חומר רקע
1
'ה בתמוז התשע"ח
18
ביוני2018
:אל חברי
ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק למניעת מפגעים (תיקון– איסור שימוש במערכת כריזה בבתי תפילה), התשע"ו-
2015
של חה"כ
/אילטוב ואח' (פ2316/20
); הצעת חוק למניעת מפגעים (תיקון–
,)מניעת רעש ממערכת כריזה בבית תפילה
התשע"ז-
2016
/של חה"כ יוגב ואח' (פ3590/20
)
מסמך הכנה לדיון הקבוע ליום19.6.2018
- הכנה לקריאה הראשונה
תוכן הצעות
החוק
הצעות החוק מבקשות לתקן את החוק למניעת מפגעים, התשכ"א-
1961
כך שייקבעו בו מגבלות מפורשות על
הפעלת מערכת כ .ריזה בבתי תפילה כפי שעולה מדברי ההסבר, הכוונה בעיקר להטלת מגבלות על קריאות
.המואזין במסגדים
הצעת
החוק של חה"
'כ אילטוב ואח(
/פ2316/20
)
מבקשת לקבוע באופן גורף כי כל
הפעלה של מער כת כריזה
בבית תפילה (בכל שעות היום ובכל מקום), תיחשב לרעש חז
ק או בלתי סביר האסור על-
פי סעיף2
לחוק למניעת
.מפגעים ע ם זאת, מוצע בהצעת החוק
לה
עניק ל
שר להגנת הסביבה, בהסכמת שר הפנים,
סמכות לקבוע בצו
.מקרים שבהם יותר שימוש במערכת הכריזה
הצעת
החוק של חה"כ יוגב וחה"
כ ביטן(
/פ3590/20
) כוללת מספר מרכיבים: ראשית ,
מוצע לקבוע איסור על
הפעלת מערכת כריזה בבית תפילה המצוי באזור מגורים בשעות הלילה (
23.00
עד7.00
למחרת). ג ם בהצעה זו
מוצע להעניק לשר להגנת הסביבה, בהסכמת שר הפנים, סמכות לקבוע בצו מקרים בהם יותר השימ וש במערכת
הכריזה בשעות האמורות (
סעיף2א(א )המוצע).
שנית,
מוצע לקבוע באופן מפורש כי אדם לא יפעיל מערכת כריזה בבית תפילה המצוי באזור מגורים, בניגוד
להוראות
החוק למניעת מפגעים (
סעיף2א(ב) המוצע).
שלישית,
מוצע לקבוע קנס של10,000
₪
למי שהפר את ההוראות האמורות לעניין הפעלת מערכת כריזה בבית
תפילה, ואף לקבוע עונש
מינימאלי
של5,000
₪
על מי שהורשע בעבירה
כאמור.
עמדת
ועדת השרים לענייני חקיקה
ועדת השרים לענייני חקיקה החליטה לתמוך בהצעות החוק :בקריאה הטרומית בלבד, בכפוף לתנאים הבאים
1) הצע
ו ת החוק לא יקודמו מעבר לקריאה הטרומית עד לקבלת מסקנות צוות משותף לשר להגנת הסביבה
והשר לביטחון הפנים אשר יבחן את נושא הצעת החוק בה ,סכמה עם משרד הפנים, משרד ירושלים ומורשת
.משרד האוצר והמשרד לשירותי דת2
) בטרם יובאו
הצע
ו ,ת החוק לדיון בקריאה הראשונה הן יוחזרו לדיון
.בוועדת השרים לענייני חקיקה
על פי מה שנמסר לנו, עד עתה לא הוגשו מסקנות
הצוות המשותף האמור.
בעת
אישור הצעות החוק בקריאה הטרומית במליאת הכנסת הבהיר השר להגנת הסביבה, חה"
,כ זאב אלקין
שהמתווה שיקודם הוא רק
זה ש
נכלל בהצעת החו
ק של חה"
כ יוגב
וביטן
המטיל את המגבלה על הפעלת מערכת
כריזה בבית תפילה
בשעות הלילה (
23.00
עד7.00
)
ולא
הנוסח הרחב יותר המבקש להטיל ה גבלה כללית על
הפעלת מערכת כריזה.
2
הדין הקיים
אנו סבורים
ש.כבר בדין הקיים ניתן למצוא מענה לסוגי מטרדי הרעש שאליהם מתייחסות הצעות החוק
,ראשית סעיף2 לחוק למניעת מפגעים קובע
"איסור כללי על גרימת "רעש חזק או בלתי סביר
מכל מקור שהוא .
,בנוסף
קיימות הוראות ספציפיות לעניין זה בשני קבצי תקנות שהוצאו מכוח החוק–
תקנות למניעת מפגעים
(רעש בלתי סביר), התש"ן-
1990
:(להלן
תקנות רעש בלתי סביר ,)) ותקנות למניעת מפגעים (מניעת רעש
התשנ"ג-
1992
:(להלן
תקנות מניעת רעש .)
