חומר רקע
י"ד בניסן התשע"ח
29 באפריל 2018
לכבוד חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לקראת דיון הוועדה ביום 30.4.18 בהצעת חוק העונשין (נשיאת מאסר בעבודת שירות – הוראת שעה), התשע"ז–2016
ובהצעת חוק העונשין (תיקון – נשיאת מאסר בעבודות שירות), התשע"ז-2016
(של חה"כ אחמד טיבי (פ 3528/20)
סימן ב'1 לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן – החוק או חוק העונשין) קובע כי בית משפט שגזר על נאשם מאסר בפועל לתקופה שאינה עולה על שישה חודשים רשאי לקבוע בגזר הדין שהנידון יישא את עונש המאסר, כולו או חלקו, בעבודות שירות.
הצעת החוק המונחת בפני הוועדה מבקשת להאריך את תקופת המאסר שניתן להמיר לריצוי בדרך של עבודות שירות (מתקופה שאינה עולה על שישה חודשים) לתקופה שאינה עולה על תשעה חודשי מאסר. מטרת ההצעה היא לצמצם את השימוש במאסרים קצרים במקרים שבהם המאסר אינו הכרחי להגבלת יכולתו של העבריין לבצע עבירות וכן, לאפשר את שיקומו וחזרתו לחיים תקינים. בכדי לבחון את השלכות תיקון החוק, מוצע לעגנו כהוראת שעה לתקופה של שנתיים.
הצעת החוק נסמכת על אחת מהמלצות הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים בראשותה של כב' שופטת בית המשפט העליון (בדימוס) דליה דורנר שהוגשו לשרת המשפטים ולשר לביטחון פנים בנובמבר 2015, אם כי מוצע בה הסדר שונה מההסדר עליו המליצה הוועדה (כמפורט בהמשך).
במטרה לבחון את השלכות השינוי במדיניות הענישה, נסקור תחילה את מטרות הענישה והכליאה, המלצות הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים, ההסדרים הקיימים לעניין ריצוי מאסר בדרך של עבודות שירות והתייחסות הפסיקה לכך, ולבסוף נציג את הסוגיות המרכזיות המתעוררות לעניין התיקון המוצע.
מטרות הענישה והכליאה
בספרות ובפסיקה ישנה התייחסות לארבעה שיקולי ענישה מרכזיים – הרתעה, גמול, שיקום והרחקה מן הציבור. התיאוריה הקלאסית שהציבה את ההרתעה כמטרה עיקרית במדיניות הענישה וגם התיאוריה שיש לטפל בעבריינות באמצעות ריפוי- שיקום, זכו לביקורת רבה לאחר שמחקרים הצביעו על כך שמטרות אלו לא מושגות באמצעות מאסר. הדבר הוביל, בארץ ובעולם, לאימוץ מדיניות ענישה המתמקדת בגמול והרחקה מהציבור (מניעת יכולת לבצע עבירות באמצעות הרחקת העבריין מהחברה בדרך של מאסר).
בתיקון מס' 113 לחוק העונשין בדבר הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה, אימץ המחוקק כשיקול העיקרי והמנחה בענישה את עקרון ההלימה – יחס הולם בין חומרת מעשה העבירה ונסיבותיו ומידת אשמו של הנאשם לסוג ומידת העונש המוטל עליו.
לעניין חומרת הענישה, מחקרים רבים מצביעים על כך שהחמרה ברמת הענישה, להבדיל מהסיכוי להיתפס, כמעט שאינו משפיע על ההרתעה, לא הכללית ולא האישית וכי האכיפה והסיכוי להיתפס אכן יכולים להשפיע על רמות הפשיעה (לכל הפחות בעבירות רכוש). יתכן שגם מידיות העונש יכולה להשפיע. ועדת דורנר הצביעה על כך שעל בסיס המידע הקיים נראה כי לשינוי ברמות ענישה, הקלה או החמרה, אין השפעה ממשית על הרתעה, לפחות ביחס למרבית העבירות ואף נמצא כי מאסרים ממושכים לעיתים דווקא מגדילים את הסיכוי שהנידון יחזור לפשיעה.
עוד הצביעה ועדת דורנר על כך שהעברת משאבים המושקעים בענישה להגדלת הסיכוי להיתפס תייעל משמעותית את המאבק בפשיעה.
הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים והמלצותיה
בהחלטת ממשלה מיום 23 באוקטובר 2011 הוחלט על הקמת הועדה ציבורית לבחינה של מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים בראשותה של שופטת בית המשפט העליון (בדימוס) דליה דורנר (להלן – הוועדה או ועדת דורנר). מטרת הקמת הוועדה הייתה להביא לניצול מיטבי של ההוצאה הציבורית לצורך מניעת עבריינות ולהציע דרכים חדשות להתמודדות עם עבריינות והטיפול בעבריינים. בין היתר, הוטל על הוועדה, כפי שנכתב בכתב המינוי, לבחון ולאמוד עלות ותועלת של דרכי ענישה שונות.
