חומר רקע

:זיכיון ים המלח היערכות לתום תקופת ה זיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי וה צוות הסביבתי- תכנוני פרסום לשם קבלת עמדות הציבור אלול התשפ"ד | ספטמבר2024 זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 2 תקציר מנהלים ביום31 במרץ2030 יסתיים הזיכיון שהוענק בשנת1961 לחברת מפעלי ים המלח להפקת המחצבים והכימיקלים שבים המלח. לקראת מועד זה, נערכ ים משרדי הממשלה לגבש המלצות ל תשתית רגולטורית עדכנית במישור הכלכלי והסביבתי אשר תייצר תנאים משופרים שיהוו את הבסיס למכרז העתידי להפקת משאבים מים המלח, וזאת בהמשך לדו"ח שפרסם הצוות לעניין "פעולות הממשלה הנדרשות לקראת תום תקופת זיכיון ים המלח" בראשות הכלכלן הראשי במשרד האוצר ,דאז יואל נו וה, שהתפרסם בחודש ינואר2019 . טיוטה זו המפורסמת להערות הציבור היא תוצר עבודתם של צוותי עבודה בין- משרדיים בהובלת החשב הכללי אשר עסקו בהיערכות נרחבת בנושא. צוותי העבודה כללו צוות סביבתי - תכנוני וצוות .כלכלי 1. הצוות הסביבתי- תכנוני דן בהיבטים סביבתיים וכן בהיבטי המקרקעין של הזיכיון, ולהלן עיקרי :המלצותיו 1.1 . מוצעת חלופה לשטח הזיכיון הנדרש לפעילות התפעולית של הזכיין העתידי, אשר בהתאם לה תוקצנה לזכיין העתידי זכויות שונות בשטח הנדרש לצורך ליבת פעילותו התעשייתית והתפעולית כך ששטח הזיכיון העתידי יצומצם בהשוואה לשטח הזיכיון .הנוכחי 1.2 . מוצע כי האחריות לתשתיות הניקוז תי וותר בידי הזכיין העתידי, ויועבר לידיו המידע .הרלוונטי ביחס לסיכונים המצוי בידי הזכיין הנוכחי והמדינה 1.3 . ,מוצע להקצות לזכיין העתידי זכויות כרייה באזורים ספציפיים כמפורט בגוף המסמך ובכפוף להוראות פקודת המכרות ולכל דין ותוך תשלום תמלוגים על כריית חומרי .החציבה 1.4 . נבחנו היבטים של אסדרת תשתיות ומפגעים בשטח הזיכיון הנוכחי ואופן הטיפול הנדרש בהן על ידיICL "בהתאם לעקרון ה"מזהם משלם .עד לתום הזיכיון ולאחר סיום הזיכיון 1.5 . בהמשך להמלצות ועדת נווה מומלץ לקבוע תשלום על שאיבת מי ים המלח, זאת במטרה לבטא את העלויות הסביבתיות הכרוכות בשימוש במים, וכן כדי לתמרץ את הזכיין .העתידי להתייעל באופן שבו הוא משתמש במי ים המלח 1.6 . הדו"ח דן בנוסף בסוגיית קציר המלח ובשמירה על גובה מפלס מקסימלי ו מינימלי באופן .שיישמר סטטוס קוו של פעילות תעשייתית לצד תיירות באגן הדרומי 2. הצוות הכלכלי דן בערך הכלכלי הנובע מהמחצבים שבים המלח ובאופן שבו יש לעצב את :משטר התשלומים שהזכיין העתידי יעביר למדינה, ובפרט זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 3 2.1 . )תהליך הפקת המחצבים (שבעיקרם הם אשלג, ברום ומגנזיום מים ה מלח הוא ייחודי בהשוואה למקומות אחרים בעולם, ומתאפיין ביתרונות תחרותיים משמעותיים, ובכלל זאת קיומן של סינרגטיות תפעולית בהפקת המינרלים השונים; עלויות ייצור נמוכות יחסית; תהליך ייצור מבוסס ואמין והעובדה כי מרבית התשתית הנדרשת להפקה קיימת בשטח; עלויות אחסון מ לאי נמוכות המאפשרות ייצור קבוע ('שטוח') לאורך השנה; יתרונות בשינוע של אשלג וברום בשל מיקומו הגיאוגרפי של ים המלח; ומלאי עתודות מחצבים גבוה. כל אלה גורמים לכך שעל אף התנודתיות הרבה במחירי .המינרלים, הסיכון הפיננסי והתפעולי הטמון בזיכיון נמוך באופן יחסי 2.2 . נמצא כי המחצבים המופקים מים המלח משיאים ערך כלכלי רב, וכי הרווחיות התפעולית הנובעת מים המלח נאמדת בכ - 690 – 830 מיליון דולר לשנה בממוצע לשנים 2017 – 2023 . רווחיות זו מהווה53% – 64% מכלל הרווחיות התפעולית של חברתICL .(חברת האם של מפעלי ים המלח) בשנים אלה 2.3 . לצד הפקת המינרלים מים המלח ומכירתם כמוצרי יסוד לצדדים שלישיים, חלק מן המינרלים נמכרים לצדדים קשורים במחירי העברה (שאינם משקפים בהכרח מחיר )שוק לצורך ייצור מוצרי המשך או לחברות שיווק. מחירים אלה משפיעים על ההכנסות והרווחיות של החברות המפיקות מינרלים מים המלח וכ פועל יוצא על תקבולי המדינה .מהזכיין 2.4 . משטר התשלומים החל על הזכיין המפיק מינרלים מים המלח השתנה בעקבות יישום המלצות ועדת ששינסקי2 והוא כולל כיום שלושה זרמי הכנסה: תמלוגים, מס חברות והיטל רווחי יתר (שחוקק כחלק מיישום המלצות ועדת ששינסקי2 ). ההמלצה היא לשמר את המודל הקיים של שלושה זרמי הכנסה. שלושת זרמי ההכנסה יוגדרו יחד "כ חלק המדינה השנתי " המתקבל בגין הזיכיון; ואילו חלוקת חלק המדינה השנתי "ברווח של בעל הזיכיון לפני תשלום מס ותמלוגים תוגדר כ נתח המדינה השנתי ." 2.5 . לצד שלושת זרמי ההכנסה הנכללים ב"חלק המדינה השנתי", ה זכיין העתידי יישא בעלויות נוספות ובחובות רגולטוריות, ובכלל זאת חיוב בביצוע וחיוב במלוא העלות הכרוכים בקציר המלח ופינויו; תשלום בגין שאיבת מי ים המלח; תשלום בגין כלל המים .השפירים המשמשים לטובת פעילות הזיכיון 2.6 . כיום נתח המדינה השנתי מהרווח התפעולי שלICL המיו חס לים המלח עומד על כ - 33% או כ- 35% לאחר הוצאות מימון. מדובר ב שיעור נמוך מזה שאליו כיוונה ועדת ששינסקי 2 . הצוות סבור כי לקראת הזיכיון החדש ראוי לקבוע כי מטרת הרגולציה הכלכלית תהיה להגיע ליעד שלפיו נתח המדינה השנתי יעמוד על כ- 50% בממוצע רב שנתי . על מנת לעמוד ביעד זה, נדרשים שינויים שיאפשרו את הגדלת כל אחד משלושת זרמי :ההכנסה המהווים את חלק המדינה השנתי, ובכלל זאת זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 4 2.6.1 . כלל פעילות הפקת המינרלים מים המלח תרוכז בחברה אחת, ייעודית וחדשה ( SPC ) אשר מטרתה תהיה להפעיל את הזיכיון גרידא; החברה החדשה תמוסה כ"קופסא סגורה", כך ,שהפסדים של חברות אחרות לא יותרו בקיזוז כנגד רווחיה .והפסדיה לא יותרו בקיזוז כנגד רווחים של חברות אחרות 2.6.2 . :בחינת בסיס החבות בהיטל רווחי יתר כיום החבות נגזרת מהרווח התפעולי המבוסס על כללי החשבונאות. בהקשר זה נבחנות שתי חלופות כמפורט בדו"ח אשר מטרתן להפחית ככל הניתן את האפשרות לתכנוני מס וכן לפשט את חישוב .ההיטל 2.6.3 . הפחתת התשואה על הנכסים הניתנת במסגרת היטל רווחי יתר: כיום היטל רווחי יתר מוטל על ההפרש שבין הרווח התפעולי המתואם לבין14% מהיתרה המופחתת של הרכוש הקבוע. בוועדת ששינסק י2 נבחן לעומק שיעור התשואה הראוי על הנכסים, והוצע להעמידו בטווח שבין11% – 15% . לבסוף, בוועדת ששינסקי, הוחלט לקבוע את התשואה על14% , בין היתר מאחר שתיקון החקיקה בוצע תוך כדי זיכיון קיים. ביחס לזיכיון העתידי מוצע להפחית את התשואה כך שתעמוד בשיעור התשואה המעו דכן בהתחשב בתנאים השונים בזיכיון החדש, וכן .תביא בחשבון את שיעור התשואה המשוקללת המקובל בהשקעות מסוג זה 2.6.4 . מחירי העברה: הצוות הציע מספר חלופות ועקרונות להתמודדות עם סוגיה זו אשר נדרשת להיות מושתת ככל הניתן על עקרון פשטות הבדיקה ע"י רשויות המדינה וככל הניתן לצ מצם את הצורך בתלות בדוחות כספיים של חברות אשר אינן חברת ה- SPC . 2.6.5 . מוצע להגדיל באופן ניכר את משקל התמלוגים בחלק המדינה השנתי, בדרך של הגדלת שיעור התמלוגים באופן דיפרנציאלי במספר מדרגות שיתבססו על היקף המכירות. הצוות בוחן בהקשר זה שתי חלופות: תמלוג דיפרנציאלי מ סך מחזור המכירות הכולל של ה- SPC , או גביית תמלוג באופן דיפרנציאלי ממחזור ההכנסות של כל משאב טבע בנפרד. בנוסף, מוצע לפשט את מנגנון גביית התמלוגים ולהטיל את התמלוג ממחזור המכירות מבלי להתיר ניכויים כלשהם .)(למעט הוצאות הובלה בינ"ל שתיבחנה 2.6.6 . מוצע לשנות את הגדרת "משאב טבע" שבחוק מיסוי משאבי טבע, כך שרשימת המחצבים המפורטים בתוספת הראשונה תורחב ותכלול גם משאבי טבע המופקים כיום על ידיICL ואינם מופיעים בתוספת; כמו כן מוצע להוסיף להגדרת "משאב טבע" קריטריונים כלליים שישמשו לצורך הבחנה בין מוצרי יסוד למוצרי המשך . עוד מוצע כי תיקבע חזקה לפיה כלל הפעילות בשטח הזיכיון הינה הפקת מוצר יסוד , אלא אם הוכח אחרת, כשנטל הראיה מוטל על בעל .הזיכיון זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 5 2.6.7 . מוצע לקבוע כי נכסי הזיכיון שיירכשו על ידי המדינה מ- ICL יימכרו לזכיין החדש יחד עם הזיכיון עצמו (הזכות להפקת המינרלים) כמקשה אחת, וכן כי בגין שני רכיבים אלה ייקבע בחוק ניכוי מיוחד חלף פחת בשיעור ניכוי ליניארי על פני תקופת הזיכיון. כן ייקבע כי הזיכיון ונכסי הזיכיון לא יבואו בחשבון לעניין חישוב החבות בהיטל רווחי יתר ולעניין ההגנה הניתנת במסגרת חוק זה על העלות .המופחתת של הרכוש הקבוע 2.6.8 . אי הכ רה בהיטל כהוצאה לצורך מס חברות: מוצע כי תבוטל ההסדרה הנוכחית שלפיה היטל רווחי היתר משמש כמגן מס למס חברות, כך שבזיכיון הבא היטל רווחי יתר לא יוכר כהוצאה בחישוב מס החברות של ה- SPC . 2.6.9 . פחת: מוצע כי בגין השקעות חדשות שיבצע, ה- SPC תוכל לתבוע פחת אך ורק בהתאם לתקנ ות הפחת ולא תהיה זכאית לתבוע פחת מואץ מכל סוג שהוא, לרבות .פחת משמרות מטרת ה של טיוטה זו היא להציג בתמצית את מסקנות צוותי העבודה לה י ערכות ל זיכיון העתידי באופן שיאפשר לציבור להתייחס לסוגיות השונות העולות במסמך זה והוא אינו מהווה מסמך מחייב . בהמשך להערות הציבור, ובהתאם למידע נוסף שיתקבל בהמשך , מסקנות מסמך זה עשויות .להשתנות זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 6 תוכן עניינים מבוא ................................ ................................ ................................ ................................ .... 8 חלק א:' ................................ ................................ ................................ ............................. 11 הפרק הסביבתי- תכנוני ................................ ................................ ................................ ...... 11 פרק א | 'רקע על זיכיון ים המלח ................................ ................................ ................... 12 א.1 רקע היסטורי ................................ ................................ ................................ ...... 12 א.2 דו"ח ועדת ששינסקי 2 ................................ ................................ ........................ 13 א.3 דו"ח נווה ................................ ................................ ................................ ............ 14 א.4 עיקרי האתגרים הסביבתיים ................................ ................................ .............. 14 פרק ב | 'עקרונות כלליים מנחים בתחום הסביבתי ................................ ........................ 17 ב.1 העברת שטח הזיכיון ממי"ה לבעל הזיכיון כאשר מפגעים סביבתיים היסטוריים נדרשים להיות מטופלים על ידי ICL ................................ ................................ ......... 17 ב.2 הסתמכות על רגולציה סביבתית ותכנונית כללית והימנעות ככל הניתן מהסדרים סביבתיים ייחודיים ................................ ................................ ................................ ... 17 ב.3 הגברת השקיפות והבקרה ביחס לפעילות הפקת משאבי הטבע מכוח הזיכיון העתידי ולהשלכות סביבתיות של פעולות הזכיין ................................ ...................... 18 ב.4 הפנמת עלות השימוש במשאבי הטבע על ידי בעל הזיכיון ................................ .. 18 ב.5 תמרוץ ואכיפת טיפול במפגעים על ידי בעל הזיכיון ................................ ............ 18 ב.6 אסדרת כלל התשתיות התעשייתיות הקיימות וצמצום אי-הוודאות לגבי החובות הסביבתיות שיחולו על בעל הזיכיון העתידי ................................ .............................. 19 ב.7 תכלול וסנכרון האסדרה ,הפיקוח והאכיפה בין המאסדרים (רגולטורים ) השונים ................................ ................................ ................................ ................................ ... 19 ב.8 יצירת חבות בגין שימוש במי ים המלח ................................ ............................... 20 פרק ג | 'המלצות סביבתיות לגיבוש תנאי הזיכיון החדש ................................ ............... 21 ג.1 המלצות שעניינן שטח הזיכיון ................................ ................................ ............. 21 ג.2 המלצות שעניינן אסדרת תשתיות ושיקום מפגעים ................................ ............. 31 ג.3 המלצות שעניינן מפלס ים המלח וקציר המלח ................................ .................... 34 ג.4 המלצות שעניינן כרייה וחציבה לטובת הזיכיון ................................ ................... 37 ג.5 המלצות שעניינן ניקוז ומניעת נזקי שיטפונות ................................ ..................... 39 חלק ב:' ................................ ................................ ................................ .............................. 41 הפרק הכלכלי ................................ ................................ ................................ ..................... 41 פרק ד | 'רקע כלכלי על זיכיון ים המלח ................................ ................................ ......... 42 פרק ה | 'הערך הכלכלי של זיכיון ים המלח ................................ ................................ ... 44 ה.1 ערכו הכלכלי של זיכיון ים המלח למדינת ישראל ולבעל הזיכיון ....................... 44 ה.2 יתרונות תהליך הייצור בים המלח ................................ ................................ ...... 44 ה.3 מאפיינים כלכליים הקשורים לזיכיון ים המלח ................................ ................. 46 פרק ו | 'בחינת הרווחיות הנובעת מהפקת המינרלים מים המלח ................................ .. 49 זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 7 ו.1 הרווחיות הנובעת מהפקת המינרלים מים המלח – כללי ................................ .... 49 ו.2 רווחיות מבוססת על הכנסות ורווחיות בגין המינרלים ................................ ....... 49 ו.3 רווחיות מבוססת על ערך המניה של ICL ................................ ............................ 50 פרק ז | 'חלק המדינה השנתי בהפקת המינרלים מים המלח כיום ................................ . 51 ז.1 משטר התשלומים בהם חב בעל הזיכיון הנוכחי למדינה ................................ ..... 51 ז.2 תמלוגים ................................ ................................ ................................ ............... 52 ז.3 מס חברות ................................ ................................ ................................ ............ 53 ז.4 היטל רווחי יתר ................................ ................................ ................................ .... 54 ז.5 חלק המדינה השנתי ................................ ................................ ............................. 56 ז.6 הסוגיות המרכזיות הגורמות להקטנת חלק המדינה השנתי ברווחי זיכיון ים המלח ................................ ................................ ................................ ................................ ... 57 ז.7 התייחסות דו"ח זה לדו"ח ועדת ששינסקי 2 ................................ ....................... 59 פרק ח | 'הזיכיון העתידי ................................ ................................ ................................ 60 ח.1 רכיביו המרכזיים של זיכיון ים המלח ................................ ................................ 60 ח.2 עלויות נוספות וחובות רגולטוריות שתוטלנה מכוח הזיכיון ה חדש .................... 61 ח.3 חלק המדינה השנתי – תמהיל המיסוי והתמלוגים ושיעורו מרווחי הזיכיון ...... 63 ח.4 הליכים נדרשים לקראת פעילות הזיכיון החדש ................................ ................. 64 פרק ט | 'המלצות כלכליות להסדרה מחדש של חלק המדינה השנתי בזיכיון החדש ..... 66 ט.1 המלצות שעניינן מענה לקשיים בעיצוב משטר המס והתמלוגים ....................... 66 ט.2 המלצות שעניינן צמצום המצבים המפחיתים את חבותו של בעל הזיכיון במס . 70 ט.3 המלצות שעניינן שינוי מדרג המיסוי ................................ ................................ .. 72 נספחים ................................ ................................ ................................ .............................. 74 נספח א ' – מתודולוגיה לבחינה כלכלית של הזיכיון ................................ ...................... 75 נספח ב ' – חישוב חלק המדינה השנתי ברווחי בעל הזיכיון ................................ ........... 81 זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 8 מבוא 1. ים המלח הוא אוצר טבע ייחודי. מדובר בנקודה הגלויה הנמוכה ביותר על פני כדור הארץ ה מנקזת לתוכה מקורות מים שונים לכדי אגם מים מלוחים, אשר סביבו בית גידול מיוחד לבעלי חיים וצמחיה, ו לו אף.חשיבות היסטורית ודתית ככזה, .ים המלח מהווה מוקד משיכה תיירותי בנוסף ל כך שים המלח הוא אתר סביבה ומורשת בעל חשיבות בינ לאומית , מדובר גם במשאב טבע אשר ממימיו ניתן להפיק משאבי טבע בעלי ערך כלכלי אדיר, בהליך ייצור ייחודי . רוב מקורות המים אשר מזינים את ים המלח הם מקורות מים שפירים חשובים למדינת ישראל וכן .לממלכת ירדן ולסוריה 2. השילוב בין ערכ ם הכלכלי של חומרי הגלם המופקים מ ים המלח על מקורותיו לבין ייחודו הסביבתי וההיסטורי של האזור ,מציב אתגר ים באשר לאופן ניצול המשאבים שלו בצורה ב ת קיימא ושמירה על ים המלח. הדברים מתחדדים לאור העובדה שאיזון זה לא נשמר באופן אופטימלי ב מסגרת הפקת המשאבים מים המלח. 3. בהתאם ל חוק זכיון ים המלח, התשכ"א- 1961, הוענקה למפעלי ים המלח (להלן – מי"ה ), הזכות הייחודית להפיק את המחצבים והכימיקלים שבים המלח (להלן – הזיכיון .) מי"ה נמצאת בבעלותה של חברת איי.סי.אל גרופ בע"מ (להלן – ICL .) תנאי הזיכיון נקבעו בתוספת לחוק הזיכיון (החוק והתוספת יכונו להלן – שטר הזיכיון או חוק הזיכיון .) בהתאם לסעיף4 לשטר הזיכיון, ביום31 במרץ2030 .עתיד להסתיים הזיכיון של מי"ה 4. 'החלטת ממשלה מס2219 מיום20.11.2014 " אימוץ המלצות הוועדה להסדרת חלק המדינה המתקבל בעד שימוש של גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים (דו"ח ששינסקי2 ) ," שעניינה אימוץ המלצות דו"ח ששינסקי2 , הנחתה את שר האוצר למנות צוות אשר יגבש המלצות באשר לפעולות הממשלה הנדרשות לקראת תום תקופת זיכיון ים המלח. בהתאם לכך, ביום25 באוגוסט2015 הוקם צוות בין-משרדי בראשות יואל נווה על מנת לגבש המלצות מתאימות .כאמור 5. בשנת2019 פורסם דו"ח הצוות לעניין פעולות הממשלה הנדרשות לקראת תום תקופת זיכיון ים המלח (להלן – דו"ח נווה או דו"ח צוות נווה) . דו"ח נווה עסק בהיבטים השונים הקשורים בתום תקופת הזיכיון, והאתגרים הקיימים בפני הקצאת זיכיון עתידי, כא שר המטרה שעמדה בבסיס ."המלצותיו היא "השאת הערך הכלכלי של ים המלח, תוך שילוב ערכים סביבתיים וחברתיים :במסגרת זאת נקבע בדו"ח נווה כי להפקת המשאבים מים המלח תועלת כלכלית רבת היקף למשק הישראלי בכלל, ולדרום ה ארץ בפרט. לאור זאת, ובכפוף למדיניות ,הממשלה הכוללת לעתיד ים המלח ממליץ הצוות על המשך הפקת המשאבים מים המלח . זאת, לצד נקיטה באמצעים שתכליתם להגביל את היקף ההשפעה הסביבתית השלילית של המפ עלים." ... 1 1 דו"ח הצוות לעניין פעולות הממשלה הנדרשות לקראת תום תקופת זיכיון ים המלח , פס ' 8 ( ינואר 2019 ) (להלן: דו"ח נווה) (ההדגשות במקור.) זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 9 6. עוד המליץ דו"ח נווה כי הזיכיון העתידי יינתן מכוח חוק זיכיון חדש ויוקצה בהליך של מכרז .שיפורסם על ידי ועדת מכרזים, אשר תוקם לצורך כך2 7. דו"ח נווה המליץ על הקמת צוותי עבודה , אשר יבחנו לעומקם את הנושאים כנדרש על פיו , ויפעלו לביצוע .הפעולות האמורות שעל הממשלה לנקוט 8. בשל כך, לקראת תום תקופת הזיכיון, בהתאם להחלטות הממשלה בנושא ולהמלצות דו"ח ששינסקי2 ודו"ח נווה, נערכים משרדי הממשלה לגיבוש תנאי הזיכיון העתידי להפקת משאבים מים המלח, הן בהיבטים הכלכליים הכרוכים בו, והן בהיבטים הסביבתיים. לשם כך, הוקמו שני צוותי עבודה – צוות כלכלי וצוות סביבתי – ,בהובלת אגף החשב הכללי במשרד האוצר :ובהשתתפות הגורמים הבאים צוות סביבתי- תכנוני צוות כלכלי  משרד האוצר– אגף החשב הכללי  משרד האוצר– אגף החשב הכללי  משרד האוצר– לשכה משפטית  משרד האוצר– לשכה משפטית  משרד האוצר– אגף התקציבים  משרד האוצר– אגף התקציבים  משרד האוצר– לשכת מנכ"ל  משרד האוצר– לשכת מנכ"ל  המשרד להגנת הסביבה  משרד האוצר– אגף הכלכלן הראשי  משרד האנרגיה  רשות המיסים  רשות הטבע והגנים  משרד הכלכלה והתעשייה  רשות המים והביוב  משרד החקלאות  רשות ניקוז ים המלח  המכון הגיאולוגי לישראל  היחידה האזורית לאיכות הסביבה נגב מזרחי– תמר ערד וירוחם  המועצה האזורית תמר  המועצה האזורית מגילות ים המלח  החברה הממשלתית להגנות ים המלח 9. מסמך זה מסכם אפוא את עבודתם של שני צוותי העבודה– הכלכלי והסביבתי, ומטרתו לפנות לציבור לקבלת .עמדות בנוגע לסוגיות כלכליות וסביבתיות, אשר הצוותים סברו כי יש להסדירן יובהר, כי הצוותים לא עסקו בהיבטים הספציפיים הנוגעים לאופן שבו יעוצב המכרז העתידי ולתנאים שבו . נושאים אלו יידונו בנפרד על ידי ועדת המכרזים הייעודית שתוקם לנושא. 2 דו ,"ח נווה שם ,פס ' 11 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 10 10 . תקופת ה היערכות לקראת המכרז ל מתן ה זיכיון ה חדש פותחת חלון הזדמנויות משמעותי המאפשר עיצוב מחדש של הרגולציה הכלכלית והסביבתית המתאימה לקראת הזיכיון החדש ה , כך שיוסדר חלקה הראוי של המדינה מה ערך הכלכלי המו פק מ משאבי הטבע מים המלח , ותתאפשר התמודדות מיטבית עם ההשלכות הסביבתיות של פעילות הפקת המשאבים בים המלח, באופן שיצמצם את ההשפעות הסביבתיות השליליות , תוך איזון הסיכונים החלים על הזכיין עם הסיכונים החלים על המדינה . 11 . סוגיות אלו הן הסוגיות אשר הצוות ימליץ להסדיר באמצעות הליך החקיקה והמכרז אשר יקבע את תנאי הזיכיון החדש, אשר יחול משנת2030 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 11 חלק א :' הפרק ה סביבתי - תכנוני זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 12 'פרק א| רקע על זיכיון ים המלח .א1 רקע היסטורי 12 . פעילות הפקת משאבים מים המלח מתבצעת החל משנות השלושים של המאה הקודמת מכוח זיכיון שניתן על ידי המנדט הבריטי. בין השנים 1931 – 1947 ההפקה התבצעה על ידי חברת האשלג הארץ - ישראלית, חברה פרטית בבעלות היזם משה נובומייסקי, אשר בשנת1930 קיבלה לשם כך זיכיון מטעם ממשלת המנדט. בשנת1937 הזיכיון עוגן ב פקודת זיכיון ים ,המלח1937 (להלן– הפקודה ), כתוספת לפקודה (להלן– שטר הזיכיון המנדטורי .) 13 . ב עקבות מלחמת העצמאות, שפגעה קשות במפעלים והותירה חלק מהמפעלים בצד הירדני של הגבול, הופסקה הפקת המינרלים מים המלח. לאור האמור, ובשל קשיי החברה בגיוס מימון לצורך השיקום, הולאמה החברה בשנת1952 , ונכסיה הועברו לידי מפעלי ים המלח (להלן – מי"ה), חברה ממשלתית שהוק .מה לשם כך3 14 . ב שנת1961 , במטרה לאפשר את ההפקה של משאבים מים המלח לטובת פיתוח כלכלת ישראל נחקק חוק זכיון ים המלח, התשכ"א- 1961 ( כאמור לעיל – חוק הזיכיון). חוק הזיכיון נחקק על רקע מגעים שניהלה הממשלה לקבלת הלוואות מהבנק העולמי ומגורמים נוספים לצורך הרחבת כושר הייצור במפעלים והקמת בריכות האידוי לשקיעת המלחים. במסגרת החוק הוענק למי"ה זיכיון להפקת משאבים משטח הזיכיון וכן את הזכות לנקוט בכלל הפעולות הנחוצות לשם כך עד לשנת1999 ( להלן– הזיכיון). תנאי הזיכ יו ן נקבעו בתוספת לחוק הזיכיון (להלן– שטר הזיכיון.) 15 . ב שנת1962 הוענק על ידי מי"ה זיכיון משנה לחברת ברום ים המלח בע"מ (להלן– חברת הברום .) בשנת1968 הוקמה חברת כימיקלים לישראל (להלן– כי"ל ), כחברה ממשלתית המאגדת מספר תעשיות כימיות בישראל, ובמהלך השנים הבאות הפכה מי"ה לחברת בת של כי"ל (יחד עם חברות הבת שלה לה פ.)קת ברום וייצור מוצרי המשך מברום 16 . ב שנת1986 , 13 שנה לפני תום הזיכיון, נחקק 'חוק זיכיון ים המלח (תיקון מס2), התשמ"ו- 1986 במסגרתו הוארך שטר הזיכיון עד ליום31 במרץ2030 (סעיף4 לחוק) וזאת כחלק ממהלך של .