חומר רקע

1 דוח מסכם- ממצאי האבחון רשות מקרקעי ישראל CONFIDENTIAL AND PROPRIETARY Any use of this material without specific permission of McKinsey & Company is strictly prohibited. יוני2017 2 דוח מסכם- ממצאי האבחון ברשות מקרקעי ישראל תקציר מנהלים מסמך זה הוא סיכום של עבודת אבחון שנעשתה ברשות מקרקעי ישראל (רמ"י, "הרשות"). שלב האבחון נמשך כ-5 שבועות במהלך מרץ- אפריל2017 , ובוצע על ידי חברת מקינזי עבור ובשיתוף רשות מקרקעי ישראל ואגף התקציבים ב .משרד האוצר במסגרת התהליך נבחנה עבודתה של רשות מקרקעי ישראל לאור הרפורמה משנת2011 , תוך :התמקדות בארבע סוגיות מרכזיות א. הקצאת משאבים בארגון – ,בפרט נבחן אופן ההקצאה בין פעולות ליבה לבין פעולות תומכות וכן אופן הקצאת כוח האדם בין חטיבות הארגון ב. מבנה הארגון – .נבחנה ההתאמה בין המבנה לבין מטרות הארגון והתהליכים המבוצעים בו בפרט נבחן האם המבנה תומך בתהליכי הליבה, מנצל את משאביו באופן מיטבי, מאפשר תהליכי קבלת החלטות יעילים ומייצר בהירות בין תחומי אחריות הגופים השונים ג. יעילות תהליכי הליבה ושיטות העבודה בארגון – נ בחנו הזדמנויות מרכזיות לייעל תהליכים ושיטות עבודה ד. ניתוח יישום ההחלטה להקניית הבעלות לצורך הפחתת החיכוך בין הרשות ,לבין החוכרים התייחסות למספר המקרים בהם הוקנתה בעלות ולגורמים ה מרכזיים המשפיעים על הצלחת המהלך .א הקצאת משאבים בארגון בכדי לנתח את יעילות הקצאת המשאבים, ביצענו3 ( :ניתוחים1 ) ניתוח פעילויות מרכזיות בתחומי ( ,מקורות הערך של הארגון2) ניתוח הקצאת כוח האדם בארגון ו-(3 ) ניתוח הקצאת כח האדם האפקטיבית לאור משימות הארגון ניתוח הפעילויות בתחומי מקורות הערך של הארגון , העלה כי ניתן להגביר את מיקוד הארגון בפעולות :המניבות ערך גבוה, למשל  ,בפעילויות שיווקים20% מהמכרזים מייצרים עד5 יחידות דיור בלבד ו גם מכרזים גדולים .יותר מפוצלים לתיקים רבים, כשכל תיק מצריך עבודה נפרדת נוסף על כך 86% מהתיקים הינם תיקי בנייה נמוכה מול גורמים פרטיים, הד ורשים פי160 מהזמן ביחס ל תיקי בנייה רוויה מול קבלנים  ,בפעילויות עסקאות80% מעסקאות הפטור מייצרות יחידת דיור אחת בלבד 3  ,בפעילויות שירות65% מכלל ה פעולות המבוצעות ב רשות ,הינן אישור זכויות והעברת זכויות אשר ביצוען על ידי עובד הרשות אינו בעל ערך מוסף  14% מעסקות הפטור ממכרז מניבות למעלה מ- 90% מההכנסות מעסקאות מאושרות ניתוח הקצאת כוח האדם בארגון מעלה כי מרבית עובדי הר שות אינם מסייעים במישרין לפעולות המצויות במוקד מטרות הערך הארגוניות ,. כך למשל295 ( מעובדי הרשות38% ,) הינם עובדי שטח ומתוכם רק כ- 32 ( עובדים% 13) מבצעים פעילות שערכה גבוה1, ו למעלה מ- % 20 מזמן צוותי העסקות מוקדש לפעולות שירות (מתוך169 )עובדים בצוותי העסקות. ניתוח של הקצאת כוח האדם האפקטיבית בארגון לאור המשימות מצביע על חוסר איזון בהקצאת כ"א בין המרחבים, בפרט בהיבט עסקות הפטו ר. לפי ניתוח זה, קיימים פערים של עד פי4 בכמות עסקות הפטור לעובד בצוותי העסקות בין המרחבים. מניתוחים אלו עולות מספר הזדמנויו ת :מרכזיות  יצירת צוותי עבודה מוגדרים לפי חשיבות המשימות  יצירת מנגנון תעדוף משימות בתוך הצוותים והסטת משימות תחזוקת חוזים מצוותי העסקות לצוותי השירות  מיקוד הצוותים בפעולות הליבה באמצעות ביטול צורך באישור רשות עבור פעולות מסוימות בפטור ממכרז  איזון עומסי העבודה בין המרחבים השונים ב. מבנה הארגון טרם הרפורמה , מנהל מקרקעי ישראל היה בנוי מאגפי מטה ומחוזות גיאוגרפיים, כאשר כל מחוז ניהל את פונקציות השירות, העסקות וה שמירה . ניהול ה מחוזות , אשר עסקו כל אחד בכל תחומי העיסוק ,של המנהל איפשר מבנה שטוח, ניהול תחת גורם אחד וריכוז סמכויות במרחב . לצד זאת, המבנה הישן יצר היעדר מיקו ,ד בתהליכי ליבה מוטת שליטה רחבה ו .