אחת השאלות המרכזיות שוועדת דורנר הציבה לעצמה בבואה לבחון שינוי במדיניות ענישה, היא עד כמה משפיעים שינויים בהיקף השימוש בכליאה על רמות העבריינות בחברה. הוועדה ציינה כי ארבע הדרכים העיקריות בהן יכולה כליאה להשפיע הן- הרתעה, שיקום, הרחקה מן הציבור, ועידוד נטייה לעבריינות. מול השלכות הכליאה צריך לבחון את עלותה של הכליאה באופן ישיר ובאופן עקיף על החברה, הקהילה והעבריין.
מסקנתה המרכזית של הוועדה הייתה שיש לאמץ מדיניות המצמצמת את השימוש במאסרים, ובמיוחד מאסרים קצרים, למקרים בהם המסוכנות של העבריין גבוהה ולכן הכרחי להגביל את יכולתו באמצעות המאסר, וכי יש להרחיב את השימוש בענישה בקהילה, הן במטרה לצמצם את העבריינות החוזרת והן משיקולים תקציביים. המלצות הוועדה התייחסו למספר נקודות מרכזיות כדלקמן:
1.התוויית העקרונות לגיבוש עמדה ממשלתית ביחס לדברי חקיקה של עבירות ועונשים – הוועדה המליצה כי שינוי רמות הענישה יוגבל למקרים בהם סבור המחוקק שעונש המרבי שלצד העבירה לא מאפשר לבתי המשפט להטיל עונשים העומדים בעקרון ההלימה.
2.מחקר, מעקב ושקיפות לעניין מדיניות הענישה – הוועדה המליצה להקים יחידה למחקר ומידע במשרד המשפטים שתאסוף נתונים ומידע על ענישה, שיקום, היקפי העבריינות, השפעות הענישה לסוגיה, בחינת עלות הענישה, האפקטיביות שלה וכיוצ"ב, ותנפיק דוחות שישמשו כלי עזר לגורמי השלטון השונים, לבתי המשפט ולציבור.
3. הרחבת בתי המשפט הקהילתיים- הוועדה המליצה לאמץ את המודל הניסויי הקיים ולהרחיבו וסברה כי יש בכך כדי לסייע בצמצום העבריינות החוזרת. כמו כן, המליצה על הקצאת משאבים להגדלת מספר המקומות במסגרות טיפוליות ושיקומיות, לעובדים סוציאליים ולבתי המשפט.
4.שחרור מוקדם ממאסר - הוועדה סברה שהכלי המרכזי להתאמת משך המאסר לסיכון הנשקף טמון בהפעלה נכונה של ועדת השחרורים. כמו כן, קראה הוועדה להעביר את המשאבים הנדרשים לרשות לשיקום האסיר כדי שיינתן מענה לכלל האסירים וציינה כי קיומו של גוף יעיל הממוקד על שיקום אסירים ואשר יוקצו לו המשאבים המתאימים למילוי המשימה הוא צורך ראשון במעלה;
5.ריצוי מאסר בבתי מעבר- במטרה לסייע לאסירים להשתקם ולהשתלב חזרה בחברה, הוועדה המליצה להסמיך את ועדת השחרורים לשחרר אסיר לבית מעבר, בו ישתתף בתכנית טיפולית, שיקומית ותעסוקתית, כשנה לפני שהשלים ריצוי של שני שלישים ממאסרו (ובלבד שחלפה לפחות מחצית מתקופת המאסר), אם לא נשקפת ממנו סכנה ואין חשש שיימלט (בעניין זה נחלקו הדעות בוועדה).
5.שימוש בעונש עבודות השירות כחלופה למאסרים קצרים (על כך נרחיב להלן).
נשיאת מאסר בעבודות שירות
נסקור תחילה את ההסדרים העיקריים הקיימים היום בחוק העונשין לעניין ריצוי מאסר בעבודות שירות.
סימן ב'1 לחוק העונשין מסדיר את האפשרות לשאת מאסר בעבודות שירות ומסמיך את בית המשפט לקבוע כי נאשם שהוטל עליו מאסר שאינו עולה על שישה חודשים יוכל לרצות אותו בעבודות שירות (סעיף 51ב).
כפי שעלה מהדיונים בכנסת במהלך חקיקת סימן ב'1, מטרות כלי ענישה זה, כחלופה למאסר, הן להקטין עד כמה שניתן את הצפיפות בבתי-הסוהר, על-ידי הרחבת חוג האנשים שיוכלו לרצות מאסר מחוץ לכותלי בית-הסוהר, וכן, למנוע מאותם אנשים את השלכותיו ההרסניות של עונש המאסר.
עבודת שירות מוגדרת בסעיף 51א לחוק כעבודה שהיא למטרות של תועלת הציבור, במוסד ממוסדות המדינה, או בגוף אחר או בסוגי גופים שקבע השר לביטחון הפנים.
תקופת עבודות השירות נקבעת על ידי בית המשפט (כאמור, לתקופה שלא תעלה על שישה חודשים). עבודות השירות, לפי סעיף 51ו יעשו בשבוע של חמישה ימי עבודה בהיקף של שמונה וחצי שעות רצופות מדי יום, למעט במקרים חריגים בהם הממונה או ביהמ"ש יורו על היקף שעות נמוך יותר, שלא יפחת מ- 6 שעות עבודה.