הנפקת חברת ברום ים המלח בע"מ בבורסה האמריקאית4 במסגרת הארכת הזיכיון שונה החוק ביחס לאופן חישוב התמלוגים שמקבלת הממשלה ממפעלי ים המלח (הצמדה של התמלוגים 3 רן אור- נר "מש ה נובומייסקי וחברת האשלג הארץ ישראלית " ב תוך מלח הארץ סדרה למחקרי ים המלח 4 , 1 , 7 – 22 .)(תשע 4 במהלך הדיונים מספר חברי כנסת הביעו חשש ביחס לכך שהזיכיון יוארך עד לשנת2030 , והדברים יובאו להלן. בדיון במליאה לקראת קריאה ראשונה: "ח"כ דן תיכון: האם אנחנו יודעים מה יקרה במדינת ישראל בין שנת2000 לבין שנת 2030 ? [...] ואם אתה מבקש להאריך את הזיכיון לתקופה של45 ".שנים זה נראה לי קצת מופרז וגם מסוכן ,דברי הכנסת ישיבה מאתיים של הכנסת ה- 11 , בעמ ' 2660 ( 16.4.1986 .) ובהמשך בדיון בהכנה לקריאה שנייה- שלישית בוועדת הכספים: :"י. צבן האם בהארכת תקופת הזיכיון אנחנו לא קושרים לעצמנו את הידיים? [...] ז. אמיר : כמו חבר הכנסת שטרית, גם אני תוהה למה הדחיפות הזאת. [...] צריך לקיים דיון ממצה על חברת כימיקלים לישראל, על עתיד ים ".המלח ואוצרות הטבע שעדיין לא מנוצלים 'פרוטוקול ישיבה מס302 של ועדת הכספים, הכנסת ה- 11 ', בעמ28 ( 5.5.1986 .) אולם בסופו של יום, הזיכיון הואר ך עד לשנת2030 ולא נדונו תנאי הזיכיון לגופם מלבד לתנאים הנוגעים לאופן חישוב התמלוגים שישתלמו למדינה. במהלך שנות ה- 90 ,הפריטה ממשלת ישראל את כי"ל, חברת האם של מי"ה בתהליך שנמשך לאורך השנים 1992 – 1998 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 13 לשער הדולר) ואף בוצע תיקון עקיף ל חוק החברות הממשלתיות , התשל"ה - 1975 באופן שיאפשר מתן ודאות למשקיעים זרים. 17 . ב,המשך להנפקת חברת ברום ים המלח בשנת1992 החליטה המדינה על הפרטת כי"ל ובשנת 1998 תהליך ההפרטה הגיע לסיומו. בתהליך ההפרטה שמרה לעצמה מדינת ישראל זכויות מסוימות ב חברת כי"ל באמצעות מניית המדינה המיוחדת ("מניית הזהב"). הזכויות אותן מעניקה המניה למדינה מוגדרות בתקנון כי"ל, והחברה איננה יכולות לשנות את הסעיפים הרלוונטיים בתקנון ללא אישור המדינה. זכויות אלו כוללות את זכותה של המדינה לשמור על אופייה של כי"ל כחברה ישראלית, לפקח על השליטה באוצרות טבע ,לשם הבטחת ניצולם היעיל למנוע מגורמים עוינים או גורמים בעלי אינטרסים מנוגדים לאלו של ,החברה מהשתלטות עליה ומעניקות למדינה זכות וטו בנוגע למכירה או שעבוד של נכסים מהותיים, שינויים מבניים וכל רכישה של מניות בשיעור העולה על14% או בשיעור ה מביא את הרוכש להחזקה בשיעור של למעלה מ- 25% . 5 18 . ב מסגרת הליך ההפרטה של מי"ה לא נערכו שינויים נוספי ם בחוק הזיכיון כהשלמה לכך שהחברה כבר אינה חברה ממשלתית אלא חברה פרטית , ובכלל זה לא הוחלו כל הדינים הכ לליים הרלבנטיים על בעל הזיכיון. כך למשל, לא הוחלו דיני המים הנוגעים לחובת תשלום על הפקת מי בארות בשטח הזיכיון וכן לא הוחלו דיני התכנון והבנייה עד לשנת1995 . 19 . כיום כי"ל נקראת איי.סי.אל גרופ בע"מ (להלן– ICL ) , מאוגדת בישראל, נסחרת בבורסה לניירות ערך בתל אביב ובניו יורק תחת הסימולICL . נכון ל יום11 ב ספטמבר2024 התפלגות ה החזקות במניות החברה היא כדלקמן: כ - 44% החברה לישראל, כ- 21.5% החזקות של גופים מוסדיים וכ- % 34.5 .החזקות ציבור6 לעניין הרווחיות של החברה, והערך הכלכלי של החברה ראו בהרחבה את החלק הכלכלי . .א2 דו"ח ועדת ש שינסקי2 20 . בחודש אוקטובר2014 פורסמו מסקנות הוועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק המדינה המתקבל ,בעד השימוש של גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים בראשות פרופ' איתן ש( שינסקי כאמור – ועדת ש שינסקי 2 או דו"ח ועדת ששינס ק י 2) . במסגרת דיוני ועדת ש שינסקי2 דנה הוועדה במדיניות המס שיש להחיל על בעל הזיכיון מכוח חוק הזיכיון, תוך החלה של מס מיוחד על .הרווחים של מי"ה מהזיכיון 21 . הוועדה גיבשה את המלצותיה בשים לב גם לשיקולים סביבתיים . שיקולים אלו נכללו ב עקרונות אשר עמד ו בבסיס המלצות הוועדה . 7 לצד התועלות החיוביות המביאה עימה פעילות הפקת משאבי הטבע, לפעילות זו קיימות גם השפעות סביבתיות שליליות. ההכרח בהבטחת חלק ראוי לציבור ,מהרווחים הנובעים ממשאבי הטבע מתחדד נוכח השפעות שליליות אלו. מנדט הוועדה 5 סעיף 8(ב) ל תקנון ICL . 6 הבורסה לניירות ערך תל,אביב "איי .סי.אל גרופ בע"מ" . 7 מסקנות הוועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק המדינה המתקבל בעד השימוש של גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים 5 (אוקטובר2014 ) (להלן: דו"ח ששינסקי2 .) זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 14 כפי ש עלה מכתב המינוי, היה לבחון את חלק המדינה המתק בל בעד השימוש של גורמים פרטיים במשאבי הטבע. בחינת האסדרה הסביבתית על עולם משאבי הטבע לא הייתה חלק ממנדט ועדה זו, ,ועל כן נושא זה לא היה בליבת עבודת הוועדה. עם זאת, לאור הממצאים שהוצגו בפני הוועדה מצאה הוועדה לנכון להתייחס לעניין זה . 8 .א3 דו"ח נווה 22 . 'החלטת ממשלה מס2219 מיום20 באוקטובר2014 שעניינה אימוץ המלצות דו"ח ששינסקי2 , הנחתה את שר האוצר למנות צוות אשר יגבש המלצות באשר לפעולות הממשלה הנדרשות לקראת תום תקופת זיכיון ים המלח. ,בהתאם לכך ביום25 באוגוסט2015 הוקם צוות - בין משרדי בראשותו של הכלכלן ה ,ראשי דאז יואל נווה .על מנת לגבש המלצות כאמור 23 . בחודש ינואר2019 פורסם כאמור דו"ח נווה ש עסק בהיבטים השונים הקשורים בתום תקופת ,הזיכיון והאתגרים הקיימים בפני הקצאת זיכיון עתידי . המטרה שעמדה בבסיס המלצותיו היא .""השאת הערך הכלכלי של ים המלח תוך שילוב ערכים סביבתיים וחברתיים9 ,כפי שיפורט להלן דו"ח נווה עסק בין היתר ,בנושא השטח הדרוש לזיכיון העתידי היבטים הנוגעים ליישום הסכם .הקציר, הסדרת השימושים במי תהום וטיפול במפגעים בסביבת ים המלח 24 . ,כמפורט לעיל בעקבות דו"ח נווה הוקמו בהובלת החשב הכללי צוותי עבודה מקצועיים בין- מ .שרדיים שמטרתם להסדיר את סיום זיכיון ים המלח לקראת תום הזיכיון .א4 עיקרי האתגרים הסביבתיים 25 . לצד התועלות אשר מביאה עימה תעשיית הפקת המחצבים מים המלח, בעיקר בתרומת המפעלים לכלכלה ולתעסוקה בישראל בכלל ובנגב בפרט , ל תהליך הפקת המינרלים בים המלח השפעה סביבתי ת .נרחבת 26 . כפי שצוין בדו"ח נווה, עיקר ההשלכות הסביבתיות הכרוכות בפעילות הזיכיון נוגע לסוגיות :הבאות שטח הזיכיון ;אסדרת תשתיות ו מפגעים סביבתיים שנוצרו במהלך השנים בשטח זה ; כריית חומרי ואדי ל צורך פעילות הזיכיון ;ניהול מי נגר ו שיטפונות בשטח הזיכיון ;שאיבת מי ים המלח ו שימוש במקורות מים נוספים בשטח הזיכיון ; גובה מפלס מי הים וכן הוצאת המלח השוקע בבריכות (להלן– קציר המלח). 27 . הפקת אוצרות טבע מ ים המלח משפיעה הן על אזור האגן הצפוני והן על אזור האגן הדרומי של ים המלח. באגן הצפוני, מרבית ההשפעות הסביבתיות נובעות מהתרומה לירידת מפלס ים המלח כתוצאה משאיבת מי האגן הצפוני אל בריכות האידוי , הגם שמפעלי ים המלח אינם הגורם המרכזי לירידת המפלס (ה גורם המרכזי לירידת מפלס האגן הוא ה סטת הזרימה הטבעית ב מעלה 8 כך למשל, דחתה הוועדה את טענת מי"ה בעמדתה שהוגשה לוועדה כי יש להכיר בהוצאות קציר המלח מבריכה מספר 5 של מפעלי ים המלח באגן הדרומי , שהחברה מבצעת כחלק מהסכם הקציר ונועדו למנוע את המשך עליית מפלס בבריכה מספר 5 , כחלק ה מועבר לידי המדינה לצורך חישוב ה- GT . 9 ,דו"ח נווה לעיל ה"ש1 , 'עמ2. זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 15 אגן היקוות ים המלח .) 10 ,חלקה של מי"ה בירידת המפלס, עקב שאיבת המים אל בריכות האידוי עומד על כ- 26 ס"מ בשנה, שהם כ - 20% מירידת המפלס של אגן ים המלח הצפוני בשנים .האחרונות11 לפי נתוני ICL המדווחים ל רשות המים ולמשרד להגנת הסביבה , נכון להיום מי"ה שואבת מים המלח כ- 470 מלמ"ק בממוצע לשנה, שמהם חוזרים לים כ- 200 מלמ"ק באופן ישיר ו לפי הערכות כ- 100 מלמ"ק אובדים ב חלחולים לתת הקרקע אשר על פי המשוער מגיעים גם הם בסופו של דבר חזרה לאגן הצפוני , כך ש סך כול החזרות המים לים המלח עומד על כ- 300 .מלמ"ק כלומר, סך הש איבות נטו של מי"ה מהאגן הצפוני מוערך בכ- 160 מלמ"ק .בשנה 28 . ירידת המפלס גורמת לתופעות גיאומורפולוגיות המשנות את פני הנוף ופוגעות בתשתיות ( ובתדמית האזור בין השאר ,נסיגת קו החוף, היווצרות בולענים הִ תְ חַ תְ רּות,נחלים12 פגיעה במעיינות החוף ו פגיעה בבתי גידול ייחודיים). במקביל, באגן הדרומי, ההשפעות הסביבתיות נובעות ,בעיקר מהפעילות התעשייתית הנרחבת באזור ו בין השאר מפליטות מזהמים מהפעילות התעשייתית לסביבה ,משקיעת המלח בבריכה מספר5 ועירום המלח הקצור , מעבודות עפר מכ ו ריית חומר הוו א די מערוצי ,הנחלים שבאזור לצורך תחזוקת הסוללות של בריכות האידוי מתשתיות השאיבה וההובלה של מי האגן הצפוני,, מתשתיות הניקוז מקי דוח י המים הפוסיליים13 שבשטח הזיכיון וממערומי פסולות ומלח בשטחי הזיכיון . 14 29 . לאור האמור, דו"ח נווה המליץ על נקיטת אמצעים שתכליתם להגביל את היקף ה השפעה הסביבתית השלילית של המפעלים. כמו כן, המליץ הדו"ח שלצורך כך, בין היתר, יגובשו תנאים חדשים לפעילות ההפ .קה העתידית של משאבים מים המלח המלצות אלו עמדו לנגד עיניו של הצוות הסביבתי-תכנוני וה מלצות יו גובשו לאור ן . 30 . ,בחלקן ההשלכות הסביבתיות הכרוכות בפעילות הפקת משאבי טבע מים המלח ,והיקפן מובנות באופן אינהרנטי בתהליך הפקת משאבי הטבע . תהליך זה כרוך כאמור בשאיבת מים מהאגן הצפוני ובפעילות תעשייתית המחייבת קיומן של תשתיות לייצור והולכה של חומרי גלם וכן שימוש מגוון בהם. ,אולם בחלקן , השפעות אלה הן תוצר של תנאי הזיכיון הנוכחי ושל פערים רגולטורי ים מסוימים . מכאן שניתן ל צמצם את הפגיעה הסביבתית באמצעות קביעה מיטבי ת של תנאי הזיכיון החדש , השלמת הפערים הרגולטוריים ו אף טיוב הדין הכללי בהתאם לצורך. 31 . ,בהקשר זה יש להכיר בכך ש חוק הזיכיון הוא חוק שנחקק ב תנאים שאינם מיטיבים. במסגרת ,חוק הזיכיון נקבעו תנאים מפליגים לשמירה על הזכויות של בעל הזיכיון, וזאת כתוצאה מדרישות של הגופים הפיננסיים אשר לקחו חלק במימון פעילות החברה , ביניהם הבנק העולמי אשר מימן את שיקום המפעלים לאחר שנפגעו במלחמת העצמאות .כמו ,כן למרות שינויים משמעותיים שחלו לאורך השנים בא זור ים המלח, ו שינויים שחלו במדיניות המשפטית 10 יחד עם זאת, ככל שמפלס ים המלח יורד, המליחות והצפיפות שלו עולה וקצב האידוי יורד, ולכן התרומה היחסית .של שאיבת המים על ידי המפעלים לירידת המפלס צפויה לגדול ולהפוך למשמעותית יותר 11 המש רד להגנת הסביבה ורשות ניקוז ים המלח " עתיד ים המלח – מסמך מדיניות ארוכת טווח" 32 (יוני 2022 ). 12 המושג המקובל הואErosional Downcutting . 13 מי תהום המנותקים ממקור הזנה המצויים באקוויפר מתקופות קדומות . 14 דו"ח ועדת שישינסקי2 , לעיל ה"ש7 ', בעמ29 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 16 והאסדרתית במדינת ישראל אשר נגעו לתחומים עליהם חלים חוק הזיכיון וההסדרים הקבועים בו, נערכו שינויים מועטים בהסדר הקבוע בחוק הזיכיון ובשטר הז .יכיון15 32 . בהתאם לנוסח הזיכיון, למי"ה ניתנה הזכות לנקוט בכלל הפעולות האפשריות לשם הפקת משאבים משטח הזיכיון , למעט סייגים מסוימים . 16 עם זאת, יש להבהיר כי זכויות אלה לא פטרו את מי"ה מעמידה בחובותיה לפי כל דין רלוונטי לפעילות, ואין בהן כדי להתיר למי"ה לגרום .נזקים לציבור או לסביבה מבלי לשקמם או לתקנם 33 . כעולה מסעיף זה, חוק הזיכיון הנוכחי ושטר הזיכיון שבצידו לא כללו התייחסות ספציפית ל נושא ה השפעות הסביבתיות השליליות הפוטנציאליות של פעילות .מי"ה דבר זה הביא בפועל להקטנת אמצעי הבקרה על פעילות מי"ה לאורך השנים, ותרם להיווצרות הש פע .ות סביבתיות שליליות 15 בתיקון הראשון לחוק הזיכיון משנת1968 נדחה מועד התחלת תשלום התמלוגים הקבוע בסעיף15 (א) לשטר הזיכיון משנת1964 לשנת1970 וכן בוצע תיקון טכני נוסף; בתיקון השני לחוק משנת1986 נדחה מועד תום הזיכיון הקבוע בסעיף4 לשטר הזיכיון משנת1999 לשנת2030 וכן הוצמדו תשל ומי התמלוגים הקבועים בסעיף15 לשטר הזיכיון לשער .היציג של הדולר תוך שנקבע שהתשלומים יבוצעו ארבע פעמים בשנה במקום אחת לשנה 16 סעיף3 לשטר הזיכיון מחריג ממנו את המשאבים הבאים : זהב, כסף ומתכות יקרות אחרות, אבנים יקרות, נחושת ועפרות ברזל, עתיקות ונפט. זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 17 פרק ב '| עקרונות כלליים מנחים בתחום הסביבתי 34 . בהמשך לבחינת הסוגיות הסביבתיות שנידונו בדו"ח נווה ובהתבסס על עבודת צוותי המשנה שהוקמו בהמלצתו, הצוות הסביבתי-תכנוני התווה את המלצותיו על בסיס העקרונות הבאים: ב.1 העברת שטח הזיכיון ממי"ה לבעל הזיכיון כאשר מפגעים סביבתיים היסטוריים נדרשים להיות מטופלים ע ל ידיICL 35 . על פי עקרון" המזהם משלם", על מי"ה ,שבבעלות ICL , להסדיר את ה מפגעים ש נוצרו כתוצאה מפעילות ה במרחב ים המלח .במידת האפשר, יש להבטיח טיפול במפגעים אלו טרם פקיעת .הזיכיון הנוכחי מועד העברת הזיכיון הינו נקודת הזמן האחרונה בה נדרשת הקביעה א לי ו מפגעים יטופלו ישירות על ידי ICL ואילו יטופלו במימוןICL על ידי הזכיין העתידי או על ידי המדינה , או באישור הזכיין העתידי על ידיICL , ככל ש לא ניתן להשלים את הטיפול בהם לפני תום הזיכיון. ב.2 הסתמכות על רגולציה סביבתית ותכנונית כללית והימנעות ככל הניתן מהסדרים סביבתיים ייחודיים 36 . כפי שהודגש גם ב"דו ,ח נווה יש להבטיח כי פעילות הפקת המשאבים מים המלח ועיבודם תוסדר ככל פעילות תעשייתית דומה אחרת, ועל זיכיון ההפקה העתידי להבטיח כי תהיה כפופה לכלל הדינים, ובהם דיני התכנון והבנ י .יה ודיני הסביבה 37 . בחוק הזיכיון, אשר נחקק בשנת1961 נקבעו הסדרים פרטניים שונים אשר לא תמיד תאמו .לדינים הכלליים בהיבטי הגנת הסביבה 38 . זיכיון להפקת משאבים מים המלח ניתן לתקופה ארוכה בת עשרות שנים, ואילו הדינים בעניין שמירה על ערכי טבע והג נה על הסביבה, היבטים סטטוטוריים וכיוצא בזאת, מתעדכנים בתדירות גבוהה יותר. על מנת למנוע מצב בו הרגולציה על בעל הזיכיון נותרת מאחור ביחס לנהוג בשאר המדינה, מוצע שלא לקבוע במסגרת חוק הזיכיון הסדרים פרטניים לבעל הזיכיון, אלא ,אם מדובר במקרים הכרחיים ו :בהתקיים שני התנאים המצטברים הבאים  היבטים סביבתיים שאין להם מענה אסדרתי בדין הקיים.  ה אסדרה נדרשת לאור מאפיינים ייחודיים של ים המלח או של פעילות הפקת המשאבים ממנו. 39 . ככל שאין מענה לסוגיה בדין הקיים אך מדובר בסוגיה שאינה ייחודית לזיכיון, יש ל בחון אפשרות לתיק ו ן הדין הכללי ככל שאין בכך כדי לעכב פתרון שנחוץ להסדרה של הפעילות בים המלח . מאחר ש ,הדין הכללי, מטבעו עשוי להשתנות בהמשך תקופת הז י כיון , נכון להכפיף את חוק הזיכיון העתידי, ככל זיכיון אחר, לדין הכללי ככל הניתן , ולהבהיר כי הז י כיון יהיה ממוקד אך בעצם הזכות להפק ת המשאבים וניצולם . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 18 ב.3 הגברת השקיפות והבקרה ביחס לפעילות הפקת משאבי הטבע מכוח הזיכיון העתידי ולהשלכות סביבתיות של פעולות ה זכיין 40 . בהיות ו של ים המלח משאב טבע ייחודי ולאור הפעילות המגוונת המתבצעת בסמוך לפעילות התעשייתית של בעל הזיכיון, ובכלל זה פעילות תיירותית , ישנה חשיבות רבה לכך שהפעילות התעשייתית של בעל הזיכיון תיעשה ב שקיפות מרבית . לפיכך, מוצע לקבוע חובת דיווח תקופתית של הזכיין העתידי לממשלה על נתונים שונים הנ ו געים בין היתר להיבטי תכנון וסביבה. יהיה בכך גם כדי לסייע לממשלה לפקח על בעל הזיכיון וגם כדי להקל על הכנת המכרז לתקופה .העתידית .מוצע כי דיווחים אלו יהיו חשופים לציבור 41 . מוצע כי הדיווח התקופתי יכלול, בין היתר:, מידע בנוגע להיבטים הבאים 41.1 . כמות המים )(נטו שנשאבת מהאגן הצפוני; 41.2 . כמות המים המושבת בתום תהליך ההפקה; 41.3 . כמות החומר שנכרתה מאתרי הכרייה ה שונים; 41.4 . כמות מי התהום המנוצלים לצרכי הפעילות התעשייתית; 41.5 . מצבן הפיזי של תשתיות דוגמת תעלת ההזנה ו הסוללות התוחמות את בריכות האידוי; 41.6 . קציר המלח; 41.7 . פליטות והעברות לסביבה ככל שהמידע לגביהן לא נדרש במסגרת הרגולציה הקיימת . ב.4 הפנמת עלות השימוש במשאבי הטבע על ידי בעל הזיכיון 42 . זיכיון ים המלח מעניק לבעל הז י כיון את הזכות הבלעדית להפיק משאבי טבע מים המלח. ,בנוסף לאור מאפייני פעילות ההפקה , הפעילות התעשייתית מחייב ת שימוש או פגיעה במשאבי טבע רבים נוספים, דוגמת מי תהום וחומרי חציבה . פעולות תחזוקה, טיפול ושיקום של משאבים אלו .כרוכות בעלויות יקרות וממושכות מכאן שעל תנאי הזיכיון לתמרץ את בעל הזיכיון לשימוש יעיל במשאבים אלו . על מנת לתמרץ שימוש יעיל כלכלית במשאבי הטבע האמורים יש לקבוע מחיר מתאים לשימוש זה, בין אם במסגרת חוק הזיכיון ובין אם .במסגרת הדין הכללי ב.5 תמרוץ ואכיפת טיפול במפגעים על ידי בעל הזיכיון 43 . מ וצע כי בעל הזיכיון יחויב בהשבה של שטח הזיכיון בתום תקופת הזיכיון לאחר שטיפל במפגעים הסביבתיים שנוצרו במהלך תקופת הזיכיון .בנוסף י י קבע מנגנון שיבטיח טיפול ושיקום במפגעים שייווצרו בתקופת הזיכיון העתידי במידת הצורך, בין היתר, כתוצאה מתרחישים סבירים אשר עלולים להוביל לנטישת תשתיות או אי טיפול במפגעים על ידי הזכיין עצמו. בנוסף, יש להיערך גם לתרחיש בו המדינה תחליט או תאלץ שלא להאריך את הזי כיון לתקופה נוספת לאחר תום תקופת הזיכיון החדש ולהבטיח כי המפגעים יטופלו כנדרש גם ב שנים ש .לאחר סיומו זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 19 ב.6 אסדרת כלל התשתיות התעשייתיות הקיימות ו צמצום אי- הוודאות לגבי החובות הסביבתיות שיחולו על בעל הזיכיון העתידי 44 . ב תנאי הז י כיון הנוכחיים קיימת אסדרה חלקית ומיושנת . על מנת להבטיח צמצום של ההשפעות הסביבתיות וזיהוי סיכונים לסביבה ו מפגעים פוטנציאל י ,ים יש לסגור פערים אסדרתיים אלו , לרבות טיפול במפגעים סביבתיים ,כבר היום. זאת באמצעות הרישיונות וההיתרים הקיימים של המפעלים, ,באמצעות כלי פיקוח קיימים או באמצעות כלי רישוי נוספים מתאימים וזאת בהקדם .האפשרי 45 . השלמת ה אסדרה ועדכונה רצוי ות .גם על מנת להבטיח ודאות אסדרתית לזכיין העתידי ככל שעדכון האסדרה או השלמת הפערים בה נוגעים לפעילות הקיימת, קביעתה טרם סיום תקופת י הז כיון הנוכחי תאפשר ל בעל הזיכיון הנוכחי לבצע את ההתאמות הנדרשות בפעילות, וכן לבעל הזיכיון הבא להעריך את המשמעויות של עמידה בדרישות אלה גם בתקופת הז י כיון הבאה . ככל שהמתמודדים במכרז ידעו מראש מהי האסדרה הצפויה לחול במסג,רת הזיכיון העתידי הם יוכלו לתמחר את הזיכיון באופן מיטבי ומכאן שחלקה של המדינה ברווחי פעילות הזיכיון צפוי לו גד ל. עם זאת יובהר, כי מטבע הדברים הדרישות המחייבות שמכוח הדין הכללי מתעדכ נות מעת לעת , כך שבכל מקרה המתמודדים הפוטנציאליים יידרשו לקחת בחשבון שינויים אפשריים , ככל גורם מפוקח . ואולם, ככל שישנם עדכונים הנדרשים להיתרים ולרישיונות או לדין הכללי שנחיצותם ידועה כעת, מוצע להקדים את ביצוע העדכונים קודם למועד היציאה למכרז על .הזיכיון החדש 46 . לצורך כך מוצע לפעול ככל הניתן להשלמת פערים קיימים באסדרת הפעילות התעשייתית במרחב ,ים המלח באמצעות רישוי מתאים בהקדם האפשרי וככל הניתן טרם תום תקופת הזיכיון. ב.7 תכלול וסנכרון האסדרה, הפיקוח והאכיפה בין ה( מאסדרים רגולטורים) השונים 47 . פעילות בעל הזיכיון כרוכה בפעילות תעשייתית ענפה, הנוגעת לדינים רבים שבסמכות מאסדרים .שונים,כך למשל השפעת פעילות הזיכיון על ערכי סביבה ונוף נוגעת לדיני הגנת הסביבה שהם בסמכות המשרד להגנת הסביבה; שאיבת המים וקידוחי מים לטובת פעילות הזכיין נוגעת לדיני המים שהם בסמכות רשות המים; הפקת אנרגיה וכריית מחצבים לטובת הפעילות נוגעת לעניינים שהם בסמכות רשות החשמל ומשרד האנרגיה. 48 . ביחס ל חלק מתחומי הפעילות של בעל הזיכיון, קיימים דינים שהם בסמכות של יותר מ מאסדר ,אחד וייתכנו מצבים בהם כל מאסדר יפעל מול בעל הזיכיון בעניין מסוים מבלי לקחת בחשבון את פעילותו של ה מאסדר השני באותו עניין. היעדר סנכרון זה עשוי להטיל על בעל הזיכיון נטל אסדרתי מעבר לנדרש וכן להביא לתוצאה אסדרתית שאינה אופטימלית מצידה של המדינה, שכן במצב זה האסדרה אינה משקללת את התכליות העומדות בבסיסם של הדינים השונים על פ יהם פועלים ה מאסדרים .הרלבנטיים ,לפיכך במטרה להבטיח אסדרה הרמונית ואחידות אל מול בעל ,הזיכיון החדש מוצע ש לצורך הזיכיון העתידי יוסדר שיתוף הפעולה בין ה מאסדרים השונים , מבלי לפגוע בסמכויותיהם. זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 20 ב.8 יצירת חב ות בגין שימוש במי ים המלח 49 . כמות המים הנשאבים על ידי בעל הזיכיון מאגן ים המלח הצפוני מושפעת ממספר גורמים עיקריים, ובהם שטח הבריכות התעשייתיות המשמשות לאידוי מי ים המלח כחל ק מהליך ,הייצור ,ריכוז המלחים במים הנשאבים ,היקף האידוי של המים קצב הסחרור של המים בבריכות וכמות המים המחלחלים מהבריכות . מרכיב שטח הבריכות הוא הגורם העיקרי המשפיע על כמות המים המתאדים בבריכות, והוא מרכיב קבוע המוגבל על פי הת ו כניות הסטטוטוריות שבתוקף., כאשר שאר המרכיבים נתונים לשינויים לאורך זמן 50 . כיום, אין תשלום ישיר עבור השימוש במי ים המלח, אלא רק כחלק מהת מלוגים המשולמים על ידיICL .המחושבים על פי מכירת המוצרים המופקים ומעובדים ממי הים יצירת חבות בגין השימוש במי המלח נועדה לבטא את העלויות הסביבתיות הכרוכות בשימוש במים ועשויה .לתמרץ את הזכיין העתידי להתייעל באופן שבו הוא משתמש במי ים המלח 51 . חבות זאת תיגזר ותח ושב בהתאם ל כמות המים המדודה שתישאב מהאגן הצפוני וכן בהתחשב ב כמות המים המושבת )(תמלחת חוזרת שנמדדת וכן חלחולים . יודגש כי עלות זאת אינה תשלום בגין המחצבים המופקים מ מי ים המלח, אשר מגולמים כחלק מהתמלוגים בגין המוצרים .המופקים ממי ים אלו 52 . בהקשר זה מוצע להסדיר בזיכיון העתידי חובת דיווח מפורטת ופרסום של הכמויות הנשאבות מהים והמושבות אליו, לצד מנגנוני בקרה לדיווחים אלו . כמו כן, כחלק מעיקרון זה מוצע כי חוק הזיכיון העתידי ל א יכלול אפשרות להגדלת שטח בריכות האידוי; יתמרץ שאיבה יעילה; ולא ייצר מגבלה חדשה על כמות המים הנשאבים מעבר למגבלות הקיימות בדין . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 21 פרק ג '| המלצות סביבתיות ל גיבוש תנאי הזיכיו ן החדש ג.1 המלצות שעניינן שטח הזיכיון רקע 53 . שטח הזיכיון הנוכחי מתפרס על שטח כולל של652 קמ"ר, המהווים כ - 3% משטחה של מדינת .ישראל ,מתוכו שטח בריכות האידוי משתרע על למעלה ממאה קילומטרים רבועים, אלי ו מתווספים אזור תעשייה, תחנות כוח, תחנות שאיבה, אזורי כרי י ה וחציבה של חומר וא ד ,י ,דרכים, מסועים תשתיות ניקוז ואיגום נחלים, תשתיות חשמל ו מים. לצד כל ה אל , שטח הזיכיון הקיים.כולל שטחים רבים אשר אינם קשורים באופן ישיר להפקת המשאבים17 עובדה זו מובילה ל חשש ל הקצאת שטח בלתי יעילה, שהרי אילולא שטח זה היה מוחכר לבעל הזיכיון לצרכיו השונים, הי ית ה בידי המדינה היכולת ל קדם את השימוש בו לטובת תכליות אחרות וב הן מתן מענה לצרכים תיירותיים וסביבתיים. זאת ועוד, מאחר ש עומד לרשותו של בעל הזיכיון שטח נרחב והוא אינו נדרש לשלם על השטח בהתאם להיקפו, הוא אינו מפנים את העלות הכלכלית והסביבתית בשטח ואין לו תמריץ לצמצם את השטח עליו הוא .פורס את פעילותו 54 . שטח הזיכיון הינו ייחודי מבחינת ערכי הטבע, הנוף והמורשת שבו וחשיבותו ההיסטורית, והוא מהווה מוקד תיירות ברמה בינלאומית. ב שטח הזיכיון הנוכחי קיימים שלושה י י שובים: נווה זהר, נאות הכיכר ועין תמר, וכן שטחי חקלאות נרחבים. בשטח הזיכיון אזור תיירות מהגדולים ,בישראל עם עשרות מלונות, הכוללים אלפי חדרים. יתר על כן בהתאם ל 'החלטת ממשלה מס 4254 מיום12 לפברואר2012 "שעניינה "תכנית לפיתוח ושיקום אגן ים המלח, פועל משרד התיירות, באמצעות החברה הממשלתית להגנות ים המלח בע"מ (להלן– חל"י) , לקדם הקמה של כ- 4000 חדרי מלון נוספים באגן הדרומי של ים המלח. יצוין כי תוכנית זאת נמצאת בשלבים ,מתקדמים של ביצוע ש כולל ים פיתוח של הקרקע, שיווק של קרקעות ליזמים ותהליכים .סטטוטוריים מתקדמים לאישורי הקמת המלונות 55 . כאמור, מצב בו לבעל זיכיון ניתנת הזכות לעשות שימוש בשטחים כה נרחבים, שלחלקם ערך רב )וייחודי ועל חלקם מתבצעת פעילות (מעבר לשטחים הנדרשים למימוש פעילות הזיכיון המגבילה שימוש ציבורי בשטחים אלה , הוא מצב חריג ובלתי רצוי . 56 . דו"ח :נווה התייחס לשטח הפעילות העתידי באופן הבא בהענקת זכו יות ההפקה החדשות יש לבחון את שטח הפעילות ולצמצמו כך שיכללו בו רק שטחים שאכן נדרשים לשם פעילות המפעלים, תוך קביעת מגבלות על שימושי קרקע; בפרט, יש להוציא מרישיון ההפקה העתידי זכויות לגבי שטחים הכלולים בזיכיון הנוכחי והמשמשים לשימושים אחרים, כגון יישובים, חקל אות, שמורות טבע וגנים לאומיים, פעילות עסקית שאיננה קשורה למפעלים (כגון פעילות 17 דו"ח שש ינסקי2 ,לעיל "ש ה 7 ,ב 'עמ29 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 22 תיירותית או פעילות כריית חומר לתעשיית הקוסמטיקה), וכן שטחים .