הוביל לפגיעה באיכות השירות המבנה הנוכחי של הרשות ביקש לענות על ח סרונות המבנה הקודם באמצעות הפרדת פעילות הרשות ל-3 חטיבות .מקצועיות נבדלות: עסקית, שירות ושמירה הפרדה זו אפשרה התמקצעות והתמקדות בכל אחד מתחומי הליבה, תוך שיפור השירות לאזרח ואיכות העבודה , אך ,לצד זאת גרמה לכפילות 1 פעולה שערכה גבוה- שיווקים : מעל50 יח"ד ;עסקות פטור : קרקע שערכה מעל500 אש"ח ;שירות : תפוקות תוספת בנייה והצעה לבעלות 4 גופי מטה, קושי בקבלת החלטות והיעדר בהירות באשר לחלוקת התפקידים בין החטיבה העסקית לחטיבת השירות. מבנה הרשות המוצע בדו"ח זה מבקש לספק פתרון ביניים, אשר משלב בין יתרונות המבנה שקדם לרפורמה ליתרונות המבנה הנוכחי . עקרונות המבנה המוצע הם הגדרת המרחבים הגיאוגרפיים כמרחבים אופרטיביים בעלי אחריות גיאוגרפית מלאה ,הגדרת החטיב ות המקצועיות כגופי מטה מנחים מקצועית ובעלי סמכות מטריציונית .וצמצום כפילות כח האדם בארגון מבנה זה יאפשר תכלול ותיאום ב רמת ה מרחב, מוטת שליטה מצומצמת ומדרג קבלת החלטות פשוט יותר, בדומה למבנה שקדם לרפורמה, תוך שימור הישגי המבנה הנוכחי בתחום המיקוד בשירות .ובשמירה ,בנוסף אנו ממליצים כי בהמשך ייבחן גם שינוי מבנה המטה הארצי, זאת לשם הקטנת מוטות השליטה, שיפור היעילות וצמצום כפילויות. .ג יעילות תהליכי הליבה ושיטות העבודה בארגון ,בכדי לנתח את יעילות תהליכי הליבה ושיטות העבודה בארגון מיפינו את תהליך ההקצאה בפטור "ותהליך שיווק מסוג "מחיר למשתכן . בעוד תהליך השיווק במסגרת "מחיר למשתכן" זוכה למיקוד משמעותי מצד הנהלת הרשות וגורמי המטה, ולכן זוכה לעדיפות ומתנהל במהירות וביעילות , בתהליך הפטור ממכרז זיהינו מספר צווארי בקבוק מרכזיים: א. פיקוח– עיסוק בדוחות שאינם נחוצים או שהינם כפולים, הכוונה לא מדויקת מצד מקדמי העסקות ואי השלמת הדוחות במלואם על ידי עובדי הפיקוח ב. שומה– גידול בכמות השונות ובמורכבותן, ריבוי בקרות על שומות, תחלופת כוח אדם גבוהה וקושי בגיוס שמאים מרחביים ג. מסלול ירוק– תהליך אישור ארוך בשל חוסר ב פוקוס ניהולי, מומחיות לא מספקת של כוח האדם המטפל וסרבול דיוני כמו כן , תהליכי פטור רבים אינם מבשילים לכדי עסקה, שכן לכל אורך הטיפול לפונה עומדת הזכות שלא להשלים את העסקה . זיהינו מספר הזדמנויות לייעול תהליכי העבוד ה ופתיחת צווארי הבקבוק , ביניהן יצירת מאגר שמאים נפרד ל רשות וייעול תהליך הבקרה על שומות, הקפדה על נהלי הרשות ועל איכות הטיפול בדוחות הפיקוח , הגדלת הפוקוס הניהולי ודרג המומחיות בוועדות המסלול הירוק ו פישוט תהליכים ככל הניתן ו/או הסטת שלבים בתהליך מהנתיב הקריטי. ,כמו כן במסגרת בחינת תחום אפקטיביות שיט ות העבודה, אותרו הזדמנויות להעמקת השימוש בפרקטיקות ניהול ביצועים ולטיוב השימוש במערכות המידע הקיימות כיום בר שות. 5 .ד ניתוח יישום ההחלטה להקניית הבעלות לשם בחינת יישום ההחלטה להקניית בעלות לצורך הפחתת החיכוך בין הרשות לבין החוכרים, התבוננו על שלושה מרכיבי מ פתח ,: תמונת המצב של מאגר הנכסים בטיפול הרשות והתפתחותו לאורך השנים הליך הרישום בטאבו ותהליך .