חומר רקע
כ"ח בסיוון התשע"ח
11 ביוני 2018
לכבוד חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לקראת דיון הוועדה ביום 12.6.18 בהצעת חוק שחרור על תנאי ממאסר (תיקון מס' 18) (היחידה לשחרור ממאסרים קצרים), התשע"ח-2018
חוק שחרור על תנאי ממאסר, התשס"א-2001 (להלן – החוק או חוק שחרור על תנאי), מסדיר את האפשרות, בהתקיים תנאים מסוימים, לשחרר אסיר בטרם סיום תקופת מאסרו, אך לא לפני שריצה שני שליש מתקופת המאסר, בהחלטה של ועדת שחרורים או ועדת שחרורים מיוחדת, לפי העניין. כמו כן, מסדיר החוק את דרכי עבודתן של ועדות השחרורים ואת השיקולים שעל הוועדות לשקול בגיבוש החלטותיהן.
הצעת החוק מבקשת להסמיך יחידה מינהלית בשירות בתי הסוהר שתבחן בקשות לשחרור על תנאי של אסירים שנשפטו לתקופת מאסר שבין שלושה חודשים לשנה, במקום נציב שירות בתי הסוהר או ועדת השחרורים, כפי שיפורט להלן.
רקע
סעיף 2 לחוק שחרור על תנאי קובע כי אסיר הנושא מאסר לתקופה שבין שלושה לשישה חודשים, רשאי נציב שירות בתי הסוהר לשחררו על תנאי:
סעיף 3 לחוק שחרור על תנאי קובע כי אסיר, למעט אסיר עולם, הנושא עונש מאסר לתקופה העולה על שישה חודשים, רשאית ועדת שחרורים לשחררו מנשיאת יתרת תקופת המאסר:
לעניין אסירים המרצים עונש העולה על 25 שנים ואסירי עולם שנקצב עונשם, רשאית ועדת שחורים מיוחדת לשחררם על תנאי בהתקיים התנאים הקבועים בחוק.
החוק קובע כי נציב שירות בית הסוהר וועדת השחרורים לא תשחרר אסיר אלא אם מצאה שהוא ראוי לשחרור וכי שחרורו אינו מסכן את שלום הציבור. עוד קובע החוק את השיקולים שעל הוועדה לשקול בבחינת הבקשה, כדלקמן :
כמו כן, קובע סעיף 10 לחוק שיקולים נוספים במקרים בעלי חומרה ובנסיבות מיוחדות בהם סבורה הוועדה כי שחרורו של האסיר עלול לפגוע באמון הציבור, בהרתעה וליצור יחס בלתי סביר בין חומרת העבירה ונסיבותיה לתקופת המאסר שיישא בפועל.
סעיף 16 לחוק קובע כי הדיון בוועדת השחרורים יעשה בנוכחות האסיר ובא כוחו וכן, בנוכחות ב"כ היועץ המשפטי לממשלה.
ועדת השחרורים, לפי סעיף 32 לחוק, מונה שלושה חברים:
שופט שמינה שר המשפטים בהסכמת נשיא בית המשפט העליון, והוא יושב הראש.
שני אנשים שממנה שר המשפטים, שלכל אחד מהם חמש שנות ניסיון בתחום שונה מבין התחומים האלה: קרימינולוגיה, עבודה סוציאלית, פסיכולוגיה, פסיכיאטריה או חינוך; ואולם ניסיון בתחום החינוך הוא ניסיון של מי שמכהן או שכיהן כאיש חינוך בכיר והוא בעל ניסיון מעשי בחינוך והשכלה אקדמית.
נציג שב"ס משתתף בדיונים אך אינו חבר בוועדה.