פתוחים בעלי ערך אקולוגי סביבתי ייחודי18 57 . בשנת1976 ,בשל ירידת מפלס ים המלח, התייבש ונותק החלק המחבר בין האגן הצפוני לבין האגן הדרומי של הימה, וחשף את מרחב מצרי לינץ. כיום קיומו של האגן הדרומי מתאפשר רק כל עוד מתקיימת שאיבת מים מה אגן הצפוני ל אגן הדרומי. לולא כך , היה האגן הדרומי מתייבש לחלוטין בפרק זמן קצר . שאיבה זו מתבצעת על ידי מי"ה לצורך הפקת המשאבים כך שבפועל בריכות האידוי המשמשות את מפעלי ים המלח כחלק ממערך הפקת המשאבים, הן הבריכות .המשמשות את אזור התיירות במרחב ים המלח בריכה מספר5 היא בריכת אידוי המשמשת להפקת המשאבים, על ידיICL , ו היא הבסיס למתחם המלונות שבאגן הדרומי של ים המלח . מצב זה יצר תלות בין התיירות במ רח .ב ים המלח לבין הפעילות התעשייתית במרחב 58 . עוד יצוין כי בשטח הזיכיון מצוי אגן ההיקוות המשמעותי של אזור מזרח הנגב , אשר כולל42 נחלים, מתוכם39 נחלי אכזב ש י טפוניים ומניפות סחף משמעותיות המתפרשות אל חוף ים .המלח הטופוגרפיה והאקלים המקומי באגן הניקוז של ים המלח, הובילו לכך שהאזור מתאפיין .בשיטפונות רבים מדי שנה, הזורמים בעשרות נחלים ה מערך ה תעשייתי רחב ה היקף שלICL מצוי בסיכון עקב מצב זה, הן ברמה התשתיתית והן ברמה התפעולית לצורך שמירה על פעילות .סדירה והיקפי ייצור קיימים 59 . לאור זאת, ב שטח הז י כיון קיימים מפעלי ניקוז והסטה אדירי- ממדים, אשר מטרתם למנוע הצפה .של מתקני התעשייה, המפעלים ושטחי האידוי מפעלי ה ניקוז הוקמו מתוך ראייה שהתמקדה בייצור המשאב, ובפועל הם מהווים פגיעה סביבתית בנוף, בערכי טבע ובמערכות האקולוגיות ה ייחודיות למרחב ים המלח . ,כך למשל הסטת הזרימות גרמה לפגיעה ואף ל ייבוש של מניפות סחף עתיקות וערוצי נחלים. סוגייה ניקוזית נוספת כוללת את ההגנות הניקוזיות על תעלת ההזנה, אשר ,מחד גיסא מטרת ן לשמר את מעבר המים לתחתית המניפה, ומאידך גיסא לשמר את תשתית התעלה. :כך, למשל 59.1 . מאגר נחל חימר ;משמש גם הוא למניעת שיטפונות אך יוצר פגיעה אקולוגית 59.2 . שאיבת היתר ומערך ההגנה "אשלים- אדמון" שינו את אופי האזור שהיה בעבר חלק מל מ ;חת אדמון 59.3 . ,נחל צין הוסט באמצעות סוללה אדירה פעולה שהוביל ה לפגיעה במניפת הסחף של הנחל; 59.4 . הנחלים הזורמים לכיכר סדום גם הם הוסטו על מנת לנהל את השיטפונות באופן שלא יפגע בפעילות התעשייתית; 59.5 . הוקמו עשרות קי דוח י השפלה המווסתים את מפלס מי התהום בכיכר סדום ובמתחם .המלונות עין בוקק 18 דו"ח נווה ,לעיל ה"ש1 , בעמ ' 9 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 23 60 . שטח הזיכיון כולל בתוכו שטחים נרחבים משמורת הטבע השלישית בגודלה בישראל– שמורת מדבר יהודה, וכן את שמורת מלחת סדו .ם, שמורת רמת מזר וחווארי הכיכר בדרום שטח הזיכיון המרחב כולל שטחים טבעיים נוספים המאופיינים בערכיות אקולוגית, נופית או גיאולוגית גבוהה .המוצעים לשימור, חלקם במסגרת שמורות טבע עקרונות מנחים להקצאת השטחים בזיכיון הבא 61 . ש טח ה זיכיון שיוקצה לזכיין העתידי יכלול את ליבת הפעילות התעשייתית ההכרחית להפקת המשאבים שיינתנו לו, ויגרעו משטח הזיכיון שטחים שאינם נדרשים לצורך כך. צמצום השטחים ,האמור יצמצם את הקונפליקטים בין השימושים השונים ובין האזורים בעלי הערכיות והחשיבות האקולוגית, הנופית והסבי .בתית המשמעותיים באזור אל מול צרכי התעשייה 62 . תחום השטחים שיינתנו לזכיין העתידי יאפשר לו את היכולת התפקודית לבצע את כלל הפעולות .והפעילויות השוטפות המצויות בליבת תהליכי הפקת המשאבים שטחים שבהם מצויים ,יישובים שטחים חקלאיים , אזורי תיירות, שמורות טבע ופעילות ע סקית אחרת שאינה קשורה לתהליכי הפקת המשאבים שבזיכיון לא י י כללו ולא יהיו בתחום השטחים שיוקצו לפעילות .הזכיין העתידי 63 . ההגדרות וההרשאות של השטחים שיוקצו לפעילות ולשימוש הזכיין העתידי לא תהיינה אחידות . חלף זאת, תקבענה שתי .קטגוריות של שטחים, כמפורט להלן המלצות לשטח הזיכיון 64 . המלצות הצוות לשטח י הזיכיון , בהם תוקצנה ,לזכיין העתידי זכויות מסוימות בקרקע הן .כמפורט במפה המצורפת 65 . האזורים ב ,שטח הזיכיון ,לגביהם יוקצו לזכיין העתידי זכויות שימוש בקרקע בהתאם להמלצת ,הצוות יכלל ו :את הרכיבים הבאים 65.1 . תחנת השאיבהP9 , ,אתרי פינוי והטמנת המלח הקצור תעלת ההזנה לכל אורכה, "נחל ,ערבה", רצועת תשתית שתקבע עבור הקמת מסוע המלח העתידי, בריכות האידוי בארות ,מים שפירים שטח מ פעלי ים המלח לרבות הר המלח ותשתיות של המפעלים הצמודות .לגבול החלופה 65.2 . לזכיין העתידי יוקצה שטח לטובת כרייה וחציבה המשרתות את ליבת פעילות הז י כיון (על בסיס תמ"א14ב, בכפוף לקבלת רישיון כרייה וכפי שמתואר ב המלצות שעניינן כר ייה וחציבה בהמשך). כמו כן, יוקצו לו השטחים הרלוונטיים לצורך הגנה על המתקנים החיוניים שלו מפני הצפות ושיטפונות (כפי שמפורט ב המלצות שעניינן ניקוז .)בהמשך 65.3 . לזכיין העתידי, בכפוף לקבלת רישיון הפקה, יוקצה שטח לטובת שאיבת מי תהום לצרכי פעילותו מבארות ש תסוכמנה ותקבענה על ידי רשות המים, ובהתאם לכללים שיוגדרו על זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 24 ידה. אספקת מים למתפיל הגזרתי תמשך על ידי הזכיין העתידי בהתאם להמלצות דו"ח .נווה 65.4 . אחזקת ותפעול המתקנים, התשתיות ופעילות חיונית לתהליך ההפקה יותרו לזכיין .העתידי 66 . מש:)טח הזיכיון, בהתאם להמלצת הצוות, יגרעו הרכיבים הבאים (ביחס לשטח הזיכיון הנוכחי 66.1 . רצועת אזור התיירות (שטח הישוב נווה זוהר )ואזור התעשייה נווה זהר עד עין בוקק וצפונה עד צומתP5 יוגדרו כשטח תיירות, נופש ופנאי ולא יהיו חלק מהשטחים שיוקצו לזכיין העתידי , למעט מתקנים ותשתיות קיימים המשרתים את פעילות ההפקה בשטח זה אשר יישארו ברצועה זו. 67 . שטחים בעלי ערכיות סביבתית מרבית אשר מחייבים התייחסות פרטנית : 67.1 . בשטח הזיכיון הנוכחי נכללים אזורים בעלי ערכיות אקולוגית משולבת מרבית שזוהתה בסקר טבע מקיף שנערך במהלך שנת2023 .על ידי מכון דש"א19 ערכיות זו משקללת את .רצף השטחים הפתוחים, תצפיות בוטניות וזואולוגיות וייחודיות של בתי הגידול השונים 'כל שטח מיצר לינץ', ומרחב מלחת סדום הוגדרו בחשיבות מרבית. בנוסף, במיצר לינץ קיימות תופעות גיאולוגיות ייחודיות בקנה מידה עולמי. אי לכך, שטחים אלה קיבלו התייח סות מיוחדת בגיבוש גבול החלופה המומלצת וההכרח לצמצם את גבולות הזיכיון .הקיימים, וזאת למרות קיטועם על ידי התשתיות התעשייתיות הקיימות ועתידיות 67.2 . 'מיצר לינץ: לאורכו של מיצר לינץ' מוגדרים בחלופה המומלצת ארבעה אזורים אשר גורמים לקיטועה ומקשים על הגישה אליה, מתוכם :שלושה מסדרונות תשתית 67.2.1 . תעלת ההזנה: תעלת ההזנה מעבירה את מי ים המלח מתחנתP9 אל הבריכות .הדרומיות 67.2.2 . "נחל ערבה": רצועת התשתיות המזרחית ביותר עוקבת אחר תוואי הנקרא "נחל ערבה" שמהווה את תוואי הפינוי אליו מתנקזים מים מהבריכות הדרומיות חזרה אל האגן הצפוני לאחר סיו ת ם הליך הפקת המינרלים מהמים. בשטח זה נדרש המפעל לבצע עבודות תשתית מעת לעת, כך ש בימים אלו מפעלי ים המלח בתהליך .הקמה של מתקנים הנדסיים למניעת התחתרות לאורכו של הנחל 67.2.3 . תוואי מסוע המלח: מסדרון תשתית במיצרי לינץ' בו עתיד לקום מסוע מלח שיעביר את המלח הקצור מהברי כות הדרומיות (על פי תוכנית "הגנות ים המלח ותשתיות נלוות– פתרון ארוך טווח– :מערך קציר המלח ושאיבה" (להלן תת"ל 19 לביא קורן , עמית מנדלסון ,דר בן נתן , אורי הלברשטט , רונה וינטר -לבנה , איתן רומם ואמיר פרלברג חוף ים המלח ומצוק ההעתקים ( מכון דש"א , 2024 ) . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 25 35/א ) 20 אל האגן הצפוני להטבעה. ת ו כנית מפורטת לתוואי זה נדונה בימים אלו .במסגרת הות"ל 67.2.4 . בנוסף הוגדר בתת"ל 35/א מפרץ צאלים בסמוך ל- P88 כאזור המיועד לפיזור ועירום מלח כשלב א' של פינוי המלח לאגן הצפוני . בשל הערכיות הסביבתית של אזור זה, מוצע ש שטחי פעילות הזכיין העתידי ייקבעו תוך צמצום טביעת הרגל התעשייתית לרבות בחינת הקמת מעברים אקולוגיים מעל מסדרונות תשתית עיליים. 67.3 . שרידי מניפת נחל צין – מלחת סדום הרחבה: שרידי מניפת נחל צין – מלחת סדום הרחבה מוגדרים כיום במסגרת ת ו כנית מפעלי ים המלח – בריכות אידוי דרומיות ושטחי אגירת :מי שיטפונות (להלן תוכנית80/100/02/10 ) כשטחים בהם ניתן לערום אשלג בערימות של עד10 מטרים לפרק זמן של עד24 .חודשים21 בהתאם ל בחינה של רשות הטבע והגנים וסקר מכון דש"א, שטח זה הינו מלחה מתפקדת. המלחות מהווה בית גידול בתת ייצוג בישראל ועל כן יש הכרח לקדם הגנה מרבית עליהן. לפיכך, השטח להלן מוגדר כ שמורה מוצעת "מלחת סדום" ואינו נכלל בשטח הזיכיון העתידי . 67.4 . בשטח הזיכיון הנוכחי ישנם שטחים נוספים בעלי ערכיות גבוהה, כולל שטחי שמורת מדבר יהודה, שמורת רמת מזר וחווארי הכיכר, הר סדום ומישור עמיעז. מאחר שאין באזורים אלו פעילות תעשייתית הם יוחרגו משטח .הזיכיון העתידי 68 . שטחים אשר, בשלב זה, אינם נדרשים לצרכים תפעוליים: בנוסף יוגדרו בחוק הזיכיון שטחים נוספים, אשר בשלב הראשון לא יוקצו לבעל הזיכיון אולם ייתכן ש יידרשו בעתיד לצורך הזיכיון (להלן– שטחי עתודה ). את שטחי העתודה ניתן יהיה להקצות לבעל הזיכיון בהליך אש ר ייקבע בחוק הזיכיון ויכלול פרסום פומבי. מנגנון שטחי עתודה יאפשר להקצות בשלב הראשוני רק ,שטחים הנדרשים בוודאות בשלב זה לצורך הזיכיון מבלי להידרש להקצות לזכיין שטחים אשר ייתכן ש .יידרשו לו במהלך תקופת הזיכיון 69 . מוצע להסדיר את שימושי וייעודי הקרקע באזורים אשר ה וצאו משטח הזיכיון, כולל בחינת ייעוד ם מחדש, בפרט באזורים בהם קיימת ערכיות סביבתית גבוהה, כ דוגמת ""אגם הברבורים באזור הבריכות הדרומיות. כמו כן מוצע ליצור מעברים אקולוגים ומעברים לציבור באזורים .מקוטעים 70 . מוצע לבטל את ההסדר המיוחד הקיים בחוק התכנון ,והבנייה למפעלי ים המלח22 כך שהזוכה .העתידי יפעל על פי דיני התכנון והבנייה כמו כל עסק או מפעל אחר 20 מינהל התכנון הוראות תתל/ 35/א "הגנות ים המלח ותשתיות נלווה– פתרון ארוך טווח– "מערך קציר המלח ושאיבה (התוכנית אושרה ביום24.5.2016 .) 21 תוכנית מס ' 80/100/02/10 בריכות אידוי דרומיות ושטחי אגירת שטפונות בסדום (מפעלי ים המלח.) 22 פרק י'2 לחוק התכנון והבנייה , ה תשכ"ה- 1965 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 26 אפיון סוגי השטחים והשימושים 71 . שטחי הזיכיון אשר יוקצו לבעל הזיכיון יחולקו לסוגי השטחים הבאים: "שטח סוג1 " ו "שטח סוג2 ", כפי שמסומן במפה ה מ .צורפת 72 . תחום השטחים מסוג1 יוקצ ה לזכיין העתידי עבור פעילות תעשייתית במפעלי ם ב סדום , ולא יכלול תשתיות ציבוריות ודרכים ציבוריות . בעל הזיכיון העתידי ישתמש בקרקעות בתחום זה אך ורק לצרכי הזיכיון ולא ניתן יהיה לעשות שימוש או מעבר של הציבור בשטחים אלו ללא אישור בעל הזיכיון . 73 . ב תחום השטחים מסוג2 תוקצנה,, באישור המדינה ובכפוף לכל דין זכויות שימוש ייעודיות לזכיין העתידי לצורך הקמת מתקנים ותשתיות הנדרשים לצורך פעילות הזיכיון ותפעול שוטף של תהליכי ההפקה , הולכה יו יצור ו כן המסה ו ,קציר המלח לרבות תשתיות ניקוז, לפי העניין . ל א תתאפשר הכנסת גורם אחר לפעילות שתתחרה , תגביל או תפריע או שי היה בה כדי להגביל את פעילות הזכיין העתידי בשטחים אלו . בשטח מסוג2 יתאפשרו שימושים נוספים באישור .המדינה, לרבות שימושים ציבוריים 74 . הרשות המקומית, הממשלה או זרוע ביצוע של הממשלה וכן כל רשות מוסמכת אחרת המופקדת על עבודות ציבוריות תורשנה לבצע עבודות ציבוריות בשטח מסוג2 ובלבד שהעבודות לא תפרענה במידה בלתי סבירה לפ עילות התעשייתית , שלא תגרומנה נזק לרכוש ולתשתיות הזכיין ו כן תינתן .הודעה מראש על ביצוע העבודות 75 . מובהר כי הקצאת זכויות לזכיין העתידי בשטחי הזיכיון תקבע באופן מותאם למאפיינים של כל תא שטח, בשים לב לריבוי שימושים , ובאופן שלא תינתנה זכויות יתר מעבר ל אפשרות לקיים פעילות רלוונטית לזיכיון ולא תקבענה הגבלות עודפות על שימושים ציבוריים. 76 . הזיכיון העתידי יבטיח את השימושים הלא תעשייתיים הקיימים והמתוכננים בשטח הזיכיון העתידי או בסמוך לו, כגון ההגנות והפעילות התיירותית, ובכלל זה יסדיר את השימו ש במים מבריכה5 .להבטחת השימוש בהם לצרכי תיירות וספא 77 . הקצאת השטחים תתחשב בשטח הדרוש להפעלת מערך קציר המלח והטיפול במלח הקצור , כפתרון ארוך טווח, כולל קביעת תוואי להקמת מסוע להובלת המלח הקצור והתשתיות הנדרשות להעברתו לאגן הצפוני. לפיכך יש צורך בקבלת החלטה בענ יין זה בטרם פקיעת הזיכיון הנוכחי באופן שיאפשר את .הכללתו בהסכם הזיכיון העתידי 78 . תנאי הזיכיון יעגנו את ,נושא האחריות לביצוע ל תחזוקה ולמימון הקי דוח ים, השפלת מי תהום והסדרת חוף הבריכה לשמירה על תפקוד מתחם התיירות, השטחים החקלאיים ושמורת מלחת סדום .המושפעים מהפעילות התעשייתית זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 27 79 . כמו כן, מוצע לקבוע הסדר שלפיו במקרה ש בו בעל הזיכיון לא עושה שימוש בשטחים לצורכי הזיכיון ולא הציג ת ו כנית לשימוש עתידי באמצעותו , ניתן יהיה לגרוע שטחים אלו משטח הזיכיון ולהשיבם .לידי המדינה זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 28 'איור מס1: מ פ ה אינדיקטיבית לשטח הזיכיון העתידי זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 29 איור 'מס 2 : תקריב אינדקטיבי ל בריכות אידוי ותשתיות נלוות זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 30 'איור מס3 : תקריב אינדקטיבי אזור סדום זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 31 ג.2 המלצות שעניינן אסדרת תשתיות ושיקום מפגעים רקע 80 . במרחב ים המלח קיימות מאות תשתיות תעשייתיות , אשר מהוות חלק פעיל ושוטף בתהליך ,הפקת המינרלים ו כולל ות בריכות אידוי ואגירה , תחנות שאיבה, קי דוח י הפקה, קווי הולכת ,תמלחת, תעלות הזנה והזרמה, מסועים, אתרי פסולת, מערומים תפעוליים, אתרי כרייה וחציבה תשתיות דלק, תחנת כ ו.ח ועוד חלקן לא אוסדרו מעולם ברישוי הנד רש או שאסדרתן חסרה או מיושנת . 81 . הפקת המינרלים מתחילה ב בריכות האידוי והאגירה שבאגן הדרומי של ים המלח , אליהן מוזרמים מים מהאגן הצפוני באמצעות תחנות שאיבה ותעלות המזרימות מים בספיקה של מאות מיליוני קוב בשנה. בריכות אלו נתמכות ומתוחזקות על ידי סוללות עפר שנכרה ונחצב( גם בהווה )מהאזורים הסמוכים )"("חומר ואדי . כמו כן, הפעילות התעשייתית מייצרת מערומים של חומר טפל(כגון מלח, בוצה מלחית ,) ,תוצרי לוואי מתהליך ההפקה אשר אינם בעלי ערך כלכלי וז רמי פסולת מסוגים שונים אשר נערמו ו הוטמנו בעבר בנקודות שונות בתחום הזיכיון. פעילויות אלו הן בעלות פוטנציאל השפעה על הסביבה, אך חלקן אינן מפוקחות רגולטורית באופן מיטבי במסגרת רישיונות עסק מתאימים, היתרי בניה או תקנות מתאימות אחרות. קיים צורך בהסדרת הפעילות ה תעשייתית במרחב הזיכיון על מנת להבטיח צמצום ומניעת סיכונים לסביבה בהווה ולאחר חידוש הזיכיון בשנת2030 . 82 . ,בנוסף בשטח המפעלים ו ב סביבתם נוצרו במהלך השנים מפגעים סביבתיים שונים שחלקם תוצאה ישירה של הפעילות התעשייתית הנרחבת של מי"ה, בעיקר באגן הדרומי של ים המלח , וחלקם כ תוצאה מ ירידת מפלס ים המלח של גבי ה מי"ה אחראית באופן חלקי ועל כך יורחב .בהמשך 83 . ,כאמור לעיל הפעילות התעשייתית כוללת שאיבה והובלה של מי האגן הצפוני, כריית חומר ואדי מערוצי הנחלים שבאזור לצורך תחזוקת הסוללות של בריכות האידו י קי ו דוח י מים תהום בשטח .הזיכיון 84 . הפעילות התעשייתית של מי"ה מאוסדרת בין השאר באמצעות תנאים ב רישיון עסק בהתאם ל :מספר דברי חקיקה ,חוק רישוי עסקים ה תשכ"ח- 1968 (ביחס לרישוי עסקים הנובעים מפעילות מי"ה, בחלקם מדובר במפרט תנאים אחיד ובחלקם בתנאים פרטניים המותאמים לעסק); היתר רעלים בהתאם ל חוק הח ו ,מרים המסוכנים ה תשנ"ג- 1993 ; היתר פליטה בהתאם ל ,חוק אוויר נקי ה תשס"ח- 2008 ;היתר הזרמה לים בהתאם ל חוק מניעת זיהום הים ממקורות ,יבשתיים ה תשמ"ח- 1988 ; היתרי בנייה בהתאם ל ,חוק התכנון והבניה ה תשכ"ה - 1965 ; ו כן רישיונות הפקה בהתאם ל ,חוק המים ה תשי"ט- 1959 . כמו כן, למשרד י הממשלה ורשויות אחרות נתונות סמכויות מכוח חקיקה ותקנות, שחלים בין היתר על ,מתקני ייצור אנרגיה קווי דלק , בריכות אידוי ופעילויות נוספות . באמצעות כלים אסדרתיים אלו נקבעו תנאים שונים לפעילויות .התעשייתיות במרחב זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 32 85 . על פי רוב, דרישות ה אסדרה הקיימות במסגרת רישיונות העסק , היתר ה פליטה ו היתרי רעל ים מתייחסות בפועל רק לפעילות הטעונה רישוי בתחומי המפעלים, בשטח שמהווה כ - 0.3% משטח .הזיכיון עבודת צוות המשנה 86 . ייעודו של צוות המשנה לאסדרת תשתיות ושיקום מפגעים הוא מיפוי מפגעים קיימים בשטח הזיכיון וסיווגם, תוך ארגון ושימור כלל הידע הקיים הכולל דו"ח ,ות, חוות דעת, תכתובות תו כניות, מצגות ו קבצי ממ"ג )(המרכז למיפוי ישראל ; גיבוש המלצות להסדרה ושיקום של מפגעים תעשייתיים קיימים במסגרת היתרים ורישיונות; הגדרת אופן שיקום נדרש למפגעים קיימים והערכת עלויות לשיקום או ל ;פיצוי וכן גיבוש המלצות לתנאים בזיכיון לצורך התמודדות עם מפגעים קיימים ששיקומם יתארך אל מעבר ל שנת2030 . צוות המשנה פעל בהתאם להמלצת דו"ח נווה להסדיר את נושא המפגעים , ,הן מבחינת הטיפול במפגעים קיימים .והן מבחינת מניעת מפגעים עתידיים23 87 . הצוות ערך מיפוי מקיף לש מאות אתרי תשתיות .תעשייתיות ומפגעים בשטח הזיכיון את המידע "ניתן למצוא באתר "מאגר הנתונים הממשלתי. ניתן לעיין ב"מפת התשתיות והמפגעים" בשכבת GIS באתרgovmap.gov.il . 88 . בין האתרים והתשתיות המשמעותיות אשר קיימת מורכב ו ת באסדרת ם ניתן לציין את בריכות האידוי והאגירה, כולל בריכה מספר5 ומערומי המלח הקצור ; עשרות קי דוח י חקר והפקה של ,"מי תהום בשטח הזיכיון; אתר מלחת סדום והאגם שבתחומו, הידוע בכינויו "אגם הברבורים ;הממוקם מדרום למפעלי ים המלח ונמצא בתוך הקו הכחול של מחצבת צין תעלת ההזנה; מסוע האשלג המוביל את האשלג ;מהמפעלים למסוף התובלה "צפע" במישור רותם אתר פסולת ;מלחית של מפעל המגנזיום" הר המלח" המכיל עשרות מיליוני טונות של פסולת מלחית ; נביעות זיהום והמלחה בשולי בריכות 8 – 9 ; ( תחנות שאיבה נטושות P88 , P8 ו- P7 ); אתרי כרייה וחציבה; וכן צנרת תמלחת למישור רותם. 89 . ביחס לכל תשתית נבחן אופן אסדרתה כיום, פערים קיימים באסדרה ,או בתנאים הקיימים מנגנוני האסדרה והתנאים הנדרש ים . ביחס לכל מפגע נבחן גם אופן השיקום או הטיפול הנדרש והסמכויות הקיימות לאסדרת ו ואף נערך אומדן למשך ועלויות הטיפול הנדרשות. בשל ריבוי התשתיות והמפגעים והצורך בבדיקה פרטנית שלהם, כולל קיום בירור נאות מול המפעלים ובחינת אופן ההסדרה הרצוי בהתאם לדין ולסטנדרטים סביבתיים מקובלים , תהליך בחינה זה עוד נ ו מתמשך וצפוי להימשך עד תום הזיכיון הנוכחי . 90 . הצוות סיווג ומסווג כל מפגע ותשתית בהתאם למאסדר הרלוונטי. זאת בשיתוף פעולה עם רשות המים, משרד האנרגיה, רשות הטבע והגנים, המועצה האזורית תמר, היחידה הסביבתית במחוז דרום, ו כן .רשות ניקוז ים המלח במקביל לאמור, צוות המשנה בחן את ממצאי סקר מפגעים נופיים ואקולוגיים בשטח הזיכיון, שערכה רשות הטבע והגנים, בין היתר על בסיס סקר שנערך 23 נספחים לדו"ח הביניים של דו"ח נווה ,בעמ ' 14 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 33 על ידי מכון מחקר של אוניברסיטת תל אביב . מפגעים אלו מפורטים במפת התשתיות והמפגעים כמפורט לעיל . 91 . בהמשך ל עבודת מיפוי זו, צוות המשנה ב ו חן את הפרקטיקות המקובלות לאסדרת תשתיות ו לשיקום של המפגעים שזוהו בשטח הזיכיון , וכן מ בצע הערכה למשך הטיפול ו השיקום ו אומדן ל עלויות הטיפול ו השיקום הצפויות . לצורך כך תיבחנה התשתיות השונות בשטח הזיכיון בראי צרכי ה אסדר ה אל מול המצב בשטח והסיכון שנשקף ממנו. זאת במטרה לעגן את הדרישות כבר בשלב זה. 92 . ביחס לתשתיות ומפגעים שמשך תקופת השיקום שלהם צפויה להתארך מעבר לתקופ ת הזיכיון הנוכחי , יש להעריך את העלות הכספית של הפעולות ש תידרשנה , ולוודא כי עלות זו תושת על "הזכיין הנוכחי בהתאם לעיקרון "המזהם משלם . 93 . ל צורך כך , צוות המשנה ח י לק את הפעולות הנדרשות בין אלה הצפויות להסתיים לפני תום הזיכיון בשנת2030 לבין אלה אשר צפויות לה י משך.לאחר מכן מאחר ש שטח הזיכיון העתידי צפוי להיות מצומצם יותר משטח ה זיכיון הנוכחי, ייתכן מצב בו תשתיות ו מפגעים סביבתיים .שנמצאים בשטח הזיכיון הנוכחי יוותרו מחוץ לשטח הזיכיון העתידי 94 . במבט צופה זיכיון עתידי, הצוות בוחן את ההוראות החלות על פעילות הזכיין , בשים לב למאפיינים הייחוד י ים של הפקת משאבי טבע מים המלח, וימליץ על אסדרה פרטנית על פי הדין ,הקיים שינויים בדין הכללי ,אם יידרשו או לחלופין קביעת הוראות ייחודיות בחוק הזיכיון העתידי .לפעילות זו, בהתאם לעניין בהתאם להמלצות דו"ח נווה, צוות המשנה וב חן כיצד להגדיר את אחריות בעל הזיכיון החדש לגבי כל מפגע סביבתי אשר י יגרם באחריותו . בכלל זה הצוות בוחן הן את האחריות לסילוק מפגעים, להסדרה ולשיקום , והן את הסעדים ואת הסנקציות בה ם תוכל המדינה לנקוט במקרה של הפרת מחויבויות אלה. במסגרת זו נבחנת בפרט קביעת מנגנון שיבטיח,שיקום מפגעים וזאת מעבר לסמכויות הנתונות ל גורמי ה מדינה מכוח דיני .הסביבה ודינים אחרים24 המלצות 95 . על המשרד להגנת הסביבה, רשות המים, המפקח על המכרות, היחידה הסביבתית, גופי התכנון ושאר המאסדרים הרלבנטיים, להשלים את אסדרת כלל התשתיות והמפגעים אשר נגרמו כתוצאה מהפעילות התעשי יתית בים המלח בכלים הנתונים בידיהם , וככל שניתן טרם פקיעת .הזיכיון 96 . ביחס למפגעים אשרICL חייבת בשיקומם בשטח הזיכיון הנוכחי ואשר שיקו מ ם יבוצע לאחר תום הזיכיון בשנת 2030 , ראוי כיICL תישא בעלות מימו ן השיקום. לשם כך קיימות שתי החלופות הבאות: בעל הזיכיון העתידי הוא אשר יבצע את פעילות השיקום בפועל וישופה על ידי 24 דו "ח נווה, לעיל ה"ש1 ,ב עמ' 11 – 12 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 34 ICL וזאת עד לגובה העלות המוערכת על ידי המדינה לשיקום המפגעים, או ש חברתICL תבצע את השיקום בכפוף לתיאום ביצוע פעולות השיקום אל מול בעל הזיכיון העתידי . 97 . על מנת למנוע תרחי ש עתידי בו המדינה תהיה חשופה לעלויות שיקום מפגעים כתוצאה מפעילות הזכיין העתידי, יש לקבוע מנגנון אשר יבטיח מקורות למימון פעולות השיקום הנדרשות בתום הזיכיון העתידי או בתרחיש של הפסקת פעילות הזכיין במהלך חיי הזיכיון העתידי , כולל ב מקרה של חדלות פירעון .מנגנון זה נדרש לתת מענה לתרחישי סיכון סבירים ויש לבצע מראש בחינה של תרחישים אלו ו של .המענה הניתן להם ,בנוסף יש להתייחס לתרחיש בו תחליט המדינה שלא לחדש את הזיכיון לתקופה נוספת בתום הזיכיון העתידי תוך הבטחת שיקום השטחים בתום .פעילות הזכיין 98 . בהתאם להמלצות דו"ח נווה יש להגדיר בצורה מפורשת תנאים מהותיים – בהם הפרת תנאים ברישיונות ובהיתרים הסביבתיים ואי-העמדת בטוחות כנדרש – אשר הפרתם מצד בעל הזיכיון תוכל לגרור סעדים ברורים בשל נזקים שנגרמו לסביבה. ג.3 המלצות שעניינן מפלס ים המלח וקציר המלח רקע 99 . בשנים האחרונות מפלס מי הים יורד בקצב של כ- 1.1 מטר בשנה. ירידת המפלס הובילה להיווצרות בולענים ו התחתרות נחלים, אשר פוגעות בתשתיות ומגבילות את הפעילות ,ההתיישבותית .התיירותית והכלכלית באזור ירידת המפלס נגרמת עקב מאזן המים הגירעוני ,של ים המלח. כתוצאה מכך התייבש האגן הדרומי, ולמעשה רק האגן הצפוני נותר כים "טבעי". 25 100 . חלקה של מי"ה בירידת המפלס נאמד ב כ- 26 ,ס"מ בשנה שהם כ- 20% מירידת המפלס בשנים .האחרונות26 הירידה המתרחשת במפלס ובנפח של ים המלח היא בראש ובראשונה תוצאה של שימוש מוגבר במים במעלה אגן ההיקוות והטיית מקורות הירדן על ידי ישראל, ירדן וסוריה לצרכי אספקת מי שתייה ולחקלאות . נוסף על כך, חלק מה אוו דיות המזרחיים שהתנקזו בעבר לים המלח ישירות או דרך הירדן ה תחתון נסכרו אף הם. בעתיד הלא ידוע צפויה ירידה בספיקות של עינות צוקים , קנה וסמר, בשל שאיבות מים גוברות מאקוויפר ההר המזרחי, המזין מעיינות .אלה27 101 . ,לאורך השנים, המדינה נקטה בפעולות שונות במטרה להתמודד עם ירידת המפלס באגן הצפוני בראייה כוללת של מאזן האינטרסים השונים ובשים לב למאפייני ם השונים של האגן הצפוני והאגן הדרומי .