העברת הבעלות :מלאי הנכסים ,כיום מלאי הנכסים הנוכחי עומד על כ- 500 אלף נכסים, כאשר בכל שנה מצטרפים אליו כ- 25 אלף נכסים נוספים . מאז2011 ,כ- 386 אלף נכסים יצאו ממאגר זה עקב ה קניית ,בעלות תהליכי הקניית בעלות או מעמד ""מנהג בעלות . :הרישום בטאבו לשם צמצום החיכוך , יש ראשית לרשום את,הנכס בטאבו דבר שהינו תנאי יסוד להקניית בעלות. פעולת הרישום בטאבו מצמצ מת כ- 90% ,מכלל הפעולות החיכוכיות מול הרשות והענקת הבעלות מצמצ מת את ה- 10% הנוספים, אשר הינם בעיקרם תוספות בנייה ועסקות בפטור ממכרז . ,לאור זאת המלצתנו היא לפעול לצמצום החיכוך על ידי מתן דגש מרכזי להסדרת הרישום בטאבו (רלוונטי לכ- 2/3 )ממאגר הנכסים באמצעות הקצאת כ"א מסייע לטיוב נתונים ו הגברת האכיפה על רישום פרצלציות וב תים משותפים ועל הסדרת חובותיהם העומדים של חוכרים. :העברת בעלות ב עבור כ- 107 אלף נכסים נוספים המתאימים לבעלות או ל"מנהג בעלות", ניתן להעביר בעלות כתלות במדיניות הרשות ורצונה"לשמר את החיכוך" . ניתוח הצעות שניתנו לחוכרים להעברת בעלות בתמורה מעלות כי כמחצית מהח וכרים מסרבים להצעה ,. לאור זאת יוזמות אפשריות להגדלת מספר הנכסים בהם מועברת בעלות בתשלום הינן הפחתת התשלום המבוקש , "ביצוע "סימולציה לתשלומים עתידיים אשר תדגיש את כדאיות התשלום החד פעמי ו בחינת התמריץ לחוכרים שאינם מעוניינים להעביר בעלות , כולל תמרוץ שלילי לסי רוב דרך הגדלת העלות של ביצוע הפעולות דרך .הרשות סיכום והמלצות לצורך תיעדוף ההזדמנויות שעלו לאורך העבודה ,ריכזנו את כלל ההזדמנויות תחת חמישה תחומים מרכזיים :הקצאת משאבים , מ בנה הארגון , ת הליכים בארגון ,פעולות שאינן מניבות ערך ו צמצום החיכוך ל . כ אחת מההזדמנויות נבחנה על פי שני קריטריונים : ההשפעה ביחס למטרות הערך ומורכבות .היישום מימו ש מלא של כלל היוזמות שעלו יאפשר ל רשות :לממש את מטרות הערך בארגון באופן מיטבי  גידול תפוקה פוטנציאלי של45-70% כתוצאה משינוי הקצאת משאבים וייעול תהליכים  הסטה פוטנציאלית של45-55 משרות כתוצאה משינויים מבניים  צמצום החיכוך מול האזרח והסטת משאבים למטרות הערך, ובפרט צמצום90% מהפעולות החיכוכיות באמצעות הסדרת הרישום בטאבו 6  שיפור השירות לאזרח, הן באמצעות הבהרת ההבחנה בין תחומים עסקיים לתחומי שירות והן על ידי פישוט תהליכים, קיצורם ופתיחת צווארי בקבוק  מתן מענה מיטבי לשמירה על הקרקע באמצעות יצירת גוף מטה מנחה מקצועית והסדרת היחסים עם החטיבה העסקית :אנו ממליצים לרשות לפעול על פי הצעדים הבאים א. בחירת היוזמות למימוש ב. הגדרת סדר מימוש עקרוני שהינו נכון ארגונית ג. מינוי צוותי עבודה לתכנון מפורט של היוזמות ד. הגדרת יעדים כמותיים ואיכותניים למימוש כל יוזמה, קביעת לוח הזמנים למימוש והתנעת שלב התכנון המפורט ה. ( הגדרת גוף מפקחPMO) לניהול ומעקב אחר כלל היוזמות 7 1. רקע מסמך זה הוא סיכום של עבודת אבחון שנעשתה ברשות מקרקעי ישראל (רמ"י", "הרשות ). שלב האבחון נמשך כ-5 שבועות במהלך מרץ- אפריל2017 , ובוצע על ידי חברת מקינזי עבור ובשיתוף רשות .מקרקעי ישראל ואגף התקציבים במשרד האוצר במסגרת התהליך נבחנה עבודתה של רשות מקרקעי ישראל לאור הרפורמה משנת2011 , תוך :התמקדות בארבע סוגיות מרכזיות א. הקצאת משאבים ב ארגון– ,בפרט נבחן אופן ההקצאה בין פעולות ליבה לבין פעולות תומכות וכן אופן הקצאת כוח האדם בין חטיבות הארגון ב. מבנה הארגון– .נבחנה ההתאמה בין המבנה לבין מטרות הארגון והתהליכים המבוצעים בו בפרט נבחן האם המבנה תומך בתהליכי הליבה, מנצל את משאביו באופן מיטבי, מ אפשר תהליכי קבלת החלטות יעילים ומייצר בהירות בין תחומי אחריות הגופים השונים ג. יעילות תהליכי הליבה ושיטות העבודה בארגון– נבחנו הזדמנויות מרכזיות לייעל תהליכים ושיטות עבודה ד. ניתוח יישום ההחלטה ל הקניית הבעלות לצורך הפחתת החיכוך בין הרשות ,לבין החוכרים התייחסו ת למספר המקרים בהם הוקנתה בעלות ולגורמים ה מרכזיים המשפיעים על הצלחת המהלך :בתחילת הניתוח, הוגדרו במשותף מקורות הערך אשר לאורם יש לקיים את הבחינה  ניהול משאב הקרקע הלאומי והענקת זכויות בהתאם לערך הריאלי – הרשות אמונה על פיתוח .