בחינת פעילות ועדות השחרורים
דוח משנת 2010 שערכת מנהלת מחלקת החנינות דאז, גב' אמי פלמור, וכן הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים בראשותה של כב' שופטת בית המשפט העליון (בדימוס) דליה דורנר, מצביעים על קשיים רבים בפעילותן של וועדת השחרורים ועל עיכובים רבים בפעילותן (בין היתר, בשל כך שלא מתקבלות בזמן חוות הדעת הנדרשות, קושי לכנס את הוועדות וכו') ובהשלמת בדיקת הבקשות המוגשות להם.
מדברי ההסבר להצעה עולה שלקשיים בפעילותן של ועדות השחרורים השלכות משמעותיות בעיקר לעניין אסירים הנושאים מאסר של עד שנה אחת, במיוחד כאשר מנוכה מהעונש תקופת מעצרם. זאת, מאחר שיתרת המאסר שנותרה לאסיר אינה מותירה בידי הגורמים המקצועיים הרלוונטיים שהות מספק להיערכות לדיוני ועדת השחרורים לעיתים עד כדי כך שהבקשה מתייתרת.
עוד עולה מדברי ההסבר, כי קיימים קשיים גם לעניין מימוש סמכות נציב שב"ס לשחרר אסירים שנשפטו לתקופות של עד שישה חושים. שכן, קיים קושי לקבוע על בסיס מידע חלקי כי האסיר ראוי לשחרור מוקדם וכי שחרור לא יסכן את שלום הציבור. ולכן, היקף השחרורים בידי הנציב הוא מצומצם.
הצעת החוק
מוצע כאמור להקים יחידה מנהלית בשירות בתי הסוהר – יחידה לשחרור ממאסרים קצרים (להלן – היחידה) שתוסמך לבחון בקשות לשחרור על תנאי של אסירים שנשפטו לתקופת מאסר שבין שלושה חודשים לשנה, חלף סמכות נציב שירות בתי הסוהר וחלף סמכות ועדת השחרורים לעניין תקופות מאסר לתקופה של עד שנת מאסר אחת (למעט לעניין מספר אוכלוסיות של אסירים, כמפורט בהמשך).
מטרת ההצעה, כפי שעולה מדברי ההסבר, היא לייעל את המנגנונים הקיימים לעניין בחינת בקשות לשחרור על תנאי של אסירים שנשפטו לתקופות מאסר קצרות. בדברי ההסבר צוין כי נוכח העובדה שהמנגנונים הקיימים לשחרור על תנאי אינם נותנים מענה מיטבי ומתאים לאסירים השפוטים למאסרים לתקופות קצרות, מוצע לקבוע מנגנון שיבטיח עמידה בתכליות החוק ושיהיה מותאם לאסירים שנשפטו לתקופות קצרות כאמור, ויאפשר בחינה במועד של הבקשות לשחרור, תוך הקלת העומס המוטל על ועדות השחרורים.
לעניין הרכב הוועדה, מוצע כי נציב בתי הסוהר, הוא שימנה את חברי היחידה, בהסכמת השר לביטחון הפנים. ביחידה יהיו שלושה חברים, כדלקמן:
סוהר בכיר הכשיר להיות שופט שלום, שיעמוד בראש היחידה.
קצין שירות בתי הסוהר בעל השכלה משפטית וניסיון בתחום הכליאה.
קצין שירות בתי הסוהר שלו חמש שנות ניסון באחד מהתחומים האלה: עבודה סוציאלית, פסיכולוגיה או חינוך.
