חומר רקע
1
לכבוד
11
,ביוני2018
חה"כ ניסן סלומינסקי
החכי"ם החברים
יו"ר וועדת חוקה, חוק ומשפט בוועדת חוקה, חוק ומשפט
,שלום רב
:הנדון
הצעת חוק
שחרור על-תנאי ממאסר (תיקון מס'
18
()
היחידה
ל
שחרור מ
מאסרים
קצרים), התשע"ח-
2018
אנו מברכים על פרסום הצעת חוק
שח
רור על-תנאי ממאסר (תיקון מס'
18
()היחידה
למאסרים קצרים)
, המבקש לייעל את מנגנון שחרורם על תנאי ממאסר של אסירים
( המרצים עונשי מאסר קצרים3
.חודשים עד שנה) באמצעות וועדה פנים שב"סית לצד
,מטרה חשובה זו
עמדתנו היא כי יש לשנות את הנטל ולהפוך את השחרור המוקדם
לשחר ור אוטומטי וכי אין להרחיב את הסמכות הפנימית של שב"ס לדון גם בעניין
שחרור על תנאי של אסירים הנושאים עונש מאסר
מעל ל- 6 חודשים ועד לשנת מאסר
ולהתעלם מעניין השיקום לאסירים המשוחררים ,
זאת לאור הקשיים הקיימים בהצעה
.כמפורט להלן
1.
68%
מסך האסירים בישראל נשפטים
ל
תקופות הקצרות משנת מאסר ,
כפי
שעולה מבקשה שהגישה המדינה ביום4.3.2018
, לבית המשפט בבג"ץ1892/14
האגודה לזכויות האזרח נ' השר לביטחון פנים1 .לכל הפחות מדובר במעל ל-
%
50
מהאסירים השפוטים לעונש של עד שנת מאסר :
נכון לשנת2015
מעל מחצית
מהאסירים אזרחי ישראל שנקלט ו בבתי הסוהר באותה שנה נדונו לעונש של שנה
ומטה2
.המאסרים הקצרים בהם עוסק
ת הצעת החוק
הם הנפוצים ביותר מבין
.עונשי המאסר המוטלים
2.
אסירים השפוטים לתקופה של עד שנת מאסר ביצעו לרוב
עבירות קלות יחסית ,
כגון עבירות רכוש ושמירה על הסדר הציבורי, והם
ממילא צפויים להש תחרר
.בתוך פרק זמן קצר מאד ולחזור לחברה
3.
בשל המאסר הקצר, אסירים אלו לרוב אינם זוכים לשיקום ורובם יוצאים מבית
הסוהר ללא כלים להתמודד עם הקשיים והחששות שהחזרה לקהילה מביאה
.עימה
מצב זה איננו מתיישב עם זכות האסיר לשיקום הקבועה בחוק ועם
האינטרס החברתי בשיקום א סירים .לקראת שילובם מחדש בקהילה
1
:ראו
קה סיפ
20
לבקשה מטעם המדינה לשינוי מועד קיום פסק דין מיום4.3.18
בבג"ץ1892/14
בעניין הצפיפות בבתי הסוהר, באתר
האגודה לזכויות האזרח :
-
https://www.acri.org.il/he/wp
0318.pdf
-
meshivim
-
prisons
-
in
-
crowding
-
14
-
content/uploads/2018/03/bagatz1892
2
,שם
דוח צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דונר
(ינואר2018
)
-
נספח/מש3
לבקשת המדינה
'לארכה בעמ11
.
2
4.
על פי נתוני
שחרור אסירים בישראל לשנת
2016
3
, הליך השחרור על ידי סמכות
פנים שב"סית
שניתנה ל נציבת בתי הסוהר-
מניב את אחוזי השחרור הנמוכים
ביותר מתוך סך כל האסירים המשתחררים באותה שנה :
שחרור נציבה
וסיבות אחרות
שחרור ועדת
ש
חרורים
שחרור מלא
סה"כ
מספר
משוחררים
441
1,756
5,191
7,388
אחוז
המשוחררים
6%
24%
70%
100%
5.
,על פי נתונים אלו .השימוש בסמכות השחרור הנציבותי הוא מועט מאוד הסיכוי
של אסיר להשתחרר במסגרת ועדת השחרורים על פי החוק כיום גבוה פי4
מהסיכוי ל שחרור נציבותי
בסמכות
.פנים שב"סית
6.