המפקח על אופן ביצוע עבודת השירות ועל הצבתו של הנידון היא יחידת הממונה על עבודת שירות הפועלת במסגרת שירות בתי הסוהר.
בהתאם לסעיף 51ב, בטרם יקבע בית המשפט כי נאשם ירצה את המאסר בעבודות שירות עליו לקבל חוות דעת מטעם הממונה על עבודת השירות וכן, על הנידון להסכים לבצע עבודות שירות בתנאים האמורים בחוות הדעת.
חוות דעת הממונה צריכה להתייחס להתאמתו, אי התאמתו או מגבלות על התאמות של הנאשם לביצוע עבודות שירות, נוכח קיומו של יסוד סביר לחשש לפגיעה בגופו או בחייו של אדם, לרבות בעצמו, אם יישא את העונש בעבודות שירות. קביעת אי התאמה או מגבלות על התאמה, חייבת להתבסס על חוות דעת שקיבל הממונה מקצין משטרה, שב"כ או שב"ס; בהתאם לחוק, אי התאמה מצומצמת כאמור למצבים בהם קיים יסוד סביר לחשש לפגיעה בגופו או בחייו של אדם.
כמו כן, חוות הדעת צריכה להתייחס לאפשרות השמתו או אי השמתו של הנאשם בעבודת שירות המתאימה למצבו הבריאותי ולמוגבלויותיו, יכולתו להיות מועסק בסוגי מקומות העבודה שניתן להעסיק בהם עובד שירות ויכולתו לעמוד בשעות העבודה הנדרשות ובנוהלי העבודה הנהוגים באותם סוגי מקומות.
לפי הנתונים שהובאו בפני ועדת דורנר, בשנת 2013 הממונה על עבודת שירות מצא כי בשני שלישים מהמקרים שהופנו אליו הייתה התאמה ובכשליש מהמקרים חוות הדעת הייתה שלילית.
לפי סעיף 51ג לחוק, סמכותו של נציב שירות בתי הסוהר לקצר בשליש תקופת מאסר לפי סעיף 2 לחוק שחרור על תנאי ממאסר, התשס"א-2001, לא חלה על עבודות השירות.
בהתאם לסעיף 51ה, עובד השירות לא מקבל שכר בגין עבודות השירות.
סעיף 51ט לחוק מסדיר את סמכותו של נציב בתי הסוהר (או קצין בדרגת גונדר שהוסמך על ידו) להפסיק עבודות שירות ולהחליט שהנידון יישא את יתרת עונשו בבית הסוהר, אם הוא לא מגיע לעבודות השירות, לא מבצע את משימותיו, מפר את התנאים או שהנסיבות אינן מאפשרות המשך ריצוי עבודות השירות (כי הוא נתון במעצר או שהתגלו פרטים שהוא הסתיר ושמשפיעים על התאמתו). על החלטה מנהלית כאמור רשאי הנידון להגיש עתירה לבית המשפט המחוזי (מהממצאים שהוצגו בפני ועדת דורנר עולה כי כ 40% מהעתירות בנושא זה מתקבלות). בנוסף, מוסדרים בחוק המצבים בהם בית המשפט רשאי לבטל את עבודות השירות ולגזור על הנאשם עונש אחר – בשל הרשעה בביצוע עבירה אחרת, הגשת כתב אישום נגד הנידון במצבים מסוימים, מצבים בהם ישנה חוות דעת מקצועית לפיה מבחינה רפואית הנידון אינו יכול להמשיך בעבודת השירות או שיש חשש לפגיעה בחייו או בגופו של אדם אם הוא ימשיך בביצוע עבודת השירות.
יצוין עוד כי פעמים רבות, בשל היעדרויות מסיבות שונות, נידונים משלימים את הימים אחרי תקופה ארוכה בהרבה מששת החודשים, לעיתים עד לפרק זמן של שנה וחצי.
לפי הנתונים שהובאו בפני ועדת דורנר, בכל רגע נתון מרצים כ 2000 איש עונש עבודות שירות בכ- 400 מקומות תעסוקה. יותר ממחצית מהם נדונים לתקופות מאסר של חמישה-שישה חודשים (כלומר, ברף העליון של עבודות השירות האפשרויות). לפי הנתונים שהובאו בפני צוות התביעה ליישום דוח ועדת דורנר עולה כי בשנים 2016-2017 מספר הנידונים לעבודת שירות היה כמעט 3000 מדי שנה בכ – 500 מקומות עבודה.
כליאה לעומת ענישה בקהילה
מנתונים שונים שנמסרו על ידי שירות בתי הסוהר עולה כי כמחצית מהאסירים נדונים לתקופת מאסר של שנה ומטה. אסירים המרצים עונש מאסר של פחות משנה כלל אינם מספיקים לקחת חלק בתהליכים טיפוליים ובמסגרות שיקום בבית הסוהר.
