החלטות ועדה
הכנסת
הוועדה לענייני ביקורת המדינה
מס' סימוכין : 2024-036006
סיכום דיון
מיום רביעי, ח' באלול התשפ"ד, 11.9.2024, בנושא:
רזרבות והוצאות שונות בתקציב המדינה (תקצוב, ניצול ושקיפות), דוח שנתי 68ב
חה"כ מיקי לוי - יו"ר הוועדה – מטרת הדיון היא לבחון את יישום המלצות דוח מבקר המדינה משנת 2018, שבחן את הטיפול ברזרבות בתקציב המדינה והסטתן. הרזרבות בתקציב הן חלק מהכלים שניתנו בידי שר האוצר מכוח חוק יסודות התקציב, כדי לאפשר לו לנהל את התקציב ולבצע בו שינויים לפי הצורך, לרבות התאמת התקציב לקצב הביצוע ומימון אירועים לא צפויים במהלך השנה.
לקראת דיוני אישור תקציב 2024 נוכח הגרעון הענק שהמלחמה יצרה, יש צורך דחוף לבחון את יישום המלצות המבקר בנושא הרזרבות, ואנחנו כאן לוודא שהשיטה לא מנוצלת להסטת כספי ציבור למטרות פוליטיות.
הליקויים אשר נמצאו בדוח המבקר משנת 2018 הצביעו על: * קשר שלילי בין ריכוזיות תקציבית של אגף התקציבים לבין אפקטיביות הממשלה.
* היעדר מתודולוגיה סדורה לקביעת שיעורי הרזרבות להתייקרויות והרזרבות הפיסקליות.
* אי הצגת השפעת ניכוי הרזרבה הפיסקלית על סעיפי התקציב לממשלה.
* תקצוב הסכמים קואליציוניים ברזרבות.
* אי קביעת סעיף רזרבות להוצאות פיתוח, אי עדכון זחילת שכר, שינוי סדרי עדיפויות תוך כדי תנועה ועוד.
הביקורת חמורה בתחום חוסר השקיפות בסעיפי ההוצאות השונות והרזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה.
כל הדברים הללו, לטעמנו החמירו בשנה האחרונה וכעת שאנחנו נדרשים להצביע על תקציב הרחבה ל 2024 ועל תקציב 2025, כאשר אנחנו יודעים על הגרעון הגדל בתקציב וכל המשמעויות של מלחמה ארוכה על הציבור, אנו חייבים להציף את הנושא ולצמצם ככל שניתן את הפגיעה בציבור.
משרד מבקר המדינה – צחי סעד-מנהל החטיבה הכלכלית - הדוח פורסם בשנת 2018 ומתייחס לתמונת המצב לעת ההיא. התקבלו החלטות ונעשו שינויים בנושא, בין היתר בגלל בג"צ, בתחום היקף הרזרבות ושקיפות הרזרבות.
אודי לנגרמן-מנהל אגף בכיר - נעשו שינויים בתקציבי הרזרבות, והדוח מדבר על שנים הקודמות לשנת 2018. רזרבות הוא אחד מהכלים שניתנו לשר האוצר כדי לנהל את התקציב ולערוך שינויים בהתאם לצורך. ככל שריכוזיות גבוהה יותר, אפקטיביות הממשלה יכולה להיפגע כתוצאה מכך.
בשנים 2017-2018 15-20 מיליארד ₪ היו תקציבי רזרבה לכל שנה.
ממוצע תקציבי הרזרבה בשנים 2012-2014 היה 5.5%. 45% משיעורי הרזרבות הועברו בחודש דצמבר 2014 לשימוש המשרדים. 2.3% שיעורי הרזרבות שאינם גלויים לכנסת בשלב החקיקה.
ב- 16 משרדי הממשלה היו שיעורי רזרבה בהיקף של 10% בשנים 2017-2018. מאחר ששימוש בתקציבי הרזרבה ע"י משרדי הממשלה דורשים את אישור אג"ת, זה מלמד על ריכוזיות של אג"ת בשלב ביצוע התקציב היות וביכולתו להחליט האם להפשיר או לא את תקציב הרזרבות של המשרדים. אנו המלצנו לבחון את השיעור הראוי של הרזרבות באותם סעיפים כדי לשמור על האיזון בין הצורך לשמור על המשמעת הפיסקלית לבין שמירה על האפקטיביות של משרדי הממשלה, לתת להם גמישות ואפשרות מימוש התקציב. רוב תקציבי הרזרבה הם בתוך סעיפי התקציב של המשרד.
ליקויים נוספים שהצבענו עליהם: - שיעור ניכוי בפועל שמבצע אג"ת על הרזרבה הפיסקלית אינו מוטל באופן אחיד על סעיפי התקציב. המלצנו להציג לממשלה את היקף הרזרבה הפיסקלית.