הקרקע העירונית באמצעות שיווקים יזומים ועסקאות דיור ותעסוקה ,כך בשנת2016 שיווקה הרשות כ- 72 אלף יחידות דיור )(יח"ד ו חתמה על עסקאות לכ- 36 אלף יח"ד , מעל ל- 850 אלף ,'מ"ר בעסקאות תעסוקה, תעשייה ותיירות וכו וגבתה תקבולים בסך9.6 מיליארד₪ (כולל ,פיתוח ומע"מ). נכון להיום שיווק וביצוע עסקאות במקרקעין בדגש על הגדלת היצע יח"ד מהווה את מוקד פעילותה של הרשות.  קידום אינטרסים משקיים/ עסקיים –פעולה ותעדוף של עסקאות בהתאם ל מדיניות ה ממשלתית הנוהגת, לרבות פינוי מחנות צה"ל, יצירת הסכמי גג, הענקת זכויות באזורי עדיפות , יצירת הסכמים עם חברות ממשלתיות 'וכו  שמירה על קרקעות המדינה – בהתאם לחוק הרשות אמונה על שמירת קרקעות המדינה זמינות ונקיות לשימוש, כמו גם על אכיפת חוקי המקרקעין . הרשות ביצעה בשנת2016 כ- 5,000 פעולו ת שונות לשמירה על השטח ו ערכ כ ה- 27,000 דוחות פי קוח כחלק מתהליכי ם מקדימים לשיווק קרקע. 8  מתן שירות לאזרח – כגוף הנותן שירות לציבור חוכרי ,הקרקעות הרשות ביצעה בשנת2016 כ- 80,000 )פעולות שירות על ידי חטיבת השירות (לרבות מוקדי השירות. 1.1 תהליך העבודה לצורך האבחון בוצעה עבודה המשלבת מקורות מידע ותובנות שונים, הן בתוך הרשות :והן מחוצה לה  נערכו ראיונות עם יותר מ- 30 בעלי תפקידים, הכוללים גורמי מטה ארצי, גורמים ניהוליים וגורמים מקצועיים במרחבי שלוש חטיבות הארגון וגורמים במטות התומכים, בפרט בתחום מערכות המיד ע. בנוסף, נערכו ראיונות עם לקוחות חיצוניים מרכזיים של הרשות, לרבות עורכי דין הפועלים מול הרשות, נציג הקבלנים בהתאחדות בוני הארץ ועוד  נאספו, עובדו ונותחו נתונים של החטיבות השונות ב רשות ממגוון מערכות מידע שונות, לרבות מערכתQlikView, מערכת הדמייה, מערכת בקרת פעילויות, מערכת שמאות ומערכת ProDiver . כמו כן, רוכזו נתוני מצבת כוח האדם בארגון. נתונים אלו שימשו לניתוחים נרחבים בסוגיות שונות בארגון, כגון פילוח העסקות מאושרות במכרז ובפטור ממכרז על פי קריטריונים שונים, ניתוח תפוקות חטיבות הארגון על פי אופיין ומקור הערך אותו משרתות, ניתוח עומסי העבודה והקצאת כח האדם בין החטיבות ובין המרחבים בנושאים מרכזיים, ועוד  נערכה תצפית קצרה במרחב השירות חיפה (בשל התנגדות ועד העובדים, לא בוצעו תצפיות מקיפות נוספות). כמו כן, חברי הצוות נעזרו בדוחות, מסמכים פנימיים ומסמכים ציבוריים שונ ים, לרבות מסמכים אודות הרפורמה, תכניות העבודה ברשות ובחטיבות השונות ומצגות פנימיות שהועברו על ידי בעלי תפקידים בארגון במהלך העבודה  לבסוף מופו באופן מלא4 תהליכי ליבה מרכזיים אשר נבחרו בשיתוף עם הרשות : הקצאת קרקע במכרז מסוג "מחיר למשתכן", שינוי ייעוד או ניצול של קרקע למגורים, הקצאת קרקע לתעשייה בפטור ממרכז והעברת בעלות בקרקע למגורים ששטחה אינו עולה על דונם יודגש כי כלל הממצאים בדו"ח זה מבוססים על אבחון קצר יחסית (כ-5 שבועות) קיימים מקומות בהם .נדרשת העמקה נוספת לשם הבנת התמונה לאשורה 9 2 .ממצאים עיקריים 2.1 .הקצאת משאבים תהליך בחינת יעילות הקצאת המשאבים בארגון התמקד בניתוח הפעילויות אשר מייצרות את מקורות .הערך שהוגדרו, ובחינת ההלימה בין פעילויות מייצרות ערך אלו לבין אופן הקצאת התשומות בפועל ראשית בוצע ניתוח של הפעולות המרכזיות אשר מייצרות ערך עבור הארגון . לאחר מכן בוצע ניתוח של אופן הקצאת כוח האדם ברשות, תוך מיקוד ב יחס בין המשאבים המוקדשים לפעולות ליבה לבין המשאבים המוקדשים לפעילות תומכת, כמו גם בחלוקת כוח האדם בין תפקידי השטח לתפקידי .)