,בכלל זה תקנה3(א) לתקנות למניעת רעש
" קובעת איסור על הקמת רעש
באמצעות
,פטיפון רמקול, מגביר
קול או מכשירי קול
כיוצא באלה בין השעות14.00
ל-
16.00
ו בין השעות23.00
ל-
7.00
למחרת
, באזור מגור
ים
( :באחד מהמקומות האלה1
( ;) תחת כיפת השמיים2
)
במקום שאינו תחת כיפת השמים, אולם אינו סגור מכל
צדדיו כלפי חוץ ."... , או שדלתותיו, חלונותיו או פתחיו האחרים אינם סגורים כולם
תקנה7 לתקנות למניעת רעש
קובעת איסור
בכל שעות היום
על הפעלה
באזור מגורים
" של מגביר קול או
מכשיר כיוצא בו כדי להפנות את תשומת הלב
,למכירת טובין או קנייתם, לאספקת שירותים, להופעה, להצגה
למתן הודעה
"או לפרסומת אחרת (
אנו סבורים כי קיים ספק אם
תקנה זו חלה על נסיבות שבהן מדובר
בשימוש
במערכת כריזה בידי בית תפ ילה שכן נראה שהתקנה מכוונת בעיקר להודעות ופרסומות בהקשר
מסחרי).
בכל הנוגע לעונש על הפרת הוראות אלה –
תקנה17
לתקנות למניעת רעש קובעות עונש של6
חודשי מאסר או
קנס כאמור בסעיף40
(2
) לחוק העונשין(
2,800
₪
)
., על הפרת האיסורים האמורים
,לצורך הגברת האכיפה
נקבע צו עבירות קנס - צו סדר הדין הפלילי (עבירות קנס-מניעת רעש), תש"ס-
2000
המאפשר הטלת קנסות(עם ברירת משפט )
לשם אכיפה יעילה יותר של
האיסורים הקבועים ב תקנות. גובה
הקנס משתנה בהתאם לתקנה שהופרה, השעה שבה נוצר מטרד הרעש, זהות המפר (יחיד, תאגיד
, מוסד ציבור
י ,)
וה .אם מדובר בעבירה חוזרת הקנסות נעים בין250
₪
ליחיד בהפרה ראשונה, ועד1,400
₪
להפרה חוזרת
שבוצעה בידי תאגיד.
בכלל ,זה הקנס על עבירה ראשונה של תאגיד בגין הפעלת מכשירי קול בין השעות24.00
ל-
6.00
עומד
ע ל700
₪
.
לצד זאת, תקנות רעש בלתי סביר כוללות פירוט של רעשים הנחשבים
לבלתי סבירים , ועל כן–
אסורים לפי
סעיף2 לחוק, זאת על בסיס שלושה פ רמטרים: עוצמת הרעש (בדציבלים); משך הרעש; והשאלה האם מדובר
.ברעש שנגרם בשעות היום או הלילה גם איסורים אלה נכללים במסגרת צו עבירות הקנס הנ"ל, ולכן נ יתנים
לאכיפה באמצעות הטלת קנסות (
שמגיעים עד1,800
₪
) .
כמו כן, מכוח סעיף6
,לחוק, מוסמכות הרשויות המקומיות, באישור השר להגנת הסביבה להסדיר את סוגיית
,מטרדי הרעש בחוקי עזר עירוניים, בהתחשב בתנאים הספציפיים של הרשות הרלוונטית, ואף ניתן לסטות
.לעניין זה מההסדר שנקבע בתקנות
נקודות לדיון:
האם יש צורך בהוספת האיסורים הנכללים בנוסח הצעות החוק, נוכח קיומם של האיסורים שפורטו לעיל
בתקנות מניעת רעש ותקנות רעש בלתי סביר?
כאמור, תקנה3(א)
לתקנות למניעת רעש אוסרת בצורה נרחבת כל שימוש ברמקול, מגביר קול או מכשירי
קול בין השעות23.00
ל-
7.00
בבוקר באזור מגורים, אשר נשמע מחוץ לכתליו של מבנה מסוים. בנוסף, תקנה
7
לתקנות האמורות קובעת איסור
בכל שעות היום
על הפעלה
באזור מגורים
" של מגביר קול או מכשיר
כיוצא בו
.... כדי להפנות את תשומת הלב
למתן הודעה
."או לפרסומת אחרת
3
נראה
כי האיסור הכללי הקבוע בתקנות אלה ,או ל פחות האיסור הנכלל בתקנה3(א) העוסק
,בשעות הלילה
חל .על השימוש במערכות כריזה של מואזין במסגדים, וכן על שימוש במערכות דומות בבתי תפילה אחרים
על-
פי מה שנמסר לנו
מגורמי הממשלה ,
בפועל, עד היום איסורים אלה
כמעט ו לא נאכפו על קריאות מואזין
בשל הרגישות הדתית
הכרוכה בכך .
