה באחוז קטן יותר מהמקרים שכן הסיכוי לדעת על הברחת נכסים צפויה קטן מאד כשאין זוכה "פרטי".
מוצע למחוק את העילה שבפסקת משנה (1)(א) שלפיה "לא ניתן לאתר את החייב" שכן במקרה זה אפשר לבצע תחליף המצאה ואז לנקוט בהליכים.
מוצע לפרט בסעיף את ההליכים שניתן לנקוט טרם המצאת דרישת תשלום.
5ב העברת הסמכות לקבוע כללים לענין פריסת או דחית תשלום חוב משר המשפטים ושר האוצר למנהל המרכז.
סעיף 69א לחוק הוצלפ קובע:
מנהל מערכת ההוצאה לפועל רשאי לקבוע כללים בדבר הוראות לתשלום חובות פסוקים לרבות הפרשי הצמדה וריבית צמודה, במלואם או בשיעורים, במועדים ובתנאים שיקבע; הכללים יחולו על תשלום כל חוב, למעט חוב שחייב בו תאגיד, אאכ ציווה רשם ההוצלפ אחרת, לענין חוב פלוני, על פי בקשת הזוכה או החייב; הכללים יפורסמו ברשומות. עד היום לא נקבעו בתקנות כללים בעניין פריסת או דחית תשלום. האם קיים במרכז לגבית קנסות נוהל פנימי שלפיו פועלים כיום?
לפי דברי ההסבר מדובר בסמכות המחייבת גמישות ומדובר על נושא מקצועי, וכך מקובל ברשויות מינהליות אחרות (דוגמת המוסד לביטוח לאומי ורשות המסים). דברי ההסבר מפנים לסמכות מנהל מערכת ההוצלפ בסע' 69א.
מוצע שהכללים יפורסמו ברשומות.
6(ב1) סמכות לקבל מידע על כתובת החייב מגורמים מסוימים –
רשות מקומית (או מי שמנהל עבורה את המידע)
ספק חשמל
ספקי שירותי טלוויזיה ותקשורת (כבלים / לווין)
ספקי שירותי טלפונייה נייחים תואם במדויק את הסמכות בחוק ההוצאה לפועל – תוספת שלישית ורביעית.
יש לוודא שלא יישמרו הפרטים של חייבים אצל מי שמבקשים ממנו מידע
האם יש נסיבות נוספות שבהן הכתובת צריכה להישמר חסויה (הגנת עדים..?)
6(ב2) סמכות לקבל את מספרי הטלפון של החייב (נייד ונייח), אם אינם חסויים, כדי ליידע אותו על הליכי גבייה המתנהלים נגדו
יידוע טלפוני אינו תחליף להמצאת דרישת תשלום כיום (כשיש מספר טלפון של חייב מפניות קודמות) נשלחים סמסים לפי החלטת מחלקת השירות - בד"כ במקרים הבאים:
כשנשלחת דרישה ראשונה
עיקול ראשון
תזכורת על הסדר חוב
תזכורת על אי עמידה בהסדר
אישור על משלוח פניה
לוודא שלא יישמרו שמות החייבים אצל הגורמים שמבקשים מהם מידע (לפי טיוטת התקנות שפורסמה להערות הציבור העברת המידע נעשית בדרך ממוחשבת שמבטיחה שלא יישמרו רשימות כאמור).
משלוח סמס לא יכול להחליף המצאת דרישה משום שאין ודאות מספקת לגבי נכונות מספרי הטלפון והיותם פעילים.
8 העברת הסמכות לעכב יציאה של חייב מהארץ מבימ"ש שלום לרשם לענייני המרכז (כמו בהוצלפ), למעט עיכוב יציאה של מנהל של תאגיד שיישאר בסמכות בימ"ש שלום
9 התאמת סעיף סודיות המידע לנוסחים המקובלים
12 הפחתת הסכום המנוכה מכספי החוב עבור הוצאות המרכז מ-20% ל-3%
תיקון עקיף בחוק ההוצאה לפועל תיקון עקיף בחוק ההוצאה לפועל תיקון עקיף בחוק ההוצאה לפועל
1 - הגדרות הוספת ההגדרות "מנהל רשות האכיפה והגביה" ו-"רשות האכיפה והגבייה"
5ז הסמכת ועדת האישורים שלפי חוק ההוצאה לפועל לבדוק תלונות גם בענין ביצוע תפקיד לפי חוק המרכז לגבית קנסות כיום יש כ-150 איש ברשימת בעלי האישורים.
הוראת שעה ל-4 שנים בחוק המרכז לגביית קנסות הוראת שעה ל-4 שנים בחוק המרכז לגביית קנסות הוראת שעה ל-4 שנים בחוק המרכז לגביית קנסות
1 - הגדרות הכללת קנסות המשולמים לקופת רשות מקומית בהגדרת "חוב" כדי שייגבו ע"י המרכז ולא לפי פקודת המסים (גביה) – מותנה בהצעת/הסכמת ראש הרשות המקומית ובאישור שר המשפטים (תיקון מקביל בסעיף 12 לחוק)
חוב שכבר הועבר לגבייה ע"י המרכז – המרכז ימשיך בהליכי גבייתו במרכז גם לאחר תום הוראת השעה לוודא שהמילים "ולא לפי פקודת המסים (גביה)" אינן יוצרות קושי שכן גם המרכז מפעיל חלק מסמכויותיו מכח פקודת המסים (גביה).
איזה רשויות מקומיות עתידות להיכנס להסדר בהתאם להוראת השעה ?
באיזה שלב אפשר יהיה להעביר חוב לגביה ע"י המרכז ? האם רק חוב שנוצר אחרי יום התחילה / חוב שמועד פרעונו הגיע אחרי יום התחילה / חוב שנוצר קודם לכן אבל נמצא בשלבי גבייה ראשוניים ?
מה לוח הזמנים הצפוי? הרי נדרש להחליט איזה רשויות יצטרפו להסדר, לגבש הסכמות ולהביא צו חתום של שרת המשפטים, להיערך מבחינה לוגיסטית (העברת נתונים, אולי גם ממשק ממוחשב). כל התהליכים האלה אורכים זמן רב.
מוצע שהתקופה של ארבע שנים תימנה מיום חתימת הצו ע"י השרה.