של ים המלח זאת בין השאר בהתאם ל ה 'חלטת ממשלה מס3742 מיום15 באפריל2018 שעניינה "סיוע ליישובים ולרשויות באזור ים המלח להתמודדות עם נזקי הבולענים 25 נספחים לדו"ח הביניים של דו"ח נווה, לעיל ה"ש23 ', בעמ10 . 26 עתיד ים המלח – ,מסמך מדיניות ארוכת טווח לעיל ה"ש11 ,עמ ב ' 32 . 27 עתיד ים המלח – ,מסמך מדיניות ארוכת טווח שם ,בעמ ' 39 – 40 ; נספחים לדו"ח הביניים של דו"ח נווה, לעיל ה"ש 23 ,ב 'עמ10 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 35 ותיקון החלטת ממשלה". במסגרת ה חלטה זו הוחלט להעניק למועצות האזוריות מגילות ים המלח ותמר מענק פיתוח מיוחד בסך של25 מלש"ח לכל מועצה, אשר יהיה ניתן למימוש בשנים 2018 – 2022 לצורך סיוע למועצות במימון תשתיות ציבוריות, פינוי תשתיות שננטשו ושיקום נופי של אזורים, אשר נפגעו כתוצא ,ה מנזקי אי יציבות הקרקע והבולענים בשטחה. עוד הוחלט להקים צוות לגיבוש מדיניות ארוכת טווח לאזור האגן הצפוני של ים המלח אשר ידון בסוגיות רוחב לגבי עתידו של המרחב ובין היתר בפיתוח ובשימור המרחב, לרבות בשאלת גובה המפלס והפיתוח העתידי באזור ים המלח (להלן– צוו ה ת לגיבוש מדיניות ארוכת טווח לאזור האגן הצפוני של ים המלח .) 28 סוגיה סביבתית נוספת , היא סוגיית קציר המלח בבריכה5 ,. כאמור בריכה5 היא בריכת האידוי הגדולה ביותר .בשטח הזיכיון שטחה כ- 80 קמ"ר, ולאורכה נמצא מתחם המלונות. בריכה מספר5 היא הראשונה בסדרת הבריכות הא ידוי והשיקוע שבתהליך יה יצור של מי"ה וכתוצאה מתהליך האידוי שוקע בתחתיתה מלח. עקב שקיעת המלח שנערם בקרקעית הבריכה, עלה מפלס הבריכה בכ - 20 ס"מ בשנה בממוצע. עליית מפלס זו איימה להציף .את גדת החוף המערבית ובפרט את אזור מלונות ים המלח והתשתיות שלאורכה29 102 . על רקע זה, בשנת2012 נחתם הסכם בין ממשלת ישראל לבין חברת מי"ה ליישום פתרון קבע לבעיה בדרך של סילוק המלח ששוקע בקרקעית הבריכה באמצעות קציר המלח (להלן– הסכם הקציר ). במסגרת ההסכם התחייבה ICL להפעיל מערך של קוצרות אשר יקצרו את המלח מקרקעית הבריכה לצורך העברתו ,לאגן הצפוני. בהתאם להסכםICL מחויבת לכך שהחל משנת 2017 גובה פני המים בבריכה5 לא יעלה על15.1 מטר מעל לבסיס הסוללה (וגובה הסוללות לא יעלה על16.5 מטר). על פי ההסכם מחויבתICL לשאת בעלות בסך3.04 מיליארד ש"ח למימון הפרויקט וכן בעלויות נוספות) )התייקרויות שאינן נובעות מהחלטות וועדות התכנון. 30 בה סכם הקציר נקבע כיICL תממן80% מעלות פרויקט הקציר ו- 40% מעלות פרויקט ההגנות על 'התשתיות שמצויות ממערב לסוללה המערבית של בריכה מס5 מכל ההשלכות הנובעות מגובה מפלס הבריכה ומתנודתיות המפלס המושפעת מאילוצים תפעוליים שונים. 103 . בהתאם להסכם הקציר, על מי"ה להשלים את הקמתו המלאה של מערך פרויקט הקציר עד לתום הזיכיון, בשנת2030. הסכם זה עוגן ב ות כנית תת"ל35 /א , 31 ובהתאם להוראות התוכנית על מי"ה להקים בין היתר מסוע להובלת המלח הקצור לאגן הצפוני וכן להפעיל תשתית לטיבועו, כאשר הבחירה בין חלופות לטיבוע המלח (סלרי32 .או דוברות) תובא להכרעת מליאת ועדת התכנון33 ב תת"ל35 /א אושר ,פתרון למלח הקצור( הכולל אישור להטמנת המלח במפרץP88 ) לתקופה מוערכת של כ-8 שנים ולאחר מכן, הטמנתו או הטבעתו באגן הצפוני .על פי האומדנים, נדרש פינוי של כ- 20 מיליון טון של מלח קצור בשנה .לסילוק 28 החלטה מספר3742 של הממשלה ה- 34 מיום15.4.2018 : "סיוע ליישובים ולרשויות באזור ים המלח להתמודדות עם ."נזקי הבולענים ותיקון החלטת ממשלה 29 נספחים לדו"ח הביניים של דו"ח נווה, לעיל ה"ש23 ,ב 'עמ12 – 13 . 30 נספחים לדו"ח הביניים של דו"ח נווה, לעיל ה"ש23 ,ב 'עמ12 – 13 . 31 דו "ח נווה, לעיל ה"ש1 ,ב עמ ' 11 . 32 Slurry suspension . 33 תת "ל35 /א, לעיל ה"ש20 ', בעמ33 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 36 104 . יישום ת ו כנית הקציר יצא לדרך, ובשלב הראשון הפעילות מתמקדת בקצירת המלח מקרקעית הברי כה בלבד ופינויו בשטח בריכה מספר5 ,. בשנים הקרובות, סמוך לפקיעת הזיכיון הנוכחי צפויה הקמת מערך המסועים לפינוי המלח למפרץ צאלים לחופי האגן הצפוני. 34 כיום מפעלי ים המלח נמצאים בהליך תכנוני להקמת מסועים לפינוי המלח ל- 88 P . עבודת צוות המשנה 105 . מטרת צוות המשנה לבחון את ההיתכנות ואת המשמעויות של חלופות לריסון קצב ירידת המפלס .באמצעות מובל ימים35 כמו כן בחן הצוות את ההשלכות האפשרויות של פרויקט זה על הפעילות התעשייתית של בעל הזיכיון העתידי. בין השאר תבחן היתכנות של חלופת המסה של המלח הקצור במים אשר יוזרמו במו בל זה כאלטרנטיבה לפתרון שבתת"ל35 ./א המלצות 106 . ביחס לפתרון ארוך טווח להאטת ירידת מפלס ים המלח, מוצע לקבוע כי המדינה תשמור את הזכות , אם,יוחלט על כך לבצע,מיזם להאטה או לייצוב מפלס ים המלח ובהתאם להחלטת .ממשלה למען הסר ספק, הזכיין העתידי לא יהיה מחויב בהקמה של מובל ימים , אם יוחלט להקימו . 107 . אם תתקבל החלטה עתידית להזרמת מים חיצונית לאגן הצפוני, ו על מנת למנוע תהליך שיכוב ( Water Stratification ) של מי ים המלח, אשר עלול לגרום לפריחת אצות ולשקיעת גבס בפני ,הים יש להזרים בשלב ראשון כמות מים שלא תעלה על400 ,מלמ"ק לשנה לאגן הצפוני. בנוסף יש להבטיח כי מיקום כניסת המים לא יהיה סמוך לנקודת השאיבה של מי האגן הצפוני, על מנת ל הימנע מפגיעה ב .פעילות התעשייתית 108 . ,בנוסף מוצע לוודא כי ככל ש מלח קצור ייערם בשטחים הפתוחים ולא יועבר להטבעה באגן הצפוני, י ושת ו על הזכיין עיצומים כספיים . זאת במטרה להוביל להפנמה של העלות החיצונית של פעול ה זו על הזכיין, ו בין היתר.כתמריץ להאצת הקמת פתרון קבע להטבעת המלח 109 . מבלי לפגוע באחריות שלICL ,ליישום פרויקט הקציר המלא בתקופת הזיכיון מוצע לקבוע בזיכיון העתידי את אחריות בעל הזיכיון העתידי ליישום של המשך ות כנית הקציר בכל תקופת ,פעילותו ובכלל זה לחייבו בביצוע ובמימון מלוא העלות הנדרשת לביצוע קציר המלח בתקופת הזיכיון העתידי . 110 . מוצע להגדיר כי הקו הגיא וגרפי בחלופה הנבחרת, התוחם את בריכות האידוי, הוא השטח המקסימלי של הבריכות לתקופת הז י כיון ולא תותר הגדלה שלהן. לשם כך, יש צורך בשימור 'מפלס מקסימום לבריכה מס5 ( 15.1 + ברשת מי"ה ) בהתאם להסכם הקציר, שאף הוא יעוגן 34 נספחים לדו"ח הביניים של דו"ח נווה, לעיל ה"ש23 ,ב 'עמ12 – 13 . 35 הובלת מים בדרכים שונות מים סוף או מים תיכון לים המלח . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 37 .בזיכיון כמו כן, תבחן האפשרות לקבוע בעתיד מפלס מקסימלי לכלל בריכות האידוי המשמשות .לשיקוע מלח 111 . מוצע כי הזיכיון העתידי ייעגן אפשרות להגדרת מפלס מינימ לי ומקסימ לי לגובה פני ים המלח עבור ה בריכות הדרומיות המשפיעות באופן ישיר על שימושים ותפקודים אחרים במרחב. מומלץ לקבוע כי חריגה מהרף שייקבע תחייב בפיצוי על הנזקים ל גורמים הרלוונטיים .באזור 112 . עוד מוצע כי בעל הזיכיון יידרש בתשלום סכום קבוע למימון מלא של ות כנית ההגנות , ובכלל זה : כלל ההגנות החופיות וההשלכות הנובעות מ הפעילות ב אגן הדרומי , מפלס המים בבריכה מספר 5 ותנודתיותו על אזור התיירות והתשתיות הלאומיות במרחב, המשך קציר המלח מבריכות האידוי, ,שינועו ושיקועו של המלח באגן הצפוני. עם זאת, האחריות על ביצוע ההגנות החופיות תישאר בידי הגורם המתאים שיקבע על ידי הממשלה . ג.4 המלצות שעניינן כרייה וחציבה לטובת הזיכיון רקע 113 . ייצוב ותחזוקת הסוללות התוחמות את בריכות האידוי (פעולות הנדרשות באופן תדיר), מחייב ים ,שימוש בחומרי ואדי בהיקפים גדולים. לצורך זה מי"ה מ בצעת כרייה בשטח הזיכיון, פעולה שיש לה השפעה סביבתית משמעותית, הן בהיבט של יצירת מפגעים נופיים, והן מבחינת השפעה על .ערוצי נחלים ומערכות אקולוגיות 114 . ,בהתבסס על הצרכים של מי"ה ניתן לחלק גם את הצרכים הצפויים של בעל הזיכיון העתידי לחומרי כרייה וחציבה לשניים : צרכים הנובעים מהתפעול השוטף וצרכים הנובעים מפרויקטים גדולים. ככ לל, החרסית משמשת בעיקר לצורך אטימה וחו,מר הוואדי משמש לבניית הסוללות דרכים ו הגנות נגד שיטפונות . עבודת צוות המשנה 115 . ייעודו של צוות הכרייה הוא להמליץ על צעדים שיש בהם כדי לספק ודאות לבעל הזיכיון העתידי .באשר לחומרי כרייה וחציבה הנחוצים לצורך הפעילות התפעולית כדוגמת חומר ואדי וחרסית כמו .כן ייעודו של הצוות למפות פערים בתחום התכנון 116 . במסגרת עבודתו, צוות המשנה בחן את הצרכים התפעוליים של מי"ה בהיבטי כרייה וחציבה ואמד צרכים אלו ביחס לפעילות העתידית הצפויה מכוח הזיכיון העתידי, וזאת על מנת לספק ודאות ככל הניתן .למתמודדים במכרז על הזיכיון העתידי 117 . מעבודת הצוות עלה כי ישנם שלושה אתרים המספקים את חומר הוואדי אשר מאושרים במוסדות התכנון: אתר אשלים המספק את עיקר הדרישה לחרסית ; אתר נחל צין שהוא אתר מרכזי שמספק את חומר הוואדי לתפעול שוטף; ולצידו אתר נחל חימר שהוא אתר נוסף שמשמש .בעיקר בחירום ומספק גם חומר ואדי זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 38 118 . עתודות חומר הגלם באתרים הקיימים המשמשים לצורך הפקת חומר ואדי צפויות להיגמר עד לתום הזיכיון הנוכחי בשנת2030 . בניגוד לעתודות חומר הוואדי, עתודות חומר החרסית צפויות להספיק לשנים רבות. לפיכך, צוות המשנה התמקד במציאת עתודות חומר ואדי או תחליפיו לטובת פעילות בעל הזיכיון העתידי. נדרש כי עתודות אלו תכ ללנה באתרי כרייה בעלי ת ו כניות מפורטות ו מאושרות ; ולצד זאת, שתהיינה סמוכות דיין לשטח המפעלים, וזאת כדי לחסוך עלויות הובלה וכן לצמצם את הזיהום שכרוך בכך . כן נדרש שתכללנה ,עתודות משמעותיות העונות לצרכים העתידיים של הפעילות בים המלח. 119 . כאמור, בכל מקרה יחלו על הא תרים המיועדים כלל דיני התכנון ודרישות אסדרתיות שונות , כגון .רישוי עסק, רישיון חציבה, תשלום דמי שיקום מחצבות וכן הלאה, ללא החרגות 120 . :צוות המשנה בחן את מידת התאמתם של אתרי הכרייה הבאים לצרכי בעל הזיכיון העתידי 120.1 . נחל גורר: כ- 5.5 מי ל יוני מ"ק, כ- 20 ק"מ מהחיבור לכביש90 בנווה זהר . 120.2 . מישור רותם: מיליוני מ"ק, כ- 25 ק"מ ממפעלי ים המלח. 120.3 . חתרורים: עשרות מיליוני מ"ק, כ- 25 ק"מ מהחיבור לכביש90 בנווה זהר . 120.4 . תמר: עשרות מיליוני מ"ק, כ- 20 ק"מ ממפעלי ים המלח . 121 . כמו כן, הצוות בחן האם הדין הקיים בנוגע לכרייה ו ל חציבה נותן מענה שלם ביחס לפעילות בעל הזיכיון העתידי, והאם יש בו כדי להבטיח שימוש יעיל במחצבות, או שמא יש לקבוע הורא ו ת ייעודיות בנושא ש תחולנה .על בעל הזיכיון העתידי 122 . לטובת גיבוש המלצותיו, הצוות התבסס על נתונים שהיו ברשות משרד האנרגיה, על דו"ח ות גיאולוגיים שהיו ברשות חל ."י וכן על מידע נוסף שהתקבל ממי"ה 123 . בהתאם ל פקודת המכרות , לצורך קבלת זכות לחצוב יש לקבל "רישיון לחיצוב", שמהותו קבועה בסעיף109 לפקודת המכרות. רישיון זה ניתן כיום על ידי המפקח על המכרות ואילו זכויות השימוש בקרקע ניתנות על ( ידי רשות מקרקעי ישראל להלן– רמ"י ), המופקדת על ניהול .הקרקע36 124 . בנוסף לכל הדרישות והזכויות שניתנות על פי פקודת המכרות לצורך כריית מחצבים או חומרי חציבה, הדין בישראל מחייב גם הסדרה תכנונית. לפיכך, קודם לפעולות הכרייה והחציבה נדרשים בעלי הזכויות לקדם תוכניות מתאימות בוועדות התכנון והבנייה ובהתאם להוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 . 37 36 דו"ח ועדת ששינסקי2 ,לעיל ה "ש 7 ,עמ ב ' 64 . 37 דו"ח ועדת ששינסקי2 ,שם ,עמ ב ' 65 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 39 125 . תקנות חובת המכרזים ,התשנ "ג- 1993 (להלן – תקנות חובת המכרזים ) מסדירות את הליכי הקצאת קרקעות המדינה ומסדירות אף פטורים מיוחדים בתחום הקצאת הקרקעות במחצבות , .כאשר התחרות במכרזים אלו היא על גובה התמלוג המשולם לרמ"י38 המלצות 126 . מוצע לייעד את אתר נחל גורר כאתר שישמש את בעל הזיכיון העתידי כמקור לחומר ואדי במסגרת הזיכיון, בו תוגדרנה .זכויות שימוש לבעל הזיכיון העתידי 127 . כמו ,כן ככול ויידרש , מוצע לייעד את אתר מישור רותם כמקור לאבני צור . יצוין בהקשר זה, ככול וקיים חסר בפרקציה גסה באתרי חומר ה ו ואדי .הקיימים 128 . ,על מנת לעודד שימוש יעיל באתרי הכרייה פעולות כרייה וחציבה תהיינה כפופות לכל דין , תהיינה חייבות ברישיון כרייה .ויגבה בגינן תשלום על החומר הנחצב בדומה לכל מחצבה אחרת בכלל זה תחול פקודת המכרות ו כן תחולנה .ההוראות הנוגעות לתשלום לקרן לשיקום מחצבות ג.5 המלצות שעניינן ניקוז ומניעת נזקי שיטפונות רקע 129 . הטופוגרפיה והאקלים המקומי באגן הניקוז של ים המלח, הובילו לכך שהאזור מתאפיין בשיטפונות רבים מדי שנה, הזורמים בעשרות נחלים ש י .טפונייםICL מפעיל ה באזור מערך תעשייתי רחב היקף שתלוי בתנאים יציבים על מנת לשמור על פעילות סדירה והיקפי ייצור .קיימים 130 . ,נכון להיוםICL מבצעת בעצמה פעולות שונות להגנה על המפעלים מפני סכנת שיטפונות, כאשר .חלק מהעבודות מתבצעות הרחק מהמפעלים עצמם39 זאת בשונה ממצב הדברים הנהוג ביחס ליתר בעלי הזיכיונות ה פועלים במדינת ישראל, שבעניינם רשות הניקוז מ בצ עת את עבודות .הניקוז הסיבה לפער זה טמונה בראש ובראשונה בהוראות חוק הזיכיון הקיים, ובתפיסה כי מפעלי הניקוז נועדו להגן על פעילות בעל הזיכיון . 40 לאור זאת, במרחב קיימים מערכי ומתקני ניקוז והסטה רבים, אשר מטרתם למנוע הצפה של מתקני התעשייה, המפעלים ושטחי האידוי בשני מעגלים עיקר ים י: הראשון בתוך שטח המפעלים ובקרבת תשתיות ומתקני הי י צור, והשני מחוץ לשטח המפעלים ותשתיות הי י.צור ,עם זאת, כפי שצוין בפרק הנוגע לתשתיות ומפגעים .מפעלי הניקוז לא הוקמו תוך בחינה סביבתית מספקת והם מהווים כיום מפגע בחלק מהמקרים עבודת צוות המשנה 131 . ייעודו של צוות ה ניקוז הוא לבחון האם במסגרת הזיכיון העתידי מומלץ לקבוע א סדרה ייחודית בנושא של הגנה מפני שיטפונות וכן לספק לבעל הזיכיון העתידי בהירות ביחס לסיכוני 38 דו"ח ועדת ששינסקי2 ,שם ,עמ ב ' 65 . 39 נספחים לדו"ח הביניים של דו"ח נווה, לעיל ה"ש23 ,ב 'עמ13 . 40 סעיף 2(ב )לחוק זיכיון ים המלח ,התשכ"א- 1961 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 40 השיטפונות, במטרה לצמצם את חוסר הוודאות הכרוך בנושא ולהקל על המתמודדים במכרז על זיכיון עתידי לאמוד את שוויו של הזיכיון. זאת בהתאם לדו"ח נווה שקבע כי יש להימנע ממצב של העדר אחריות ברורה לטיפול בסכנת השיטפונות . 41 132 . ,לטובת גיבוש המלצותיו צוות המשנה ניתח את ההסתברויות לאירועי ש י טפון אשר צפויים לאורך שנות הזיכיון העתידי ואת מידת חומרתם ., לטובת הפחתת חוסר הוודאות בנושא בהתאם לכך, הצוות מיפה את האזורים הנדרשים לטובת הגנות מפני שיטפונות שיכללו בשטח הזיכיון .העתידי 133 . כמו כן הצוות בחן האם הדין הקיים החל על מפעלים תעשייתיים בעלי מאפיינים דומים למי"ה נותן מענה שלם ביחס לפעילות בעל הזיכיון העתידי או שמא יש לקבוע הורא ו ת ייעודיות בנושא ש תחולנה .על בעל הזיכיון העתידי המלצות 134 . .מוצע כי כל פעולות הניקוז יעשו בתיאום מלא מול כלל הגופים הרלבנטיים 135 . מוצע להותיר את האחריות על הניקוז ו על מניעת נזקי שיטפונות בידי בעל הזיכיון העתידי, וזאת לאור ערכם הגדול של הנכסים ,ועלויות ההקמה של מפעלי הניקוז שיידרשו להקמתם אל מול הסכנה המוחשית של שיטפונות באזור. העברת האחריות בהקשר זה לגוף חיצוני, אשר אין בידיו את היכולת לבצע ניתוחי עלות- תועלת בהיבט של השקעה באמצעים למניעת שיטפונות אל מול ה נזקים הפוטנציאליים למפעלים, עלולה לפגוע בערך הזיכיון . 42 136 . האחריות על הגנה על המפעלים, התשתיות, המתקנים והשטחים של הזכיין העתידי תוטל על הזכיין העתידי, ו הוא יהיה אחראי על תפעולם ותחזוקתם של מערכי ומתקני ההגנה הקיימים, ו כן על הקמת מערכי ומתקני הגנה חדשים כנגד שיטפונות, ככל שאלו י ידרשו בתקופת הזיכיון .העתידי 137 . הפעולות האמורות תבוצענה ,בכפוף לבחינה סביבתית ולאישורים על פי דיני התכנון והבניה תוך ית אום עם רשות ניקוז ים המלח וכלל הגופים והרשויות הרלוונטי ים .לצורך זה 138 . האחריות על הניקוז ו על מניעת שיטפונות באזור התיירות ובמקרים בהם הנזק הצפוי ייגרם לצדדים שלישיים (למשל, חקלאים, בעלי אתרי תיירות וציבור הנוסעים בכביש90 ) תוטל על רשות הניקוז ,כחלק ממערך ההגנות . 41 נספחים לדו"ח הביניים של דו"ח נווה, לעיל ה"ש23 ,ב 'עמ13 . 42 בהתאם להמלצה שניתנה ב ,דו"ח נווה לעיל ה"ש1 ,ב 'עמ9 – 10 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 41 חלק ב :' הפרק ה כלכלי זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 42 פרק ד ' | רקע כלכלי על זיכיון ים המלח 139 . במי ים המלח מצויים מינרלים בעלי ערך כלכלי רב, אשר מופקים ממנו החל משנות ה- 30 של המאה הקודמת. מאז שנת1961 מתבצעת הפקת מינרלים מכוח חוק הזיכיון, המקנה לבעל הזיכיון "זכות ייחודית " לנקוט בכל הפעולות הנחוצות בשטח המוגדר בזיכיון, ע ל מנת להשיג משאבי טבע מים המלח. המינרלים המרכזיים שמופקים מים המלח הם כלוריד האשלג, ברום גולמי וכלוריד המגנזיום (להלן בהתאמה –אשלג, ברום או ;ברום אלמנטרי ומגנזיום יחד – המינרלים .) 140 . בעלת הזיכיון משנת1961 ועד היום היא, כאמור, מי"ה המפיקה את האשלג; ואילו הברום והמגנזיום מופקים על - ידי חברות אחיות של מי"ה – חברת ברום ים המלח וחברת מגנזיום ים המלח. שלוש החברות הן חברות בנות המצויות בבעלות מלאה שלICL (בעבר כימיקלים לישראל בע"מ, שהייתה חבר ה ממשלתית עד שהופרטה במהלך שנות ה- 90 .) 141 . הפקת המינרלים מים המלח (עליה יפורט להלן) כרוכה בשאיבת מים מן האגן הצפוני אל האגן הדרומי. כעולה מה דו"ח ות שלICL , מתוך מי ים המלח שנשאבו, הפיקהICL בשנים2017 – 2023 בממוצע כ- 3.8 מיליון טון אשלג בשנה, המשמש בעיקר כדשן; כ- 170 אלף טון ברום בשנה (אף כי קיימת אפשרות להפיק כמויות גבוהות יותר של כ- 280 ,אלף טון בשנה), המשמש לתעשיות שונות בהן ייצור גומי, קידוחי גז ונפט, וכן לטיהור ולהדברה; וכ- 20 ,אלף טון מגנזיום מתכתי בשנה המשמש, בין היתר, לתעשיית האלומיניום והפלדה, וכן בתעשיית ה רכב. כעולה מהדו" חות של ICL , נכון לשנת2023 שיעור האשלג מים המלח מהווה כ- 4% מסך כושר הייצור העולמי. ביחס לברום מדווחתICL כי היא "יצרן הברום האלמנטרי הגדול בעולם", ובדו"ח ששינסקי2 נכתב כי נכון לשנת2011 , ICL אחראית להפקה של כ- 27% מכלל הפקת הברום האלמנטרי ב .עולם43 142 . )המינרלים המופקים מים המלח נמכרים בחלקם במצבם הגולמי (או לאחר עיבוד מסוים ומכונים"מוצרי יסוד" ,, ובחלקם נעשה שימוש כחומר גלם, אשר עובר, לצד חומרי גלם נוספים עיבוד לכדי מוצר אחר המכונה"מוצר המשך" . חלק לא מבוטל מהמינרלים נמכרים לצדדים שלישיים כמוצרי יסוד. עם זאת, במצבים שבהם (כפי שקורה ב חברתICL ) ייצור מוצרי המשך נעשה בחברה קשורה לחברה שמפיקה את המש אב , תחת אותו קונצרן– ,אשכול חברות מתבצעת עסקה בין שתי החברות שבמסגרתה נמכר מינרל גולמי כמוצר יסוד מהחברה המפיקה לחברה המייצרת את מוצר ההמשך, במחיר שנקבע בין החברות או על ידי הנהלת הקבוצה ושאינו משקף בהכרח מחיר שוק, אם קיים כזה (משום שמדובר בשתי חברות קשורו ת). לאור האמור, לנושא .מחירי העברה משמעות רבה מבחינה כלכלית והוא יידון בהמשך 143 . המינרלים שמפיקהICL ,מים המלח נמכרים במקומות שונים ברחבי העולם, בין היתר, בסין הודו, ברזיל ובאיחוד האירופי. חלק מהמינרלים נמכר במישרין וחלק בעקיפין, באמצעות חברות שיווק הנמצאות בב עלותICL , הרוכשות את המינרלים מהחברות שמפיקות אותם מים המלח 43 דו"ח ועדת ששינסקי2 , לעיל ה"ש 7 ', בעמ27 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 43 במחיר שנקבע בין הצדדים. המינרלים נמכרים במחיר הכולל את הובלתם לנמל של הצד הרוכש את המינרלים (הקרוי "מחירCIF )" . 144 . בגין הזיכיון, מי"ה משלמת למדינה, מדי שנה, תמלוגים בהתאם למנגנון הקבוע בחוק הזיכיון הנוכחי, וכן היטל רווחי יתר, בהתאם לקבוע ב חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע, התשע"א- 2011 , .לצד מס חברות, המשולם מכוח דיני המס הרגילים 145 . הזיכיון הנוכחי עתיד להסתיים בחודש מרץ2030 . בהתאם לחוק הזיכיון הנוכחי, בתום תקופת ,"הזיכיון "יקומו לקנין הממשלה כל הנכסים המוחשיים הקבועים המשתייכים לבעל הזכיון44 וכן כי על הממשלה לשלם לבעל הזיכיון הקיים בגין נכסים אלה על פי מנגנון הקבוע בחוק. בנוסף קובע החוק כי אם בתום הזיכיון הנוכחי תבקש המדינה להציע זי כיון חדש לגורם אחר בתנאים כלשהם, עליה להציע ראשית לבעל הזיכיון הנוכחי (מי"ה) את אותו זיכיון החדש "בתנאים לא ."פחות נוחים45 146 . יצוין כי מבנה הפעילות שתואר לעיל ואשר יתואר להלן מבוסס על מבנה הפעילות הנוכחי של ICL, וכי אין הכרח כי מבנה פעילות זה יישמר במסגרת הז.יכיון החדש 44 ס ' 24 )(א לחוק ,זכיון ים המלח ה תשכ"א- 1961 . 45 ס ' 25 לחוק זכיון ים המלח ,התשכ "א- 1961 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 44 פרק ה ' | הערך הכלכלי של זיכיון ים המלח ה.1 ערכו הכלכלי של זיכיון ים המלח למדינת ישראל ולבעל הזיכיון 147 . זיכיון ים המלח מניב ערך כלכלי משמעותי למדינת ישראל ב שני אופנים: ב אופן ישיר על ידי תשלומים שונים שבעל הזיכיון מחויב לשלם לקופת המדינה; ובאופן עקיף בכך שלצורך הפעלת הזיכיון, בעל הזיכיון מפעיל באזור ים המלח מפעל תעשייתי, אשר מספק תעסוקה ישירה ועקיפה בישראל ובפרט בנגב, לאלפי עובדים, באופן ישיר וכן לעובדים רבים נוספים, באמצעות קבלני משנה בתחומים שונים. כמו כן, פעילות בעל הזיכיון מעודדת את הת יירות באגן הדרומי בים .המלח, הממוקמת לצד חופי בריכות תעשייתיות המופעלות על ידי בעל הזיכיון 148 . מנגד, לזיכיון להפקת מינרלים מים המלח עלויות סביבתיות שונות, ובפרט האצת ירידת המפלס .באגן הצפוני של ים המלח והמפגעים הסביבתיים הנגרמים כתוצאה מכך46 כפי שצוין לעיל, דו"ח נווה נדרש לנושא זה וקבע כאמור כי הוא ."ממליץ [...] על המשך הפקת המשאבים מים המלח זאת, לצד נקיטה באמצעים שתכליתם להגביל את היקף ההשפעה הסביבתית השלילית של "]...[ המפעלים . 47 בנושא זה צוות העבודה הכלכלי ראה לנכון לדבוק בקו זה, המאפשר מחד )גיסא, את שימור (והגדלת התועלות הנובעות למדינה מזיכיון ים המלח; ומאידך גיסא את מזעור .העלויות הסביבתיות הנגרמות בשל מתן הזיכיון 149 . כפי שיפורט להלן, ערכו הכלכלי של הזיכיון עבור בעל הזיכיון – ועבור המדינה– נובע מערך המינרלים המופקים ממנו, ומושפע מכך שתהליך ה פקת המינרלים בים המלח הוא ייחודי ביחס .להליכי הפקה של אותם המינרלים במקומות אחרים בעולם 150 . להלן נסקור את היתרונות היחסיים של תהליכי הפקת המינרלים מים המלח, ולאחר מכן נעמוד על הערך הכלכלי של מינרלים אלו. בהמשך לכך נעמוד על הרווחיות הנובעת מהפקת המינרלים מים ה ,מלח אשר נגזרת ברובה מערך המינרלים המופקים, וכן מיתרונות תהליך ההפקה .הייחודיים לים המלח ה.2 יתרונות תהליך הייצור בים המלח 151 . תהליך הפקתם של המינרלים מים המלח(האשלג, הברום הגולמי והמגנזיום) במסגרת הזיכיון מתבצע על- ידי שאיבת מים מהאגן הצפוני של ים המלח לבריכות אידוי באגן הדרומי. בתהליך :אידוי המים בבריכות האידוי ישנה שקיעת מלחים בבריכות ייעודיות, המחולקות לשתי קבוצות ,בריכות מלח ובריכות קרנליט. המלח, המהווה חומר טפל לתהליך, שוקע בבריכות המלח ותמיסות בעלות ריכוז גבוה של מינרלים עוברות לבריכות הקרנליט. מהתמיסות שבבריכות הקרנליט מפיקים את המינרלים, ב ת .הליך שיפורט להלן 46 וראו התייחסות מקיפה לכך דו ב "ח הצוות הסביבתי . 47 דו"ח נווה , לעיל ה"ש1 , בעמ ' 5 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 45 152 . תוצר האידוי בבריכות הוא תמיסה רוויה של המינרל קרנליט– גביש המכיל בעיקר אשלג ומגנזיום כלורי, שנקצר מבריכות האידוי. לאחר הוצאת גבי ש הקרנליט מבריכות השיקוע הוא עובר במפעלי מי"ה הליך פיזיקלי וכימי המכונה 'גיבוש קר' ו'גיבוש חם', במסגרתו מפורק גביש הקרנליט ומג ו בש האשלג הגולמי. יצוין כי שיטת הפקת האשלג מים המלח– בישראל ובירדן – .היא ייחודית, בהשוואה למרבית המקומות בעולם שבהם מפיקים אשלג במקומות אחרים בעולם האשלג מופק באמצעות כריית מינרל הנקרא סילבניט, המצוי בעיקר במכרות תת - .קרקעיים עמוקים, כאשר במפעל הסמוך למכרה מתבצעת הפרדת האשלג מהסילבניט48 כעולה מהדו " חות הכספיים שלICL , עלויות הייצור של הליך הפקת האשלג בים המלח נמוכות יותר בהשוואה לכריית אשלג המצוי במכרות תת- .קרקעיים 153 . הברום מופק מתמיסות הנוצרות כתוצר לוואי בהליך ייצור הקרנליט. תמיסות אלו נשאבות למפעלי חברת הברום, הנמצאים כיום בסדום, ושם, בתהליך של חמצון (המבוצע באמצעות כלור 'וקיטור), מופק הברום הגולמי המכונה גם 'ברום אלמנטרי . ריכוז הברום המצוי בבריכות הקרנליט גבוה משמעותית מריכוזו בכל מקום אחר בעולם. עקב ריכוזו הגבוה, הפקת הברום .