חומר רקע
מענה לוועדת החינוך של הכנסת 22/5/18
מירב שלום,
התבקשנו להביא לדיון הבא בכנסת מענה לשאלות הבאות של הוועדה, חברי כנסת, ארגוני מגזר שלישי, נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות ומשרד המשפטים.
1. משרד החינוך התבקש להביא לאישור את נוסח הסעיף המפנה לתוספת שתפרט את סוגי המוגבלויות ואת נוסח התוספת. משרד החינוך מקיים התייעצויות בנושא זה וכשיהיה בידינו נוסח סופי נעביר.
2. משרד החינוך נשאל האם יש להשאיר לשיקול דעת השר, בהתאם להוראה היום בסעיף 5 של חוק חינוך מיוחד את קביעת איזורי פעולה של וועדת זכאות ואפיון או לקבע אזורי פעולה בחוק. משרד החינוך סבור כי יש להשאיר את המצב הקיים. משרד החינוך סבור כי יש להשאיר את הגמישות הקיימת בקביעת אזורי פעולתן וועדות זכאות ואפיון. ציינו כי כוונת המשרד כי תפעל וועדת זכאות ואפיון בכל רשות מקומית. משרד החינוך מבקש לציין כי אין כיום תלונות על תחום פעולתן של וועדות השמה וכבר הצהרנו כי יהיו וועדות בכל רשות מקומית.
3. סעיף 5(1) של התיקון לחוק, הרכב וועדת זכאות ואפיון.
א. יש דרישה כי מנהלים ומורים יהיו חברי וועדה זכאות ואפיון כנציגי משרד החינוך. זאת לעומת הנוסח היום כי נציגי משרד החינוך (לבד מעובד ייעודי העומד בראש הוועדה), הם מפקחים. דרישה זו נשמעה הן מהארגונים והן מהסתדרות המורים. משרד החינוך מתנגד לדרישה זו. יש קושי ארגוני רב בארגון וועדות שמורים / מנהלים חברים שלהם. יש חשש שנוסף על השיקולים הענייניים שישקלו מורים ומנהלים, הם ייקחו בחשבון שיקולים נוספים. כמו כן, אם מנהלים מורים יהיו חברים קבועים אין כל תועלת מחברותם בהשוואה למפקחים שכן אין להם היכרות עם הילד. אם מדובר במנהל / מורה שיתחלף בכל דיון ויגיע ממוסד החינוך של הילד, יהיה המנהל / מורה חבר "זמני" ומעמדו בוועדה, יהיה מטבע הדברים, לא כמו של אותם חברים קבועים בוועדה.
ב. דרישה אחרת היא לקבוע חובה של הגעת מורים ומנהלים מהצוות לדיונים בוועדת הזכאות והאפיון. משרד החינוך מתנגד לקבוע הוראה זו בחוק. ראשית נציין כי חלק גדול של החלטות בוועדות השמה היום מתקבלות בהסכמה של כל הגורמים הנוגעים בדבר. במקרה זה של הסכמה מראש, חבל לחייב מורים להגיע לדיון בוועדה. בנוסח הצעת החוק קבענו הוראה על חובה להעביר מידע ממוסד החינוך לוועדה. אנו סבורים כי ההחלטה באיזה מקרים ידרשו עובדים ממוסד החינוך להגיע לדיון בוועדה, ניתן להשאיר לנהלים.
4. סעיף 5 לתיקון לחוק, הרכב וועדת זכאות. סעיף 10 לתיקון לחוק הרכב וועדת ההשגה. עלתה דרישה כי המפקח לחינוך הרגיל החבר באחת הוועדות הנ"ל, יהיה "בעל ניסיון בשילוב". עמדת משרד החינוך היא כי כל מפקח לחינוך רגיל הוא בעל ניסיון בשילוב. למעשה, בכל מוסדות החינוך הרגילים יש תלמידים משולבים, ומכאן שלכל המפקחים בחינוך הרגיל יש ניסיון בפיקוח על מוסדות חינוך בהם מתחנכים תלמידים משולבים. גם הרקע המקצועי של מפקחים לפני התמנותם לתפקיד פיקוח הוא ניסיון שכולל עבודה במוסדות חינוך, בהם כאמור יש תלמידים משולבים. משרד החינוך סבור כי ראוי שחברי וועדות מרכזיות אלה, יהיו עובדים בדרג פיקוח ולא עובדים זוטרים יחסית שעוסקים בעבודה בשטח עם תלמידים משולבים.