המטה (תוך ובין החטיבות השונות לבסוף בוצעה הצלבה של הקצאת כוח האדם אל מול המשימות מייצרות הערך וגובשו תובנות ביחס .למידת האפקטיביות של חלוקת כוח האדם בארגון 2.1.1 ניתוח פעילויות הרשות בהיבט של פיתוח הקרקע העירונית והרחבת מספר יחידות הדיור, נבחנו הן פעילויות צוותי השיווק .והן פעילויות צוותי העסקות בחינת פעילות ה שיווקים מעלה כי מדובר בתהליך הכולל4 :שלבים מרכזיים א. הכנה לשיווק , המהווה10% מעבודת צוותי השיווק. ,על בסיס ראיונות שערכנו מורכבותו של שלב זה משתנה כתלות בכמות יחידות הדיור במכרז מכיוון שפרויקט גדול יותר מחייב ממשקים מורכבים יותר, למשל התאמת תשתיו ת , כבישים וכיוצא ב זה. עם זאת, יש לבצע בחינה מקיפה .יותר של נושא זה ב. פתיחת תיק ואיסוף נתונים , המהווה60-70% מעבודת צוותי השיווק. מורכבותו של שלב זה משתנה רק ב תלות במספר המכרזים , וללא חשיבות לכמות התיקים / יחידות הדיור במכרז , זאת מכיוון שכלל שלבי המכרז מטופלים במקשה אחת , החל .מפתיחת התיק ג. בניית העסקה, הכנת החוברת ופרסום המכרז , המהווה20-30% מעבודת צוותי השיווק. )מורכבותו משתנה כתלות במספר התיקים ובסוג השיווק (בנייה נמוכה מול בנייה רוויה. ד. טיפול במכרז לאחר הזכייה , אשר מבוצע ברוב המקרים על ידי צוות עסקות במרחב . שלב זה גובה10-15% מזמן צוותי העסקות 10 מאחר והשלבים בתהליך מושפעים הן ממספר המכרזים והן ממספר התיקים וסוגם, ביצענו ניתוח של :שני גורמים אלו :מספר מכרזים מתוך151 מכרזים עם זוכה בשנת2016 , 20% יצרו1-5 יחידות דיור בלבד ( 58 יח"ד .)סה"כ זאת, על אף ש- 60-70% מהעבודה כלל אינה ת לויה בכמות יחידות הדיור, כך שמכרז של1 יח"ד זהה בהיקף העבודה למכרז של מעל50 .יח"ד מראיונות עולה כי מכרזים אלו מבוצעים כשיקול .שבמדיניות, על מנת להיפטר מיחידות בודדות ולמנוע את השחתת הקרקע עובדה זו מעלה אפשרויות לדיון, כגון האפשרות להפחית בביצוע או לדחות ב.יצוע מכרזים קטנים לטובת מכרזים גדולים 11 :מספר תיקים וסוגם במטרה לבחון את אופן הקצאת כוח האדם בין התיקים משלב בניית העסקה ועד פרסום המכרז , נבחנה התפלגות כוח האדם בין תיקי בנייה רוויה (בניין בן2 קומות לפחות הכולל4 .)דירות לפחות) ותיקי בנייה נמוכה (מקרקעין מבונים למגורים שאינם לבנייה רוויה ניתוח זה העלה כי מתוך1992 תיקים ממכרזים עם זוכה בשנת2016 , 86% היו תיקים מסוג בנייה נמוכה, המייצרים יחידת די ור אחת בממוצע, מאחר ומופנים לרוב לאנשים פרטיים. לעומתם, רק14% מהתיקים היו מסוג בנייה רוויה, אשר מופנים לקבלנים ומייצרים79 יחידות דיור בממוצע. כמו כן, מכרזי בנייה רוויה כוללים3 תיקים בממוצע, בעוד שמכרזי בנייה נמוכה כוללים בממוצע28 תיקים. בנוסף, מראיונות עולה כי תיק מסוג בנייה נמוכה מצריך זמן טיפול כפול מאחר ומדובר אנשים פרטיים שאינם מגיעים .מתחום הנדל"ן משכך, זמן הטיפול הממוצע ליחידת דיור בבנייה נמוכה הינו פי158 מזמן הטיפול .ליחידת דיור בבנייה רוויה 12 בע סקאות בפטור ממרכז נבחנו מספר יחידות הדיור בעסקאות מאושרת בשנת2016 ,. בחינה זו העלתה כי מתוך2,502 עסקאות שאושרו בשנת2016 , 80% ,ייצרו רק יחידת דיור אחת97% ייצרו עד5 יחידות דיור, ורק2% מהעסקאות, קרי37 עסקאות, הניבו למעלה מ- 10 .