למרות
ש כמעט ולא
מ
שוחרר
ים א
סירים
המרצים עונשי מאסר עד חצי שנה
בשחרור מוקדם על ידי הנציבה ,
הצעת החוק
מציע
ה
שינוי לא רק בעניינם של מי
ששחרורם המוקדם ממאסר מובא בפני הנציבה על פי החוק כיום,
אלא מרחיב את
"הסמכות הפנים שב
סית לדון בעניינם של כלל הא סירים המרצים עונשי מאסר
עד שנה
:כדלקמן
משך המאסר שהוטל החוק הקיים הצעת החוק
3
חודשים- 6
חודשים סמכות הנציבה –
סמכות פנים שב"סית
סמכות
יחידה
למאסרים
קצרים
פנים שב"סית
אין שינוי בתנאים לשחרור
6
חודשים– שנה
ועדת שחרורים-
חיצונית לשב"ס
סמכות
יחידה
למאסרים
קצרים
פנים שב"סית
למעט –
1.
קטינים.
2.
ענינם של
המורשעים
בעבירות אלימות
.ומין
3.
ענינם של אסירים
.הלוקים בנפשם
,כלומר על אף שהסמכות הפנים שב"סית כמעט ולא הצליחה להביא לשחרור
אסירים בשחרור מוקדם, מוצע בהצעת החוק להרחיב אותה גם לתקופות מאסר
ארוכות יותר
!של עד שנת מאסר לגבי תקופת המאסר מחצי שנה ועד שנה אף
מוצע לשנות את המודל ממודל אדרוורסרי למודל מנהלי מבלי שמוצג לכך נימוק
משכנע דיו
בהצעת החוק ., כפי שמוסבר להלן
7.
דוחות שונים שעסקו בנושא הענישה פירטו את הגורמים לשימוש המועט בשחרור
הנציבותי ותיארו אותם כ
ביר וקרטיים
בעיקרם . על פי הדוח ליישום המלצות
וועדת דורנר,
אחוז הבקשות לשחרור שבסמכות הנציב הוא נמוך בשל קשיים
3 הרשות לשיקום האס
יר
סיכום שנת2016
(אפריל2017
'), בעמ16
.
3
"שונים "ובפרט בשל אי נגישותו של הנציב למסמכים רלוונטיים שונים.
המטרה
המוזכרת בדברי ההסבר שבהצעת החוק ,היא להבטיח הליך מהיר ויעיל
אולם
מוצע בהצעת החוק להחליף את סמכות היחיד של נציב שב"ס בוועדה המונה
שלושה חברים , המחויבת לבדיקה של קריטריונים ונתונים רבים יותר. יוצא
שלא ברור שההליך המוצע
בהצעת החוק
הוא יעיל ומהיר יותר, הגם שהוא נסמך
על נתונים רבים יותר. פרק הזמן הקצר הקיים לשקילת החלטת השחרור בשל
המאסר הקצ
ר לא מאפשר הליך כמוצע בהצעת החוק.
8.
השינויים בין החוק הקיים לבין הצעת החוק
לגבי
תקופת מאסר של
3-6
חודשים
:מוצגים בטבלה הבאה
החוק הקיים
הצעת החוק
סמכות
סמכות יחיד של נציבת
שב"ס
יחידה של שלושה–
1.
ס והר בכיר הכשיר להתמנות
.)כשופט שלום (יו"ר
2.
קצין שב"ס בע ל השכלה
.משפטית וניסיון בכליאה
3.
קצין שב"ס בעל5
שנות
, עו"ס
בתחומים
ניסיון
.פסיכולוגיה או חינוך
קריטריונים
1.
ראוי
האסיר
לשחרור
2.
אינו
השחרור
מסכן את שלום
הציבור
:שיקולי וועדת שחרורים רגילה
1.
,הסיכון הצפוי לשלום הציבור
.לנפגע ולביטחון המדינה
2.
סיכויי שיקומו של
.האסיר
3.
.התנהגותו בכלא
מסמכים
ונתונים
1.
העבירה וגזר הדין–
כולל
קנס או פיצוי אם הוטלו
.ושולמו * תשלום הקנס או
הפיצוי–
לא מהווה תנאי
.לשחרור
2.
תלויים
אישום
כתבי
.ועומדים
3.
.הרשעות קודמות
4.
.דיונים קודמים
5.
מאסר
בעונשי
הקלות
.קודמים
6.
בבית
האסיר
התנהגות
.הסוהר
7.
חוו "ד רש"א–
.אם ניתנה
8.
נתונים אישיים–
גיל ומצב
.משפחתי
9.