5. סעיף 6 לתיקון לחוק. סדרי דיון בוועדת זכאות ואפיון. מבקשים לקבוע בחקיקה ראשית חובה של יו"ר ועדת זכאות ואפיון להיפגש עם הורים לפני ואחרי דיון בוועדה. משרד החינוך סבור כי זה נושא שלא מתאים לחקיקה ראשית. חובה להיפגש עם הורים לפני ואחרי כל דיון בוועדת זכאות ואפיון, אינו ישים מבחינת מספר יו"ר וועדה ומספר הדיונים בתקופת העומס של הדיונים. נוסיף כי חלק גדול מאוד של הדיונים (משרד החינוך מעריך כי רוב הדיונים), הם בהסכמה של כל הגורמים הנוגעים בדבר והטלת חובה של פגישות עם ההורים תטיל גם עומס מיותר על ההורים.
6. לעניין ההוראה בסעיף 6(1) לתיקון לחוק על קביעת זכאות לחינוך מיוחד, ישנה בקשה של ארגוני המגזר השלישי לקבוע כי כל ילד עם צרכים מיוחדים יהיה זכאי לחינוך מיוחד. ועדת זכאות ואפיון רק תקבע את היקף סל השירותים של התלמיד. העמדה הנחרצת של משרד החינוך היא כי וועדת זכאות צריכה גם לקבוע את הזכאות לחינוך מיוחד. ביחס לחלק גדול של המוגבלויות יש רצף בין מי שמוגדר כבעל מוגבלות לבין מי שמוגדר במסגרת הנורמה. תפקיד וועדת הזכאות להגדיר מי זכאי לשירותי חינוך מיוחד.
7. לעניין ההוראה של סעיף 6(3) של התיקון לחוק שעניינה היקף סל השירותים הכולל את החריג של ה"מאפיינים מובנים", הוועדה ביקשה לקבל את ההגדרה של מאפיינים מובנים - ההצעה של משרד החינוך היא לנסח את הסעיף כך:
"סל השירותים אשר יינתן לתלמיד עם צרכים מיוחדים שוועדת הזכאות והאפיון קבעה את זכאותו לחינוך מיוחד ייקבע בשים לב לצרכיו ולרמת תפקודו של התלמיד וכן למאפיינים המובנים של המסגרת החינוכית שבה הוא לומד. "מאפיינים מובנים" - אורך יום הלימודים, אורך שנת הלימודים, מספר תלמידים בכיתה, הזנה ומתקנים יחודיים של מוסד לחינוך מיוחד" .
8. סעיף 6(4)התגברות על בחירת הורים בשל חשש לסיכון של התלמיד את עצמו או אחרים או לפגיעה בשלומם של אחרים . להלן הצעת הארגונים להקמת וועדת חריגים שתהיה מוסמכת לקבל החלטה על מסוכנות של תלמיד:
"סברה וועדת זכאות ואפיון בהסתמך על חוות דעת של גורמים טיפוליים המכירים את הילד כי החלטת ההורים תביא לפגיעה ממשית בילד תעיר את הדיון לוועדת חריגים.
"וועדת חריגים" - ועדה בראשות אדם הכשיר לשמש כשופט של בית משפט שלום שהוא יהיה יו"ר הוועדה וימונה על ידי שר המשפטים, פסיכולוג שימונה ע"י שר החינוך, איש חינוך שאינו עובד משרד החינוך שימונה ע"י שר החינוך, נציג נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות ונציג ציבור. חברי הוועדה ימונו בהסכמת נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות.
מנכ"ל משרד החינוך ידווח לוועדת החינוך התרבות והספורט של הכנסת מידי שנה על החלטות וועדת החריגים בהתאם לסעיף זה."
משרד החינוך מתנגד נחרצות להצעה זו:
א. היא כוללת חסם מוקדם לאפשרות להתמודד עם אלימות וסיכון הנשקפת מתלמידים. בהתאם לנוסח המוצע, בהעדר הסכמה של הורים, אין אפשרות לקבל חוות דעת של גורמי טיפול. בהתאם להצעה זו, בהעדר חוות דעת וועדת זכאות ואפיון לא תוכל להפנות את העניין לוועדת החריגים. התוצאה הצפויה – חלק ניכר של הילדים המסכנים את עצמם וסביבתם, ילמדו במסגרת לפי בחירת הוריהם.
ב. נציין את המובן מאליו, בהתאם להצעה של הארגונים, לא נקבעה כלל הסמכות של וועדת החריגים להורות כי התלמיד ילמד במסגרת שונה מזו שבחרו הוריו.