מוצע כי היחידה לא תוסמך לדון בעניינם של קטינים, של אסירים המרצים את עונשם בשל עבירת מין, עבירת מין או אלימות במשפחה, אסירים הלוקים בנפשם, שנגזרו עליהם בין שישה חודשים לשנת מאסר אחת (כלומר, לעניין קטינים ואסירים המרצים עונש בגין ביצוע העבירות הנ"ל שנשפטו לתקופות מאסר בין שלושה לשישה חודשים, היחידה תהיה מוסמכת לדון). לפי דברי ההסבר, הסיבה לכך נעוצה במורכבות תיקים אלה, בהם נדרשת קבלת חוות דעת מקצועיות ובחינה מקצועית של מסוכנת האסיר, וכן, שיש בהם חשיבות להבטחת קיומו של דיון בנוכחות האסיר, בא כוח ובנוכחות ב"כ היועץ המשפטי לממשלה. לעניין קטינים, צוין בדברי ההסבר כי נוכח אימוץ דוח הצוות הבין משרדי לבחינת שחרור קטינים ממאסר והקמת ועדת היגוי אשר תמליץ על התאמת הליך השחרור על תנאי ממאסר לאוכלוסיית האסירים הקטינים, יש חשיבות לכך שבינתיים הדיון בשחרורם ימשיך להתקיים במסגרת ועדת שחרורים בראשות שופט, שיכולה לדון ולשקול את ההיבטים היחודיים הנוגעים לקטין ולאפשרויות שיקומו.
מוצע כי ההליך לבחינת שחרורו על תנאי של אסיר יחל אם הגיש בקשה לכך. למעט לעניין קטינים, לגביהם מוצע כי בקשה יכול שתוגש גם בידי סוהר בבית הסוהר בו מוחזק הקטין.
לעניין הדיון בבקשה, מוצע לקבוע הוראות שונות מהקיימות לעניין ועדות שחרורים. מוצע לקבוע כי היחידה תקבל את החלטתה על בסיס בקשה בכתב של האסיר ומסמכים שיונחו בפניה, שלא בנוכחות האסיר ובא כוחו, וללא ב"כ היועץ המשפטי לממשלה. למעט במקרים חריגים, בהם היחידה החליטה לאפשר לאסיר לטעון את טענותיו בפניה. זאת, בדומה להחלטות המתקבלות בהליכים מנהליים, ובשונה מהליכים המתנהלים בוועדות שחרורים.
עוד מוצע כי היחידה תוכל לעניין גם במידע חסוי.
מוצע לקבוע לעניין החלטת היחידה, כפי שקיים היום לעניין ועדות השחרורים, כי הוועדה תקבל החלטה בדבר שחרור על תנאי רק אם שוכנעה שהאסיר ראוי לשחרור ואם שחרורו אינו מסכן את שלום הציבור.
מוצע לקבוע כי שיקולי היחידה יהיו כשיקולי ועדת השחרורים הקבועים כיום בחוק (ראו לעיל, סעיף 9 לחוק). למעט הדרישה להתייחס לחוות דעת של גורמים מקצועיים (שאינם משב"ס או מהמשטרה או גופי הביטחון) כגון שירות המבחן.
עוד מוצע להחיל לעניין תנאי השחרור של אסיר ששוחרר על ידי היחידה, הוראות דומות להוראות החלות כיום על שחרורו על תנאי של אסיר בידי ועדת השחרורים לעניין תנאי השחרור, שינוי התנאים וכיוצ"ב. ואולם, מוצע לעניין ביטול של שחרור על תנאי, להשאיר סמכות זו בידי ועדת השחרורים גם לעניין אסיר ששוחרר בהחלטת היחידה.
לעניין היחידה, לא נקבע הליך של דיון חוזר, בשונה מההוראות לעניין ועדות שחרורים. ואולם, מוצע לקבוע כי ניתן יהיה להגיש עתירה על החלטת היחידה בדומה לעתירה המוגשת על החלטת ועדת השחרורים.
מוצע בנוסף, לתקן את חוק זכויות נפגעי עבירה, התשס"א-2011, ולקבוע כי זכותו של נפגע עבירת מין או אלימות לקבל מידע על הבאתו של אסיר בפני ועדת שחרורים, תותאם לתיקון המוצע, כך שנפגע עבירה יקבל הודעה גם בדבר הבאתו של אסיר בפני היחידה. כמו כן, מוצע כי הוא יכול להביא את עמדתו בפני היחידה.