הערכת מסוכנות לפי חוק
הגנה על הציבור מפני ביצוע
עבירות מין–
אם הועברה
.ליחידה
4
10
.
ההשוואה מלמדת באופן ברור כי להליך השחרור המוקדם של המאסרים של3-6
חודשים הוספו בהצעת החוק
נתונים וקריטריונים שאין כיום ח ובה חוקית
,לשקול אותם או לקבל החלטה לאורם. לפיכך אין ערובה כי הוספת קריטריונים
אלו תייעל בהכרח את הליך השחרור ואף להיפך–
היא עלולה לסרבל את ההליך
.יותר ביחס למצב הקיים
אם בסמכות הקיימת כיום לא שוחררו כמעט אסירים
אלו לשחרור מוקדם, הבניית הקריטריונים והוספת
נתונים עלולה למנוע לגמרי
.את השימוש בהליך זה למעלה מכך, גם כיום הליך השחרור הנציבותי יכול
להסתמך
על נתוני המערך הסוציאלי של שירות בתי הסוהר, אשר הצהיר לא פעם
כי הוא מאפשר שיקום לאסירים )"ומכין תכנית שיקום ("חליפת תקון מהיום
הראשון למאסר .באפשרות הנציבה גם
כיום להתייעץ עם קציני שב"ס ויש
בפניה את תיקיו המנהלי, הסוציאלי והרפואי של האסיר אשר כוללים נתונים
.רבים לצורך קבלת החלטה בעניין שחרור האסיר
11
.
שיעורי השחרור המוקדם כיום מעלים חשש כללי לעניין התאמתו של שירות
בתי הסוהר לנהל את הליך שחרור המאסרים הקצרים ללא מ.עורבות גורמי חוץ
נתוני השחרור המוקדם במצב הקיים על ידי שב"ס-
כמו גם שיעור החופשות
המצומצם שהוא מאפשר לאסירים
העומדים על כ-
10%
בלבד -
מלמדים כי אין
בידי שב"ס כלים לעמוד במשימת השחרור המוקדם של המאסרים הקצרים,
כפי
שה צעת החוק
מציע,
גם כשיש בידיו ,נתונים
קר יטריונים וקטגוריות ברורים
.מאוד במצב זה אין לפעול להרחבת סמכות שב"ס לשחרר בשחרור מוקדם
אסירים השפוטים למאסרים קצרים בסמכות פנימית בלבד ללא מעורבות גורמים
.חיצוניים
הרחב
ת
סמכות השחרור של שב"ס
עומדת בניגוד ל אינטרס הארגוני
הטבעי
ו של
להגדיל
את היקף פעילותו ואת מספר האסירים שברשותו , והיא
.מהווה ניגוד ענינים מובנה שאין לאפשרו
9.
השינויים בין החוק הקיים לבין
הצעת החוק
לגבי תקופת מאסר של6
חודשים
ועד שנה
:מוצגים בטבלה הבאה
החוק הקיים הצעת החוק
סמכות
וועדת שחרורים
וועדה של שלושה–
1.
סוהר בכיר הכשיר
כשופט
להתמנות
.)שלום (יו"ר
2.
קצין שב"ס בעל
משפטית
השכלה
.וניסיון בכליאה
3.
קצין שב"ס בעל5
ניסיון
שנות
, עו"ס
בתחומים
או
פסיכולוגיה
.חינוך
סוג הליך
אדוורסרי–
טיעונים בעל פה מנהלי–
טיעונים בכתב
קריטריונים
שחרורים
וועדת
שיקולי
:רגילה
1.
הצפוי
הסיכון
, הציבור
לשלום
ולביטחון
לנפגע
שחרורים
וועדת
שיקולי
:רגילה
1.
הסיכון הצפוי לשלום
לנפגע
הציבור,
.ולביטחון המדינה
5
10
.