ג. עמדת משרד החינוך היא כי הסמכות לקבוע מיהו ילד המסכן את עצמו ואת אחרים ונשקף חשש לפגיעה ממשית בשל לימודיו במוסד חינוך, היא סמכות מקצועית מובהקת. לא ברור מה ידע יש בנושא זה לנציגי משרד המשפטים.
ד. הרכב הוועדה המוצע, אינו כולל מספיק גורמי מקצוע שיש להם הכרות עם מערכת החינוך ועם בתי ספר. הדיון בוועדה בהרכב המוצע יהיה דיון משפטי בעיקרו. הרכב כזה אינו מתאים לקבלת ההחלטה, אלא לערכאת ערר שתבחן את סבירות ההחלטה.
ה. אין כל הצדקה לקביעת וועדה חיצונית לבחינת הסוגיה של סיכון מתלמיד לבד מחוסר אמון במערכת החינוך.
ו. לא ברור כלל מדוע, בהתאם להצעת הארגונים, מנכ"ל משרד החינוך צריך לדווח לכנסת על החלטות של וועדת החריגים בהרכב המוצע שהיא במהותה וועדה של משרד המשפטים.
9. סעיף 6(4) התגברות על החלטת הורים במקרה של סכנה לילד או לאחרים. עלתה הצעה אחרת ביחס לסמכות וועדת הזכאות והאפיון בסעיף זה והיא כי קבלת ההחלטה תעבור לגורם בכיר יותר. משרד החינוך מתנגד להצעה זו. ההחלטה במקרה של חשש מסיכון, היא בראש ובראשונה החלטה מקצועית. הצוות המקצועי המתאים לקבל את ההחלטה היא וועדת זכאות ואפיון. יש לזכור גם כי נקבע במסגרת החוק וועדת השגה שבאה בנעלי וועדת זכאות ואפיון ובוחנת בחינה מהותית את החלטותיה. בראשות וועדת השגה יש גורם בכיר יותר וכך גם חלק מחבריה. עמדת משרד החינוך כי קשה יהיה להכניס גורם ביניים בין וועדת הזכאות והאפיון לבין וועדת ההשגה.
10. ההוראות בסעיף 7(4) לתיקון לחוק על מועד מסירת ההחלטה והפרוטוקול להורים וההוראה בסעיף 6(3) לתיקון לחוק על מועד מסירת החלטת ההורים על קביעת סוג מסגרת להורים. בשני המקרים מדובר היום בפרק זמן של 21 יום שקבוע בתיקון לחוק. עלתה טענה של ארגוני מגזר שלישי כי פרק הזמן למסירת ההחלטה להורים ארוך מדי ופוגע בזכות הערר וטענה של מנהלי מחלקות החינוך כי מועד מסירת החלטת הורים על סוג מסגרת ארוך מדי ועלול לפגוע בהתארגנות לשיבוץ תלמידים ופתיחת כיתות. ראשית נציין כי אנו לא סבורים כי יש בכך פגיעה בזכות ערר, כיוון שבהתאם להוראה בסעיף 13 לחוק הקיים, מועד הגשת הערר הוא 21 יום לאחר קבלת ההחלטה של וועדת הזכאות והאפיון. משרד החינוך סבור לאחר ששקל את העניין כי ראוי לקצר את המועדים ב- 2 המקרים ל- 14 יום. פרק זמן של 14 יום מספיק להורים לשקול בכובד ראש את סוג המסגרת המתאים לתלמיד ויאפשר לתת זמן הערכות ארוך יותר לרשות המקומית ולמשרד החינוך לצורך פתיחת כיתות ושיבוץ תלמידים. כמו כן, אנו סבורים כי פרק זמן של 14 יום מספיק לצורך עריכת פרוטוקול והעברת החלטות להורים. מכאן שעמדתנו כי יש לצמצם את 2 פרקי הזמן ל- 14 יום.