מדוח ועדת דורנר עולה כי אין בסיס מספק להניח שמשך המאסרים משפיע על ההרתעה או השיקום. התרומה העיקרית של המאסרים מתבטאת בהגבלת היכולת של מבצעי עבירות לבצען. שימוש יעיל במאסר לצרכי מניעה ישירה מחייב איתור העבריינים המסוכנים כדי שעונשם יותאם לסיכון שיחזרו לפשיעה. מנגד, השפעתם השלילית העיקרית של המאסרים על העבריינות הינה בעידוד נטיות עברייניות (יצירת אפקט קרימינוגני) שבעקבותיו התמשכות מאסרים מגבירה עבריינות. לעומת זאת, בענישה בקהילה יכול להיות משום הקניית הרגלי עבודה, שילוב בתעסוקה בקהילה והיטמעות בסביבה נורמטיבית. בנוסף, עלותם הישירה והעקיפה של המאסרים גבוהה מאד. לפיכך, מסקנת הוועדה היא שיש לפעול לצמצום השימוש במאסרים במקרים בהם המאסר אינו הכרחי להגבלת יכולת של עבריינים שהמסוכנות שלהם לחברה גבוהה. כלומר, יש לעשות שימוש יעיל בכליאה למניעת עבריינות בהתאם לסיכון הנשקף מהעבריין, תוך זיהוי נכון של העבריינים אשר צפויים לחזור לעבריינות. ולעניין עבריינים שלא נשקפת מהם סכנה, הרחבת השימוש בעונשים זולים יותר ויעילים יותר העומדים בעקרון ההלימה, ובכך להביא להקצאה יעילה ונכונה יותר של המשאבים המופנים לטובת הנושא.
לפיכך, ועדת דורנר המליצה כאמור להרחיב את השימוש בענישה בקהילה כתחליף לעונשי מאסר קצרים.
המלצות ועדת דורנר לעניין הרחבת עבודות השירות
נוכח כל האמור, ועדת דורנר המליצה, בכפוף למספר תנאים, להרחיב את השימוש בעבודת שירות כחלופה למאסרים קצרים שאינם עולים על תשעה חודשים.
יחד עם זאת, ציינה ועדת דורנר את הקשיים הקיימים לעניין ריצוי עבודות שירות ואת הקשיים הנוספים העלולים להיגרם בשל הארכת התקופה:
הפגיעה הכלכלית בנידונים ובשל כך ההיעדרויות רבות של נידונים בשל הצורך לכלכל את עצמם ואת משפחתם. כתוצאה מכך, הפרות רבות של עובדי השירות המובילות להפסקת העבודות והמשך ריצוי העונש בבית הסוהר;
היעדר ליווי סוציאלי לעובד השירות (בניגוד למי שנדון למאסר, שירות לתועלת הציבור או לצו מבחן, אשר אמור לזכות למענה טיפול או שיקומי במהלך ריצוי העונש). ועדת דורנר מציינת זאת כגורם נוסף להפרות רבות יותר של עבודת השירות.
החשש מאפקט הרחבת רשת – ועדת דורנר העלתה חשש שמתן אפשרות להמיר גם מאסרים ארוכים יותר לעבודת שירות, יוביל לכך שנאשמים שאלמלא התיקון היו נדונים לחצי שנת מאסר לריצוי בעבודת שירות ידונו כעת לעבודת שירות לתקופה ממושכת יותר ואף לתקופה המקסימאלית שתקבע. כך גם צוין בדוח כי מחקרים מהעולם הצביעו על הרחבת רשת בתקופה שלאחר הוספת חלופות למאסר.
עולה בשל כך חשש נוסף, שאם נאשם שנגזרה עליו תקופה ממושכת יותר יפר את עבודת השירות הוא ישלח לריצוי מאסר לתקופה ממושכת עוד יותר מזו שהייתה נגזרת עליו אלמלא התיקון.
הצעות ועדת דורנר כדי לתת מענה לקשיים אלו:
כדי לצמצם את החשש מהרחבת רשת האכיפה כאמור, המליצה ועדת דורנר (בדעת רוב) לעגן אפשרות לשחרור מוקדם לאחר ריצוי שני שליש מתקופת העונש גם על מי שמרצים עבודת שירות, בדומה לאסירים, ומתן הסמכות לכך לנציב שירות בתי הסוהר.
דעת הרוב סברה כי יש לאמץ את ההמלצה להארכת תקופת עבודת השירות, רק אם תתלווה לכך אפשרות לקיצור העונש. אחרת, תוחמר הענישה בפועל ויהיה בשינוי דווקא כדי להוביל להרחבת השימוש בכליאה.
דעת המיעוט (שכללה את משרד המשפטים, המשטרה והשב"ס) סברה כי יש להאריך את תקופת המאסר המרבית שניתן להמיר בעבודת שירות אך לעניין הסמכות לקצר שליש מהתקופה, יש לשקול זאת, בחיוב אמנם, אך רק לאחר בחינה נוספת של הנושא.
עובד השירות יקבל ליווי סוציאלי מטעם שירות בתי הסוהר שילווה אותו במהלך ריצוי העונש, יסייע לו להשלים את ריצוי עבודת השירות ויסייע לו להשתלב לאחר מכן חזרה בקהילה.