בישראל ובירדן היא הקלה, הזולה והיציבה ביותר בעולם49 154 . ייצור המגנזיום מתבצע מתמיסות עשירות במגנזיום כלורי שנוצרות בהליך ייצור האשלג מהקרנליט. התמיסה נש ,אבת ממפעלי האשלג ומובלת אל המפעלים של חברת המגנזיום הנמצאים לאורך האגן הדרומי של ים המלח. בתהליך אלקטרוליזה שבו משתתפים מגנזיום ,כלורי וחומרים אחרים, מופרד המגנזיום משאר התמיסה, ונוצר כתוצר לוואי הכלור המשמש בין היתר, לייצור הברום. כמו כן, שאריות תמיסה המ כילות אשלג מושבות למפעלי האשלג לייצור אשלג. המגנזיום עובר שלבי התכה ויציקה לפלטות חלקות. למגנזיום מוסיפים גם .סגסוגות שונות על מנת לקבל סגסוגת מגנזיום50 155 . שאריות התִ מְ לַחַ ת המרוכזת, הנותרת בבריכות האידוי בתום התהליך המתואר לעיל, מוזרמת חזרה לאגן הצפוני של ים המלח דרך נחל הערבה וגם באמצעות זרימה תת קרקעית . כעולה מהדו " חות הכספיים שלICL לשנים2017 – 2023 , בשבע השנים האחרונות חזרו לאגן הצפוני תמלחות בכמות ממוצעת של כ- 280 מיליוני מ"ק בשנה (כולל חילחולים). לעומת זאת, השאיבה מהאגן הצפוני לבריכות האידוי עמדה על כ- 440 מיליוני מ"ק בממוצע בשנה, כך שהשאיבה נטו מהאגן הצפוני (מים שנגרעו מהאגן הצפוני של ים המלח בפועל), עמדה בשש השנים האחרונות על כ- 160 מיליוני מ"ק בשנה בממוצע. יצוין כי תהליכי הייצור של המינרלים כוללים גם שימוש במים שפירים, אשר חלקם מופקים מבארות המצויות בשטח .הזיכיון 156 . לתהליך זה יתרונות תחרותיים משמעותיים ביחס לחברות בחו"ל המפיקות מינרלים דומים, כפי :שמפורט להלן 48 דו"ח ועדת ששינסקי2 , לעיל ה"ש 7 ', בעמ23 . 49 דו "ח ועדת ששינסקי2 ,שם ,ב 'עמ26 . 50 דו "ח ועדת ששינסקי2 ,שם ,ב 'עמ27 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 46 156.1 . :תהליך ייצור מבוסס הפקת מינרלים מים המלח מתבצעת כבר קרוב ל- 100 שנים, כאשר תהליך הייצור הוכיח את עצמו כאמין, והתשתיות לייצור וההשקעות הגדולות, בדמות .בריכות האידוי והמפעלים עצמם, כבר קיימים בשטח 156.2 . :עלות ייצור נמוכה יחסית של כל מינרל כעולה מדיווחיה שלICL , ייצור האשלג והברום בים המלח זול י ותר מכריית אשלג ממכרות תת- קרקעיים או מהפקת ברום ממקורות שבהן ריכוזו נמוך יותר, בין היתר, מאחר שהפקתם מתבצעת כאמור מתוך תמיסה .בתהליך של אידוי טבעי ולא בתהליך של כרייה ממעמקי האדמה 156.3 . :סינרגטיות בייצור המוזילה את עלות הייצור הכוללת כפי שפורט לעיל, חלק ניכר מת ,הליך ההפקה משותף למינרלים השונים, כאשר רוב המינרלים מופקים מהקרנליט שהוא חומר הגלם אותו הזכיין מבודד מים המלח. כמו כן, הפקת הברום וכן המגנזיום נעשית כחלק מהליך ייצור של האשלג באופן המקטין את עלות ייצורם. שיטת הפקה זו מוזילה את עלות ההפקה הכוללת של המינרלי ם. בנוסף לזאת, כפי שצוין, הליך הפקת המגנזיום תורם בדרך עקיפה להוזלת עלות ייצור הברום, שכן, בהליך האלקטרוליזה .נפלט כלור שבו משתמשים לתהליך ייצור הברום 156.4 . :עלות אחסון מלאי נמוכה יחסית ויעילות תפעולית האקלים החם והיבש ששורר באזור ים המלח, מאפשר לאחסן את האשלג ש ,מופק מים המלח במערומים, בשטח פתוח בכמויות גדולות (שיכולות להגיע למיליוני טונות) ובעלויות נמוכות מאוד. מאפיין זה מקנה לבעל הזיכיון יתרון נוסף, מעבר לחיסכון ישיר בניהול המלאים: ייצור בקצב קבוע לאורך השנה. מאפיין זה מקנה לבעל הזיכיון יתרון תפעולי משמעותי, לצ ד יכולת ויסות רמות המלאי ומכירת כמויות אשלג בהיקפים גדולים, בתקופות שבהן ישנה גאות .בביקושים 156.5 . :יתרונות בשינוע של אשלג וברום מיקומו הגיאוגרפי של ים המלח מאפשר גישה נוחה .)יחסית לשווקים במזרח (בעיקר סין והודו) ובמערב (בעיקר ברזיל ואירופה 156.6 . :מלאי עתודות גבוה מלאי המינרלים בים המלח צפוי להתקיים עוד מאות שנים, על פי דו" חותICL. בהתאם לאלה, סך מקורות האשלג עומד על כ- 2,170 מיליון טון, כמות המאפשרת המשך הפקת אשלג לאורך500 .שנים ואף יותר, בהיקף ההפקה הנוכחי 157 . ,יתרונות אלה גורמים לכך שמבחינה כלכלית למרות התנודתיות הרבה במחירי המינרלים המופקים מים המלח, הסיכון הפיננסי והתפעולי הטמון בזיכיון נמוך באופן יחסי, בעיקר בשל עלויות הייצור הנמוכות, הגמישות התפעולית, המאפשרת צבירת מלאי, וטכנולוגיית הייצור .המבוססת ה.3 מאפיינים כלכליים הקשורים לזיכיון ים המלח 158 . בהתאם לדו" חות הכספיים שלICL , הפעילות שלICL כוללת, מעבר לכריית המינרלים מים המלח ומכירתם כמוצרי יסוד, גם פעילות לייצור מוצרי המשך, המבוצעת ברובה בחברות זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 47 קשורות, המתבססת על אותם המינרלים ועל חומרים נוספים כחומרי גלם המשמשים לייצור מוצרים אלה . כך בעוד ש במגזר האשלג פעילות מוצרי ההמשך היא בהיקף מצומצם יחסית להיקף המכירות של האשלג כמוצר היסוד, במקרה של הברום (המצוי בתוך מגזר המכונה ב חברת ICL כמגזר "המוצרים תעשייתיים"), מוצרי ההמשך תופסים נתח משמעותי מהפעילות העסקית. כעולה מהדו " חות שלICL , בשנים2018 – 2023, מ עט יותר משלושה רבעים מהברום שהפיקהICL מים המלח (ים המלח הוא המקום היחיד שממנו מפיקהICL ברום גולמי) משמש לייצור מוצרי המשך (על ידי חברות קשורות להן נמכר הברום הגולמי), והיתרה נמכרת כברום .גולמי לגורמים שונים 159 . פעילות זו של ייצור מוצרי המשך נעשית בחלקה הגדול בישראל ומקצתה בחו"ל. במגזר הברום חלק משמעותי של פעילות מוצרי ההמשך מבוצעת על ידי חברת תרכובות ברום בע"מ ,)(תרב"מ שהינה חברה בת של חברת הברום, העוסקת בייצור תרכובות ברום ולא בהפקת משאבים מים המלח, ומקצתה בחברות קשורות בחו"ל. לצד זאת, כפי שצוין לעיל, חלק מה מינרלים הנמכרים ,)לחו"ל לא נמכרים ישירות מהחברות המפיקות אותם (מי"ה, חברת הברום וחברת המגנזיום .אלא נמכרות במחיר העברה לחברת שיווק, שהינה חברה קשורה, וממנה לצד שלישי בלתי קשור 160 . המבנה המתואר של הפעילות הכלכלית (מכירת המינרלים המופקים מים המלח בין חברות קשורו ת בטרם המכירה לצד שלישי) מבוסס על הגיון כלכלי ועסקי מסוים, ואפשר שיאומץ – כולו, חלקו או בצורה אחרת במאפיינים דומים– גם על ידי הזכיין החדש, ועל המדינה להיערך לכך. כאמור, המכירות שנעשות בין חברות קשורות נעשות במחירי העברה שנקבעים על ידי הקונצרן , כאשר המחיר נקבע בהתחשב באינטרס הכולל של הקבוצה, שאינו בהכרח משקף את מחיר השוק של המינרל. מחירים אלה, שבהם נמכרים משאבי הטבע מהחברות שמפיקות אתם לחברות הקשורות (ששיעורי המס שהן משלמות אינו זהה לאלה של החברות המפיקות מינרלים מים המלח), משפיעים על מחזור המכירות של החברות המפיקות וכן על הרווחיות שלהן, וכפועל יוצא משליכים במישרין– ועלולים להקטין– את החלק שמקבלת המדינה מדי שנה מן הפעילות העסקית של הזכיין הנובעת מהפקת משאבי הטבע, הכולל כאמור את התמלוגים, מס החברות והיטל רווחי יתר (שלושתם יכונו להלן יחד – חלק המדינה ה שנתי .), עליהם יורחב להלן 161 . מחירי העברות אינם סוגיה הייחודית לזיכיון ים המלח, ומדובר בנושא מרכזי שעימו מתמודדים רגולטורים רבים ברחבי העולם. במסגרת זאת, במהלך שנת2023 פורסמו שני מסמכי מדיניות העוסקים בנושא, אחד מטעם נציבות האיחוד האירופי והשני מטעם ה- OECD , הע וסק באופן .ספציפי במחיר העברה בתחום המינרלים51 עיקרון מרכזי בנושא מחירי העברה ידוע כעיקרון ( ""אורך הזרוע“Arm's Length” Principle ), השואף לקבוע את "מחיר השוק" בעסקאות בין חברות קשורות. "עקרון אורך הזרוע" אומץ לדיני המס בישראל בסעיף85 ל א פקודת מס הכנסה [נוסח חדש], התשכ"א- 1961 , וכן בתוספת השלישית לפקודת המכרות , אשר לפיו יש לשאוף לבחון מחירי העברה על פי מחיר השוק שבו הייתה מתבצעת אותה עסקה, אילולא הייתה 51 ראו לדוגמא את הדירקטיבה בנושא שפורסמה על ידי נציבות האיחוד האירופי ביום12.9.2023 : Proposal for a (2023) Council Directive on transfer pricing " :(להלן הדירקטיבה האירופית )"וכן מסמך מטעם ה- OECD בנושא מחירי העברה לעסקאות של מינרלים מיום6.11.2023 : OECD Guidance on Pricing of Minerals " :(להלן מסמך ה- OECD .)" זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 48 מקיימת בין חברות קשורות. אופן יישום ע י קרון זה, כמפורט במסמך ה- OECD , הוא בין היתר בדרך של התאמת מחיר עסקה שנעשתה בין צדדים קשורים במחיר העברה, כך שישקף את המחיר ש.בו הייתה מתבצעת עסקה בת השוואה בין צדדים שאינם קשורים52 המאפיינים שאותם ,יש להשוות כוללים, בין היתר, את כמות המינרלים הנרכשת, תקופת ההסכם, מועד ההסכם מיקומו ומועדי האספקה. המסמך מציין שככלל, יישום השיטה ביחס למינרלים שלגביהם לא קיים מחיר שוק יהיה מורכב יו ,תר53 ובמקרים שבהם לא ניתן למצוא עסקאות בנות השוואה .בעלות מאפיינים זהים, יש לבצע, ככל הניתן, את ההתאמות הנדרשות54 לבסוף, מובהר במסמך כי כדי לשקף מחיר שוק לעסקאות שנעשו במחיר העברה, יש להביא בחשבון את החלופות ( הריאליות של כל אחד מהצדדים לעסקה“Options realistically available to the parties to ” a transaction ,) 55 .כלומר שלא קיימת חלופה עדיפה מבחינת אף צד לעסקה 162 . במילים אחרות, על המדינה לוודא כי העסקאות המבוצעות בין החברות שמפיקות את המינרלים לבין חברות קשורות נעשות במחירים המשקפים, ככל הניתן, עסקאות בתנאי שוק בין מוכר מרצון לקונה מרצון. במגזר האשלג קיימים מדדים בינלאומיים, שאמנם אינם מקיפים את כלל העסקאות, אך ככלל יש בהם כדי לאפשר להתחקות אחר מחירי שוק בתנאים דומים. בהתאם למתואר במסמכי המדיניות שצוינו לעיל, אין הדבר כך בכל הנוגע למגזר הברום. כעולה מדו"ח ששי נסקי2 וכן מהדו" חות הכספיים שלICL ,, בעולם ישנן מיעוט חברות המפיקות ברום גולמי ומרביתן – כוללICL – משתמשות בו בעיקר לייצור עצמי של מוצרי המשך, כך שלא קיים מדד בין- .לאומי מקובל למחירי ברום גולמי56 למחירי ההעברה יש השלכה על הרווחיות של בעל הזיכיון, ומשכך על .מס חברות, על התמלוגים וגם על היטל רווחי יתר, ומכאן חשיבותם 163 . סוגייה נוספת הנובעת מקיומו של קונצרן (אשכול חברות הפועלות תחת אינטרס משותף) היא ,שחלק מהפעולות מבוצעות במרוכז על ידי הקונצרן עבור כלל החברות או חלקן. במסגרת זאת גיוסי הון וחוב, פעולות הקשורות בשי ווק ובמכירה וכן בעבודת מטה, המרוכזות על ידי חברת האם, משמשות את חברות הקונצרן. במצב הנוכחי, הוצאות אלה מיוחסות לחברות הקונצרן השונות על פי מפתחות שקבעהICL . לדרך חלוקת ההוצאות בין החברות יש מטבע הדברים השפעה על הרווחיות של כל אחת מהחברות – לרבות לחברות המפ יקות מינרלים מים המלח – וכמובן על הרווח הכולל ועל החבות במס, ומשכך גם על חלק המדינה השנתי. מבנה זה גם מקשה על הפרדת הרווח הנובע מהפעילות בים המלח מהרווח הקשור לפעילויות אחרות שלICL . 52 מסמך ה- OECD ', שם, בעמ13 '; הדירקטיבה האירופית, שם, בעמ10 ; דו"ח ששינסקי 2 ,לעיל ה"ש 7 ,בעמ ' 58 – 61 . 53 מסמך ה- OECD ', שם, בעמ24 . 54 מסמך ה- OECD ', שם, בעמ15 . 55 מסמך ה- OECD ', שם, בעמ23 . 56 דו "ח ששינסקי2 , לעיל ה"ש7 ', בעמ10 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 49 פרק ו ' | בחינת הרווחיות הנובעת מהפקת המינרלים מים המלח ו.1 הרווחיות הנובעת מהפקת המינרלים מים המלח– כללי 164 . שאלת הרווחיות הנובעת מהפקת מינרלים מים המלח במסגרת הזיכיון היא שאלה מורכבת לבחינה נוכח מספר מגבלות מתודולוגיות. ראשית, הזיכיון להפקת מינרלים מים המלח נמצא מאז שנות ה- 60 בידי חברת מפעלי ים המלח, וחברתICL פועלת במבנה התאגידי הנוכחי שלה מאז שנות ה - 90, כך שכל ל הנתונים, ביחס לרווחיות כאמור, מתבססים על הביצועים של החברות המפיקות מינרלים מים המלח – מי"ה, חברת הברום וחברת המגנזיום, שהינן חברות בבעלות מלאה שלICL ,. בנוסףICL היא תאגיד גלובלי עם פעילות ענפה בארץ ובעולם, אשר נעשית באמצעות חברות רבות בישראל ובעולם. יצ וין כיICL אינה מדווחת בנפרד בדו" חותיה הכספיים .על הפעילות הכלכלית הנובעת מזיכיון ים המלח 165 . כפי שיפורט להלן, בדו"ח זה נבחנה הרווחיות הנובעת מים המלח בהתבסס על נתונים פומביים בלבד. יצוין עם זאת כי במסגרת כללי הזיכיון הנוכחי המדינה קיבלה גם נתונים נוספים שאינם .מותרים בפרסום 166 . הצוות הכלכלי מציע שתי דרכים לבחון את הרווחיות: ראשית, בהתבסס על הדו" חות הכספיים שלICL לשנים2017 – 2023 , באמצעות בחינת ההכנסות שלICL בשנים אלה מכל מגזר מינרלים באופן פרטני, תוך ייחוס חלק מתאים לתהליך הפקת המינרלים מזיכיון בים המלח, בהתאם ל הנחות כלכליות ותפעוליות שונות. שנית, מציע הצוות הכלכלי בחינה המבוססת על ערך המניה שלICL .בבורסה 167 . תמצית המסקנות מניתוחים אלה מפורטת 'בנספח א– מתודולוגיה לבחינה כלכלית של הזיכיון (להלן – 'נספח א .) ו.2 רווחיות מבוססת על הכנסות ורווחיות בגין המינרלים 168 . כמפורט בנספח א', מקור הרווחיות הנובע מזיכיון ים המלח הינו משני מינרלים עיקריים – האשלג והברום. כעולה מהדו" חות שלICL, היקף כריית האשלג מים המלח על ידי מי"ה בשנות ( הבדיקה2017 – 2023) עמד על כ- 3.8 ,מיליון טון בממוצע בשנה, בהתאם להיקף אמצעי הייצור ומגבלות הפקה שונות הקשורות. מחירי האשלג בתקופה זו השתנו באופן משמעותי, ובהתאם השתנתה גם הרווחיות. במקביל, הופקו בשנות הבדיקה כ- 170 .אלף טון ברום בממוצע בשנה מבחינה כלכ לית, בשנות הבדיקה, הפקת האשלג הניבה כ- 70% מהרווח המיוחס לזיכיון ים .המלח והיתרה מיוחסת להפקת הברום וזאת כמפורט להלן 169 . כפי שפורט בהרחבה בנספח א', סך הרווח התפעולי (לפני תשלום תמלוגי ים המלח ולפני הוצאות )מימון ומס שניתן לייחס להפקת המינרלים מים המלח עמד בשנות הבדיקה על4.8 – 5.8 מיליארד דולר, או690 – 830 מיליון דולר לשנה. כלל הרווח התפעולי שלICL , מפעילויות הכלולות בזיכיון זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 50 ( ופעילויות אחרות, עמד בשבע שנות הבדיקה2017 – 2023) על כ- 9.1 מיליארד דולר במצטבר, או כ- 1.3 מיליארד דולר בשנה. כלומר, ניתן לייחס כ - 53% – 64% מהרווח יות שלICL לפעילות מזיכיון ים המלח. יצוין כי שנות הבדיקה כוללות את שנת2022 שהייתה שנת שיא מבחינת ההכנסות ורמת הרווחיות שלICL בכל המגזרים, ועל כן היא מטה כלפי מעלה את ממוצע הרווחיות המיוחסת לים המלח. שנות שיא שכאלה הן אמנם חריגות, אך התרחשו גם בעבר, ועל כ .ן סביר שבמהלך עשרות שנות זיכיון, אלו תשובנה ותחזורנה ו.3 רווחיות מבוססת על ערך המניה שלICL 170 . לצד חישוב זה, ניתן ללמוד על הערך הכלכלי של הזיכיון הנוכחי גם משווי השוק שלICL (שמניותיה נסחרות כאמור בבורס ת תל אביב ו ב - NYSE ). שווי השוק עמד נכון למועד כתיבת הדו"ח על כ- 5.3 מיליארד דולר. לצד זאת, ההון העצמי של החברה, נכון ליום31 בדצמבר2023 , החוב הפיננסי עמד על כ - 2.2 מיליארד דולר. משכך, המשקיעים מייחסים לכלל החברה שווי פעילות של כ- 7.5 מיליארד דולר. אם נניח כאמור לעיל כי יש לייחס 53% – 64% מסכום זה לפעילות הנובעת ,מים המלח, אזי נקבל כי בהתאם לנתונים הידועים בדבר תום תקופת הזיכיון ובהינתן משטר התמלוגים והמס הנוכחי, הערך המיוחס לשווי הזיכיון עד לשנת2030 מים המלח נאמד על כ- 4-4.8 .מיליארד דולר 171 . נתון זה של שווי הזיכיון הנוכחי, על פי מחירי הבורסה, משקף מכפיל רווח תפעולי של6 על פי החישוב לעיל, ביחס לרווחיות המיוחסת לים המלח מכלל פעילותICL (על בסיס אמצע הטווחים המוצגים). כל זאת כאמור, תחת משטר התשלומים שחל על הזיכיון הנוכחי, התקופה שנותרה עד לסיום הזיכיון, וכן בהתאם למתכונת הפעילות הנוכחית שלICL , בכל הקשור להיקף הפקת המשאבים, השימוש העצמי לתעשיות המשך בישראל ובחו"ל, מחירי העברה, וכן ייחוס .ההוצאות בין הפעילויות השונות והיקף ההוצאות הכולל 172 . יצוין כי שווי השוק שלICL – המבטא כאמור במידה רבה את ערך הזיכ יון הנוכחי – מגלם במידה רבה את ציפיות המשקיעים למחירי האשלג, שהוא כאמור המנבא העיקרי לרווחיות שלICL . מחירים אלה עלו לשיא בשנת2022 וירדו מאז בתלילות, ועל כן השווי הנגזר של הפעילות ושל הזיכיון המחושבים בדרך זו סובלים, בדומה למחיר האשלג, מתנודתיות רבה. בנוס ף, אומדן זה הינו כנראה בחסר, מאחר שיש להניח כי השוק אינו מתמחר את הזיכיון במלוא ערכו, שכן נותרו כשש שנים עד לסיומו וקיימת אי וודאות ביחס לזיכיון החדש, הן ביחס ל- ICL והן ביחס למבנה הזיכיון החדש. יתר על כן, מחיר מנייתICL מושפע גם מחלוקות דיבידנדים בהיקפים מ שמעותיים שהיו בשנים האחרונות, בהשוואה לשנים עברו, נוכח הרווחים הגדולים שצמחו .בעקבות עליית מחירי המינרלים והאשלג בפרט 173 . לסיכום, הרווחיות הנובעת מהפקת המינרלים מים המלח היא גבוהה, ומוערכת במאות מיליוני .דולרים בשנה זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 51 פרק ז ' | חלק המדינה השנתי בהפקת המינרלים מים המלח כיום ז.1 משטר התשלומים בהם חב בעל הזיכיון הנוכחי למדינה 174 . משטר התשלומים החל על שלוש החברות המפיקות מינרלים מים המלח, כולל שלושה זרמי "הכנסה. שלושתם יחד מוגדרים כ חלק המדינה השנתי :" המתקבל בגין זיכיון ים המלח 174.1 . תמלוגים – המעוגנים בעיקר בחוק ז י כיון ים המלח, ושביחס אליהם ניתן פסק בוררות במסגרת בוררות שהתקיימה בין המדינה לבין מי"ה כבעלת הזיכיון משנת2019 , שקבע .את שיטת חישוב התמלוגים 174.2 . מס חברות – מס זה מעוגן בפקודת מס הכנסה [נוסח חדש], התשכ"א- 1961 ומוטל על הכנסתה החיי בת של חברה. יצוין כי קיימים דברי חקיקה נוספים (חוקים ותקנות) אשר :עשויים בתנאים מסוימים להשפיע על חבות מס החברות, ובכלל זה 174.2.1 . חוק עידוד התעשייה (מיסים), התשכ"ט- 1969 הקובע, כי בתנאים מסוימים חברת אם, כהגדרתה בחוק עידוד התעשייה (מיסים), רשאית להגיש דו"ח מאוחד לצרכי מס יחד עם חברת בת או חברות בנות, באופן המאפשר קיזוז הפסדים של חברה אחת אל מול הכנסה חייבת של חברה שנייה, והכל בהתאם ובכפוף לתנאים הקבועים בחוק עידוד התעשיה)(מיסים; 174.2.2 . תקנות מס הכנסה (תיאומים בשל אינפלציה) (שיעורי פחת), התשמ"ו- 1986 " :(להלן"תקנות פחת משמרות ) הקובעות, בין היתר, פחת מואץ, קרי פחת בשיעור מוגדל ביחס ,)לתקנות מס הכנסה (פחת1941 " :(להלן"תקנות הפחת ) לציוד בבעלותה של חברה תעשייתית, המשמש במפעל תעשייתי ואשר מופעל במשמרות; 174.2.3 . חוק לעידוד השקעות הון, תשי"ט- 1959 הקובע, בתנאים מסוימים, שיעור מס מופחת על הכנסה מפעילות ייצור של "מפעל תעשייתי", כהגדרתו בחוק לעידוד .השקעות הון 174.3 . היטל רווחי יתר – המעוגן בחוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע, תשע"א- 2011 " :(להלן חוק מיסוי משאבי טבע )" – הקובע כי בעל זכות לניצול משאב טבע חייב בתשלום היטל על רווחי יתר ממכירה של משאבי .טבע, כפי שיפורט להלן 175 . להלן יפורט תמהיל המיסוי והתמלוגים החל כיום על בעל הזיכיון, תוך פירוט השינויים שנערכו .ברכיבי תמהיל זה לאורך השנים זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 52 ז.2 תמלוגים 176 . תמלוג הוא תקבול המשולם למדינה אשר מספק זרם הכנסות יציב יחסית למדינה. התמלוג מהווה תמורה ישירה על העמדת המשאב לטובת הזכיין, והוא נגזר ממחזור המכירות ולא ממידת הרווחיות שלו. משכך, הזכיין נדרש לשלם תמ .לוגים גם במקרים של רווחיות נמוכה או הפסד לצד זאת, בשנים של ביקוש גבוה ומחירים גבוהים למשאבי הטבע, התמלוגים– בפרט אם מדובר בשיעור אחיד וקבוע על כל רמת הכנסות– אינם משקפים במידה מספקת את הרווחיות העודפת שנוצרה בשל עליית המחירים, דבר שבמרבית המקרים לבעל הז .יכיון אין כל השפעה עליו 177 . מכאן, שסוג זה של תקבולים מטיל סיכונים על בעל הזיכיון מצד אחד, ובשל הרצון לגדר במידה מסוימת סיכון זה, תמלוג בשיעור קבוע כשלעצמו אינו ממקסם את תקבולי המדינה; יחד עם זאת, יש לציין כי בכל הקשור למינרלים המופקים מים המלח, קיים קשר חזק בין מחירי המוצרים– וכפועל יוצא, מחזור ההכנסות – .לרווחיות, דבר המקטין את הסיכון 178 . ,כפי שיפורט להלן הצוות סבור שניתן להקטין את החסרונות הגלומים בתמלוגים עליהם עמדנו לעיל, בדרך של גביית תמלוג דיפר נציאלי נפרד לכל משאב, המשתנה כתלות בהיקף ההכנסות ממשאב הטבע, דבר שלא נעשה כיום, בהנחה שהמנגנון אינו מורכב ליישום ו .לגבייה 179 . סעיף15 .לחוק הזיכיון קובע את שיעורם של התמלוגים שעל מי"ה לשלם למדינה 179.1 . סעיף15 ()(א1 ) ל חוק ה זיכיון מטיל על מי"ה חובת תשלום תמלוגים בשיע ור קבוע של5% משווי המכירות של שלושת המינרלים – אשלג, ברום ומגנזיום, בהפחתת הוצאות אריזה, עמלת מכירות, הובלה וביטוח, כשההפרש בין סך מכירות המינרלים לבין כלל הניכויים מופחת ב- 10% , בהתאם למנגנון הקבוע בחוק, וכן בהתאם לפסק בוררות "במסגרת בוררות שהתנהלה בין מי .ה למדינה שעליה יפורט להלן 179.2 . סעיף15 לחוק הזיכיון מקנה למדינה אפשרות לתבוע "דיון מחדש" על גובה התמלוגים – עד לשיעור של10% – בשנים שבהן הפקת האשלג עלתה על מיליון טון, מצב שקרה .באופן עקבי בעשורים האחרונים 179.3 . סעיף15 ()(א2) לחוק הזיכיון מטיל על מי"ה חובת תשלום תמלוגים על ייצור של מוצרי .)המשך (מוצרים שאינם מוצרי יסוד, המהווים תרכובות מבוססות מוצרי יסוד 180 . בכל הקשור למגנזיום, נקבעה שיטת חישוב שונה מזו הקבועה בשטר הזיכיון שפורטה לעיל. ביום 5 בספטמבר1993 , התקבלה החלטת ממשלה שלפיה התמלוגים בגין המגנזיום לא יחושבו מתוך מחזור המכירות כמפורט לעיל, אלא מתוך "בסיס הקרנליט שישמש ליצור המגנזיום", וכי "לצורך זה יתומחר ."הקרנליט על פי ערך התפוקה השולית שלו בייצור אשלג57 יצוין כי בהחלטה זו נקבע כי מנגנון זה יחול עד סוף2006 , ולאחריו תוכל הממשלה להציע מנגנון חלופי, וככל שלא 57 /החלטה מספר כל80 של ועדת השרים לענ י יני כלכלה מיום5.9.1993 בנושא "תשלום תמלוגים למדינה על ידי ."מפעלי ים המלח בע"מ בגין ייצור מגנזיום מתכתי ההחלטה צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום5.9.1993 ומספרה הוא1876 /(כל80 .) זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 53 תושג הסכמה, הנושא יימסר לבוררות, בהתאם לחוק הזיכיון. הסדרה זו בוצעה מתוקף סעיף 15(ב) לשטר הזיכיון ה מאפשר למדינה, באישור ועדת הכספים של הכנסת, להפחית את התמלוגים המשולמים על מוצרים עליהם חל סעיף15 ()(א2 .) 181 . אי הסכמה בין המדינה ל- ICL באשר לפרשנות הנכונה של חוק הזיכיון, הובילה לבוררות ארוכת שנים שהתקיימה בין המדינה למי"ה בנושא התמלוגים, אשר הסתיימה בשנת2019 בפסק בוררות שקיבל את עיקר טענות המדינה, לצד הסכמות שאליהן הגיעו המדינה ו- ICL באשר לאופן חישוב התמלוגים ולהפחתות בעתיד . במסגרת הסכ מות אלה הפכו ההפחתות המותרות (למעט הובלה בינלאומית וביטוח) לנורמטיביות, כלומר להפחתות שאינן קשורות להיקף ההוצאה שלICL בפועל, אלא להפחתה בסכום קבוע או בשיעור קבוע, זאת במטרה למנוע סרבול בכל הקשור לבדיקת נאותות ההוצאות בפועל. יובהר כי בהתאם לפסק הבוררות משנ ת2019 , על .מי"ה לשלם תמלוגים גם על מוצרי המשך, בארץ ובחו"ל58 כן נקבע כי התמלוגים נגבים ביחס .למכירות של מוצרי יסוד ומוצרי המשך אל מחוץ לקונצרן 182 . ככלל, ההפחתות המותרות בחוק הזיכיון נועדו לשקף את העלויות הכרוכות בהעברת משאב הטבע מאתר הייצור ללקוח הקצה, ואינן ,כוללות את העלויות הקשורות בייצור, תחזוקה ותפעול כוח אדם, וכדומה. זאת כאמור מתוך התפיסה שהתמלוגים אמורים לייצר זרם הכנסות יציב ברמת ודאות גבוהה מאוד, וב אמצעות מנגנון פשוט לגב י יה אשר מוטל הלכה למעשה על שווי ."המשאב "בפי הבאר59 183 . להשלמת התמונה יצוין כי ועדת ששינסקי2 המליצה כי לאור החלת היטל רווחי יתר בשנת2017 , "לגבי אשלג, שהוא המחצב המשמעותי ביותר הקיים כיום בישראל, התמלוג השולי ירד מ- 10% ל- 5% . צעד זה, במחירים מסוימים, יביא להקטנת חלק המדינה המתקבל בגין אשלג, אך יסייע לחברה במקרי ם שבהם מחירי האשלג יורדים ויאפשר החלת מודל פרוגרסיבי הרבה יותר ."מהמודל הקיים כיום60 המלצה זו מתייחסת, כפי שצוין לעיל, לאפשרות של המדינה המעוגנת בחוק הזיכיון "לתבוע דיון מחדש" על שיעור התמלוגים בגין אשלג ביחס לכמות המופקת העולה על מיליון טון בשנה, עד לשיעו ר של10% ,. שיעור זה נגבה בפועל בחלק מהשנים בעשור הקודם בהתאם להסכם הקציר בין מי"ה לבין המדינה משנת2012 (להרחבה על הסכם הקציר ראו ב פרק .ג3 ), והופסק עם אימוץ מסקנות ועדת ששינסקי2 . ז.3 מס חברות 184 . מס חברות הוא מס המוטל במדינת ישראל על ההכנסה החייבת של חברות. דיני המס בישראל .מתירים ניכוי הוצאות שונות לצורך חישוב הכנסתה החייבת של החברה 185 . ( חוק לעידוד השקעות הון, המחיל שיעורי מס מופחתים7.5% ,באזור פיתוח א', כהגדרתו בחוק ו- 16% בשאר האזורים במדינה) על "מ פעלים תעשייתיים" העומדים בתנאי החוק, חל על חלק 58 פסק בוררות סופי מיום28.4.2019 . 