- בחודש האחרון של שנת התקציב בעיקר רזרבות משרדיות אינן יכולות להיות ממומשות נוכח לוח הזמנים הקצר. המלצנו כי יש צורך לווסת הפשרת הרזרבות במהלך השנה בהתאם ליכולת כדי לאפשר ניצול ראוי של התקציבים.
- ערכנו אבחנה בין תקציבים שיש בהם רזרבות ניכרות בשל תקצוב חסר מתמשך, סעיפי תקציב שמתוקצבים בחסר לעומת סעיפים שהם ביתר ומועברים בין אחד לשני במשך שנים רבות. תהליך זה מצביע על עודף תקציב. המלצנו לעשות עבודת מטה בנושא כדי למנוע את המעברים.
- שחרור רזרבה על התייקרות שלא להתייקרות.
- הסכמים קואליציוניים תוקצבו באמצעות רזרבה פיסקלית במקום ברזרבה ייעודית.
- אג"ת לא תיקצב רזרבה להוצאות פיתוח, ולא היתה קיימת רזרבה מסוג זה נכון לשנת 2018.
- חברי הכנסת אינם נחשפים לתקנות רזרבה הנכללות בתכניות תקציב שאינן מוגדרות כרזרבה. הצענו כי הממונה על התקציבים יגדיל את השקיפות מול הכנסת - הצגת תמונה מלאה של הרזרבות בהתייחסות לסוג, ייעוד והסכום.
מרכז המחקר והמידע - אליעזר שוורץ – כל תקציב הרזרבה נכלל במסגרת תקציב אחר למשרד, לכולם ברור שיש צורך ברזרבות בתקציב. השאלה האם ניתן להפשיר רזרבות במשך השנה למשרדי הממשלה ולא להמתין לחודש האחרון. הסיכום שלנו מול משרד האוצר הוא שנקבל עדכון ברמת התקנות ולא רק ברמת התכניות, הוא עומד בסיכום אולם אין נתונים על הרזרבות משום שהן ממומשות בחודש האחרון של השנה. פנינו למשרד האוצר לקבל ניתוח מעמיק בנושא בהתאם לבקשתו של ח"כ קריב.
שיעור הרזרבות מסך התקציב – בשנים 2022-2023 יש עליה מסוימת ב-5.7%/6.2% מסך התקציב. הכנסת רואה את אישור התקציב ברמה של 6 הספרות, אם יש רזרבה לתכנית ספציפית היא תוכל לשבת בתכנית אחרת, וזה אינו גלוי לכנסת. אין לכך פתרון כי החוק אינו מחייב זאת.
ח"כ גלעד קריב – רמת השקיפות של תקציב המדינה אינה מספקת, וזה בא לידי ביטוי בדוחות הביצוע ואופן הגשתם לוועדות הרלוונטיות וברמת הספרות. לבעיה המבנית צריך לצרף 2 נתונים עדכניים: המציאות הכלכלית המטרידה שהמדינה מצויה בה, והגידול הדרמטי בהיקף הכספים שמופנים למטרות קואליציוניות וסקטוריאליות. לא אחת חלקים גדולים מהכספים הקואליציוניים חונים בתוך סעיפי הרזרבה. סעיפי הרזרבה מנוצלים עד תום, ואנו מגיעים למצב של מבול העברות תקציביות. מצטרף לכך לוח הזמנים הבלתי סביר בסוף השנה של העברות תקציביות. למיטב ידיעתי לא מתקבל דוח שמפרט את המקומות שאליהם הרזרבה הועברה.
כמעט בכל שנה מבוצעים קיצוצים רוחביים, והם אחד מהצעדים האנטי-חברתיים שניתנים לבצע. אנו רואים לאורך שנים שיש תקנות שמתוקצבות בחסר שלכולם ברור שכל שנה לא תסתיים ללא הוספת כסף, כגון תקציב תנועות הנוער. אנו רואים שלקראת סוף שנה הכספים הקואליציוניים אינם ברי מימוש, ולכן מעבירים את כספי הרזרבות למטרות קואליציונית וזאת בניגוד גמור לכללי הבית, וזה נעשה ברגע האחרון לאחר קיצוץ הפלאט.
בשנת 2024 - 22.5 מיליארד ₪ מופיעים בסעיפי הרזרבה. הרזרבה הפיסקלית 2.7 מיליארד ש"ח, והרזרבות האחרות והעתודה הן בסכום 7.7 מיליארד ₪. בין 2016-2024 סעיף ההתייקרויות צמח פי 3, מ- 4 מיליארד ש"ח ל- 12 מיליארד ₪ לרזרבות ייעודיות.
הרזרבה הכי קטנה היא פיסקלית, והרזרבה הכי גדולה היא התייקרויות. אני מבקש לקבל סקירה כמה מתוך הרזרבה היתה לצורך התייקרויות, וכמה כסף היו לעוד הוצאות.