יחידות דיור 13 גם בבחינת הקצאת משאב הקרקע בערכו הריאלי עולה תמונה דומה- 14% בלבד מהעסקאות מניבות 93% מהכנסות הרשות ,מעסקאות בפטור. כך בשנת2016 ביצעה הרשות 5,152 עסקאות בפטור ממכרז אשר הניבו תקבולים בסך 1.589 מיליארד₪. מתוך עסקאות אלו, כ- 40% נעשו בקרקעות במחירים אפסיים (עסקאות ללא תמורה, עסקאות בדמי חכירה סמליים או עסקאות שמחירן נקבע במחירון), ו- 16% נוספים נעשו בעסקאות בקרקע שערכה עד100,000 ₪ . עסקאות אלו מייצרות הכנסות של10 מיליון₪ .בלבד 14 על אף שהרחבת הפיתוח העירוני והקצאת המשאב הציבורי בהתאם לערכו מהוות מט רות ערך בפעילות של הרשות , בחינת פעילות החטיבה העסקית מעלה כי חלק ניכר מפעולותיה מוסט מן הפעילות העסקית ומוקדש למתן שירות (תחזוקה) לבעלי חוזים. על פי התפלגות פעולות השירות בחטיבה העסקית ובחטיבת השירות, כשליש מכלל פעולות תחזוקת החוזים ,מבוצעות בחטיבה העסקית וכמחצית מפעולות אלו הינן אישורי זכויות– פעולה טכנית הכרוכה בהוצאת תדפיס לאישור זכויות בעל הנכס. מדובר בפעולה אשר אין ערך ממשי בביצועה על ידי החטיבות, ומשכך אף הועברה לביצוע דרך מוקדי השירות המהירים. עם זאת, בשנת2016 אישורי זכויות היוו43% מכלל פעולות ה תח זוקה בחטיבת השירות ובחטיבה העסקית. 15 2.1.2 ניתוח הקצאת כוח האדם כוח האדם ברשות מונה779 תקנים .חלקו הארי של כוח האדם מוקדש לחטיבה העסקית , הכוללת 60% מתקני הרשות , 16% נוספים מהתקנים מוקדשים לחטיבת השירות ,ו- 24% הנותרים נחלקים בין חטיבת השמירה והמטה הארצי . כדי להעמיק בבחינת הקצאת כוח האדם ולבחון האם היא מספקת מענה מיטבי לפעילויות המרכזיות בארגון , בוצע פילוח שונה של התקנים הקיימים ברשות על פי מידת המעורבות בתהליכי הליבה . לצורך כך ,סווג כח האדם ב רשות ל- 5 קטגוריות: א. גורמי שטח , הבאים במגע עם האזרח ועוסקים בפעולות ליבה באופן ישיר. קטגוריה זו כוללת 38% ( מהתקנים ברשות, וכוללת את עובדי צוותי העסקות22% ( ), צוותי השיווק4% ), עובדי ( הפיקוח6% ( ) ועובדי חטיבת השירות6% ). כלומר, רק26% מכלל התקנים מוקדשים לצוותי השטח בתחום העסקאות ב. עובדי מטה מקצועי , התומכים בצרכי גו רמי השטח, מבצעים עבודת מטה ומספקים מעטפת מקצועית עבור תהליכי הליבה של הארגון. קטגוריה זו כוללת28% מהתקנים, בהם עובדי אגפי ,מטה כדוגמת תכנון, מיפוי ומדידות בעלות ורישום ,שמאות ,שיווק ,עסקות ,הנדסה ותשתיות ( 13% "), פונקציות ניהוליות בכירות וגורמים תומכים (סה כ15% .)נוספים ג. יועצים משפטיים הפרוסים על פני מחלקות הייעוץ המשפטי השונות בארגון ומהווים10% מכלל התקנים ד. תחום הכספים , הכולל את עובדי החשבות ומחלקות הכספים בארגון , המהווים7% מכלל התקנים ה. עובדי מטה תומך , אשר מספקים תמיכה לוגיסטית ל רשות ואינם עוסקים ישירות בפע ילות הליבה של הארגון. קטגוריה זו כוללת17% מהתקנים ב רשות וכוללת את עובדי אגף מינהל ומשאבי אנוש( 5% ( ), עובדי לשכות5% ) ועובדים באגפי המטה הנוספים– תורה ונהלים , פניות הציבור ,מעקב ובקרה 'וכו ( 7% ) 16 17 2.1.3 בחינה משוקללת של פעילויות וכ"א 468 מהתקנים ב רשות ב חטיבה העסקית , כאשר33 תקנים ב צוותי השיווק ו- 169 תקנים ב צוותי העסקות .על מנת להבין מהי הקצאת המשאבים האמיתית לפעילות העסקית, נדרש לבחון כמה מפעילותם ומזמנם של צוותי העסקאות מוקדש לפעילות עסקית באופייה . ניתוח כאמור מעלה כי בפועל , 59% מכלל הפע ולות המבוצעות בצוותי העסקות הינן פעולות תחזוקת חוזים וכי22% מכלל זמן העבודה בצוותים אלו מוקדש לפעולות תחזוקה .משכך , על אף שצוותי העסקאות מהווים את הקבוצה הגדולה ב רשות , עם22% מכלל התקנים , בפועל חלק ניכר מפעילותם הינו שירותי באופיו. ביצוע הצלבה בין המשימות המרכזיות בארגון לבין הקצאת כוח האדם מעלה , כי102 עובדים( 41% ) מכלל עובדי השטח בחטיבה העסקית וחטיבת השירות מוקדשים לפעילות שערכה נמוך ,רק 45 עובדים ( % 18 ) מוקדשים לפעילות שערכה גבוה2. 