11. סעיף 7 לתיקון לחוק, מהלך הדיון בוועדת זכאות ואפיון. משנקבע כי עובד סוציאלי ורופא אינם חברי ועדת זכאות ואפיון והוועדה יכולה להחליט על זימון עובד סוציאלי ורופא, מבקשים כי גם ההורים יוכלו לדרוש כי 2 בעלי תפקידים אלה יזומנו. לא מדובר על הבאת בעלי תפקידים אלה מטעמם, אלא לבקש כי רופא ועובד סוציאלי "של הוועדה" יגיעו לדיון. הנימוק לכך, חשש כי הורים שידם אינה משגת לא יוכלו להביא יועצים אלה אפילו שלשיטתם חוות דעתם נחוצה. משרד החינוך מוכן לקבוע הוראה כי הוועדה תזמן לבקשת הורים רופא ועובד סוציאלי. בשל הניסיון השלילי בהתייצבות של רופא ועובד סוציאלי וכיוון שאין למשרד החינוך שליטה על גורמי מקצוע אלה הממונים על ידי משרד הבריאות ומשרד הרווחה, התנאי של משרד החינוך להסכמה הוא כי התייצבותם לא תהיה תנאי לקיום הדיון.
12. דרישה לקבלת החלטות מנומקות ע"י וועדת זכאות ואפיון. הוראה הקובעת כי הוועדה צריכה להעביר החלטה ונימוקיה להורים קיימת כבר בחוק ואני מפנה לסעיף 9(ד) של החוק הקיים.
13. עלו טענות שונות לגבי סדרי הדיון בוועדת הזכאות והאפיון שלגביהם נתנו כבר תשובות כי מקומן של הוראות בעניין זה בתקנות סדרי דין בוועדות מכוח חוק חינוך מיוחד שנדרש לעמול עליהן לאחר תיקון החוק.
14. ההוראה בסעיף 10 על פרקי הזמן בהם יש לערוך וועדות זכאות ואפיון. עלתה דרישה לבטל את החובה לערוך וועדת זכאות ואפיון באמצע בית ספר יסודי. ככלל תוקף וועדת השמה כיום הוא ל- 3 שנים ויש הנחיה לערוך וועדת השמה במעברים בין שלבי חינוך. הועלתה בקשה כי החובה תהיה רק במעבר בין שלבי חינוך, כלומר שוועדת זכאות ואפיון שנערכה במהלך או לקראת לימודים בבית ספר יסודי תהיה בתוקף עד 6 שנים. משרד החינוך מתנגד לשינוי המוצע. גורמי מקצוע במשרד החינוך סבורים כי מדובר בפרק זמן ארוך מידי ויש צורך בבחינה בוועדת זכאות של מצבו ורמת תפקודו של תלמיד בפרק זמן קצר יותר. זאת בייחוד שמדובר בגיל צעיר יחסית בו יש שינויים משמעותיים ברמות תפקוד.
15. סעיף 11 – ההרכב המינימאלי לדיונים וקבלת החלטות בוועדה. הנוסח כיום בתיקון הוא כי ההרכב המינימלי לדיון וקבלת החלטות בוועדה הוא 4 חברים כולל היו"ר, נציג שלטון מקומי, הפסיכולוג החינוכי ומפקח חינוך מיוחד. בעקבות הדרישה לנוכחות של כל כך הרבה חברי וועדה עולה דרישה חוזרת ונשנית להוסיף את נציג הורים כנציג חובה. משרד החינוך מתנגד לדרישה זו במיוחד באשר אין דרך לחייב את נציגי ההורים להגיע לדיוני וועדה. ההצעה לזמן את נציג ההורים כזימון חובה לדיון הראשון ולכנס שוב את הוועדה כזימון רשות בזימון שני יסרבל את עבודת הוועדות.
16. סעיף 13 לחוק ביחס לוועדת השגה. עלתה דרישה ע"י ארגוני מגזר שלישי כי גם תלמיד עם צרכים מיוחדים יוכל להגיש השגה על החלטת ועדת זכאות. הוראה כזו כבר קיימת בסעיף 13(א) של החוק הקיים.
17. בקשת נציבות לקבוע בחוק חובת הכשרה של מורים ובעלי תפקידים בחינוך הרגיל לשילוב. משרד החינוך מתנגד לקבוע הוראה כזו בחקיקה ראשית. אין הוראה מקבילה בחקיקת חינוך הרגילה ויש להוראה מעין זו עלויות תקציביות ניכרות. משרד החינוך מקיים דיונים עם הגורמים הנוגעים בדבר ביחס לקביעת הוראות בעניין.
18. במהלך הדיון בוועדה ציין משרד החינוך מספר פעמים כי פעולות שונות יבוצעו ע"י צוות רב מקצועי במוסד החינוך. עלתה דרישה כי הרכב הצוות הרב מקצועי וסמכויותיו יעוגנו בחוק. משרד החינוך מוכן לעגן בחוק את סמכות הצוות הרב מקצועי מוסדי והרכבו. נעביר בהמשך נוסח מוצע של הרכב צוות רב מקצועי וסמכויותיו.