חומר רקע

משרד המשפטים הסניגוריה הציבורית הארצית כ"ז סיון, תשע"ח 10 ביוני 2018 לכבוד ח"כ ניסן סלומינסקי יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט הכנסת שלום רב, הנדון: הצעת חוק שחרור על-תנאי ממאסר (תיקון מס' 18) (היחידה לשחרור ממאסרים קצרים), התשע"ח-2018 נייר עמדה מטעם הסניגוריה הציבורית בפתח הדברים, מבקשת הסניגוריה הציבורית להביע את תמיכתה העקרונית בהצעה זו לתיקון החקיקה, אשר מטרתה להביא לשיפור משמעותי ביישום מנגנון השחרור המוקדם של אסירים. זאת, על רקע המצב הקיים כיום, במסגרתו נעשה שימוש מועט ביותר בסמכות השחרור המוקדם במאסרים קצרים הנתונה לנציבת בתי הסוהר. מצב זה הוא אכן בעייתי ומצדיק שינוי מהותי שיביא לייעול המנגנון ויבטיח את שחרורם המוקדם של כל האסירים המתאימים לכך, הן כביטוי ראוי של עקרונות השיקום וצמצום נזקי המאסר, והן כחלק מהמענה לתנאי הצפיפות במתקני הכליאה ולמאמצי היישום של פסק הדין של בית המשפט העליון בעניין שטח מחייה מינימאלי לאסיר (בג"ץ 1892/14 האגודה לזכויות האזרח ואח' נ' השר לביטחון פנים ואח'). לצד תמיכתנו במהלך זה, נבקש להתייחס למספר סוגיות העולות מהנוסח המוצע ולחלק מן ההסדרים המוצעים בו, על מנת להבטיח שתיקון החקיקה אכן יגשים את תכליתו על הצד הטוב ביותר ויביא למיצוי אפשרויות השחרור המוקדם של אוכלוסיית האסירים המתאימה: מבחני השחרור המוקדם של הוועדה למאסרים קצרים: בסעיף 3 להצעת החוק מוצע לתקן את נוסח סעיף 2 לחוק שחרור על תנאי, כך שיתווסף בו סעיף 2(ב) אשר יקבע כי היחידה לשחרור ממאסרים קצרים לא תורה על שחרורו של אסיר אלא אם שוכנעה כי הוא ראוי לשחרור וכי שחרורו אינו מסכן את שלום הציבור. מבחנים אלה המחייבים קביעה פוזיטיבית לפיה האסיר "ראוי לשחרור" ושחרורו "אינו מסכן את שלום הציבור" הם מבחנים זהים, למעשה, למבחנים החלים בוועדות השחרורים לפי סעיף 9 לחוק שחרור על תנאי. הסניגוריה הציבורית סבורה כי ראוי לקבוע מבחני שחרור שונים בכל הנוגע לשחרורם המוקדם של אסירים שעניינם יידון בפני היחידה לשחרור ממאסרים קצרים. זאת, לנוכח ייחודיות המאטריה הרלוונטית: מאפייניה של האוכלוסייה הרלוונטית אשר תקופות המאסר הקצרות שנגזרו עליה ממילא מלמדות על היעדר חומרה יתרה או מסוכנות גבוהה מלכתחילה; תקופות המאסר הקצרות בהן מדובר; משך תקופת השחרור המוקדם אשר אינו עולה על ארבעה חודשים לכל היותר; ומאפייני ההליך בפני הוועדה שהינו הליך מינהלי שאינו אדוורסרי במהותו. בנסיבות אלה, אנו סבורים כי ראוי היה לקבוע מבחנים שונים לשחרור מוקדם על ידי היחידה לשחרור ממאסרים קצרים וראוי להפריד את שיקולי השחרור המוקדם בהליך המינהלי המצומצם מהשיקולים החלים על הליך השחרור המוקדם בפני ועדות השחרורים הרגילות, שהינן גוף מעין שיפוטי. הרציונל העומד בבסיס פעולתה של היחידה לשחרור ממאסרים קצרים אשר נועד להבטיח הליך שחרור מוקדם יעיל ולהביא לשחרורם המוקדם של מירב האסירים המתאימים לכך, מחייב, לטעמנו, עיגונה של ברירת מחדל מכוונת שחרור, לפיה, ככלל, אסיר שנדון למאסר שאינו עולה על 12 חודשים ישוחרר בשחרור מוקדם על בסיס התנהגותו הטובה, אלא אם שוכנעה היחידה לשחרור ממאסרי קצרים כי קיימת אינדיקציה פוזיטיבית למסוכנות. אופן פתיחת