2 פעילות שיווק- ערך נמוך– מניבה5-1 יח"ד, ערך בינוני– מניבה50 -6 יח"ד, ערך גבוה– מניבה מעל50 יח"ד; פעילות עסקית– ערך נמוך– עסקה בקרקע שערכה עד100 אש"ח, ערך בינוני– עסקה בקרקע שערכה100-500 אש"ח, ערך גבוה– עסקה בקר קע שערכה מעל500 אש"ח; פעילות שירות– ערך נמוך– אישור זכויות, ערך בינוני– העברת זכויות (רגילה ומקוצרת), רישום משכנתא, ביטול משכנתא, חידוש חוזה, ערך גבוה– תוספת בניה, הצעה לבעלות 18 בחינה נוספת של אופן הקצאת עובדי המחלקה העסקית נעשתה לגבי צוותי העסקות בפילוח מרחבים גיאוגרפיים , במטרה לבחון את חלוקת העומסים בין המרחבים ולזהות הזדמנויות להקצאה מחודשת של תקנים בין המרחבים .המדד הרלוונטי לבחינה זו הינו כמות העסקאות המבוצעות בכל מרחב , שכן משך ביצוע העסקה דומה בהיקפו בכלל העסקאות , ללא תלות במספר יחידות הדיור שהעסקה מניבה . כ- 75% מכלל עסקאות הפטור המאושרות ב- 2016 בוצעו במרחבי צפון ודרום, על אף שכוח העבודה במרחבים אלו עומד על40% מכלל עובדי צוותי העסקות .משכך ,עומס העבודה במרחבים אלו , ובמרחב צפון בפרט ,עולה על עומס העבודה ביתר המרחבים .כך ,במרחב צפון אמון כל עובד בממוצע על91 עסקות פטור ובמרחב דרום אמון כל עובד על36 עסקות , כאשר ביתר המרחבים מספר העסקות לעובד נע בין6 ל- 22 . 19 2.1.4 עיקר התובנות שעלו  הקצאת כח האדם בין החטיבות אינה אופטימלית ביחס למטרות הערך של הארגון  צוותי העסקות והשיווקים מקדישים חלק ניכר מזמנם לפעולות תחזוקת חוזים ולפעולות עסקיות שערכן נמוך  שונות גבוהה בעומסי העבודה בין המרחבים העסקיים 2.1.5 הזדמנויות העולות מהקצאת כוח האדם האבחון שבוצע מעלה:מספר הזדמנויות בתחום הקצאת כוח האדם 1. תעדוף משימות בתוך צוותי העבודה– על מנת למקד את הצוותים בפעילות עסקית בעלת ערך גבוה, ניתן לתעדף טיפול בעסקות ושיווקים על פי רמת חשיבותם, כאשר מדד אפשרי לכך יהיה ,מספר יחידות הדיור אשר העסקה צפויה לייצר וזאת בשים לב לרמת המורכבות שלה. כמו כן העברת משימות תחזוקת החוזים לעובדי השירות (לרבות )משימות טיפול במכרז לאחר זכייה תסייע עוד בפינוי צוותי העסקות והשיווק לפעילות מניבת ערך 2. מיקוד הצוותים בפעולות הליבה – פתיחת האפשרות לחוכרים לבצע פעולות המבוצעות כיום על ידי עובדי הרשות עבור נכסים בפטור ממכרז (בהם אין חובה שהחוכר יפנה ל רשות ), מבלי לפנות ל רשו ת .לאישור ביחס לפעולות אלו 3. יצירת צוותי עבודה מוגדרים – הקצאת כוח האדם .בהתאם לחשיבות המשימות בהן מטפלים אמצעי אחד ליישום האמור הינו יצירת צוותי עסקות ושיווקים המובחנים לפי כמות יחידות הדיור בעסקאות בהן הם מטפלים, והתאמת הקצאת כוח האדם לאופי הצוותים. הדבר יאפשר לתחום את המשאבים המוקצים לעסקאות שערכן ל רשות נמוך ולהסיט משאבים לטובת עסקאות בעלות ערך גבוה. על מנת לאפשר גמישות ניהולית והקצאת משאבים על פי צורך, תישמר עתודת עובדים אשר מוכשרת לטיפול בעסקות ושיווקים מסוגים שונים 4. איזון עומסים – איזון העומסים תו ך שינו י הקצאת כוח האדם בין המרחבים. יוזמה נוספת שניתן לשקול הינה בחינה מחודשת של חלוקת התיקים בין המרחבים, ובנוסף (או לחילופין) טיפול בתיקים מסוימים באופן מרוכז מחוץ למרחבים הגיאוגרפיים 20 כך, ניתן להביא לשינוי משמעותי בתפוקות באמצעות הקצאה אפקטיבית יותר של כוח האדם בפעילות :השיווקים דחיית ביצוע מכרזים של1-5 יח"ד לטובת ביצוע מכרזים של מעל50 יח"ד תניב פוטנציאל להגדלת התפוקות משיווקים ב- 25-35% . מאחר ומדובר בשאלת מדיניות, פוטנציאל זה לא הובא בחשבון בחישוב השפעת היוזמות הכוללת. 