חשש נוסף עליו מצביעה ועדת דורנר הוא הקושי למצוא מעסיקים לעובדי שירות רבים יותר. לפיכך, הוועדה המליצה שרשויות המדינה יתגייסו לקליטת עובדי שירות בשירות המדינה בהתאם למכסה שנתית שתקבע.
בנוסף, הוועדה הציעה לבחון מקום לשינוי החוק לעניין חוות הדעת של הממונה על עבודת השירות כך שהוא יורשה, כגורם מקצועי, להביע את דעתו על התאמת הנידון לעונש של עבודת שירות גם על סמך סיכויי עמידתו בעבודת השירות, התאמתו לסוג עבודות השירות בהם ניתן לשבץ וכו' ולא רק להתמקד בחשש לפגיעה בחיי אדם כפי שקבוע היום בחוק.
דו"ח צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר
באוגוסט 2017 הורה היועץ המשפט לממשלה על הקמת צוות תביעה, ברשות המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), שיבחן אם יש במסקנות דוח ועדת דורנר כדי להשליך על מדיניות התביעה בתחום הענישה, המעצרים והשחרור המוקדם.
עיקר מסקנות הצוות הוא כי במקום בו שיקולים ההלימה ואיון המסוכנות אינם מחייבים מאסר או מעצר בין כותלי הכלא, וכשניתן לשלב את הנאשם בהליך שיקומי ממשי המותאם לצרכיו, מחוץ לכותלי הכלא, כי אז יש להעדיף את ההליך השיקומי על פני מעצר או מאסר.
נכונות זו להלכים שיקומים ממשיים המותאם לצרכי העבריין, כאשר ההליכים מפוקחים ומבוקרים על ידי הגופים האמונים לכך, תובא לידי ביטוי במדיניות התביעה בכל שלב ושלב של ההליך הפלילי. הצוות הדגיש כי ההמלצות מחייבות שיפור וטיוב משמעותי של עבודת כלל הגופים העוסקים במלאה, לצד הקצאת משאבים ותקנון אותם גופים- כך לעניין שירות המבחן, מערך עבודות השירות בשב"ס, הרשות לשיקום האסיר וכו'.
לעניין עבודות השירות כתחליף לעונשי מאסר קצרים, המליץ הצוות לערוך תגבור משמעותי של מערך הפיקוח על עבודת שירות, מתן ליווי של עובד סוציאלי שיסייע לנידון בהתמודדות עם הקשיים שבריצוי עונש עבודות השירות ובהשלמת תקופת עבודת השירות וכן בשיקום והתמודדות בתום ריצוי העונש. הצוות שב והדגיש את חשיבות הקמת מערך ליווי, טיפול ושיקום לעובדי השירות, הן לשם השלמת עבודת השירות והן להפחתת הרצידיביזם. עוד הדגיש הצוות שעל הדבר להיעשות תוך הקצאת תקציב הולם לעניין הליווי והשיקום וכי הדבר יחייב היערכות ותקנון של שירות בתי הסוהר ושירות המבחן לצורך הקמת מנגנון ליווי סוציאלי מתאים.
הצוות הצביע על כך ששירות בתי הסוהר לא ערוך לקליטת נידונים נוספים לתקופות ארוכות יותר וכי יש צורך לחזק את מערך הפיקוח על עובדי השירות ולחזק את מערך המיון והפיקוח.
בנוסף, המליץ הצוות על הרחבת מספר הגופים המעסיקים עובדי שירות.
כמו כן, המליץ הצוות על עריכת ליווי מחקרי שייבחן את יעילות מערך עבודות השירות, אפקטיביות מערך הפיקוח ורמת רצידיביזם.
הצוות ציין כי הקשיים הקיימים במסגרת מערך עבודות השירות מצמצמים היום את האפשרות לעשות שימוש בכלי זה כחלופה הולמת לעונשי מאסר בבתי הסוהר ולראות בו כעונש עם היבטים שיקומיים. ואולם, הודגש כי שיפור מערך עבודות השירות, בהתאם להמלצות הנ"ל, יאפשר לתביעה לתת אמון רב יותר בכלי ענישתי זה ולהרחיב את השימוש בו כחלופה למאסרים קצרים.
התייחסות הפסיקה למאסר המרוצה בדרך של עבודות שירות והיחס לתקופת המאסר
בהתאם לחוק העונשין, כאמור לעיל, מאסר המרוצה בעבודות שירות נחשב כמאסר ונידון המפר את עבודות השירות אמור לרצות מאסר בתקופה שנותרה להשלמת העונש. ואולם, בפסיקה התעוררה השאלה האם תקופת מאסר בפועל מאחורי סורג ובריח שווה בחומרתה לפרק זמן זהה המרוצה בדרך של עבודות שירות.
מחד, עבודות השירות נחשבות, כאמור, כריצוי מאסר בפועל. החוק אינו מכיר ביחס המרה כלשהו ונידון אשר מפר עבודות שירות אמור לרצות את מלוא התקופה שנותרה להשלמת העונש בבית הסוהר (וכאשר הוא מפר עוד בטרם התחיל לרצות עבודות שירות, מדובר על מלוא התקופה). כך למשל בעניין ישעיהו , בדחותו בקשת רשות ערעור תוך קביעה כי ריצוי עבודות שירות במשך 6 חודשים שווה לריצוי מאסר בפועל מאחורי סורג ובריח במשך 6 חודשים, מציין השופט לוי כי :
"כלל נקוט בידינו כי עבודות שירות הן דרך לריצויו של מאסר בפועל, ואינן בגדר אמצעי ענישה אחר".