עוד
נמסר לנו כי
החלופה שמשרד להגנת הסביבה מקדם בהקשר זה הוא התקנת מערכת הפעלה והגברה
מרכזית בכל המסגדים בעיר
או באזור , אשר משמיעה בו זמנית ברמקולים בכל המסגדים קריאה לתפילה
של מואזין אחד ,כש,משך הכריזה מוגבל בזמן
ומערכת ההגברה מכוונת כך שעוצמת הקול לא תחרוג
.ממפלסי הרעש המותרים בתקנות רעש בלתי סביר
ה פתרון יושם בהצלחה
במספר מקומות בישראל , ובהם
.יפו ועכו ב מקומות ,אחרים החלפת הרמקולים וכיוונם
נתנה מענה ל
בעיית הרעש .
נוכח האמור, האם אין מקום להתמקד בקידום פתרונות בהסכמה או במישור האכיפה, ולא במתן מענה
חקיקתי לסוגיה?
אף אם יש מקום לשקול הסדרה חקיקתית מפורשת של סוגיית הרעש של בתי תפילה ,בשל רגישותו הרי
ש קביעת ענישה
מחמיר
ה יותר
דווקא על בתי תפילה עלולה לעורר
קשיים במישור החוקתי.
כ,כלל
הטלת איסורים ומגבלות על הפעלת מערכות כריזה בבתי תפילה בכלל, וקריאות מואזין בפרט, מהווה
הגבלה על מימוש
זכות היסוד החוקתית
לחופש דת הנגזרת מן הזכות לכבוד האדם
(לעניין מעמדה של זכות
,זו ראו למשל בג"ץ8871/17
מיכאל פואה
נ' ניצב יורם הלוי(
14.12.2017
); רע"א2063/16
הרב יהודה גליק
נ' משטרת ישראל (
19.1.2017
.))
כמו כן, הטלת מגבלות מסוג זה עלולה לעורר שאלות במישור של הפגיעה
בזכות לשוויון , משום שהצעות
החוק מבקשות
לייחד
את הרעשים הנובעים ממערכות כריזה בבתי תפילה באותן שעות ממש שעליהן חלות
התקנות למניעת רעש (בין23.00
ל-
7.00
) ולקבוע להן קנס גבוה הרבה יותר מזה שנקבע בתקנות ושחל על
.רעשים אחרים באותן שעות
ואולם
, על-
פי הגישה
המקובל ת בארץ
בעולם
, דווקא העובדה כי פרקטיקה מסו ימת קשורה בחופש הדת
מובילה להענקת
יחס מקל יותר ., ומתן החרגות מדינים כלליים, ובוודאי לא הענקת יחס נוקשה יותר
נוכח מעמדן של הזכות לחופש דת ולשוויון, הרי שיש לוודא כי כל פגיעה בזכויות אלה נעשית לתכלית ראויה
ובצורה מידתית. גם אם הצעת החוק האמורות
נועד ו לתכלית ראויה שהיא, כאמור בדברי ההסבר, למנוע
,את הטרדת מנוחתם של אזרחים ופגיעה בשנתם ובאיכות חייהם הרי שיש להבטיח כי יעמדו במבחני
המידתיות.
בכל הנוגע למבחני המידתיות(
,ובפרט מה שמכונה מבחן"האמצעי שפגיעתו פחותה") ,
קשה להצדיק קביעת
קנס של10,000
₪
דווקא
על מי שמפר את האיסור על הפעלת מערכת כריזה בבית תפילה בשעות הלילה ,
אשר גבוה בהרבה מהקנס המירבי
הקבוע כיום
בתקנות למניעת רעש והחל על כל
הפעלה ש
ל
מערכת כריזה
בלילה (
העומד על2,800
₪
) .
בהתחשב בכך שכאמור
כמעט ו לא נעשה ניסיון להטיל את הקנס הקבוע כיום
בתקנות
על מערכות כריזה בבתי תפילה
לא ניתן לומר כי הוא אינו נותן
מענה מספק לסוגיה.
לחלופין ,נוכח החשיבות במתן הגנה לזכויות היסוד שבהן מדובר ,
ניתן לשקול לגבש מתווה
מקל יותר
שיטיל
,איסור מוגבל על מערכות כריזה בבתי תפילה
רק אם אינם עומדים
ב
תנאים לעניין עוצמת הרעש או משכו ,
במקום הטלת איסור
גורף על שימוש במערכות כריזה בבתי תפילה בשעות מסוימות.