מהטבלה עולה כי עיקר הייעול בין החוק הקיים לבין הצעת החוק הוא בויתור על
חוות הדעת של שירות המבחן; שינוי סוג ההליך מאדוורסרי הכולל טיעונים בעל
פה למנהלי הנערך על בסיס מסמכים ב כתב; ושינוי הסמכות מסמכות חוץ
.שב"סית לסמכות פנים שב"סית שינויים אלו בעיקר יסרבלו את ההליך ולא
יביאו ל.ייעולו
11
. ממחקר שנערך ב שנת2011
ב-
24
מדינות
באיחוד
האירופי עולה כי רק בשתיים
מהן–
הונגריה ואירלנד- ניתן לשחרר בשחרור מוקדם
רק לאחר ריצוי שני
שלישים מתקו.פת המאסר, כמו בישראל5
ברוב המדינות שנבדקו בדוח ניתן
לשחרר לפני תום ריצוי שני שלישים מהמאסר :
בשבע מהן ניתן לשחרר לאחר
4
'סע9
.לחוק
5
Gert Vermeulen, Anton van Kalmthout, Neil Paterson, Marije Knapen, Peter Verbeke, Wendy
De Bondt Principal, European Commission DG Justice, Material detention conditions,
execution of custodial sentences and prisoner transfer in the EU Member States
(2011)
http://ec.europa.eu/justice/news/consulting_public/0012/JLS-DC-FR_IRCP41_en.pdf
.המדינה
2.
סיכויי שיקומו של
.האסיר
3.
.התנהגותו בכלא
2.
סיכויי שיקומו של
.האסיר
3.
.התנהגותו בכלא
מסמכים ונתונים
1.
העבירה וגזר הדין -
כולל קנס א ו פיצוי
.אם הוטלו ושולמו
2.
אישום
כתבי
.התלויים ועומדים
3.
.הרשעות קודמות
4.
קודמים
דיונים
.בוועדות
5.
בעונשי
הקלות
.מאסרים קודמים
6.
האסיר
התנהגות
ב
בית הסוהר.
7.
על
דעת
חוות
מטע
האסיר
ם
,שב"ס
ה
משטר ה
או
רשויות
.הביטחון
8.
,חוות דעת רש"א
.במידה וניתנה
9.
חוות דעת שירות
מבחן, אם נ.יתנה
10
.
נתונים אישיים של
האסיר-
גיל ומצב
.משפחתי4
1.
העבירה וגזר הדין-
כולל קנס או פיצוי
.אם הוטלו ושולמו
2.
אישום
כתבי
.תלויים ועומדים
3.
.הרשעות קודמות
4.
קודמים
דיונים
בועדות .
5.
בעונשי
הקלות
מאסר
ים
.קודמים
6.
האסיר
התנהגות
.בבית הסוהר
7.
חוו"ד רש"א–
אם
.ניתנה
8.
נתונים אישיים–
.גיל ומצב משפחתי
9.
חוו"ד על האסיר
, שב"ס
שנתנו
או
המשטרה
.רשויות הביטחון
6
שליש עד חצי מהעונש; במדינה אחת ניתן לשחרר לאחר חצי עד שני שליש
מהעונש; ובמדינות האחרות–
השחרור המוקדם הוא בתנאים שונים אך יכול
להתרחש כעב.ור ריצוי של חצי עד שני שלישים מהעונש ואף קודם לכן
באנגליה
מרבית האסירים משתחררים
בשחרור אוטומטי
לאחר ריצוי חצי מתקופת
המאסר, ולעיתים השחרור בחצי הוא על תנאי והשחרור בשני שליש הוא אוטומטי
(בהתאם לסוגי העבירות ולתקופת המאסר). מדיניות שחרור זו הקיימת ברוב
מד .ינות האיחוד האירופי משפרת מאוד את צמצום המאסרים
12
.
בישראל לעומת זאת, לא רק שהשחרור על תנאי הוא מאוחר יחסית–
רק לאחר
ריצוי שני שלישים מהעונש–
.אלא גם הוא מצומצם מאוד
אם בשנת1990
שוחררו בשחרור מוקדם כ-
60%
מהאסירים שעניינם הובא בפני וועדת
השחרורים השתחררו
בשחרור מוקדם באותה שנה6
, הרי שכיום
רק כ-
%
13
.מהאסירים המופיעים בפני הוועדה משתחררים באותו אופן7
13
.
יש להבטיח כי השחרור המוקדם ממאסרים קצרים
יבטיח
את שיקומו של
האסיר. במצב הקיים שיעור הרצידיביזם של האסירים במאסרים הקצרים עומד
כ על-
%
30
8
:
אופן השחרור מספר
האסירים אחוז הרצידיביזם
שחרור בתום מאסר מלא
4,406
(
69.1%
)
46.2
שחרור מוקדם על ידי ועדת
שחרורים
1,729
(
27.1%
)
29.1
שחרור מוקדם ע"י נציב
203
(
3.2%
)
30.5
)'אחר (חנינות, הקלות וכו
38
(
0.6%
)
29
סה"כ
6,376
(
100%
)
41
14
. ניתן לראות ש
למרות שמדובר בתקופת מא ,סר קצרה ועונש קל יחסית אחד
משלושה אסירים שריצו מאסרים קצרים יחזור לבצע עבירות בחמש השנים
שלאחר השחרור .