בעניין אמסלם קובע בית המשפט העליון כי עונש מאסר המרוצה בדרך של עבודות שירות, מהווה הלכה למעשה הקלה באופן ריצוי העונש ומתחבט בשאלה האם בהארכת תקופת המאסר תוך המרתו לעבודות שירות יש משום החמרה בענישה. בית המשפט לא הכריע בסוגיה העקרונית אך בהתייחסותו לכך שבסוגיה זו יש פנים לכאן ולכאן מציין בית המשפט כי:
"מחד גיסא, ניתן לטעון, כי אין דין כליאה בבית האסורים כדין ביצוע עבודות שירות, גם אם לתקופה ממושכת יותר. עוצמת הפגיעה בחירות היא שונה במובהק, כאשר מדובר בכליאה מאחורי סורג ובריח...... כך למשל, עונש של 5 חודשי מאסר לריצוי בעבודות שירות, עשוי להיתפס כעונש קל יותר מאשר עונש של 4 חודשי מאסר בפועל (ע"פ 6902/12 פלוני נ' מדינת ישראל [פורסם בנבו] (18.3.2013) (להלן: עניין פלוני)).
מאידך גיסא, יש רגליים לגישה לפיה מבחינה משפטית גרידא, עבודות שירות אינן אלא דרך ריצוי עונש מאסר בפועל ומדובר באותו סוג עונש (סעיפים 51א-51יב לחוק העונשין; וראו, למשל, רע"פ 9961/06 טבגה נ' מדינת ישראל [פורסם בנבו] (4.12.2006)). ...........הדין איננו מכיר ב-"יחס המרה" כלשהו בין מאסר ממש לבין מאסר בדרך של עבודות שירות, באופן אשר עשוי לבטא את ההבדל הקיים בין אופני ריצוי עונש המאסר.
הדיון בסוגיה זו מעורר שאלות נוספות, ובהן השאלה האם הגדלת העונש נבחנת מתוך נקודת מבט סובייקטיבית, כלומר בעיני הנאשם הספציפי, או לפי אמת מידה אובייקטיבית המשותפת לכלל הנאשמים (ראו, בהקשר זה, עניין אייזן, בפסקה 25 לפסק-דינו של השופט א' מצא).".
למרות השאלות שעלו, בית המשפט העליון לא הכריע בסוגיה העקרונית כאמור. הכלל נשאר כפי שהיה, שאין יחס המרה כלשהו. ואולם, במספר פסקי דין בבתי המשפט המחוזיים התייחסו לשאלת יחס ההמרה הראוי בין מאסר מאחורי סורג ובריח למאסר המרוצה בדרך של עבודות שירות.
כך למשל בעניין ברבי קבע בית המשפט כי יחס ההמרה הראוי בין מאסר בבית הסוהר למאסר בעבודות שירות הינו יחס של 1:3, דהיינו חודש מאסר מאחורי סורג ובריח שווה לשלושה חודשי מאסר שמרוצה בעבודות שירות.
כך גם בעניין מזרחי, קבע בית המשפט כי יוטל על הנאשם חודש מאסר בפועל, במקום חודשיים עבודות שירות משום שהוא נמצא לא מתאים לעבודות השירות, ומציין כי בכך ניתן ביטוי לפער שבין ריצוי מאסר בדרך של עבודות שירות לבין ריצוי מאסר מאחורי סורג ובריח.
כך גם בפרשת אמסלם (עליו נסוב הערעור ובקשת רשות הערעור המוזכרים לעיל) בה בית משפט השלום התכוון להשית על הנאשם עונש של 6 חודשי עבודות שירות ומשהממונה על עבודות השירות קבע בחוות דעתו שהוא אינו מתאים לכך מסיבות רפואיות הוא השית עליו עונש מאסר של 3 חודשי מאסר בבית הסוהר. בערעור למחוזי משנתקבלה חוות דעת חדשה של הממונה על עבודות השירות שקבעה שהנאשם יכול לרצות עבודות שירות, קבע בית המשפט שהוא ירצה עבודות שירות לתקופה של חצי שנה.
(יצוין כי מכאן עולה גם החשש כי כאשר בית המשפט ממיר את עונש המאסר לריצוי בפועל בעבודות שירות הוא עושה כן לתקופה ממושכת יותר ממה שהיה משית על הנאשם לו היה אמור מלכתחילה לרצות את המאסר מאחורי סורג ובריח).
הצעת החוק
הצעת החוק מבקשת, בהוראת שעה לתקופה של שנתיים, להאריך את התקופה שניתן לרצות בעבודות שירות, ולהסמיך את בית המשפט להמיר תקופת מאסר של 9 חודשים ומטה לריצוי בעבודות שירות, במקום התקופה המרבית שניתן להמיר של שישה חודשים, כפי שקבוע היום.