59 זהו מונח שמשקף עיקרון דומה לחישוב גובה התמלוג לפי סעיף 32 )(ב ל חוק ,הנפט התשי "ב- 1952 , ביחס לגביית תמלוג מנפט , לרבות גז טבעי . 60 דו "ח ששינסקי2, לעיל ה"ש 7 ,בעמ ' 117 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 54 מהפעילות שלICL .בישראל החל משנת2011 , הוחרגו מהגדרת "מפעל תעשייתי" מכרה או מפעל אחר להפקת מחצבים, כך שהפקת מינרלים מים המלח אינה זכאית להטבות מכוח חוק לעידוד השקעות הון. הרציונל בבסיס ההחרגה הוא, שלגבי מחצבים השייכים למדינה, ושלא ניתן ,להוציאם מהמדינה, אין צורך בעידוד השקעות להפקתם באמצעות חוק לעידוד השקעות הון .שכן השקעות אלה ממילא יבוצעו בארץ61 ,עם תיקון חוק מיסוי משאבי טבע, עליו יפורט להלן ,בוצע תיקון מבהיר להחרגה האמורה כך שמהגדרת "מפעל תעשייתי" הוחרגו מכר ה או מפעל .אחר שפעילותה, כולה או חלקה, היא הפקה של משאב טבע, כהגדרתו בחוק מיסוי משאבי טבע תיקון מבהיר זה לחוק לעידוד השקעות הון, וידא שלא חל על הפקת משאבי טבע ומכירתם מס חברות בשיעור מופחת בהתאם לחוק לעידוד השקעות הון, אלא מס חברות בשיעור מלא בהתאם לפקודת .מס הכנסה 186 . חוק עידוד התעשייה (מיסים) מתיר, בתנאים מסוימים, לקזז רווח של חברה אחת כנגד הפסד .של חברה אחרת באותה קבוצהICL מדווחת בדו" " :חותיה הכספיים כי המפעלים התעשייתיים שבבעלות חלק מהחברות המאוחדות של החברה בישראל הם בני קו ייצור משותף או פעילות ענפית תעשי יתית דומה ומתוקף כך, מגישות החברות הללו, יחד עם החברה [הכוונה לICL ], דוח מס מאוחד לפי סעיף23 לחוק עידוד התעשייה. בהתאם לכך, זכאית כל אחת מהחברות האמורות, לקזז את הפסדיה לצורכי מס מההכנסה החייבת של יתר החברות ." 62 בכך, ככל שנוצר הפסד אצל מי מאותן החברות, מקטינהICL את ההכנסה החייבת המדווחות ואת מס החברות .המשולם 187 . ,חברה תעשייתית כהגדרתה בחוק עידוד התעשיה (מיסים), זכאית לתבוע פחת מואץ על ציוד תעשייתי שבבעלותה, המשמש במפעל התעשייתי, כהגדרתו בחוק עידוד התעשיה (מיסים) ו אשר מופעל במשמרות, זאת בהתאם לתקנות פחת משמרות. על פי דו" חותיה הכספיים שלICL " ,המפורסמים לציבור 'חלק מהחברות המאוחדות של החברה בישראל הן 'חברות תעשייתיות ,כמשמעותן בחוק האמור לעיל. בנוגע לבניינים, מכונות וציוד שבבעלות מפעל תעשייתי כל שהוא החברה זכאית לתבו ע ניכוי פחת מואץ כמפורט בתקנות מס הכנסה– תיאומים בשל אינפלציה (שיעורי פחת), התשמ"ו- 1986 ." 63 בהתאם לתקנות אלה, בגין ציוד תעשייתי המופעל במפעל תעשייתי בשלוש משמרות, זכאית חברה לתבוע פחת בשיעורים גבוהים , מאלה הקבועים בתקנות .הפחת64 המשמעות היא שבהתאם לדיווחיICL ,היא תובעת ניכוי הוצאות בהיקף משמעותי .באופן שמקטין את חבות המס שלה ז.4 היטל רווחי יתר 188 . היטל רווחי יתר נועד להבטיח כי המדינה תהנה מרווחי בעל הזיכיון מעבר לשיעור רווחיות .מסוים, תוך שמירה על כדאיות כלכלית בהפקת המינרלים כפי ש ,פורט קודם לכן הרקע ליצירת היטל רווחי היתר הוא המלצות דו"ח ועדת ששינסקי2. ועדה זו דנה, בין היתר, במדיניות המס 61 דברי הסבר להצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנים2011 ו- 2012 ( תיקוני חקיקה), התשע"א- 2010 ,ה "ח הממשלה 541 , 107 . 62 דו"ח כספי שלICL לשנת2023 ,בעמ ' 48 . 63 דו "ח כספי שלICL לשנת2023 ,שם . 64 סעיף 2 ()(א7 ) לתקנות פחת משמרות . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 55 שיש להחיל על בעלי זיכיונות להפקת משאבי טבע בישראל, ובכלל זה על מי"ה, כבעלת הזיכיון להפקת המינרלים מים המלח. בשנת2014, הוועדה פרסמה את הדו"ח הסופ י הכולל את המלצותיה (דו"ח ששינסקי2 ), אשר אומצו במסגרת החלטת ממשלה2219 . מסקנותיה עוגנו בחקיקה בשנת2015 כ תיקון מספר2 לחוק מיסוי משאבי טבע , והוחלו על מי"ה החל משנת2016 . כך נוצר מקור חוקי נוסף שעניינו הבטחת חלקו של הציבור בהפקת משאבי .הטבע מים המלח 189 . ההצדקה לשימוש בהיטל רווחי יתר עבור משאבי טבע, הובהרה בדו"ח ועדת ששינסקי2 : מערכת מיסוי משאבי הטבע בישראל היא מערכת רגרסיבית אשר אינה .מבטיחה חלק ראוי לציבור, בפרט בהינתן שיעורי רווחיות גבוהים מחירי המחצבים נקבעים בשוק העולמי, והם מאופיינים ב תנודתיות גבוהה מאוד. התנודתיות במחירים גורמת לתנודות ברווחיות החברות המפיקות את המשאבים. לפיכך, על מנת שניתן יהיה להגיע למערכת פיסקאלית מאוזנת יש לקבוע, בנוסף לתמלוגים, רכיב אשר ממסה את "רווחי היתר" הנובעים מהפקת המשאבים. מיסוי רווחי יתר מביא לאיזון שבין ה רצון להבטיח את הכדאיות הכלכלית שבהפקת משאבים בארץ ובין חובת הממשלה להביא לצדק חלוקתי ולאפשר לכל האזרחים .ליהנות מחלקם הראוי במשאבי הטבע65 190 . " :היטל רווחי יתר משולם מכוח חוק מיסוי משאבי טבע (להלן"היטל רווחי יתר ). בהתאם למנגנון הקבוע בחוק מיסוי משאבי טבע, היטל רווחי היתר מוטל על הפקה ומכירה של משאבי טבע בשנים שבהן צמחו לבעל זכות הפקת משאב טבע "רווחי יתר", המוגדרים כמצב שבו הרווח התפעולי של אותו זכיין, בהפחתת5% מההון החוזר ולאחר ביצוע התאמות שונות (להלן – רווח תפעולי מתואם ), גבוה מ- 14% מהעלות המופחתת של הרכוש הקבוע בספרים (בהתאם לכללי ,)החשבונאות המשמש להפקת אותו משאב (להלן בסעיף זה – רכוש קבוע ,). במילים אחרות היטל רווחי היתר משולם רק כאשר הרווח התפעולי המתואם גבוה מ- 14% מהעלות המופחתת הנומינלית של הרכוש הק בוע, כך "שבכל השקעה שמבצעת החברה, מובטח תחילה מגן מס בשיעור של14% לפחות, ורק לאחר שהפרויקט יניב תשואה גבוהה יותר יחול מס משאבי ."הטבע66 דרך חישוב זו, המייצרת תשואה משוקללת (של הון עצמי וחוב) של14% על הרכוש הקבוע ומתן הגנה על ההון החוזר, מבטיחה לחברה הגנה על תשואה גבוהה יחסית על ההון .המושקע 191 . להלן הכללים העיקריים לחישוב רווחי היתר ו :היטל רווחי יתר 191.1 . ,היטל רווחי היתר מוטל על כל משאב בנפרד, והוא מחושב באופן נפרד ביחס לאשלג .ברום ומגנזיום ולא ניתן לקזז הפסדים בין המשאבים השונים 191.2 . התרת ניכוי בגובה14% מהעלות המופ .חתת של הרכוש הקבוע בספרים 191.3 . .רווח יתר שלילי ניתן לקיזוז בעת קביעת חבות עתידית בהיטל רווחי יתר 65 דו"ח ששינסקי 2 ,שם ,בעמ ' 7 . 66 דו "ח ששינסקי2 ', שם, בעמ109 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 56 191.4 . היטל רווחי היתר מורכב משתי מדרגות היטל : הראשונה, בשיעור של25% ביחס לרווחי היתר שבין14% ל - 20% מהעלות המופחתת של הרכוש הקבוע (על פי הדו" חות החשבונאיים), והשנייה, בשיעור של42% ביחס לרווחי יתר העולים על20% מהעלות .המופחתת של הרכוש הקבוע 191.5 . היטל רווחי היתר מהווה הוצאה מוכרת (שיוצרת מגן מס) לצורך חישוב החבות במס .חברות 192 . חוק מיסוי משאבי טבע קובע כי בקביעת היטל רווחי יתר, לרבות מרכיביו, יחולו הו ראות סעיף 85 א לפקוד ת מס הכנסה , כאשר מדובר בגורמים אשר קיימים ביניהם יחסים מיוחדים67 (ואף עסקאות בתוך התאגיד עצמו), גם אם אין מדובר בעסקה בינלאומית. כלומר, קביעת ההיטל וסך רכיביו תהא בהתאם למנגנון הקבוע בפקודה לעסקאות בינלאומיות בין צדדים קשורים. החוק קובע מנגנונים ספציפיים לקביעת מחיר הברום והפוספט המועברים לצדדים קשורים או לייצור מוצרי המשך. כך, בכל הקשור לברום, המליצה ועדת ששינסקי2 על מנגנון להתמודד עם מחירי ההעברה במכירת ברום גולמי מחברת הברום לחברות קשורות ב- ICL המייצרות מוצרי המשך (תרכובות) מברום. המנ גנון שאומץ לבסוף, בחוק מיסוי משאבי טבע, תואם את העקרונות שהומלצו על ידי ועדת ששינסקי2 , אך אינו זהה להמלצה שם, וקובע כי מחיר שייוחס לברום ( :הנמכר לצדדים קשורים יהיה הגבוה מבין החלופות הבאות1 ( ;) מחיר המכירה בפועל2 ) מחיר נורמטיבי המבוסס על שיטה המכונהNetback . לפי שיטה זו, מחיר המכירה יחושב לפי ה רווח ה ,)תפעולי של יצרן מוצרי ההמשך (לפני הוצאות מימון ומיסים וללא עלות רכישת הברום בהפחתת רווח תפעולי נורמטיבי של12% מסך המכירות לצדדים שאינם קשורים, כשתוצאה זו מחולקת בכמות הברום שנרכש. במילים אחרות, כל עוד הרווח התפעולי של חברות מוצרי ההמשך בתחום הברום (יצרניות תרכובות ברום) אינו גבוה מ - 12% מסך המכירות, מחיר .המכירה בפועל יהיה המחיר הרלוונטי לצורך קביעת החבות בהיטל רווחי יתר של חברת הברום 193 . לסיכום, תקבול זה של היטל רווחי יתר, מספק זרם הכנסות בלתי יציב המשתנה כתלות ב רמת הרווחיות של הזכיין. כהשלמה לתקבולים האחרים שנדונו לעיל– תקבולים מסוג זה מקנים למדינה זרם הכנסות גבוה כאשר הפקת המשאבים מניבה לזכיין רווחי יתר, והזכיין אינו נדרש לשלם היטל למדינה כשהרווחיות שלו נמוכה. לצד זאת, ההכנסה מתקבול זה למדינה איננה יציבה וקיימי ם זמנים שבהם נעשה שימוש במשאב הטבע, ותקבולי המדינה מהיטל זה נמוכים או שאין חבות בהיטל רווחי יתר כלל. בנוסף, אופן חישוב המס מורכב יותר מאשר שיטת .התמלוגים ז.5 חלק המדינה השנתי 194 . כפי שעולה מהתיאור לעיל, עד להחלת חוק מיסוי משאבי טבע על מי"ה בשנת2017 , חלקו של הציבור ברווחים הנובעים מהפקת משאבי הטבע בים המלח הורכב בעיקר ממס חברות ומתמלוגים. לאורך השנים .נערכו שינויים מועטים בהסדר התמלוגים הקבוע בחוק הזיכיון 67 כהגדרתם בסעיף 1 לחוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע ,התשע "א- 2011 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 57 195 . ועדת ששינסקי2, שבחנה את ת קבולי המדינה ממספר משאבי טבע ובהם אשלג וברום, מצאה כי .חלק זה (שביחס לאשלג וברום כלל רק מס חברות ותמלוגים) הינו נמוך למדי68 לכן הוועדה ראתה לנכון בהמלצותיה להגדיל את חלק המדינה השנתי ובהתאם, כאמור, המליצה על הטלת :מס רווחי יתר. הוועדה ציינה כך שיעור המס [ע ל רווחי יתר] נקבע כך שיבטיח כי חלק המדינה, במקרים בהם המשאבים המופקים מגלמים "רווחי יתר", יעמוד על כ- 50% וכי חלק המדינה יעלה עם עליית רווחיות החברות. העמדת שיעור מדרגת מס משאבי טבע הגבוהה על42% תביא לידי כך שחלק המדינה, במקרים בהם המשקיעים השיגו תשואה הול מת על השקעותיהם, ינוע בין46% - 5% 5 . 69 196 . ואולם בפועל, ולמרות רווחיות גבוהה, כמפורט בתחשיב 'בנספח ב – חישוב חלק המדינה השנתי ברווחי בעל הזיכיון , סך התקבולים השנתיים ממס חברות, תמלוגים והיטל רווחי יתר בשבע השנים שלאחר יישום המלצות ועדת ששינסקי2 ( 2017 – 2023 ), היה נמוך יותר ונע סביב30% מהרווחיות התפעולית (לפני תמלוגים) המיוחסת לזיכיון ים המלח, שהיא כ - 33% ,מהרווחיות לפני מס ותמלוגים ואחרי הוצאות מימ ון. יצוין כי לפי נתוני רשות המסים, השיעורים בפועל לשנים 2017 – 2022 עומדים על33% ו- 35% .בהתאמה מדובר בשיעור הנמוך מזה שאליו כיוונה ועדת ששינסקי2 וזאת מסיבות שונות שגרמו לצמצום חלקה של המדינה ברווחים הנובעים .מזיכיון ים המלח, כפי שיפורט להלן 197 . עוד יצוין כי חוק מיסוי משאבי טבע הינו חוק חדש יחסית ובמהלך השנים שעברו ממועד כניסתו לתוקף התגלו מחלוקות מס שונות בין חברות הקבוצה לבין רשות המסים, חלקן כתוצאה מכך שחברות בקבוצתICL נקטו עמדות המנוגדות לתכלית החוק. בעקבות הליכי שומה שולמו היטלים נוספים בסכו מים משמעותיים. ביחס לשנים2021 ואילך, טרם הושלמו הליכי השומה .ועל כן, שיעורי חלקה של המדינה שפורטו לעיל הינם טרם השלמת הליכי השומה ז.6 הסוגיות המרכזיות הגורמות להקטנת חלק המדינה השנתי ברווחי זיכיון ים המלח 198 . חלק המדינה השנתי(המורכב כאמור ממס חברות, מהיטל ר ווחי יתר ומתמלוגים) מושפע מהרווחיות הנובעת מהזיכיון, המשתנה מדי שנה. שינוי זה נגרם, בין היתר, בשל רמת המחירים של המינרלים והעלויות השונות להפקת המינרלים ולשיווקם, וכן ממשטר התשלומים אותו חב בעל הזיכיון למדינה. במילים אחרות, שיעור חלקה של המדינה מושפע הן מ " גודל העוגה" (סך הרווחיות השנתית מזיכיון ים המלח) והן מהנתח מתוך "סך העוגה" .שהמדינה מקבלת 199 . כאמור, חלק המדינה השנתי לא הגיע להיקפים להם כיוונה המדינה בשנים האחרונות, בשל :מספר גורמים עיקריים 199.1 . שיעור נמוך של פחת בספרים, בשילוב עם שיעור הגנה גבוה על הרכוש הקבוע, שגרם :להקטנת החבות בהיטל רווחי יתר כאמור לעיל, "בסיס המס" של היטל רווחי יתר כיום 68 דוח ששינסקי 2 ,לעיל "ש ה 7 ', בעמ80 . 69 דוח ששינסקי 2 ,שם ,בעמ ' 111 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 58 ,)הוא ההפרש בין הרווח התפעולי המתואם (כהגדרתו בחוק מיסוי משאבי טבע לבין 14% מהע לות המופחתת( של הרכוש הקבוע ,כהגדרתו בחוק מיסוי משאבי טבע). לכן ככל שהע לות המופחתת של הרכוש הקבוע גבוה ה .יותר, ההיטל שייגבה יהיה נמוך יותר כעולה מדו" חותICL , הפחת בספרים נע בין2% ל- 3% , 70 ובהינתן היקפי השקעה הנדרשים, הדבר גורם לעלייה מתמדת של העלות המופחתת של הרכוש הקבוע ,. בנוסף שיעו ר ההגנה על הנכסים שנקבע כאמור על14% , היה מצוי בחלק הגבוה של הטווח שנמצא ראוי על ידי ועדת ששינסקי2 . שני גורמים אלה הביאו לכך שגובה ההגנה שממנו נהנתהICL – העלות המופחתת של הרכוש הקבוע מוכפל ת ב- 14% – היה גבוה באופן .שהקטין את החבות בהיטל רווחי יתר 199.2 . קיזוז ה:פסדים עם חברות קשורות ,כפי שצוין לעיל על פי דיווחיICL , חלק מחברות ICL היו זכאיות לקזז את רווחיהן כנגד הפסדים של חברות אחרות בקבוצה, בהתבסס על חוק עידוד התעשייה (מיסים). במקרים שבהם נצברים הפסדים משמעותיים בחברות שאינן מפיקות משאבי טבע מים המלח, קיזוזים כ אלה עלולים לגרום להפחתת תשלומי מס חברות של החברות המפיקות משאבים מים המלח, ובכך להקטין את חלק המדינה .השנתי 199.3 . שיעורי פחת מואץ שגרמו להקטנת החבות ב:מס החברות של חברות ים המלח ,כאמור חלק מהחברות בקבוצתICL ,תבעו פחת מואץ בהתאם לקבוע בתקנות פחת משמרות ,באופן שהקטין את ההכנסה החייבת וכפועל יוצא את היקף מס החברות ששולם, שכן השיעורים הקבועים בתקנות פחת משמרות גבוהים בהרבה מאלה הקבועים בתקנות הפחת. מדובר בפער משמעותי שעשוי להסתכם (כתלות בהיקף ההשקעות) במגן מס של .מאות מיליוני שקלים בשנה, באופן שגרם לצמצום ניכר בחברות במס החברות 199.4 . קושי:בקביעת מחיר לצורכי מס עבור ברום אלמנטרי מסיבות שונות שפורטו לעיל לא קיים מחיר שוק מקובל לברום גולמי בעולם, ומרבית הברום האל מנטרי שחברת הברום מפיקה משמש כחומר גלם לתעשיות ההמשך ונמכר לחברות קשורות במחירים שאינם משקפים בהכרח מחירי שוק. מובן כי ככל שהמחיר ,בו נמכר הברום נמוך ממחיר השוק יש בכך כדי להפחית הן את מחזור המכירות (הבסיס לחישוב התמלוגים), והן את הרווחיות התפעולית של בעל הזיכיון, שהיא הבסיס לחישוב מס החברות והיטל רווחי .היתר ההסדר הנוכחי הקבוע בחוק מיסוי משאבי טבע, שאומץ מהמלצות ועדת ששינסקי2 , קבע לברום הגולמי מחיר נורמטיבי, בהתאם לשיטת ה - Netback .עליה הוסבר לעיל כאמור, בהתעלם משיטת ה - Netback, ככלל, קיים תמריץ להעברת רווח ים מהחברות המפיקות מוצרי יסוד לאלה המייצרות מוצרי המשך, שכן נטל המס בחברות מוצרי ההמשך נמוך יותר. אחת הדרכים לעשות זאת היא באמצעות קביעת מחירים נמוכים (ביחס למחירי השוק) למשאבי הטבע. שיטת ה- Netback מבקשת להתמודד עם אתגר 70 בהנחה ששיעור זה חל גם על הרכוש הקבוע המשמש להפקת משאבים מים המלח. זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 59 זה, והגיונה בצידה, אך היא טומנת בחוב ה מספר קשיים: האחד, שיטה זו מחייבת פיקוח ובקרה על כל החברות הקשורות המייצרות תרכובות ברום ורוכשות ברום המופק מים המלח (גם בהיקף נמוך), לרבות חברות הפועלות בחו"ל ובשותפויות עסקיות עם צדדים שלישיים, באופן שמסרבל ומקשה הן על המדינה והן על בעל הזיכיון. השני, ש יטה זו 'גורמת לעיוותים במבנה התמריצים הנובעים מכך שהיא יוצרת מעין 'תקרת רווחיות לחברה עסקית, שעלולה לגרום לפגיעה בפעילות העסקית. השלישי, בשנים שבהן הרווחיות בפועל של חברת מוצרי ההמשך הייתה נמוכה, מנגנון ה - Netback אפשר קביעת מחירים נמוכים (שעשויים להיות נמוכים מאוד) למשאב הטבע, שעלולים להיות נמוכים בהרבה ממחיר השוק, באופן שמעביר ערך מהחברות המפיקות מוצרי יסוד .לחברות המפיקות מוצרי המשך ז.7 התייחסות דו"ח זה לדו"ח ועדת ששינסקי2 200 . כפי שפורט לעיל, דו"ח ששינסקי2 אשר נכתב בשנים2013 – 2014 עסק בחלק המדינה המתקבל מהשימוש שעושים גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים. דו"ח ששינסקי2 אף המליץ על אופן יישום מודל המבוסס על תמלוגים, מס חברות ומס רווחי יתר על זיכיון אשר ניתן למי"ה מכוח חוק הזיכיון מ שנת1961 , כלומר על מצב בו קיים בעל זיכיון בפועל, על המגבלות והאתגרים .הכרוכים בכך 201 . דו"ח זה מבוסס על המודל שהוצע על ידי דו"ח ועדת ששינסקי2 ואשר אומץ בחקיקה, המבוסס בעיקרו על הוספת זרם הכנסה חדש של היטל רווחי יתר, בנוסף על מס החברות והתמלוגים. יחד עם זאת, במסגרת הדו"ח ולאור לקחים שהופקו מיישום המלצות ועדת ששינסקי2 בשנים שחלפו ,מאז, עוגנו ההמלצות בחקיקה, וכן לאור מודל הזיכיון החדש אשר יוסדר בחוק הזיכיון העתידי נעשו התאמות שונות באופן יישום המנגנון המוצע בדו"ח ששינסקי2 ., וזאת כפי שיפורט להלן זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 60 פרק ח ' | הזיכיון העתידי ח.1 רכיביו המרכזיים של זיכיון ים המלח 202 . כפי שצוין בפרק המבוא, ענייננו של מסמך זה איננו בעיצוב תנאי המכרז הספציפיים לזיכיון ים המלח, שייכתב ויפורסם על ידי ועדת מכרזים שתוקם לצורך כך. על כן, פרק זה יעסוק בנושאים עקרוניים הקשורים ,לרגולציה הכלכלית שהצוות סבור שיש להחיל על הזיכיון החדש בים המלח שחלקם, מטבע הדברים, משיקים לסוגיות שיידונו בוועדת המכרזים שתוקם, אך מבלי לקבוע .הסדרים מפורטים בכל הקשור לתנאי המכרז 203 . ז יכיון ים המלח כיום ( :כולל שלושה רכיבים מרכזיים1) זכות מהמדינה להפיק משאב י טבע מים ( ;המלח, כפי שיוגדרו בזיכיון החדש ובהתאם לתנאיו2 ) קרקע בסמוך לים המלח, עליה ניתן ( ;)לבצע את פעולות ההפקה (שטח הזיכיון3 ) רכוש קבוע– משאבות, בריכות אידוי ומפעליים .תעשייתיים בשטח הזיכיון, וכן נכסים נוספים, שבאמצעותם מתבצע הליך הפקת משאבי הטבע 204 . ומ צע כי בעל הזיכיון ישלם למדינה תשלום שיכונה "דמי זיכיון" בגין עצם הזכות להפיק משאבי טבע מים המלח. לצד זאת ובנפרד מדמי הזיכיון ,, ישלם בעל הזיכיון תשלומי חובה שנתיים בהתאם למשטר המיסוי והתמלוגים שייקבע, אשר יחד יהוו את חלק המדינה השנתי– ,תמלוגים מס חברות והי טל רווחי יתר. יובהר כי המכרז יכול להיערך על גובה דמי הזיכיון, תוך שילוב מחיר מינימום כהמלצת דו"ח נווה (בשים לב לזכות הקדימה המעוגנת כיום ל- ICL בסעיף25 לשטר הזיכיון), אך ניתן לחשוב גם על מנגנונים מכרזים ,שונים ו נושא זה יידון טרם פרסום המכרז להקצאת .הזיכיון במטרה להשיא את הכנסות המדינה מהזיכיון 205 . ב כל הנוגע לעצם הזכות להפקת משאבי טבע מים המלח, הרי שלנוכח תהליכי הייצור המשותפים )והאפשרות לייצר מיטוב (אופטימיזציה בין שלבים שונים בתהליך ההפקה, וכפי שהומלץ גם בדו"ח נווה, הצוות סבור שיש יתרון משמעותי בהקצאת הזכויות להפקת המינרלים המופקים ,כיום (אשלג, ברום ומגנזיום) כמקשה אחת, כלומר הקצאת זיכיון אחד לכלל המינרלים. כך ההפקה תבוצע על ידי זכיין אחד שירכז תחתיו את כלל תהליכי הייצור, תוך שהוא מביא בחשבון את הפקת כלל המינרלים, בהתאם לאילוצים השונים. במילים אחרות, הצ וות סבור שלא קיים הגיון כלכלי בהקצאת זיכיון אחד להפקת אשלג, זיכיון שני להפקת ברום וזיכיון שלישי להפקת מגנזיום. על כן, המלצת הצוות היא כי הזיכיון יוקצה לחברה אחת שתוקם ואשר תפיק את כל .המינרלים האמורים 206 . ה רכוש הקבוע הנדרש לצורך הפקת המינרלים מים המלח (להלן – נכסי הזיכיון ), מצוי כיום בבעלותICL ., ובתום הזיכיון הוא יעבור לידי המדינה, בהתאם למנגנון הקבוע בחוק הזיכיון לדרך העמדתו לרשות הזכיין החדש השלכות כלכליות משמעותיות. בפרט, ככל שנכסי הזיכיון יירכשו על ידי הזכיין החדש ללא הסדר מיוחד, ניתן יהיה לתבוע בגינם פחת (שייגזר ממחיר הרכישה של הנכסים), שיקטין את החבות של הזכיין החדש במס חברות ובהיטל רווחי יתר בחלק .ניכר משנות הזיכיון זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 61 207 . ב יחס לתקופת הזיכיון החדש , לדעת הצוות קיים הגיון כלכלי בקביעת תקופת זיכיון מעבר ל- 25 שנה וסביר כי הדבר יגדיל את התמורה למדינה במסגרת המכרז ה עתידי, וזאת משני טעמים ,עיקריים: האחד, הערך הכלכלי מהזיכיון מבוסס על מחירי המחצבים, שהינם כאמור תנודתיים ובפרט על שנים שבהן מחירי המחצבים מרקיעים שחקים. מאחר שמרבית הוצאות ההפקה קבועות, בשנים אלה קפיצת המחירים, שיכולה להגיע למאות דולרים לטון, מביאה את הזכי ין לרווחיות גדולה ביותר. ככל שהמציע יודע שבפניו תקופת זיכיון ארוכה יותר, גדל הסיכוי לכך שתקופת הזיכיון תכלול שנים שכאלה ובהתאם ערך הזיכיון י גדל. השנייה, כפי שצוין גם בדו"ח נווה, היא שחלק מההשקעות הקשורות בזיכיון הן לשנים ארוכות, ועל כן זכיין שיודע שבפניו א ופק כלכלי ארוך, יבצע השקעות אופטימליות להגדלת יעילות התפוקה. לצד זאת, יש לבחון את המשמעויות ביחס להארכת התקופה, ובכלל זאת את ההשלכות המשפטיות- קנייניות, את השלכות המס ביחס למתן זיכיון לשטח לתקופה האמורה, ואת ההשפעה של משך הזיכיון על האפשרות של הממשלה לשנות .את מדיניותה בנוגע לזיכיון 208 . כ כלל, הפקת המינרלים מים המלח מכוח הזיכיון העתידי תיעשה בכפוף להוראות הדין הכללי ,(שבהם יבוצעו מספר תיקונים, כפי שיפורט). לצד זאת תקבענה בחוק הזיכיון העתידי, בזיכיון שיינתן מכוחו ובהוראות שונות בחקיקה שתקבענה בהתאם לעניין, מספר הוראות הנוגעות לבעל הזיכיון בל ,בד, הנדרשות נוכח הייחודיות שבפעילות הפקת משאבי הטבע מים המלח. בין היתר הצוות ממליץ על החלת שינויים בעלויות שונות ש תוטלנה על הזכיין החדש בהשוואה למצב .הנוכחי, כפי שיפורט להלן 209 . כ כל שתקופת הזיכיון תעלה על25 שנה, יחויב הזכיין במס רכישה, בהתאם להוראות חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג- 1963 . שווי המכירה לצורך החיוב במס רכישה יהיה דמי הזיכיון, ובנוסף שווי הקרקע וכל המחוברים אליה, וכל דבר המהווה חלק בלתי נפרד .מהמקרקעין ח.2 עלויות נוספות וחובות רגולטוריות שתוטלנה מכוח הזיכיון החדש 210 . הזיכיון הנוכח י מוסדר בעיקרו בחוק הזיכיון משנת1961 , ומטבע הדברים חלו שינויים ,והתפתחויות באופן שבו מבוצעת רגולציה על הפקת משאבי טבע. השינויים שיפורטו להלן עליהם ממליץ הצוות, כוללים עלויות נוספות שתושתתנה על הזכיין, שמשמעותן הגדלת ההוצאות הכלכליות הכרוכות בזיכיון. העיקר ון המנחה בהטלת עלויות אלו הוא שיש להן ערך מוסף, מעבר להגדלת הכנסות המדינה, והן מהוות תמריץ לבעל הזיכיון למזער את ההשלכות .הסביבתיות של פעילות ההפקה 211 . בנוסף, יודגש כי אין בעלויות אלה כדי למצות את כלל השינויים שיחולו על פעילות הזיכיון החדש בהשוואה לזה הנוכחי, שחלקם מוצגים במסגרת הדו"ח הסביבתי ובהמשך במסגרת הליך החקיקה וכן בתנאי המכרז הקשורים לסוגיות שונות. זאת שכן לצד התועלות אשר מביאה עימה זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 62 תעשיית הפקת המינרלים מים המלח, בעיקר בתרומת המפעלים לכלכלה ולשוק התעסוקה .בישראל, יש לה גם השפעה סביבתית נרחבת71 212 . עוד יצוין כי מאחר שמדובר בהליך מכרזי חדש, חובות רגולטוריות חדשות אשר תוטלנה על בעל הזיכיון העתידי , יכול ו תקטנה את התמורה שהמדינה תקבל מבעל הזיכיון העת ידי. זאת בין אם באופן ישיר על ידי קבלת הצעות נמוכות יותר לדמי הזיכיון, ובין אם באופן עקיף על ידי הקטנת רווחיות בעל הזיכיון וכנגזרת מכך הקטנת התקבולים ממיסים ישירים. העלויות הנוספות :שהצוות סבור שיש להטיל על בעל הזיכיון החדש מפורטות להלן 212.1 . חיוב בעל הזיכיון הע תידי ב כלל העלויות הקשורות ל ביצוע של קציר המלח בבריכה5 , שינועו והטמנתו, זאת מבלי לגרוע מאחריותICL לביצוע פרויקט קציר המלח והקמת .התשתיות הנדרשות לצורך כך 212.2 . בנוסף, מוצע להחיל את ההסדר הקבוע בהסכם הקציר גם בכל הנוגע לפינוי ערמות המלח: מלח שייצבר עד לתום הזיכיון הנוכחי יפונה על ידיICL והיא תישא במלוא העלויות הכרוכות בכך עד לתום הזיכיון הנוכחי; עלויות פינוי המלח שייצבר כתוצאה מפעילות הזיכיון החדש תוטלנה על הזכיי .ן החדש 212.3 . תשלום בגין שאיבת מי ים המלח ותמרוץ לצמצום היקף השאיבה מהאגן הצפוני: כפי שתואר לעיל, תהליך הפקת המינרלים מים המלח מתחיל בשאיבת מים מהאגן הצפוני של ים המלח אל בריכות האידוי. מדי שנה נשאבים מהאגן הצפוני כ- 440 מיליון מ"ק ומוחזרות תמלחות בהיקף של כ- 280 מיליון מ"ק, כך שהשאיבה נטו עומדת על כ - 160 .