סוגיות לדיון
נתונים – מוצע שהוועדה תקבל נתונים בדבר אחוז האסירים הנדונים למאסר של עד שנה מכלל האסירים, בממוצע; היקף האסירים שעניינם נידון מדי שנה, בפועל, על ידי נציבת שירות בתי הסוהר והיקף האסירים שעניינם נידון על ידי ועדת השחרורים.
השלכות התיקון – מוצע לדון בהשלכות התיקון המוצע על בחינת בקשותיהם של אסירים שנשפטו למאסרים קצרים. כך למשל, לעניין השלכות הדיון בבקשה שלא בנוכחות האסיר, מעבר מגוף מעין שיפוטי ליחידה מנהלית בתוך שב"ס.
הגשת בקשה לשחרור על תנאי – מאחר שמדובר בתקופות מאסר קצרות, מתעורר חשש שחלק מהאסירים לא יגישו בקשה במועד המוקדם ביותר האפשרי מבחינתם, במיוחד אסירים עם מוגבלות, אסירים שאינם דוברי עברית ועוד. בשל כך, מוצע לדון בקביעת הוראה בדבר יידוע האסירים הרלוונטים מבעוד מועד על זכותם לפנות ליחידה.
קטינים – כמפורט לעיל, לעניין קטינים שנגזרו עליהם למעלה משישה חודשי מאסר, מוצע כי עניינם יישאר בסמכות ועדת השחרורים. זאת, בין היתר, נוכח המלצות הצוות הבין משרדי לבחינת שחרור קטינים ממאסר וועדת ההיגוי שהוקמה בנושא במטרה להתאים את הליך השחרור על תנאי לאוכלוסיית הקטינים לפי מודל שהוצע בדוח הצוות. מוצע לדון בשאלת ההצדקה להותיר את עניינם של הקטינים בסמכות ועדת השחרורים במקום בפני היחידה למאסרים קצרים עד לגיבוש ההמלצות בעניין.
אסירים הנושאים מאסר בשל עבירת מין, עבירת מין או אלימות במשפחה ואסירים הלוקים בנפשם – כמפורט לעיל, בעניינם של אסירים אלה ,בשל המורכבות והצורך בקבלת חוות דעת מקצועיות מוצע להותיר את עניינם לבחינת ועדת השחרורים, ככל שנגזרו עליהם למעלה משישה חודשי מאסר. ואולם, לעניין אסירים כאמור שנגזרו עליהם בין שלושה לשישה חודשים, מוצע להעביר את עניינם ליחידה למאסרים קצרים ולדון בעניינם ללא חוות דעת מקצועיות, פרט להערכת מסוכנות, אם הועברה ליחידה (מבלי להתנות את החלטתה בכך שתועבר אליה הערכת מסוכנות כאמור). מוצע לדון בשאלה האם ראוי להעביר את הדיון במקרים מורכבים אלה ליחידה למאסרים קצרים, והאם ראוי לקבל החלטה בעניינם ללא חוות דעת מקצועיות.
התיקון המוצע לפקודת בתי הסוהר בנושא השחרורים המנהליים – על שולחן הכנסת הונחה הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 54 והוראת שעה) (שחרור מנהלי), התשע"ח–2018, לפיה מוצע, בהוראת שעה, להרחיב באופן משמעותי את הסדר השחרור המנהלי. משמעות השחרור המנהלי הוא שחרור גורף של כלל האסירים טרם זמנם בהתאם לתקופות שנקבעו בפקודה. מוצע לדון ביחס בין הצעה חוק זו להארכת השחרורים המנהליים כמוצע בפקודת בתי הסוהר.
דיווח לוועדה – מוצע לקבוע הוראה בדבר דיווח לוועדה על דרכי והיקף עבודתה של היחידה ובכלל זה, היקף הבקשות שהוגשו ליחידה והתפלגות החלטותיה. כמו כן, מוצע שפקודת נציב שירות בתי הסוהר בעניין תועבר לעיון הוועדה.