הליך השחרור המוקדם בפני היחידה לשחרור ממאסרים קצרים: במסגרת התיקון המוצע לסעיף 2(א) לחוק שחרור על תנאי, מוצע לקבוע כי פתיחת הליך השחרור המוקדם בפני היחידה תותנה בהגשת בקשה ע"י האסיר. בהינתן העובדה שההליך בפני היחידה אינו הליך אדוורסרי ובהינתן פרקי הזמן הקצרים בהם מדובר, מתעורר חשש ממשי לכך שאסירים רבים לא יהיו מודעים לזכותם להגיש בקשה זו, או שלא יהיו מודעים לכך במועד המוקדם ביותר האפשרי, ולכן החשש הוא שאסירים רבים יתקשו להגיש בקשות שכאלה במועד שיאפשר את מיצוי מלוא תקופת השחרור על תנאי. בפרט אמורים הדברים לגבי אסירים שאינם דוברי עברית, אסירים בעלי לקויות שונות או אסירים המתקשים בכתיבה. ראוי להדגיש בהקשר זה כי במרבית המקרים, תקופות המאסר הרלוונטיות הן קצרות עוד יותר באופן משמעותי, לנוכח העובדה שרבים מן האסירים שהו קודם לכן במעצר עד תום ההליכים, וניכויה של תקופת המעצר ממשך המאסר שנגזר מביא פעמים רבות לכך שיתרת המאסר בפועל היא קצרה ביותר. לעיתים, המשמעות היא שבמועד מתן גזר הדין עצמו ועם ניכוי תקופת המעצר, כבר חלפה למעשה תקופת שני-השלישים והאסיר זכאי באופן מיידי לדיון בשחרורו המוקדם. לפיכך, אנו מציעים כי ההליך בוועדה למאסרים קצרים ייפתח אוטומטית לגבי כל אסיר הנמנה עם האוכלוסייה הרלוונטית לסמכותה של היחידה לשחרור ממאסרים קצרים, ללא התניה של הגשת בקשה. לחילופין, ראוי לכל הפחות להקפיד על כך ששב"ס יפעל ליידוע האסירים הרלוונטיים על זכותם לפנות לוועדה מבעוד מועד. נציין, כי קיים אכן נוהל שונה לגבי פעילותן של ועדות השחרורים הרגילות שם פתיחת ההליך אכן הותנתה בהגשת בקשה, אולם הדבר נעשה, בין היתר, לנוכח העובדה שגובש מנגנון יידוע מסודר ויזום לכלל האסירים, מנגנון אשר כולל גם נוהל מעקב ובקרה אשר מבטיח יידוע של כל אסיר רלוונטי. בהיעדר מנגנון ידוע מבוקר כאמור ביחידה לשחרור ממאסרים קצרים, גובר הצורך להבטיח כי עניינו של כל אסיר שריצה שני שלישים ממאסרו יובא בפני הוועדה באופן אוטומטי, ללא עיכוב וללא חסמים פרוצדורליים. בענין זה נעיר עוד, כי במסגרת התיקון מוצע אמנם להוסיף את סעיף 2(ג) לחוק שחרור על תנאי, אשר יאפשר הגשת בקשה לשחרור מוקדם בעניינם של קטינים לא רק על ידי האסיר-הקטין אלא גם על-ידי סוהר , אולם הסדר זה אינו מספק, לטעמנו. זאת, הן משום שהוא יחול על קטינים בלבד, ולא על כלל אוכלוסיית האסירים, והן משום שהוא מותיר זאת כרשות בלבד ולא כמהלך מחייב שיבטיח אכן כי כל האסירים הרלוונטים יהיו מודעים במועד בדבר זכותם להגיש בקשה לשחרור מוקדם, ויוכלו לממשה כראוי. פקודת נציבות בתי הסוהר: במסגרת סעיף 8 להצעת החוק, מוצע להוסיף את סעיף 19(ה) לחוק שחרור על תנאי, במסגרתו יוסמך נציב בתי הסוהר לקבוע את סדרי עבודתה של הוועדה למאסרים קצרים בפקודת נציבות. לנוכח העובדה שפקודה זו חיונית ביותר להבטחת פעילותה השוטפת של היחידה לשחרור ממאסרים קצרים ולהשגת תכלית החוק, אנו סבורים כי ראוי שפקודת הנציבות שתותקן תובא לאישור ועדת חוקה, חוק ומשפט בטרם החלתה בפועל. עיצוב ההסדר כהוראת שעה וחובת דיווח: במצב הקיים היום, שיעורי השימוש בסמכות השחרור של נציבת בתי הסוהר הם נמוכים מאד, וחלק ניכר מאוכלוסיית האסירים שזכאים כיום ששחרורם המוקדם