מיליון מ"ק בשנה בממוצע, ובכך משפיעה על ירידת המפלס באגן הצפוני72 212.4 . ,אמנם שאיבת המים היא תהליך הקשור באופן אינהרנטי בכריית המינרלים מים המלח ובמסגרת הזיכיון הנוכחי מי ים המלח ניתנו ללא דרישה לתשלום נוסף, אך שאיבת מי ,ים המלח גורמת לירידת המפלס באגן הצפוני ובכך פוגעת בתועלת הציבורית. על כן מוצע לעצב מנגנון כלכלי שיפנים (גם אם לא באופן מלא) את העלות החיצונית של שאיבת מי ים המלח ו ש יכול לתמרץ צמצום של השאיבה מהאגן הצפוני, ומקסום של היקף החזרת המים אליו. יובהר כי תשלום על המים הנשאבים מהאגן הצפוני משפיע באופן משמעותי על המודל הכלכלי ומשית, באופן יחסי למיסים אחרים, סיכון גבוה על בעל .הזיכיון. העלות המדויקת תיקבע בהמשך, תוך איזון בין השיקולים השונים 212.5 . חיוב בעל הזיכיון בתשלום על שימוש במים שפירים לטובת פעילות הזיכיון: כחלק מהעי בוד התעשייתי הכרוך בתהליך הייצור של הפקת המינרלים מהוצאתם מים המלח עד לשיווקם למכירה, בעל הזיכיון עושה שימוש גם במים שפירים, הנשאבים בחלקם מבארות המצויות בשטח הזיכיון. כיוםICL אינה משלמת על מים שפירים בשטח 71 להרחבה בנושא זה ולהמלצות להתמודדות עימה ,ראו את דו "ח הצוות הסביבתי. 72 ראו בהרחבה בדו"ח הצוות הסביבתי- ,תכנוני ב פרק א.4. זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 63 .הזיכיון, ונושא זה מצוי בהליך משפטי תלוי ועומד73 בשונה ממי ים המלח, ששאיבתם ,הכרחית לעצם הפקת המשאבים מים המלח, המים השפירים הם גורם בתהליך הייצור בדומה לחשמל, ובכך חברות ההפקה של ים המלח אינן שונות מבחינה מהותית ממפעלים תעשייתיים אחרים. בנוסף, מיקומה של הבאר שממנה מופקים המים, אם בשטח הזיכיון אם לאו, אי נו מעלה או מוריד לעניין זה. בנוסף, בעוד שלמי ים המלח אין תחליף, המים השפירים שבהם משתמשתICL ,אינם שונים ממים שפירים אחרים ומבחינה עקרונית אין מניעה שאותם מים שכיום מופקים משטח הזיכיון יסופקו ממקור אחר. נוכח כל האמור, מוצע כי הזכיין החדש יחויב לשלם על הפקת מים שפירים בשטח הזיכיון בהתאם לדין הכללי, וזאת בדומה למפיקי מים אחרים ובהתאם לרגולציה ולתער יפים הנקבעים מעת לעת, וכן כי היקף ההפקה משטח הזיכיון והשפעותיה ייבחנו .על ידי הגורמים הרלוונטיים, כפי שנעשה בכל מקום שבו מופקים מים שפירים ח.3 חלק המדינה השנתי– תמהיל המיסוי והתמלוגים ושיעורו מרווחי הזיכיון 213 . כפי שפורט לעיל, עם השלמת תיקון החקיקה ליישום המ לצות ועדת ששינסקי2 , אשר המליצה על הטלת היטל רווחי יתר, נוצר משטר תשלומים ביחס לזיכיון ים המלח המורכב משלושה זרמי הכנסה שוטפים: תמלוגים, מס חברות והיטל רווחי יתר. תמהיל זה מאזן בין רכיבי המיסוי באופן שמעצים את יתרונותיהם וממזער את חסרונותיהם כפי שפורטו לעי ל. בהתאם לתמהיל זה, ישנו תקבול יציב יחסית שהמדינה מקבלת ללא קשר ישיר לרמות הרווחיות של הזכיין (אף כי בעקיפין מחזור המכירות קשור לרווחיות, שכן מרבית ההוצאות בהפקת המשאבים הן )קבועות– הוא התמלוגים; בנוסף, כאשר הזכיין נהנה מרווחים, המדינה מקבלת זרם הכנסות נו סף– הוא מס החברות; וכאשר הרווחיות גבוהה מתקבל זרם שלישי, פרוגרסיבי– הוא היטל .רווחי היתר 214 . ,מסמך זה מאמץ מודל זה של שלושה זרמי הכנסות שונים, אשר נתמך גם על ידי דו"ח נווה ומשכך מוצע להותיר משטר תשלומים זה, החל על בעל הזיכיון, כך שחלק המדינה השנתי יהיה מורכב .מתמלוגים, היטל רווחי יתר ומס חברות יחד עם זאת, ביישום משטר תשלומים זה, מציע הצוות לבצע מספר שינויים בכל אחד מרכיבי חלק המדינה השנתי כפי שיפורט להלן, וזאת כדי .להבטיח, ככל הניתן, את חלקה הראוי של המדינה 215 . מדד מקובל לבחינת היחס בין המדינה כבעלת משאבי הטבע ל בין בעל הזיכיון שמפיק את הערך הכלכלי מהמשאבים, הוא הנתח שממנו נהנית המדינה כשיעור מתוך הרווחים שצמחו לבעל הזיכיון מאותם משאבי טבע. כפי שצוין בדו"ח ששינסקי2 : "נהוג לבחון את שיעור חלק המדינה באמצעות חלוקת סך המסים ששולמו למדינה (מס הכנסה ומיסים ייעודיים) בר ווח אשר החברה ."מניבה מהפקת המשאב לפני מס ותמלוגים74 73 ראו :בג "ץ5784/22 לובי 99 בע( "מ חל )"צ נ ' הרשות הממשלתית למים וביוב ;)(תלוי ועומד בג "ץ6015/22 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ ' הרשות הממשלתית למים ולביוב .)(תלוי ועומד 74 דו"ח ששינסקי 2 , לעיל ה"ש14 ,בעמ ' 78 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 64 216 . בהתאם לכך, בכל הקשור לזיכיון ים המלח, הבחינה תיעשה כך ששיעור נתח המדינה מרווחי :הזיכיון, אשר יחושב מדי שנה, ייקבע לפי הנוסחה הבאה חלק המדינה השנתי– ,סך התמלוגים מס החברות והיטל רווחי היתר ששילם בעל הזיכיון למדינה; מחולק ברווח החשבונאי השנתי )של הזכיין לפני מיסים ותמלוגים (ואחרי כלל ההוצאות התפעוליות והוצאות מימון . חישוב זה אינו מתייחס לעלות ההון העצמי, ולא לדמי הזיכיון שבעל הזיכיון ישלם בתחילת הזיכיון, כיוון שרכיב זה צפוי להיקבע במסגרת הליך מכרזי להק.צאת הזיכיון, והוא תלוי בהליך המכרזי 217 . בהקשר זה מוצע, כי חלק המדינה השנתי (התמלוגים, מס החברות והיטל רווחי היתר) כמקשה ,אחת יהיה פומבי ויפורסם לציבור באופן תקופתי, בהתאם לכללים שייקבעו בחוק זיכיון עתידי באופן שיוכל לייצר שקיפות לציבור על חלקו מפעילות הזיכיון , וכן להבטיח ביקורת ציבורית על .גביית חלק המדינה 218 . בכל הנוגע לשיעור נתח המדינה מתוך רווחי הזיכיון, בדו"ח ששינסקי2 (שכאמור גובש תוך כדי זיכיון קיים) נכתב בהקשר זה כי "במקרים בהם יוטל מס משאבי הטבע, צפוי שיעור ה- GT לנוע בין46% - 55% ." 75 הצוות סבור כי בהתחשב ב היותה של המדינה הבעלים של משאבי הטבע ומאחר שמדובר בעיצוב כללים לזיכיון חדש, ראוי לקבוע כי מטרת הרגולציה הכלכלית לקראת הזיכיון הבא להגיע ליעד שלפיו, בהתאם לנוסחה שלעיל, חלק המדינה השנתי– סך התקבולים מתמלוגים, מס חברות ומס רווחי יתר, מחולק ברווח של בעל הזיכ יון לפני תשלום מס ותמלוגים – יעמוד בטווח שבין46% – 55%, ועל כ- 50% .בממוצע רב שנתי 219 . כאמור, במסגרת הזיכיון העתידי, הטלת העלויות הנוספות צפויה להפחית את הרווחיות של בעל הזיכיון החדש, בהשוואה לזיכיון הנוכחי בעבור כל רמת מחירי מינרלים נתונה, ובהתאם את חלק המדינה השנתי. מכל מקום, השאיפה היא כי שיעור נתח המדינה מסך הרווחיות יעמוד .בטווח האמור לעיל ח.4 הליכים נדרשים לקראת פעילות הזיכיון החדש 220 . העברת הנכסים, ובכללם נכסי ידע, בין בעל הזיכיון הנוכחי לבעל הזיכיון העתידי, ה י א נושא בעל ערך כלכלי רב לבעל הזיכיון העתידי, הכולל היבטים רבים, ואי הסדרת ה עלולה לעורר קשיים ובכך לפגוע בערך הזיכיון. לפיכך, מוצע לקבוע הסדרים שיחולו בשנים האחרונות של הזיכיון הנוכחי ובתקופת המעבר לאחר תום זיכיון זה, במטרה לאפשר העברה סדורה ורציפה, ככל הניתן, של הפעילות עם פקיעת הזיכיון הנוכח י וכניסת הזיכיון החדש לתוקף. הסדרים אלה :צריכים לכלול, בין היתר 220.1 . מנגנון ברור לגבי אופן העמדת נכסי הזיכיון לרשות הזכיין החדש : כלל הנכסים יועמדו .לרשות הזכיין החדש בהתאם לתנאי המכרז ובאופן שייקבע 220.2 . :קביעת סוג הנכסים שיועברו ממי"ה למדינה ,בתום הזיכיון הנכסים של מי"ה "יהיו .לקניין המדינה" כלשון חוק הזיכיון, ועל המדינה לשלם עבורם לצורך כך, הצוות סבור 75 דוח ששינסקי2 ', שם, בעמ12 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 65 ,שיש להסדיר בהקדם את רשימת הנכסים שמי"ה מחויבת בהשבתם, בתום הזיכיון בהתאם לסעיף24 .לחוק הזיכיון כפי שצוין לעיל, נכסי הזיכיון כוללים את הרכוש הקבוע המשמש כיום אתICL להפקת המחצבים מים המלח, וכן רכוש נוסף הדרוש למכירת המוצרים המופקים , ובכלל זה מסוע האשלג למסוף צפע והמסוע לפינוי המלח הקצור (אשר לגביו יהיה צורך בקביעת הסדר ספציפי). לצד נכסים אלו, ישנם נכסים נוספים הדרושים לצורך הפעלת הזיכיון, ובכלל זאת ידע על תהליך ההפקה (ידע טכנולוגי, הנדסי וכימי); זכויות והסדרים שונים בנמלים בישראל; קשרי לקוחות; ספקים; ומידע נוסף אשר גם את העברתו יש להסדיר . יובהר כי, כפי שעולה מחוק הזיכיון, קיומן של מחלוקות באשר להיקף התמורה שתשלם המדינה ל- ICL בגין הנכסים לא צפוי להשפיע על כך שהם "יהיו לקניין המדינה", ומשכך אין בהן כדי לעכב או לפגוע בתהליך העברת .הזיכיון 221 . בנוסף, מוצע לפעול לגיבוש הסדרים נוספים, שמטרתם לאפשר העברה רציפה של פעילות הפקת .המשאבים זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 66 פרק ט ' | המלצות כלכליות להסדרה מחדש של חלק המדינה השנתי בזיכיון החדש 222 . עם תום הזיכיון הנוכחי ולקראת הזיכיון החדש, עומדת בפני המדינה יכולת לעצב מחדש את תנאיו של הזיכיון, ובכלל זאת את משטר התשלומים למדינה שיוטל על בעל הזיכיון, ולגבש תנאים שיאפשרו להעמיד את נתח המדינה מרווחי הזיכיון בטווח של46% – 55% .כמפורט לעיל ט.1 המלצות שעניינן מענה לקשיים בעיצוב משטר המס והתמלוגים 223 . במטרה להגדיל את חלקו של הציבור ברווחים הנובעים מהפקת המינרלים מים המלח, גובשו מספר המלצות מרכזיות, אותן ניתן לסווג לשתי קטגוריות מרכזיות: קטגוריה אחת עניינה בהמלצות שעניינן בצמצום הקשיים היישומיים בגביית המס (כפי שתוארו לעיל) שנועדו להביא לבהירות, ודאות, פשטות וסגירת פרצות מס; קטגוריה שנייה עניינה בהמלצות שעניינן צמצום המצבים המפחיתים את חבותו של בעל הזיכיון בהיטל, שנועדו להבטיח כי חלקו של הציבור יגדל .עם גידול ברווחיו של בעל הזיכיון. להלן תפורטנה ההמלצות חברה אחת ייעודית חדשה 224 . לצורך פשטות רגולטורית, מוצע להסדיר מראש את המבנה התאגידי של החברה שתהיה בעלת ,הזיכיון כך שכלל פעילות הפקת המינרלים מים המלח בזיכיון הבא תרוכז בידי חברה ,אחת "( ייעודית וחדשהSpecial Purpose Company :" ולהלן" "SPC ), אשר מטרתה תהיה הפעלת :כל פעילות הזיכיון, והוא בלבד, ובהתאם לעקרונות הבאים 224.1 . ליבת הפעילות של החברה.תהיה הפקת משאבי טבע בלבד 224.2 . החברה החד שה ת .מוסה כ"קופסא סגורה" לעניין מס חברות, תמלוגים והיטל רווחי יתר לפיכך, בין היתר, רווחי ה - SPC ,לא יהיו מותרים בקיזוז כנגד הפסדי חברות אחרות .כמפורט להלן 224.3 . אם כתוצאה מצורך עסקי מובהק יידרש לפצל את הפעילות או חלקה ב- SPC לחברות ,נוספות, המדינה תצטרך לבחון זאת תוך שימור עקרון ה- SPC ולאחר שהמדינה וידאה .כי הדבר לא יפגע בחלק המדינה השנתי 224.4 . במסגרת חוק ושטר הזיכיון, וכן במסגרת המכרז, מוצע לקבוע כללים בעניין עסקאות .עם צדדים קשורים, כללים לקבלת הלוואות מחברות קשורות ועוד 224.5 . ,בהתייחס לעסקאות עם צדדים קשורים מוצע לאמץ את המנגנון לקביעת "עסקאות .מיוחדות" בחוק מיסוי משאבי טבע, גם לעניין מס חברות ותמלוגים 224.6 . מוצע.לעדכן את המנגנון להסדרת מחירי העברה של ברום ושל משאבי טבע נוספים זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 67 המלצות לשינויים בהגדרת משאב טבע 225 . מוצע לשנות את הגדרת "מש אב טבע" שבחוק מיסוי משאבי טבע, כך שרשימת המחצבים המפורטים בתוספת הראשונה תורחב ותכלול גם משאבי טבע המופקים כיום על ידיICL ואינם מופיעים בתוספת, כדוגמת מלחים שונים, וכן מינרלים שניתן להפיקם מים המלח, אך אינם .מופקים כיום 226 . כמו כן מוצע להוסיף להגדרת "משאב טב ע" קריטריונים כלליים שישמשו לצורך הבחנה בין מוצרי יסוד למוצרי המשך. במסגרת הקריטריונים מוצע לשקול שימוש במבחנים שקשורים ליחס העלויות בין הפקת מוצר היסוד להפקת מוצר ההמשך, וכן לשונות הכימית בין מוצר .ההמשך לבין מוצר היסוד 227 . מוצע כי תיקבע חזקה לפיה כלל הפעילו ת בשטח הזיכיון הינה הפקת מוצר יסוד , אלא אם הוכח .אחרת, כשנטל הראיה מוטל על בעל הזיכיון יישום מנגנון פשוט יותר לגביית תמלוגים ואופן חישובים 228 . מוצע להטיל חובת תשלום תמלוגים על ההכנסות של ה- SPC , מבלי להתיר ניכויים כלשהם (בהקשר זה תיבחן סוגית ההובלה הבינלאומית ), כך שקביעת שיעור התמלוגים מראש תביא בחשבון את הניכויים הנדרשים, כך שהתמלוג שיראה הזכיין יהיה, ככלל, ללא ניכוי נוסף. בעניין זה קיימות שתי חלופות: החלת שיעור התמלוגים על כלל המחזור של ה- SPC או על כל אחד ממשאבי הטבע בנפרד, כך שלכל משאב טבע ייקבעו שיעורי תמל ,וגים ספציפיים ודיפרנציאליים .שישקפו את רמת הרווחיות שלו בסיס החבות בהיטל רווחי היתר 229 . במצב הקיים, ההיטל מושת על רווח תפעולי חשבונאי,. זאת בהתאם לדו" חות הכספיים הערוכים ,לפי כללי חשבונאות החלים על התאגיד76 ,בהתאמות מסוימות הקבועות בחוק77 ו בניכוי5% על ההון החוזר והעולה על14% מהעלות המופחתת של הרכוש הקבוע, בהתאם לדו" חות הכספיים כאמור (להלן – עלות מופחתת חשבונאית.) 78 יתר על כן, גם שיעור ההיטל נקבע כפונקציה של העלות המופחתת החשבונאית. כלומר בסיס ההיטל כיום, ה ן לחישוב רווחי היתר והן לחישוב שיעור ההיטל, נגזר מהדו"חות החשבונאיים (להלן – בסיס חשבונאי .) 230 . הצוות בחן האם ראוי להחליף את בסיס היטל מהבסיס החשבונאי, לבסיס שיקבע בהתאם )להוראות הפקודה. כלומר, חישוב רווחי יתר בהתבסס על ההכנסה החייבת (בהתאמות מסוימות 76 כך תאגיד שהינו תאגיד מדווח או כלול בתאגיד מדווח , ידווח לפי כללי החשבונאות החלים על התאגיד המדווח (ככל שהכללים הינם כללי הדיווח הבינלאומיים או כללי חש בונאות מקובלים בארה"ב, אחרת לפי כללי חשבונאות .)ישראליים 77 דוגמת אי התרת הוצאות בגין ירידת ערך רכוש קבוע ,ללא הפרשה לשיקום ופינוי ,ו ללא יישום שיטת השיערוך. 78 על פי חוק מ י סוי משאבי טבע צריכה להיות לפי שיטת העלות המופחתת ולא לפי שיטת השווי ההוגן (חלק מההתאמות שנקבעו בחוק לדו" .)חות החשבונאיים זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 68 לצורך מס חברות, ולעלות מופחתת בהתאם לטופס י"א (עלות מופחתת מיסויית), וקביעת שיעור היטל כפונקציה של עלות מופחתת מיסויית (להלן – בסיס מיסויי.) 231 . :לקביעת בסיס ההיטל לפי הבסיס המיסויי מספר יתרונות 231.1 . בסיס אחיד למס הכנסה ולהיטל : מקל על הזכיין שמכין דו" חות מסוג אחד בלבד, ומק ל על רשות המסים שמקבלת דו" .ח אחד לבדיקה עם התאמות קלות 231.2 . השגת פשטות, יעילות וודאות בהפעלת חוק מיסוי משאבי טבע : העובדה שכללי המס קבועים בחקיקה, וקיימת פסיקה בנושאים רבים שמבהירה מחלוקות פרשניות, מצמצת את האפשרות לשיקולים סובייקטיביים ולאומדנים . 79 זאת בשעה שהחשבונאות מבוססות פעמים רבות על אומדנים, נתונה לפרשנויות ועדכונים, וכפופה למוסדות .תקינה ולא למחוקק 231.3 . )חשיפה מופחתת (ביחס לבסיס החשבונאי ,לשינויים משמעותיים בתקינה החשבונאית ( במהלך שנות הזיכיון בהתייחס )לנושאים שמוסדרים במפורש בחקיקת המס. 231.4 . כללי החשבונאות עשויים לחייב או לאפשר לזכיין לרשום בדו" חות הכספיים הפרשות שבסיסם אומדנים, ואשר ב חלק מה .מקרים לא יותרו בניכוי לפי דיני המס 231.5 . בהתאם לכללי החשבונאות, שיעור הפחת השנתי המשוקלל עומד על כ - 2% – 3% , באופן שגורם, בהינתן היקפי השקעה מקובלים, לעלות המופחתת לגדול לכל אורך תקופת הזיכיון ולהגיע לרמות גבוהות מאוד. זאת בפרט לאורך המחצית השנייה של הזיכיון (לאחר כ- 15 שנים), שבמהלכ ה היקף ההגנה צפוי להקטין באופן משמעותי (עד כדי ביטול )מוחלט את החבות בהיטל רווחי יתר. לע ומת זאת, מאחר ששיעור הפחת למס, בהתאם לתקנות הפחת, עומד על6% - 15% , העלות המופחתת למס לנמוכה בהרבה, ובהתאם גם .ההגנה הנגזרת מעלות זו 232 . :מנגד, קיימים יתרונות לקביעת בסיס ההיטל לפי הבסיס החשבונאי, בדומה למצב הקיים 232.1 . הבסיס החשבונאי כלכלי יותר, משעה שמטרתו לשקף באו פן נאות את מצבה הכספי של החברה, את תוצאות פעולותיה ואת השינויים בהונה העצמי, ומשכך בסיס חשבונאי מהווה אבן בוחן רלוונטית בקביעת רווחיות יתר עליה מוש ת .ההיטל 232.2 . הבסיס החשבונאי משמש כבסיס לכל הפעולות הכלכליות של החברה, לרבות חלוקת דיבידנד, הצגת רווחים למשקיעים ב)בורסה (לחברה מדווחת 80 ולנטילת הון זר, ומשכך .מהווה גורם מאזן לאינטרס החברה לשלם היטל נמוך ככל האפשר 79 ראו ,לעניין זה למשל , פחת מיסויי, שהוא בשיעור קבוע ואחיד, מול פחת בחשבונאות, שהינו סובייקטיבי, בהתאם .לאורך חיים כלכליים שנאמד ספציפית, ויכול להתעדכן לאורך חיי הנכס 80 יובהר כי לעיתים תאגיד מדווח מצמצם את השפעת הצג ת הרווח בדוח רווח והפסד על ידי הצגת מידעAAP on G N , .שמנטרל השפעות של פעולות חד פעמיות זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 69 232.3 . הרווח החשבונאי והדו" חות הכספיים החשבונאיים מוצגים בהתאם למטבע הפעילות של החברה. דו" ח רווחי היתר, המבוסס על הבסיס החשבונאי, מוצג באותו מטבע, והסך המתקבל מוכפל בשער חליפין סוף שנה. בניגוד לכך, במצב היום חברה מדווחת את הכנסתה החייבת לפי בסיס שקלי. באופן זה, עשויות להיות תנודות בחישוב ההכנסה .החייבת, שנובעות משינוי שער חליפין במהלך השנה 233 . הצוות טרם הגיע לכלל החלטה בעניין השאלה האם ראוי להחליף את בסיס היט ל רווחי היתר .מרווח תפעולי חשבונאי, להכנסה חייבת לצורך מס חברות אולם, בין אם יוחלט על בסיס היטל ,)חשבונאי או מיסויי (שמתבסס על החשבונאי יהיה צורך לחייב בחקיקה שהדיווח הכספי החשבונאי לרשות המיסים יהיה זהה לדיווחים שמוגשים לגופים סטטוטוריים או לצדדים שלישיים .(הבורסה לני"ע, רשות ני"ע, בנקים, בעלי מניות וכולי). קרי, האחדת הדיווח החשבונאי כמו כן, תישקל חקיקת כללים ספציפיים בקשר למדידת הרווח התפעולי החשבונאי (המשפיע גם .)על ההכנסה החייבת 234 . ככל שיוחלט כי בסיס היטל רווחי יתר יהיה הכנסה חייבת לצורך מס חברות, הרי שיהי ה צורך לבחון תיקון חקיקה שיכלול, בין היתר, נטרול הוצאות מימון ונטרול ניכוי ההיטל בחישוב .ההכנסה החייבת לצורך קביעת בסיס ההיטל 235 . חלופה נוספת אשר נבחנת היא הכפפה לבסיס חשבונאי, למעט כל הנוגע לרכוש הקבוע. באופן זה, שיעורי הפחת והעלות המופחתת שמהווים נדבך מהותי בקביעת ההיטל יוכפפו לבסיס מיסויי או לשיעור פחת, כפי שייקבע בחקיקה ייעודית, כך שהעלות המופחתת תהיה דומה לעלות .המופחתת לצורך מס 236 . סיכומו של דבר ,נוכח האמור לעיל, בכל הקשור לבסיס ההיטל הצוות בוחן שתי חלופות – ,האחת הותרת היטל רווחי היתר, כך שיתבסס על כללי החשב ונאות, תוך ביצוע התאמות מסוימות כדי לצמצם את האפשרות לתכנוני מס אגרסיביים, ועל מנת ל י .יצר ודאות בקביעת הבסיס להיטל השנייה, להכפיף את החבות בהיטל רווחי היתר לדיני המס בהתאמות ש תקבענה , תוך שינוי המצב הקיים שלפיו החבות מחושבת על בסיס חשבונאי. וזאת, כדי לפשט א ת חישוב ההיטל, כך שהבסיס לקביעת ההכנסה החייבת וההיטל יצאו מאותה נקודת מוצא, וכן על מנת לאיין שימוש .לרעה ביישום פרשנויות חשבונאיות עקלקלות שמטרתן הקטנת החבות במס קביעת מנגנון המשקף את מחירי השוק של מוצרי היסוד ביחס לצדדים קשורים 237 . מוצע להתבסס על המנגנונים שאומצו על ידי האיחוד האירופי וה- OECD , ובדומה לתוספת השלישית לפקודת המכרות, ולקבוע כי המחיר של כל מוצר יסוד הנמכר לצדדים קשורים יחושב :כגבוה מבין מספר מחירים, הכוללים, בין היתר 237.1 . ;)מחיר השוק של המוצר ככל שקיים (המחיר העולמי או האזורי לפי העניין 237.2 . המח יר שבו הוא נמכר על ידי הזכיין לצד ג' (תוך התחשבות במועד המכירה, האזור ואופן ;)ההתקשרות זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 70 237.3 . .מחיר המכירה בפועל לצדדים קשורים רלוונטיים 238 . לצידם, הצוות סבור כי עיקרון חשוב בנושא זה הוא פשטות הבדיקה על ידי רשויות המדינה. כך ,למשל יש לצמצם, ככל הניתן, את הצורך לבחון דו"חות כספיים של חברות שאינן חברת ה- SPC . 239 . בנוסף, בהתאם למסמך המדיניות של ה- OECD הממליץ כאמור על בחינת החלופות הריאליות ( של כל אחד מהצדדים לעסקה“Options realistically available to the parties to a transaction”), ייקבע מנגנון המשקף התאמת מחיר לצד קשור שרוכש ,כמות גדולה של מוצר ביחס למחירים שבהם המוצר נמכר לצד ג', ששיעורו ייקבע בהתאם לביצוע תחשיבים מפורטים .בהמשך, וייתכן שלצידו ייקבע מחיר מינימום למחיר הרכישה של הצד הקשור 240 . קיימת אפשרות כי בתקופות מסוימות לא תהיה כמות מכירות מהותית לצד ג', או ש תתגלע סיבה אחרת שתמנע את קיומו של מחיר אמת ( מידהBenchmark ) שממנו תוכל להיגזר התאמת המחיר . במקרה כזה מוצע לבחון את המשך השימוש מנגנון ה- Netback , כפי שקיים היום או במנגנון אחר, אחד או יותר, אשר מחלץ את ערך מוצר היסוד ב התבסס, לדוגמה, על שיעור .התשואה של הצד הקשור או בדרך של שיעור קבוע ממחזור המכירות של חברת מוצרי ההמשך 241 . סוגיה זו של מחירי העברה לצדדים קשורים הינה אחת הסוגיות העיקריות המקשות על גביית ,המיסים מבעל הזיכיון, בפרט בכל הנוגע לברום גולמי מהסיבות שפורטו לעיל. זאת לאור שינויי .המס המשמעותיים בין המס החל על הזיכיון לבין מיסוי על פעילות תעשייתית באזור המפעלים ט.2 המלצות שעניינן צמצום המצבים המפחיתים את חבותו של בעל הזיכיון במס מניעת האפשרות שבעל הזיכיון יוכל לקזז הפסדים עם חברות קשורות 242 . מוצע לקבוע במסגרת הזיכיון החדש כי ה- SPC יוחרג מהאפשרות להגיש דו"ח מאוחד לצרכי מס לפי חוק עידוד תעשיה (מיסים). לצורך חבות במס, ה- SPC יוגדר כ"קופסה סגורה", כך שלא יוכל לקזז את רווחיו כנגד הפסדים של חברות קשורות אחרות. ה- SPC יתנהל כיחידה כלכלית נפרדת ויהיה כפוף, בין היתר, לרגו לציה כלכלית ומיסויית ייחודית. קביעה זו תבטיח שמשטר המס .שיחול על הזכיין יביא לגבייה ראויה של חלק המדינה ברווחיו קביעה לפיה ה- SPC יוכל לתבוע פחת בגין השקעות חדשות שיבצע אך ורק בהתאם לשיעורים הקבועים בתקנות הפחת 243 . כפי שפורט לעיל, במצב הנוכחי חברות תעשייתיות הנכנסות בתחולת חוק עידוד התעשייה (מיסים) נהנות מהאפשרות לתבוע פחת משמרות בגין ציוד המשמש במפעל תעשייתי (כהגדרתו בחוק עידוד התעשיה (מיסים)) בשיעור הגבוה מהשיעורים הקבועים בתקנות הפחת. הפקת מינרלים מים המלח היא פעילות שלא ניתן להעביר למדינה אחרת ו בנוסף, הפקת המינרלים מים המלח מתבססת על טכנולוגיה בשלה . על כן הצוות סבור שאין הצדקה לתמרץ אותה באמצעות פחת מואץ שי .קטין את חבות המס של הזכיין זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 71 244 . על כן מוצע לקבוע כי שיעורי הפחת למס שיחולו על ה- SPC , בכל הקשור להשקעות חדשות שיבצע, יהיו אך ורק השיעורים הקבועים כיום בתקנות ,הפחת. לחלופין הזכיין החדש יורשה לתבוע פחת כפי שייקבע .מכוח חקיקה ייעודית לעניין העברת נכסי הזיכיון לזכיין החדש 245 . כפי שפורט לעיל, לאופן העברת נכסי הזיכיון לזכיין החדש תהיינה השלכות משמעותיות שעלולות להקטין באופן ניכר את חלק המדינה השנתי. הצוות בוחן מספר חלופות להתמודדות .עם סוגיה זו 246 . אחת החלופות שנבחנות היא הסדר שלפיו נכסי הזיכיון שיירכשו על ידי המדינה מ- ICL , יימכרו ל- SPC )יחד עם הזכות (שמקנה הזיכיון להפיק משאבים מים המלח, כמקשה אחת, במסגרת ההליך המכרזי, וייקבע בחוק כי בגין נכסי הזיכיון והזכות להפקת המשאבים, יוכר ל- SPC "ניכוי מיוחד חלף פחת", בדומה להסדר הקבוע בסעיף20 לחוק מיסוי משאבי טבע. שיעור הניכוי יקבע בהתאם לאורך .הזיכיון, כך שהזיכיון והנכסים יופחתו בקו ישר על פני תקופת הזיכיון בנוסף ייקבע כי הזיכיון ונכסי הזיכיון לא יבואו בחשבון לעניין חישוב החבות בהיטל רווחי יתר וההגנה הניתנת במסגרת חוק זה על העלות המופחתת של הרכוש הקבוע . 247 . :ההצדקה לכך נעוצה במספר גורמים 247.1 . מאחר שממ ילא נבנית רגולציה חדשה לצורך הזיכיון החדש, הדבר יילקח בחשבון במסגרת המודל הפיננסי כך שתיוותר לזכיין העתידי תשואה מתאימה, אשר לא תפגע בתמריץ לביצוע השקעות חדשות, ותילקח בחשבון במסגרת כלל הרכיבים של חלק המדינה השנתי. זאת, בניגוד לוועדת ששינסקי2 שפעלה במהלך הזיכיון הנוכחי והייתה .צריכה להתחשב בחוק זיכיון קיים ובהשקעות שכבר בוצעו 247.2 . החלופה המתוארת לעיל אינה מפרידה בין הזיכיון, המקנה את הזכות להפיק משאבים ,)מים המלח (שהוא נכס בלתי מוחשי ועליו ממילא אין הגנה במסגרת היטל רווחי יתר לבין נכסי הזיכיון, שהם הרכוש הקבוע המשמש להפקת המשאבים וכן אינה מפרידה בין נכסי הזיכיון השונים . כפועל יוצא, הזכיין העתידי ירכוש את שניהם מהמדינה (כחלק )מהמכרז שייערך תמורת סכום אחד. הפרדה בין הרכוש הקבוע לזיכיון כנכס בלתי מוחשי היא מורכבת, וגם מסיבה זו מוצע לא לייצר סיבוכיות עודפת ולהימנע ממתן הגנה .על נכסים אלה קביעת מנגנון בחקיקה להשבת הרכוש הקבוע המשמש להפקת משאבים מים המלח מהזכיין החדש למדינה בתום הזיכיון 248 . על מנת לאפשר ודאות לזכיין החדש בתום הזיכיון, בכל הנוגע להשבת הרכוש הקבוע המשמש להפקת משאבים מים המלח למדינה, ייקבע בחקיקה מנגנון שיסדיר את אופן העברת הנכסים למדינה בתום הזיכיון, לרבות האופן שבו תחושב התמורה שהזכיין יקבל מהמדינה עבור הרכוש .