"2. שחרור על תנאי – תקופת מאסר בין שלושה לשישה חודשים
אסיר הנושא עונש מאסר לתקופה העולה על שלושה חודשים ואינה עולה על שישה חודשים, שנשא לפחות שני שלישים מתקופת המאסר שעליו לשאת, רשאי נציב בתי הסוהר, לבקשתו, לשחררו על-תנאי מנשיאת יתרת תקופת המאסר; ואולם לא ישחרר הנציב אסיר כאמור, אלא אם כן שוכנע כי האסיר ראוי לשחרור וכי שחרורו אינו מסכן את שלום הציבור."
"3. שחרור על תנאי – תקופת מאסר מעל שישה חודשים
אסיר, למעט אסיר עולם, הנושא עונש מאסר לתקופה העולה על שישה חודשים, שנשא לפחות שני שלישים מתקופת המאסר שעליו לשאת, רשאית ועדת שחרורים, לבקשתו, לשחררו על-תנאי מנשיאת יתרת תקופת המאסר; ואולם לא תשחרר ועדת השחרורים אסיר כאמור, אלא אם כן שוכנעה כי האסיר ראוי לשחרור וכי שחרורו אינו מסכן את שלום הציבור.".
"9. שיקולי הוועדה
בבואה להחליט אם ראוי אסיר לשחרור על-תנאי, תשקול הועדה את הסיכון הצפוי משחרורו של האסיר לשלום הציבור, לרבות למשפחתו, לנפגע העבירה ולביטחון המדינה, את סיכויי שיקומו של האסיר ואת התנהגותו בכלא; לשם כך תביא הועדה בחשבון, בין השאר, נתונים אלה:
(1) העבירה שבשלה נושא האסיר עונש מאסר, לרבות נסיבות ביצועה, סוגה, חומרתה, היקפה ותוצאותיה, תקופת המאסר שגזר עליו בית המשפט, קנס או פיצוי לפי סעיף 77 לחוק העונשין, שהוא חויב בהם בגזר הדין כאמור, האם שילמם ואם לא שילמם – הסיבות לכך, וכן הקלה בעונש אם ניתנה לו בידי נשיא המדינה;מיום 1.1.2007
תיקון מס' 8
ס"ח תשס"ז מס' 2075 מיום 1.1.2007 עמ' 36 (ה"ח 246)
(1) העבירה שבשלה נושא האסיר עונש מאסר, לרבות נסיבות ביצועה, סוגה, חומרתה, היקפה ותוצאותיה, תקופת המאסר שגזר עליו בית המשפט, קנס או פיצוי לפי סעיף 77 לחוק העונשין, שהוא חויב בהם בגזר הדין כאמור, האם שילמם ואם לא שילמם – הסיבות לכך, והקלה וכן הקלה בעונש אם ניתנה לו בידי נשיא המדינה;
(2) תוכנם של כתבי אישום התלויים ועומדים נגד האסיר; סוגי העבירות שבהן הוא מואשם, נסיבות ביצוען ותוצאותיהן, על פי האישומים;
(3) הרשעותיו הקודמות של האסיר, מספרן, תכיפותן, סוגי העבירות שבהן הורשע, חומרתן, נסיבות ביצוען, תוצאותיהן, היקפן ותקופות המאסר שנשא בשלהן;
(4) דיונים קודמים בועדות בענינו של האסיר והחלטות בהם, לרבות בענין ביטול שחרורו על-תנאי;
(5) הקלות בעונש שנתן לו נשיא המדינה בשל עונשי מאסר קודמים שהוטלו עליו;
(6) התנהגות, חיובית או שלילית, של האסיר בבית הסוהר במהלך תקופת מאסרו, כמפורט להלן:
(א) התנהגות טובה של האסיר במהלך תקופת המאסר;
(ב) גילוי יחס חיובי מצד האסיר לעבודה ולצעדים שננקטו לשם שיקומו;
(ג) שימוש בסם מסוכן, כהגדרתו בפקודת הסמים המסוכנים [נוסח חדש], תשל"ג-1973 (להלן - סם מסוכן);