יידון על-ידי הנציבה, אינם זוכים לשחרור מוקדם. על מנת להבטיח שהתיקון המוצע אכן ישיג את מטרתו ויביא לשיפור ניכר בהפעלת סמכות השחרור המוקדם, ראוי שיהיה מעקב אחר נתוני עבודתה של היחידה לשחרור ממאסרים קצרים. לכן, מוצע כי ההסדר המוצע ייקבע בתחילה כהוראת שעה לצד חובת דיווח תקופתית במסגרתה תדווח היחידה על היקף עבודתה בכל הפרמטרים הרלוונטיים: היקף האסירים הרלוונטיים שהיו כלואים באותה תקופה; היקף האסירים מתוכם ששחרורם המוקדם נדון על-ידי היחידה לשחרור ממאסרים קצרים; התפלגות החלטות היחידה, וכד'. הבהרת ההתייחסות לשיקול של תשלום קנס או פיצוי: שיקול של תשלום קנס או פיצוי יוחל, על-פי הצעת החוק, גם על רשימת השיקולים שעל היחידה לשחרור ממאסרים קצרים להתייחס אליהם במסגרת החלטתה, תוך בחינת מכלול הנסיבות לאי התשלום במקרים הרלוונטיים. בעניין זה, ראוי להדגיש כי בעקבות עמדת בית המשפט העליון כפי שהובעה לאחרונה בפרשת סטצ'נקו, סוגיית תשלום הקנס או הפיצוי אינה בבחינת תנאי סף לשחרור. המדובר בשיקול בלבד, אשר בגדרו יש גם לבחון את מכלול הנסיבות לאי התשלום, דבר שיש לו מאפיינים ייחודיים כאשר מדובר במאסרים קצרים. זאת, משום שלעיתים קרובות תקופות המאסר הקצרות אינן מאפשרות מיצוי הליכים מול המרכז הארצי לגביית קנסות ובמקרים של מאסרים קצרים במיוחד, למשל, מועדי התשלום או החוב טרם התגבשו. הנסיבות הרלוונטיות לאי-תשלום קנס או פיצוי צריכות, לפיכך, להילקח בחשבון לגופן, תוך התחשבות בהסבר לכך. הרחבת זכויות נפגעי עבירה: במסגרת הצעת החוק מוצע תיקון עקיף לחוק זכויות נפגעי עבירה , התשס"א-2001 במסגרתו מוצע להרחיב את זכותם של נפגעי עבירות מין או אלימות להביע עמדה בכתב גם בפני היחידה לשחרור ממאסרים קצרים, בדומה לאופן שבו הדבר מוסדר כיום לגבי דיוני ועדות השחרורים הרגילות. ראוי להדגיש, כי במצב הקיים כיום, נפגעי העבירה אינם זכאים להביע עמדה לגבי שחרור מוקדם המצוי בסמכות נציבת בתי הסוהר (כלומר, לגבי אסירים שנדונו למאסר של שלושה עד ששה חודשים), ובמובן זה ההצעה הנוכחית מבקשת להרחיב את זכות הבעת העמדה של נפגעי העבירה. אנו סבורים כי לצד הרחבה זו, ולנוכח המאפיינים הייחודיים של עמדת נפגעי העבירה בגדרו של הליך השחרור המוקדם בפני היחידה לשחרור ממאסרים קצרים, ראוי לקבוע במפורש כי יחולו כל ההסדרים הקבועים בתקנות זכויות נפגעי עבירה, תשס"ב-2002, לרבות סיוגה של העמדה כך שתוגבל רק לשאלת הסיכון הצפוי לנפגע כתוצאה מהשחרור המוקדם; אופן הגשת העמדה בכתב; המועד להגשתה כך שתוגש לכל הפחות שבוע לפני הדיון, וכד'. כמו-כן, בהתחשב בכך שמדובר בהליך שבו העמדה מוגשת ישירות ליחידה לשחרור ממאסרים קצרים (לעומת הליך בפני ועדת שחרורים רגילה שבו מוגשת עמדת הנפגע באמצעות ב"כ היועץ המשפטי לממשלה, אשר מוודא שהעמדה תוגש תואמת את הוראות חוק שחרור על תנאי), אנו סבורים כי ראוי לקבוע גם את זכותו של האסיר להגיב לעמדה זו, ככל שתוגש, כך שטענותיו לגביה יעמדו גם הם בפני היחידה לשחרור ממאסרים קצרים בבואה לשקול את הדברים. בברכה, __________ ___________ ישי שרון, עו"ד גיל שפירא, עו"ד מנהל תחום בכיר (חקיקה, תכנון ומדיניות) מנהל מחלקה וממונה ארצי על ייצוג אסירים הסניגוריה הציבורית הארצית