הקבוע זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 72 אי הכרה בת שלום היטל רווחי היתר כהוצאה לצורך מס חברות 249 . כיום, בהתאם לפקודת מס הכנסה, תשלום היטל רווחי היתר מוכר כהוצאה בחישוב ההכנסה החייבת במס חברות , וזאת כחריג לדיני המס . המשמעות היא שכל סכום שהמדינה גובה כהיטל ( רווחי יתר מפחית במקביל את החבות במס חברות בשיעור המס23% ). לשם המחשה, במשך השנים2017 – 2023 ICL שילמה היטל רווחי יתר העומד על כ - 600 מיליון דולר, כאשר במקביל ICL נהנתה מהפחתת תשלום מס חברות בסך של כ - 138 מיליון דולר, כך שהיטל רווחי היתר האפקטיבי המצטבר שנגבה במשך שנים אלו עמד על462 מיליון דולר. מאחר שכלל מנגנונ י המיסוי והתמלוגים נקבעים בתקופה זו מחדש לקראת הזיכיון העתידי, ומעוצבים באופן שיביא לנתח מדינה שנתי מסוים כמפורט לעיל, השארת ההכרה בהיטל רווחי יתר כהוצאה מוכרת למס אינה הגיונית ומיותרת, שכן היא תגרום לכך ש מ לכתחילה ייקבעו שיעורי היטל רווחי יתר גבוהים יותר ש יביאו בחשבון את ההכרה במס רווחי יתר כהוצאה. לפיכך, מוצע שלא להכיר בתשלום .היטל רווחי היתר כמגן מס, בהתאם לכללי המיסוי הרגילים ט.3 המלצות שעניינן שינוי מדרג המיסוי 250 . לתמהיל התשלומים המוטלים על הזכיין (החלק היחסי מהכנסות המדינה, אשר מתקבל מכל סוג של)תקבול יש משמעות על רמת הסיכון המושתת על הזכיין, מחד גיסא, ועל הציבור, מאידך ,גיסא. כך לדוגמה תשלום ,בעד שאיבת מי ים המלח הינו תקבול המביא להכנסה קבועה למדינה אך גם מטיל סיכון גבוה על הזכיין; התמלוגים משיתים גם הם סיכון מסוים על הזכיין, בפרט ברמת מחירים נמ ,וכה; ואילו היטל רווחי יתר הוא בעל רמת הוודאות הנמוכה ביותר למדינה :ומייצר סיכון נמוך ליזם. בשים לב לכך, הצוות ממליץ על הצעדים הבאים הטלת תמלוג דיפרנציאלי 251 . חלף קביעת שיעור תמלוג אחיד לכל מחזור המכירות של ה- SPC , מוצע לקבוע מנגנון פרוגרסיבי יותר ביחס לתמלוג , שיקטין את הסיכון לבעל הזיכיון ויגדיל את חלק המדינה ברמת הכנסות גבוהה. ההצדקה המרכזית להטלת תמלוג דיפרנציאלי קשורה לתנודתיות הגדולה במחירי המינרלים המופקים מים המלח. כפי שהוסבר לעיל, ומאחר שככלל ההוצאות התפעוליות אינן קשורות, במרבית המקרים, לרמת מחירי משא בי הטבע, עלייה במחיר מוסיפה, ברובם המוחלט של המקרים, את תוספת ההכנסה ישירות לרווח. כך מחד גיסא, הדיפרנציאליות תפחית את .הסיכון ליזם, ומאידך גיסא, תאפשר גבייה פשוטה של הכנסות מדינה 252 . יצוין בהקשר זה כי קיימות שתי חלופות: יצירת תמלוג דיפרנציאלי מסך מחזור המכיר ות הכולל של ה- SPC , או גביית תמלוגים שונים ממחזור ההכנסות של כל משאב טבע בנפרד. גביית התמלוג הדיפרנציאלי מסך המחזור הינה פשוטה יותר אך מטילה תמלוג שולי גבוה על משאבי טבע רווחיים פחות, ומאידך גביית תמלוג דיפרנציאלי מכל משאב טבע בנפרד היא אמנם מורכבת יותר במי ,דה מסוימת81 אך מאפשרת להבחין מבחינה כלכלית בין הרווחיות של כל אחד ממשאבי 81 מאחר שהתמלוג נלקח ממחזור המכירות , לא תהיה הכרה בהוצאות בפועל. זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 73 הטבע, כך שתמלוגים בשיעורים גבוהים יותר יגבו רק ממשאבי טבע בעלי רווחיות גבוהה יותר .)(עקב מחיר מכירה גבוה יותר של המשאב 253 . בכל אחת מן החלופות התמלוג הדיפרנציאלי ייגבה כך שכל מדרגת תמלוג תחול רק על החלק השולי (בדומה למדרגות מס הכנסה ליחידים). הצוות מציע לדרג את מדרגות התמלוגים במספר מדרגות שינועו בין3 – 5 מדרגות , בשיעורים שיקבעו בהמשך בהתאם לתחשיבים מפורטים שיבוצעו . היטל רווחי יתר– הפחתת ההגנה על הנכסים ושינוי מדרגות המס 254 . בחוק מיסוי משאבי טבע, נקבע כי בעל הזיכיון יחל לשלם מס רווחי יתר אם הרווח התפעולי המתואם, כהגדרתו בחוק, עולה על14% ,מהיתרה המופחתת של הרכוש הקבוע. כפי שצוין לעיל הצוות שוקל שתי חלופות לקביעת בסיס היטל רווחי יתר: להישאר עם הרווח התפעולי המתואם ,)(בכפוף לכללי החשבונאות .או שבסיס היטל רווחי יתר ייקבע לפי ההכנסה החייבת לצורך מס מכל מקום, הצוות סבור כי יש מקום לבחון הפחתה של שיעור התשואה, וזאת מאחר שבוועדת ששינסקי2 הוצע להעמיד את ההגנה על הנכסים בטווח שנע בין11% – 15% , ושיעור התשואה של 14% נקבע, בין היתר, מאחר שתיקון החקיק .ה בוצע תוך כדי זיכיון קיים 255 . לעומת זאת, כעת הדיון הוא במתן זיכיון החדש, ועל כן מוצע להפחית את התשואה באופן שיבטא את שיעור התשואה העדכני בהתחשב בתנאים השונים בזיכיון החדש וכן יביא בחשבון את שיעור ה תשואה ה משוקללת המקובל בהשקעות מסוג זה . זאת מהסיבה שבעוד שבוו עדת ששינסקי2 , החברות כבר ביצעו השקעות ניכרות ולכן נקבעה תשואה בשיעור14% על יתרת הנכסים המופחתת, הרי שבזיכיון החדש חוק הזיכיון החדש ייכנס לתוקף טרם בחירת הזכיין החדש, כך .שבמכלול שיקוליו ברכישת הזיכיון, תהיה גם תשואה נמוכה יותר על יתרת הרכוש הקבוע 256 . ההגנה המעודכנת צפויה להוריד את רף הרווחיות שממנו יחל הזכיין החדש לשלם מס רווחי יתר ולייצב את חלק המדינה השנתי ואת נתח המדינה על הטווח שתואר לעיל. ההגנה תינתן כאמור אך ורק ביחס להשקעות חדשות שיבצע הזכיין, על פי העלות המופחתת בספרים או לפי העלות המופחתת,לצורך מס כפי שיוחלט. בנוסף הצוות בוחן לאחד את שתי מדרגות היטל רווחי היתר .הקיימות כיום למדרגה אחת 257 . לבסוף, יצוין כי שיעור היטל רווחי יתר ייגזר כך ש שיעור ו הרצוי של חלק המדינה ברווח התפעולי אחרי הוצאות מימון בנטרול מ י .סים זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 74 נספחים זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 75 'נספח א – מתודולוגיה לבחינה כלכלית של הזיכיון כללי 1. .תחשיב זה (בדומה לכל האמור במסמך זה) מבוסס אך ורק על נתונים גלויים שפורסמו לציבור ,כפועל יוצא, התוצאות המתקבלות מבוססות על הנחות ואומדנים שונים כפי שיפורט להלן ולפיכך ,יש להתייחס לאמור בגדר אינדיקציה בלבד. בנוסף, יש לציין כי, בניגוד לסחורות אחרות אשלג, ברו ם ומגנזיום אינם נסחרים בבורסות, כך שלא קיימת אינדיקציה ישירה וחיצונית .למחירי שוק 2. בנספח זה תיאמד הרווחיות מים המלח בשבע השנים האחרונות שלגביהן קיימים נתונים נכון למועד כתיבת הדו"ח– 2017 – 2023 (להלן – שנות הבדיקה ). התחשיבים שלהלן אינם בבחינת הערכת שווי לזיכ יון , אם כי אומדן לסדרי הגודל של ההכנסה והרווחיות שהופקו מים המלח והערך הצומח מהמינרלים שבו, בהסתכלות רב- שנתית. יצוין גם כי שנות הבדיקה אינן בהכרח שנים מייצגות, וכוללות את שנת2022 שהייתה שנת שיא מבחינת ההכנסות ורמת הרווחיות של ICL, שנה שהיא בוודאי איננה שנ ה מייצגת, ועל כן היא מטה כלפי מעלה את ממוצע הרווחיות המיוחסת לים המלח בשנות הבדיקה. יצוין עם זאת, כי מאחר שהגורם המשפיע ביותר על הרווחיות הוא מחירי המינרלים, המתאפיינים בתנודתיות רבה בין תקופות ושנים, שנה הדומה לשנת2022 עשויה לחזור במהלך תקופת הזיכיון הבא. 3. הטיה נוספת הגלומה בתחשיבים אלה היא העובדה שהתחשיבים מבוססים על הפעילות שלICL מים המלח כפי שהיא מתקיימת כיום, בין היתר בכל הקשור לתעשיות המשך וקשרים בין החברות בתוך הקונצרן וכן למחירי העברה של המינרלים בין המגזרים השונים. ייתכן שזכיין אחר יוכל לפעול בדרכ ים שונות באופן שישפיע על תוצאותיו העסקיות, בפרט נוכח ההפרדה בזיכיון החדש בין ים המלח כ- SPC נפרד לבין שאר הפעילות. לבסוף, התחשיבים שלהלן מבוססים על הדו"חות הכספיים הפומביים שלICL המפורסמים לציבור, ומאחר שחברתICL ,אינה מדווחת על הפעילות מים המלח כמגזר אחד התחשיב כולל הנחות שונות המיועדות להגיע לערך המופק מים המלח. הנחות אלה מתבססות על הערכות בעלות רמת ודאות משתנה, וניתן מטבע הדברים להניח הנחות שונות.שתוצאתן תהיה אחרת 4. המשתנה המרכזי המשפיע על הרווחיות שמשיא הזיכיון הוא מחיר המינרלים, ובפרט מחיר האשלג. לשם המ חשה, ברמת מחירים של600 דולר לטון אשלג, ההכנסה מהפקת אשלג מים המלח – בהתאם להיקף ההפקה הממוצע בשבע השנים האחרונות העומד על כ- 3.8 מיליון טון – עומדת על כ- 2.3 מיליארד דולר בשנה. לעומת זאת, ברמת מחירים של200 דולר לטון, ההכנסה יורדת לכ- 760 מיליון דולר בשנה. ז את, כאמור, רק מאשלג בלי להתייחס להכנסות מברום ומגנזיום. בנוסף יצוין כי מאחר שמרבית ההוצאות קבועות, לשינוי במחירים ישנה השפעה ישירה .על הרווחיות 5. ICL מדווחת על תוצאותיה העסקיות לפי מגזרים– מגזר האשלג המכיל את פעילות האשלג וכן את פעילות המגנזיום, ובו מרוכזת ;פעילות ההפקה בים המלח וכן בחו"ל, ללא הפרדה ביניהם זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 76 מגזר המוצרים התעשייתיים– )"שעיקר פעילותו במכירת ברום כמוצר יסוד ("ברום אלמנטרי וכמוצר המשך (תרכובות ברום), וכן בשיווק ומכירה של מלחים שונים וחומרים מעכבי בעירה המבוססים על זרחן; מגזר הפוספטים, ומגזר "פתרו נות צמיחה" שעיקר פעילותו ביצירה ומכירה של דשנים מיוחדים. הערך הכלכלי מהזיכיון– הנובע מהפקת אשלג, ברום ומגנזיום – מצוי אפוא .במגזרי האשלג והמוצרים התעשייתיים 6. בכל הנוגע למגזר האשלג – הרי שרוב מוחלט של הכנסות המגזר, מקורן במכירת אשלג כמוצר יסוד. סך המכירות ש ל המגזר בשנות הבדיקה במצטבר, עמד על כ - 13 מיליארד דולר, כ- 1.86 .מיליארד בממוצע לשנה82 ,כאמורICL מדווחת בדו"חותיה השנתיים על כמות האשלג שנכרית מים המלח וכן על סך מכירות האשלג בכל שנה, ועל כן ניתן לומר כי בחישוב מצטבר על פני שנות הבדיקה, שיעור ההכנסות שצמחו מים המלח, הוא סך האשלג שהופק מים המלח ביחס לכלל .האשלג שנמכר83 סך האשלג שנמכר על ידיICL בשנות הבדיקה במצטבר הוא כ- 33.5 מיליון טון (כולל חו"ל), וסך הפקת האשלג מים המלח באותה תקופה עמדה על כ- 26.5 מיליון טון, המהווים כ- 79% . מכאן, שחלק ים המלח במכירות מגזר האשלג בשנות הבדיקה במצטבר עומד על כ - 10.3 ( מיליארד דולר79% מוכפל ב- 13 מיליארד), ועל1.47 מיליארד בממוצע לשנה. יצוי ן כיICL מפרסמת את מחיר המכירה הממוצע לאשלג כמכלול, ללא הבחנה בין אשלג שמקורו בים המלח לבין אשלג שמקורו בחו"ל (וזאת הגם שקיימים הבדלים מסוימים הן מבחינת מיקום ההפקה .ומבנה הייצור כמפורט לעיל), ועל כן גם הניתוח כאן מניח כי אין הבדלי מחיר 7. אשר לחלק האשלג מים המלח מסך הרווח התפעולי שלICL ממגזר זה: הרווח התפעולי (לפני )תשלום תמלוגים וכן לפני הוצאות מימון ומס84 המצטבר ממגזר האשלג בשנות הבדיקה עמד על כ- 4.4 מיליארד דולר. כאמור, חלק ים המלח במכירות עומד על78% , ומאחר שעלויות הייצור בים המלח נמוכות מעלויות הייצור ב אתרי כריית האשלג האחרים שלICL , הרי שחלק ים המלח ברווח התפעולי צריך להיות גבוה יותר מ - 78% , ולצורך התחשיב נעריך את שיעורו כעומד על 85% – 95% . תחת הנחה זו הרווח התפעולי המצטבר המיוחס לזיכיון ים המלח ממגזר האשלג בשנות הבדיקה עומד על כ - 3.7 – 4.15 מיליארד דולר, או בהערכה ממוצעת של530 – 590 מיליון .דולר לשנה 8. ניתוח הפעילות במגזר המוצרים התעשייתיים מלמד, כי ,לעניין הברום ,בשונה ממגזר האשלג אמידת החלק מהפעילות הכלכלית המיוחס לים המלח הינה מורכבת יותר ולא ניתן לבצעה :באופן ישיר, וזאת מכמה סיבות 8.1 . כפי שפורט לעיל, מרבית הברום הגולמי משמש כחומר גלם לייצור עצמי של תרכובות )ברום (בישראל ובחו"ל ועל כן, כפי שצוין גם בדו"ח ועדת ששינסקי2 , לא קיים מחיר 82 מגזר האשלג כולל גם את פעילות המגנזיום וכן פעילויות נוספות דוגמת הפקת חשמל המיוצר בים המלח ומכירתו לאחרים ,אך מאחר שהכנסות אלה זניחות בהשוואה להכנסות מאשלג , ומפאת מיעוט נתונים הקשורים לנושאים אלה , .הוחלט שלא להכלילם בתחשיב זה 83 ICL אינה מדווחת כמה אשלג נמכר מים המלח, אלא רק כמה אשלג הופק. על כן עלולות ,להיות סטיות בחישוב הקשורות לשינויים במלאי (פערים בין ייצור למכירה), ואולם מאחר שמדובר בחישוב רב שנתי, סביר כי פערים אלה .אינם משמעותיים 84 התמלוגים מים המלח מתחלקים בין תמלוגים מאשלג ל תמלוגים מברום . מאחר שהאשלג מייצר את עיקר הערך , ההנחה היא ששני שלישים מתמלוגי ים המלח מיוחסים לאשלג ושליש לברום . ראו התייחסות נוספת להיקף התמלוגים ב נספח ב' להלן. זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 77 שוק עולמי מקובל לברום; בנוסף, שוק הברום העולמי הינו ריכוזי ועיקר הייצור, למעט פעילותICL .בישראל, מתרכז בארה"ב 8.2 . מרבית הברום האלמנ טרי שמופק מים המלח על ידי חברת הברום נמכר לצדדים קשורים (כשלושה רבעים מכמות הברום הגולמי שהופקה בשנים2017 – 2023 ), כחומר גלם לתעשיות ההמשך המייצרות בעיקר תרכובות ברום, במחירי העברה שאינם מבטאים בהכרח עסקאות במחיר שוק. זאת, כשכאמור ממילא לא ברור מהו מחיר השו ק של ברום גולמי ומהו מחיר המדמה מחיר שוק בעסקאות עם צדדים קשורים . 8.3 . גם אילו ניתן היה לזהות מחיר שוק לברום האלמנטרי ולנסות לאמוד את חלקו המופק מים המלח מכלל פעילות המגזר, הרי שפעילות תרכובות הברום שלICL בכלל, וביתר שאת בישראל עצמה, מושתתת על היצע של ברום אלמ נטרי זמין ובקרבת מקום שניתן להפקה בעלות נמוכה, וקיומה ללא הברום מים המלח מוטל בספק, משיקולים תפעוליים וכלכליים. תמחור כלכלי של זמינות המשאב לתעשיות ההמשך אינו מדויק וניתן להעלות טענות שונות בהקשר זה, אך מכל מקום האתר היחיד שלICL שבו מופק ברום אלמנטרי הוא ים המלח. כפי שהוזכר בתחילת חלק זה, הניתוח והתחשיבים מבוססים על מבנה הפעילות שלICL , והם אינם ממצים את כלל האפשרויות העסקיות של הפעלת מערך הברום. בהקשר זה יצוין כי כפי שהוסבר לעיל, התשומות העיקריות בהפקת המינרלים מים המלח הן משותפות, כך שהעלות השולית להפקת ברום הינה נמוכה והיא, במובן מסוים, תוצר לוואי להפקת האשלג, באופן המשליך על כדאיות הפקת ברום גולמי .והפעלת תעשיות המשך 9. מטעמים אלו, בשונה ממגזר האשלג, שבו ניתן לכמת ברמת ודאות גבוהה את הערך הכלכלי הצומח מים המלח, בכל הקשור למגזר המוצרים התעשייתיים, מגזר הברו ם ומוצריו, התמונה מעורפלת יותר. בהקשר זה ראוי להביא מהדו"ח השנתי שלICL לשנת2023 בחלק העוסק ב - " :תחרות" במגזר המוצרים התעשייתיים "חסם הכניסה העיקרי לשווקי הברום ותרכובותיו ."הינו הגישה למקור כלכלי של ברום עם ריכוז גבוה ברמה מספקת :ובהמשך הדברים "מקור הברום בים המלח , שם ממוקמים המפעלים של החברה, מציע את ריכוז הברום הגבוה בעולם ואילו מתקן תרכובות הברום של החברה בנאות חובב הינו המתקן הגדול ביותר בעולם לייצור תרכובות ברום. כתוצאה מכך, המגזר נהנה מעלות ייצור נמוכה יחסית של ברום אלמנטרי המקנה לו יתרון ."תחרותי85 10 . ,הנה כי כןICL עצמה מכירה בכך שהיתרון המרכזי של מגזר זה של החברה הוא הזמינות למאגר הברום האלמנטרי שבים המלח וקרבתו למפעל תרכובות ברום. בהתאם לדברים אלה, לצורך מסמך זה נניח שהערך שיש לייחס לים המלח ממגזר זה עומד בטווח שבין40% – 60% (זאת בהתחשב במש קל הגדול יחסית של תעשיות ההמשך בארץ ובחו"ל). הרווח התפעולי (לפני תשלום תמלוגים וכן לפני הוצאות מימון ומס) במגזר זה בשנות הבדיקה, בנטרול תמלוגים עמד על כ- 85 דו "ח כספי שלICL לשנת2023 , לעיל ה"ש62 ', בעמ50 . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 78 2.7 מיליארד דולר (לפני תשלום תמלוגים), ועל כן הרווח שיש לייחס לים המלח עומד על כ- 1.1 – 1.6 .מיליארד דולר 11 . לסיכום חלק זה, על בסיס ההנחות והניתוח שלעיל, תרומת הזיכיון מים המלח לרווחיות שלICL עומדת בשנות הבדיקה על4.8 – 5.8 מיליארד דולר, או690 – 830 ,מיליון דולר בשנה בממוצע. זאת בעוד כלל הרווח התפעולי שלICL בשנות הבדיקה במצטבר עמד על כ- 9.1 מיליארד דולר במצטבר (לפנ,)י תשלום תמלוגים86 או כ- 1.3 .מיליארד דולר בשנה בממוצע יוצא כי, מתוך כלל הרווחיות התפעולית שלICL (לפני תמלוגים בגין ים המלח, וכן לפני הוצאות מימון ומס), החלק המיוחס לים המלח עומד על כ- 53% – 64% , או כ- 58% .בממוצע יש להדגיש כי החישובים לעיל מבוססים על משטר הת מלוגים והמס הנוכחיים, וכן ללא התחשבות בהוצאות נוספות ש תוטלנה .על הזכיין החדש, אם בכלל 12 . ניתן ללמוד על הערך הכלכלי של הזיכיון הנוכחי גם משווי השוק שלICL (שמניותיה נסחרות כאמור בבורסה בת"א וכן ב- NYSE), אשר עמד נכון למועד כתיבת הדו"ח על כ- 5.3 מיליארד דולר. לצד זאת, ההון העצמי של החברה נכון ליום31 בדצמבר2023 הינו כ-6 ,מיליארד דולר והחוב הפיננסי עמד על כ- 2.2 מיליארד דולר. משכך, המשקיעים מייחסים לחברה שווי פעילות של כ- 7.5 מיליארד דולר. אם נניח כאמור לעיל כי יש לייחס53% – 64% מסכום זה לפעילות הנו בעת מים המלח, אזי נקבל כי בהתאם לנתונים הידועים בדבר תום תקופת הזיכיון ובהינתן משטר התמלוגים והמס הנוכחי, הערך המיוחס לזיכיון מים המלח עומד על כ-4 – 4.8 מיליארד .דולר 13 . נתון זה של שווי הזיכיון הנוכחי על פי מחירי הבורסה משקף מכפיל רווח תפעולי של6 על פי החישוב לעיל, ביחס לרווחיות המיוחסת לים המלח מכלל פעילותICL (על בסיס אמצע הטווחים )המוצגים . הכל כאמור בהתאם למתכונת הפעילות הנוכחית שלICL , בכל הקשור להיקף הפקת המשאבים, השימוש העצמי לתעשיות המשך בישראל ובחו"ל, וכן ייחוס ההוצאות בין הפעילויות השונות והיקף ההוצאו .ת הכולל 14 . יצוין כי שווי השוק שלICL מגלם במידה רבה את ציפיות המשקיעים למחירי האשלג, שהוא כאמור המנבא העיקרי לרווחיות שלICL ,. מחירים אלה (אשר מתאפיינים בתנודתיות רבה )כשבנוסף לכך ישנה שונות במחירים בין אזורים שונים בעולם, בין היתר, כתלות בסוג האשלג עלו לשיא בשנת2022 וירדו מאז בתלילות, ועל כן השווי הנגזר של הפעילות ושל הזיכיון המחושבים בדרך זו סובלים, בדומה למחיר האשלג, מתנודתיות רבה. בנוסף, אומדן זה הינו כנראה בחסר, מאחר שיש להניח כי השוק אינו מתמחר את הזיכיון במלוא ערכו, שכן נותרו כשש שנים עד לסיומו וקיימת אי ודאות ביחס לזיכיון החדש. יתר על כן, מחיר מנייתICL מושפע גם מחלוקות דיבידנדים משמעותיים שהיו בשנים האחרונות, בהשוואה לשנים עברו, נוכח הרווחים הגדולים שצמחו בעקבות עליית מחירי המינרלים ובפרט האשלג. נשוב ונדגיש כי השווי הכלכלי מתבסס, בין היתר, על תום הזי כיון, על משטר התשלומים שחל בהתאם לתנאי הזיכיון הנוכחי והן על ההוצאו ת .שמוטלות על הזכיין הנוכחי על ידי המדינה 86 נטרול רווח הון מהותי . זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 79 15 . 'כפי שניתן לראות מגרף מס1 , גרף מנייתICL .)קשור קשר הדוק לגרף מחירי האשלג (ראו להלן יצוין שגרף זה אינו משקלל דיבידנדים שחולקו בהיקף משמעותי בשש השנים האחרונות .ומשפיעים על ערך המניה 16 . 'בגרף מס2 שלהלן מוצגים מחירי אשלג עולמיים בשבע השנים האחרונות. יצוין כי מדובר במחירים עולמים שאינם משקפים בהכרח ע סקאות ספציפיות שנעשו באזור מסוים בעולם, כך שאין להקיש במדויק על מחיר המכירה שלICL או של גורם אחר. עם זאת, בהיעדר בורסה לאשלג (וכן ליתר המינרלים המופקים מים המלח), מחירים אלה, המבוססים על עסקאות .גלויות, נותנים אינדיקציה להתנהלות השוק :מקור הנתוניםInvesting.com 0 2 4 6 8 10 12 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 מחיר בדולר שנים מחיר מנייתICL בבורסת ניו יורק01.01.2017-12.09.2014 זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 80 'גרף מס2: מחיר ,י אשלג עולמיים2017 – 2023 )(דולר לטון מקור : Statistica זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 81 'נספח ב – חישוב חלק המדינה השנתי ברווחי בעל הזיכיון 1. ,כמתואר לעיל, חלק המדינה השנתי מהזיכיון במים המלח כולל שלושה זרמי הכנסות: הראשון המשותף לכלל הגופים העסקיים הפועלים במשק הוא מס חברות ; השני, הקבוע בסעיף15 לזיכיון, הוא התמלוגים המשולמים בשיעור של5% על ההכנסה ממשאבי ים המלח בהפחתת ,הוצאות מסוימות; והשלישי הוא מס רווחי היתר המעוגן בחוק מיסוי משאבי טבע, הקובע שיושת מס במקרים שבהם נוצר ו .לבעל זכות שימוש במשאב טבע רווחים גבוהים במיוחד 2. ( חישוב חלק המדינה השנתי כפי שהיה בפועל בשנות הבדיקה2017 – 2023 ) סובל משני קשיים ,עיקריים: האחדICL אינה מדווחת על היקף מס החברות ששילמה לפי מדינה, אלא כמקשה אחת; השני, מס החברות המשולם כפי שדווח בספרי החברה לשנות הבדיקה אינו סופי והוא מבוסס על אומדניICL בדבר חבות המס, כפי שהחברה רואה זאת. בפועל, עם עריכת השומות על ידי שלטונות המס והדיונים המתקיימים בעקבותיהם ייתכנו שינויים. כעולה מדו" חותיה הכספיים שלICL , לעיתים שינויים אלה יכולים להיות מהותיים, ועליהם דיווחה החברה בדיעבד, לעיתים אף מספר שנים לאחר מכן (הדיווח המאוחר נגזר, בין היתר, מתקופת ההתיישנות לעניין מס וממועד עריכת השומות והדיונים מול רשויות המס). האמור חל ביתר שאת גם על מס רווחי יתר, שכן המס מבוסס על דו" חות הערוכים לפי כללים חשבונאיים ולא על פי כללי המס, דבר המעורר חילוקי דעות ביחס לשומות, כשבנוסף לכך אין ניסיון או פסיקה מנחה .בגין מס זה 3. בהתאם לתחשיב המפורט בנספח הקודם, בשנות הבדיקה הרווח התפעולי המצטבר שלICL עמד על כ - 9.1 מ יליארד דולר, ובממוצע כ - 1.3 מיליארד דולר. לצורך התחשיב שלהלן נניח כי החלק ברווח התפעולי המיוחס לים המלח עומד על כ58% (אמצע הטווח), דהיינו כ- 5.3 ,מיליארד דולר ובממוצע כ- 760 .מיליון דולר 4. הדו"ח הכספי שלICL מתייחס לכלל התמלוגים המשולמים למדינת ישראל מבלי להפר יד בין התמלוגים .בגין זיכיון ים המלח לתמלוגים בגין כריית פוספטים, שאינם חלק מזיכיון ים המלח סך התמלוגים ששילמהICL למדינת ישראל בשנות הבדיקה במצטבר עומד על632 .מיליון דולר בדו"ח אחריות תאגידית לשנת2019 שפרסמה חברת הבת שלICL ,, רותם, הכורה פוספטים בנגב מס רה החברה כי בגין שנים2017 – 2018 היא שילמה תמלוגים בסכום של4 ו -5 מיליוני דולרים בהתאמה. לצורך הבדיקה ההנחה היא שהתמלוגים בגין הפוספטים נותרו בהיקף שנתי דומה של 5 מיליון דולר, ובמצטבר לשנות הבדיקה35 מיליון דולר. כלומר סך התמלוגים ששולמו בגין זיכיון ים המלח בשנות הבדיקה במצטבר עומדים על597 .מיליון דולר כעולה מדו" חותיה הכספיים שלICL , מס רווחי היתר ששילמה החברה, במצטבר, בשנות הבדיקה עומד על602 מיליון דולר, בין היתר, בעקבות הסכם שומות שנעשה עם רשויות המס בשנת2022 . 5. אשר למס חברות: סך המיסים השוטפים בגין הכנסה ששילמהICL בשנות הבדיקה (בנטרול מס רווחי היתר), עמדו על1,356 מיליוני דולר, או כ- 194 מיליון דולר לשנה, שכאמור כוללים את .המס ששולם בכל רחבי העולם, לרבות את המס ששולם בישראל שאינו קשור לזיכיון ים המלח זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 82 6. ,כפי שיפורט להלןICL נהנית מהטבות מס שונות ביחס לפעילותה בים המלח, בין היתר לעניין ,שיעורי פחת גבוהים המשמשים מגן מס, וכן אפשרות לקזז הפסדים בין חברות בקבוצה. על כן ההערכה היא ששיעור מס החברות שמשלמתICL בגין הפעילות בים המלח נמוך משיעור המס ,הסטטוטורי שקבוע בישראל. מכל מקום לצורך מסמך זה ונוכח אי הוודאות באשר לסכום הסופי והמדויק של מס החברות שישולם על ידיICL בגין שנות הבדיקה ביחס לפעילות בים המלח, נעריך את חבות המס (מעין 'טבלת רגישות') בהתחשב בשעורי מס אפקטיביים שונים בישראל. יש לציין כי הדיון עוסק במס שוטף ללא מס נדחה, כהגד .רתו בחשבונאות 'טבלה מס1 : אומדן לחלק הממשלה השנתי מזיכיון ים המלח בשנים2017 – 2023 (מיליוני )דולר A שיעור מס חברות אפקטיבי 23% 17% 10% 6% B רווח מיוחס לים המלח על פי התחשיב לעיל בניכוי תמלוגים, מס רווחי יתר והוצאות מימון מיוחסות במצטבר (רווח לצרכי מס )חברות 4,000 4,000 4,000 4,000 C אומדן למס חברות בגין זיכיון ים המלח (שורהA כפול שורהB ) 920 680 400 240 D סך התמלוגים 632 632 632 632 E סך תשלום מס רווחי היתר 602 602 602 602 F סך חלק המדינה השנתי (שורהC + שורהD שורה+ E ) 2,154 1,914 1,634 1,474 G סך הרווח התפעולי המיוחס לזיכיון בים המלח 5,300 5,300 5,300 5,300 H שיעור חלק המדינה השנתי מהרווח התפעולי שלICL המיוחס לים המלח (שורהF לחלק לשורהG ) 41% 36% 31% 28% 7. מנתונים ואומדנים אלה עולה כי חלק מס הכנסה בישראל מכלל המס שחברתICL משלמת נע בין67% (היה ובישראל לא היו הטבות מס במס חברות) לבין18% . לנתון זה אין משמעות רבה .עקב משטרי המס השונים בעולם. יחד עם זאת, הוא מהווה אינדיקציה מסוימת לחבות המס 8. מהטבלה עולה כי סך ( חלק המדינה השנתי המצטבר בשנות הבדיקה2017 – 2023 ), הכולל את התמלוגים, מס רווחי היתר ואומדן של מס החברות, נע בטווח שבין1.5-2.2 ,מיליארד דולר ומהווה כ- 27% – 41% מהרווח התפעולי שלICL המיוחס לים המלח בשנים אלו. יש להדגיש כי הטווח העליון של תשלומי המס לא מתקיים בפועל, כך גם לגבי הטווח התחתון. ניתן להעריך ששיעור תקבולי המדינה מהרווח התפעולי המיוחס לים המלח מגיע לכ - 33%, או לכ - 35% לאחר הוצאות מימון (ייחוס הוצאות מימון לים המלח מתוך סך הוצא ות שלICL לפי החלק היחסי זיכיון :ים המלח היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי - תכנוני 83 מהפעילות). שיעור זה נמוך מזה שאליו כיוונה ועדת ששינסקי2, שכאמור עמד על כ- 50% . יש .להדגיש כי הנתונים לעיל כוללים הערכות ואומדנים שונים, כפי שפורט קודם לכן