(ד) גמילה משימוש בסם מסוכן;
(ה) עבירה פלילית שעבר האסיר וסוג העבירה;
(ו) התנהגות שיש בה כדי לפגוע פגיעה של ממש באסירים אחרים או בסוהרים או לשבש את סדריו של בית הסוהר;
(ז) מעורבות בפעילות עבריינית, בין בתוך כותלי בית הסוהר ובין מחוץ להם;
(ח) בריחה מבית הסוהר או חזרה אליו שלא במועד;מיום 31.3.2004
בוטל בג"ץ 2605/05 מיום 19.11.2009
תיקון מס' 4
ס"ח תשס"ד מס' 1935 מיום 31.3.2004 עמ' 364 (ה"ח 73)
(ו) התנהגות שיש בה כדי לפגוע פגיעה של ממש באסירים אחרים או בסוהרים באסירים אחרים, בסוהרים, או בעובדי זכיין כהגדרתם בפרק ג'2 לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971 (בחוק זה – פקודת בתי הסוהר) או לשבש את סדריו של בית הסוהר;
(7) חוות דעת על האסיר שנתנו שירות בתי הסוהר, משטרת ישראל או רשויות הביטחון, ובמקרים המתאימים גם חוות דעת מקצועיות, בין השאר בנושא גילוי עריות, אלימות במשפחה ובריאות הנפש;מיום 31.3.2004
בוטל בג"ץ 2605/05 מיום 19.11.2009
תיקון מס' 4
ס"ח תשס"ד מס' 1935 מיום 31.3.2004 עמ' 364 (ה"ח 73)
(7) חוות דעת על האסיר שנתנו שירות בתי הסוהר, משטרת ישראל או רשויות הביטחון, ובמקרים המתאימים רשויות הביטחון, ולענין אסיר בבית סוהר בניהול פרטי כהגדרתו בפרק ג'2 לפקודת בתי הסוהר – גם מנהל בית הסוהר האמור ומפקח כמשמעותו באותו פרק, וכן במקרים המתאימים גם חוות דעת מקצועיות, בין השאר בנושא גילוי עריות, אלימות במשפחה ובריאות הנפש;
(8) חוות דעת של הרשות לשיקום האסיר, אם ניתנה, לענין שחרורו על-תנאי של האסיר, כמפורט להלן, שלה יינתן משקל גדול יותר ככל שהחלק מעונש המאסר שנשא האסיר קטן יותר:
(א) חוות דעת הכוללת תכנית לשיקומו של האסיר, אפשרויות השתלבותו בעבודה סדירה או בתכנית טיפולית; לענין זה תובא בחשבון גם מידת הפיקוח על התכנית המוצעת על ידי הרשות לשיקום האסיר;
(ב) חוות דעת שלפיה אין האסיר זקוק לתכנית שיקום ושהוא אינו מגלה דפוסי התנהגות עבריינית;
(ג) חוות דעת שלפיה אין האסיר מתאים לשיקום;
(9) לענין אסיר שהוטל עליו בצו מבחן לפי פקודת המבחן, לעמוד בפיקוחו של קצין מבחן לאחר שחרורו מהמאסר – חוות דעת של שירות המבחן, אם ניתנה, לענין שחרורו על-תנאי של האסיר;מיום 1.1.2007
תיקון מס' 8
ס"ח תשס"ז מס' 2075 מיום 1.1.2007 עמ' 36 (ה"ח 246)
(9) לענין אסיר שהוטל עליו בצו מבחן לפי פקודת המבחן, לעמוד בפיקוחו של קצין מבחן לאחר שחרורו מהמאסר – חוות דעת של שירות המבחן, אם ניתנה, לענין שחרורו על-תנאי של האסיר לפי תכנית טיפולית בפיקוח שירות המבחן;
(10) נתונים אישיים של האסיר, לרבות גילו ומצבו המשפחתי."