לפי דברי ההסבר להצעה, התיקון המוצע צפוי להביא לצמצום השימוש במאסרים במקרים שבהם המאסר אינו הכרחי לצורך הגבלת יכולתו של העבריין לביצוע עבירות וכן, לשקם את הנאשם ולאפשר לו לחזור לחיים תקינים. עוד עולה מדברי ההסבר, כי הוראת השעה תלווה במחקר שמטרתו לבחון את השפעות התיקון, ולבדוק האם התיקון משיג את התכלית של צמצום מספר המאסרים הקצרים. עוד צוין כי בהתאם לתוצאות המחקר המלווה יוחלט אם להציע להפוך את הוראת השעה לקבועה ואם נדרש לקבוע סמכות לקיצור התקופה, אם יתברר כי התיקון מביא לגזירת מאסרים ארוכים יותר ו/או לגזירת תקופות ארוכות יותר לעבודות שהשירות במקרים בהם לפני התיקון נגזרו תקופות קצרות יותר.
באופן דומה הצעת החוק של חה"כ אחמד טיבי מבקשת להאריך את התקופה המרבית משישה חודשים לתשעה חודשים. ואולם, בהצעת חוק זו מוצע לעגן את התיקון המוצע כהוראת קבע.
סוגיות לדיון
נתונים – מוצע שהוועדה תקבל נתונים בדבר מספר האסירים הנדונים בממוצע מדי שנה לתקופות מאסר של עד תשעה חודשים; אחוז הנידונים שמרצים מאסר בעבודות שירות מתוך הנידונים שהוטל עליהם מאסר שאינו עולה על חצי שנה; אחוז הנידונים שמוטל עליהם מאסר לריצוי בעבודת שירות שמסיימים את עבודות השירות ואחוז ההפרות והנידונים שלבסוף מרצים מאסר בבית הסוהר; אחוז הנידונים שמפרים בטרם התחלת עבודות השירות ואחוז הנידונים שמפרים במהלך ביצוע העבודות.
השלכות כלכליות על נידונים – מוצע שהוועדה תקבל מידע בדבר הפער בקצבאות שמקבלים אסירים בבתי הסוהר לעומת המרצים עבודות שירות – מהן הקצבאות להם זכאים אסירים בבתי הסוהר ומה היא הזכאות של אנשים המרצים עבודות שירות, שכן הם אינם זכאים לשכר באותה תקופה. מוצע לדון בהשלכות הכלכליות של עבודות השירות על הנידונים באופן כללי ובפרט נוכח הארכת התקופה המוצעת.
ליווי סוציאלי-שיקומי – ועדת דורנר המליצה להרחיב את השימוש בעונש עבודות שירות במקביל להתאמתו לגיוון הצפוי בסוג העובדים וצרכיהם השיקומיים, בין היתר באמצעות הבטחת ליווי סוציאלי לנידונים. מוצע שהוועדה תקבל מידע מה נעשה בנושא זה ואיזה ליווי וטיפול יינתנו לעובדי השירות. מוצע לדון בשאלה האם נדרש וראוי להתחשב בדרך כלשהי בשיתוף הפעולה של עובדי שירות בסדנאות לטיפול ושיקום וכיוצ"ב. כמו כן, מוצע לברר האם ניתן תקציב לשירות המבחן/ לממונה על עבודות השירות לשם כך? האם הוקצו התקציבים והאם הדבר כולל ליווי סוציאלי כאמור לעובדי השירות? יצוין כי גם מדוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר עולה כי הקשיים בריצוי עבודות השירות בשל הפגיעה הכלכלית בנידון ובעיות רקע של נידונים שונים מצריכים מענה ראוי ומחייבים ליווי צמוד של גורמי רווחה בקהילה. כפי שהדגיש צוות התביעה, ללא אימוץ המלצות אלה, התביעה לא תשנה את מדיניותה ביחס לעבודות השירות. מוצע לעגן בהצעת החוק את הליווי הסוציאלי- שיקומי שיינתן לכל עובד שירות.
חיזוק מערך המיון והפיקוח של שירות בתי הסוהר – כפי שעלה בוועדת דורנר ובדוח צוות התביעה ליישום הדוח, יש צורך בחיזוק ושיפור מערך המיון והפיקוח של הממונה על עבודות השירות. מוצע שהוועדה תקבל מידע בדבר התקציב והפעולות שננקטו לשם כך.
מוצע שהוועדה תקבל הערכה של גורמי המקצוע בדבר השינוי שיגרום התיקון בפועל. מוצע לדון במענים לחשש מפני אפקט הרחבת הרשת – החשש שנאשמים שאלמלא הארכת התקופה היו נידונים לשישה חודשי עבודות שירות יידונו כעת לתקופה ממושכת יותר ואף לתקופה המקסימלית לעבודות שירות שתקבע, עליו הצביעה ועדת דורנר. מוצע לדון בהשלכות הארכת התקופה על הפרות (החשש שהארכת התקופה תוביל להיעדרויות והפרות רבות יותר בשל הקשיים הכלכליים), ריצוי העונש במאסר ואורכו –כפי שעלה בדוח ועדת דורנר, רבים מהנידונים חווים קשיים כלכליים קשים בתקופת עבודות השירות (עליה אינם מקבלים שכר). דבר המוביל להארכת התקופה לגבי רבים מהם ולגבי חלקם להפסקות מנהליות וריצוי העונש מאחורי סורג ובריח בסופו של דבר. (ראו את עמדתו של פרופ' אורן גזל אייל לעניין החשש שעונש עבודות השירות יהפוך בעתיד הקרוב לארוך באופן משמעותי מעונש מאסר המוטל בנסיבות דומות .ולעניין זה מוצע לברר כיצד אותם קיצורים (קיצור שליש וקיצורים מנהליים של המאסרים) יחולו לעניין מי שהחל בעבודות שירות ולאחר מכן, הפר ונשלח למאסר).