ללא התייחסות
בהצעת החוק
לעניין השיקום כחלק מהליך
6
'דוח דורנר, בעמ44
.
7
צח בן יהודה, מרכז המידע והמחקר של הכנסת "היבטים בעבודת וועדות השחרורים" דו"ח לוועדת
הפנים מיום14.3.2017
.
8
יוחנן ועקנין וקתרין בן צבי רצידיביזם של אסירים פליליים משוחררי2009
(ינואר2009
)
'בעמ6
.
:מופיע בקישור הבא באתר שב"ס
https://www.gov.il/BlobFolder/guide/mamrim/he/%D7%A8%D7%A6%D7%99%D7%93%D7%9
%D7%A9%D7%9C%20%D7%90%D7%A1%D7%99%D7
9%D7%91%D7%99%D7%96%D7%9D%20
%A8%D7%99%D7%9D%20%D7%A4%D7%9C%D7%99%D7%9C%D7%99%D7%99%D7%9D%20%
D7%9E%D7%A9%D7%95%D7%97%D7%A8%D7%A8%D7%99%202009.pdf
7
השחרור והקצאת משאבים לצורך כך, שיעור הרצידיביזם לא ישתנה והאינטרס
.החברתי בהפחתת הפשיעה ימשיך להיפגע
15
.
לאור האמור לעיל יש לתקן את
הצעת החוק כדלקמן :
א.
יש לשנות את הרכב הוועדה"ולהוסיף גורמים מחוץ לשב
ס
שישמשו כחברי
.וועדה
ב.
לא ברור מתי וכיצד האסיר מגיש לוועדת המאסרים הקצרים בקשה לשחרור
.מוקדם מוצע להלן להפוך את השחרור
לאוטומטי
ולכן ניתן לוותר על הגשת
בקשה על יד .י האסיר
ג.
יש לאפשר ייצוג בהליך זה לכל הפחות לאסירים המרצים עונש מעל לחצי שנת
מאסר, ולא לפגוע בזכות הייצוג בהליך השחרור המוקדם הקיימת לאסירים
.אלו כיום בחוק
ד.
לאור המצב במ
ד ינות האיחוד האירופי, יש לשנות את הנטל
כך שה שחרור
יהיה ה כלל–
שחרור אוטומטי- והעדר שחר ור חריג עליו תחליט וועדת
.המאסרים הקצרים בהעדר החלטה של הוועדה, האסיר ישתחרר, ואם
החליטה הוועדה אחרת–
.יהיה עליה לנמק את החלטתה
ה.
יש להבטיח קיום דיון14
.יום לפני מועד השליש לכל המאוחר
ו.
יש להבטיח תכנית
טיפול למימוש הזכות לשיקום –
לפני
השחרור ול
אחרי ו
ולהקצו .ת משאבים כבר כעת לצורך קיום אינטרס חברתי זה
ז.
יש להשמיט במפורש בחוק את השיקול בעניין קיומו של קנס או פיצוי, שכן
.הסיכוי שהאסיר ישלמם גבוה יותר אם ישוחרר
ח.
לאור השינוי הדרסטי המוצע בסמכות ובאופי ההליך, יש לקבוע את התיקון
כ
הוראת שעה הכוללת חובת דיווח ופיקו ח של וועדות הכנסת ושרת
.המשפטים
ט.
יש לפרט
בהצעת החוק
את היקף הייעול הצפוי בשחרור המוקדם של
האסירים ואת העלויות והמשאבים הנדרשים ליישומו .
לאור האמור לעיל, יש לפעול לשינוי הנטל ולהפוך את השחרור המוקדם לשחרור
אוטומטי וכי
אין להרחיב את הסמכות הפנימית של שב"ס
לדון גם בעניין שחרור על
תנאי של אסירים הנושאים עונש מאסר מעל ל-
6
חודשים ועד לשנת מאסר, לאור
הקשיים הקיימים בהצעה כמפורט
לעיל.
,בכבוד רב
ד"ר סיגל שהב, עו"ד
*המסמך נכתב בסיוע הסטודנטי
ם
עוז עזריה ויאיר אוחיון
תלמיד
י
הקליניקה הפלילית
במר .כז האקדמי למשפט ולעסקים