שנה אחר שנה יש כמה מיליארדי ₪ שהם לא להתייקרויות, אך הם תחת סעיף זה.
משרד האוצר - ליאור דוד-פור-סגן בכיר לחשכ"ל – תקציב המדינה הוא כלי עבודה רב-שנתי של משרדי הממשלה. ככל שהכלי שקוף, התקציבים הולכים למטרות וזה מאפשר ניהול ותכנון יותר נכון. אין שום סיבה שעודפים יועברו ברבעון הראשון של השנה. החוב הממשלתי הוא טריליון 250.
אוריאל שם טוב-רפרנט תקציב באג"ת-רפרנט תקציב באג"ת – הממשלה קובעת בתחילת השנה את מסגרת התקציב לגבי כלל סעיפי התקציב. כדי לעמוד במגבלה אנו לוקחים רזרבות. שיעורי הרזרבות בכל סעיף והגידול נקבעים בהחלטת ממשלה. הרזרבות הן חלק מ- 100% תקציב (כסף צבוע). יש בעיה מובנת שקצב הביצוע בחודש דצמבר משמעותית גבוה יותר מיתר החודשים.
הפקנו לקחים רבים מדוח המבקר: שיפרנו באופן משמעותי את השקיפות, כגון הכלי של פיסקלי, דשבורד באתר המשרד - נתוני ביצוע, פרסום דוחות במהלך השנה של שינויים בתקציב, בפניות לוועדת הכספים הוספנו היסטוריה תקציבית, תכנית הרזרבה בסעיף 47 ורזרבה ייעודית לכספים קואליציוניים.
רזרבה להתייקרויות – חלק מ- 100% של התקציב, אנו מכירים את הטענה שהכסף אמור להיות להתייקרויות. ככל שנשאר שם כסף, ניתן לבצע שינויים בתקציב.
בתחילת שנה הכסף נקבע על סמך ניסיון עבר. פלאט הוא ברירת מחדל והדרך הכי פשוטה. בסופו של דבר הממשלה בוחרת את ההחלטה.
אנו מתקצבים את סעיפים השונים בהתאם להוצאות המתוכננות והצפויות. אין מדיניות לתקצב באופן שיטתי, יש מקרים פרטניים. בחינוך ההתיישבותי היתה קפיצה קבועה, שליש הוא כסף קואליציוני, שליש הוא עודפים והשליש הנוסף הוא החלטת המשרד כמה מקצה מהיתרה לשימושים שהוא רוצה.
אנו בשיח עם מרכז המחקר והמידע, יש קושי מתודולוגי. אנו ננסה להוציא את הפרטים כמה שיותר מהר.
גולן בדיחי-רפרנט תקציב באג"ת – הרזרבות הן כלי שנועד לשימוש במצב של חוסר וודאות במימוש התקציב, לכן ברור שהשימוש בו הוא בחודש דצמבר. השאיפה היא לקלוע ברמת התקציב, היות ואיננו יודעים לקלוע בדיוק - אנו מפזרים רזרבות בהתייקרויות ובפיסקלי.
כאשר אנו נדרשים לבעיה תקציבית, אנו מציעים כמה חלופות מקצועיות, ואחת מהן היא פלאט.
בנק ישראל – איל ארגוב-מנהל אגף מקרו ומדיניות – אין היום למדינה רזרבות לכיסוי הצרכים המשמעותיים שגדלו. אנו מעריכים שהעלויות הפיסיקליות בין השנים 2023-2025 הגיע ל- 250 מיליארד ₪ כולל הפסד הכנסות. יש תוספת צרכים כתוצאה מהמלחמה של פחות מ- 2% תוצר – 40 מיליארד ₪ לשנה. אנו נסיים את השנה ב- 6.6% גירעון, שיוביל את החוב ל- 67. הערכתנו היא שבמצב הנוכחי החוב ימשיך לעלות לסדר גודל של 74% תוצר עד סוף העשור. נדרשות התאמות תקציביות של לפחות 30 מיליארד ₪, כדי שהחוב יירד ובטח שלא יעלה. ההתאמה שיכולה להיות היא הפחתה של הוצאות. אנו נכנסים עם אי ודאות גדולה לשנת 2025, אנו צריכים לשמור על רזרבות ותקציב שמרני. בשנים 2023-2024 היו תקציבים שמרניים עם גירעון נמוך.
בתום הדיון הוועדה הגיעה למסקנות הבאות:
הוועדה מודה לח"כ גלעד קריב, יוזם הדיון, ולכל המשתתפים בדיון.
הוועדה מבקשת ממשרד האוצר ומרכז המחקר והמידע לערוך סקירה על 3 השנים האחרונות בהיבט של ניצול הרזרבות עפ"י צרכים (תקצוב מקורי וכמה הועבר לסעיף 47), וניתוח מה הועבר מסעיף 47 בכל שנה.
לאחר קבלת הסקירה, הוועדה תקיים ישיבת מעקב.