בשל החששות מ"הרחבת הרשת" כאמור, המליצה ועדת דורנר, על מנגנון שחרור מוקדם כאמור, ואימוץ התיקון בדבר הארכת עבודות השירות רק אם תתלווה לכך הסמכה של נציב שב"ס לשחרר את עובדי השירות הראויים לאחר שריצו שני שלישים מתקופת מאסרם, בדומה לאסירים. דעת המיעוט סברה כי בטרם תוענק הסמכות לשחרר עובד שירות שחרור מוקדם על משרד המשפטים לבחון את ההשלכות של המלצה זו. כאמור לעיל, הצעת החוק אינה כוללת סמכות לקיצור שליש. מוצע שהוועדה תשמע מה נעשה בנושא זה, מה העלתה הבחינה שנעשתה על ידי משרד המשפטים. מוצע לדון בסוגיה זו, וכן, באפשרות חלופית להסמיך את בית המשפט או הממונה על עבודות שירות לקצר במקרים המתאימים את שעות העבודה במהלך ריצוי העונש באופן שיאפשר לנידון לשוב למעגל העבודה.
שאלת הגבלת תקופת המאסר למי שהפר את עבודות השירות – בנוסף לחשש מהרחבת הרשת כאמור, עולה חשש מפסקי הדין שצוינו לעיל ואחרים, כי לעיתים בתי המשפט גוזרים מראש עבודות שירות לתקופה ממושכת מזו שהיו גוזרים לו היו גוזרים על הנידון מאסר מאחורי סורג ובריח ולכן, נאשמים שמפרים את עבודות השירות, לבסוף נשלחים לתקופה ממושכת יותר במאסר. אם מהנתונים של שב"ס יעלה כי במקרים רבים ישנה הפסקה מנהלית בשלב מוקדם ואף לפני תחילת עבודות השירות, מוצע לדון בהגבלת התקופה לריצוי מאסר מאחורי סורג ובריח במקרה בו הנידון הפר את עבודות השירות כך שבמקרה של הפרה הנידון לא ירצה מעל 6 חודשים בבית הסוהר (כלומר, הוא ירצה את התקופה שנותרה לו, אך זו תוגבל ל- 6 חודשים לכל היותר).
מקומות תעסוקה לעובדי שירות – ועדת דורנר הצביעה על החוסר במקומות לעבודה לעובדי שירות. הוועדה המליצה שהמדינה, כמעסיק הגדול במשק, תקלוט מכסה קבועה מראש של עובדי שירות. גם בדוח צוות התביעה ליישום דוח ועדת דורנר עלה כי שירות בתי הסוהר אינו ערוך לקליטת נידונים נוספים לתקופות של בין ששה לתשעה חודשים. מוצע שהוועדה תקבל מידע על הפעולות שננקטו בנושא זה.
אימוץ המלצות ועדת דורנר – כמפורט לעיל, דוח ועדת דורנר כלל שורה של המלצות משמעותיות (כגון – הרחבת בתי המשפט הקהילתיים, שחרור מוקדם ממאסר, העברת משאבים לשיקום אסירים בבתי הסוהר, הקמת בתי מעבר/ הרחבת ההוסטלים, הקמת יחידה למחקר ומידע ועוד) מוצע שהוועדה תקבל מידע בדבר הפעולות שננקטו ביחס ליתר ההמלצות.
שינוי מדיניות הענישה לעניין מאסרים קצרים- שינוי מדיניות הענישה בבתי המשפט ומדיניות התביעה- כיצד בכוונת היועץ המשפטי לממשלה/ פרקליט המדינה להנחות את התביעה בנושא? האם יהיה שינוי במדיניות הענישה של התביעה לעניין מאסרים קצרים? האם בעבירות מסוימות יבקשו/ יסכימו יותר למאסר בעבודות שירות? האם בכוונת הנהלת בתי המשפט לערוך השתלמויות שופטים בנושא?
מוצע לדון בתקופת הוראת שעה והליווי המחקרי שייעשה במהלכה. כמו כן, מוצע לדון בקביעת הוראה בדבר דיווח לוועדת החוקה שתתייחס, בין היתר, להתפלגות התקופות שהוטלו על הנידונים לעבודות שירות, מתוך הנידונים שהוטל עליהם מאסר קצר איזה אחוז נקבע שירוצה בעבודות שירות ואיזה אחוז מרצה בבתי הסוהר, אחוז ההפרות.