21 הסטת שיווקי בנייה נמוכה מגורמים פרטיים לטובת קבלנים תייצר פוטנציאל תפוקה הנע בין5-15% בהסטה של25% מהתיקים, דרך15-25% בהסטה של50% מהתיקים, ועד25-35% תפוקה בהסטה של 75% מהתיקים. 22 2.2 .מבנה הארגון 2.2.1 . רקע– מבנה הרשות לפני הרפורמה, על פי הרפורמה ולאחר הרפורמה טרם הרפורמה, הייתה הרשות (מנהל מקרקעי ישראל דאז) מאורגנת לפי6 מחוזות גיאוגרפיים ו- 13 אגפי מטה, כאשר כל מחוז ניהל את פונקציית השירות, העסקי והשמירה תחת סמכותו הגיאוגרפית וראש המינהל פיקח על כלל אגפי המטה ועל מנהלי המחוזות. שיטה זו אפשרה הליך קבלת החלטות מה יר, שכן בכל מחוז היה גורם אחד בעל סמכויות הכרעה נרחבות, אשר היה כפוף ישירות לראש המנהל. עם זאת, מבנה זה יצר חוסר מיקוד משאבי בתהליכי הליבה של הרשות, בעיקרן השמירה על הקרקע ושיווק קרקעות, לצד רמת שירות נמוכה בשל עומס גבוה בפונקציית השירות. בנוסף, ריבוי אגפי המטה הביא לכפילות תהליכי עבודה, היעדר תיאום בין האגפים והמחוזות ויצר מוטת שליטה .רחבה מידי תחת מנהל הרשות .במטרה לפתור מצב הדברים זה, המליצה ועדת גדיש על רפורמה מבנית ברשות ,לפי דוח ועדת גדיש תחת החטיבה העסקית וחטיבת השירות היו אמורים להיות4 מרחבים ג יאוגרפיים בלבד, כאשר 23 השירות מהווה אגף מטה ויתר פעילות השירות מופנית למיקור חוץ. במבנה הנוכחי לכל חטיבה מטה מקצועי ומטה תומך משלה, וכל חטיבה מתנהלת באופן נפרד במרחבים גיאוגרפים שונים. בעוד שחטיבת השמירה מורכבת מ-4 מרחבים, תחת חטיבת השירות פועלים5 מרחבים ות חת החטיבה העסקית פועלים6 .מרחבים, אשר לכל אחד מהם עובדים מקצועיים, עובדי מטה ועובדי שטח לאור זאת נחתם בשנת2013 הסכם קיבוצי עם נציגי עובדי הרשות , במסגרתו הפך מינהל מקרקעי ישראל לרשות, לה3 חטיבות נושאיות ו- 15 אגפים במטה הארצי. בפועל, מצב הדברים לאחר הרפ ורמה .שונה מהמצב שתואר במסגרת דוח ועדת גדיש 2.2.2. ניתוח המבנה לאחר הרפורמה מטרה מרכזית של עבודת אבחון זו הייתה בחינת המבנה הארגוני הקיים ביחס למשימות ותהליכי העבודה ברשות, והצגת הזדמנויות לשיפור המבנה ככל שקיימות. הפרמטרים לניתוח:המבנה הארגוני א. התאמה למטרות ואסטרטגיה – האם המבנה הארגוני משרת את האסטרטגיה הארגונית ומותאם להצליח בהשגת מטרותיה ויעדיה של הרשות ב. יעילות תהליכית – האם המבנה הארגוני משרת את תהליכי הליבה המבוצעים בארגון ומקל על ביצועם 24 ג. יעילות ארגונית – האם המבנה יוצר חפיפה מינימאלית בתפקידים בארג ון, תוך חידוד הגדרות ,של בעלי תפקידים באופן המקנה בהירות באשר למיקומו ותחומי אחריותו של כל פרט בארגון ומאפשר תהליכי קבלת החלטות יעילים, מהירים וגמישים ד. יעילות שירותית – האם המבנה הארגוני תומך במתן שירות מיטבי לאזרח ה. כמו כן, הוגדרו מספר אילוצים במסגרת בחינת המבנה: יכולת הארגון לבצע שינוי ארגוני ככל שיוצע, יחסי העבודה הקיימים בארגון ואילוצי כח אדם המקשים על ביצוע שינויים משאביים בפועל, הרפורמה אפשרה לכל עובד הרשות להתמקצע בעבודות בתוך החטיבות השונות ויצרה צוותי עבודה ייעודים ומובחנים לכל תחום פעילות. ההבחנה בי ן החטיבות וקביעת יעדים שונים לכל חטיבה התייחסות ממוקדת בכל אחד מתחומי העיסוק של הרשות. כך לדוגמא, מאז הרפורמה חל שיפור .משמעותי בהיקף עבודתה של חטיבת השמירה כמו גם באיכות השירות הניתן על ידה לצד זאת, למבנה הארגוני הנוכחי:מספר חסרונות בולטים א. כפילויות :מאחר והארגון מורכב משלושה רבדים ,ו לכל רובד מטות תומכים משלו, המבנה הארגוני סובל מכפילות גורמי מטה., הן באותו שטח גיאוגרפי והן באותה חטיבה כך, אגפי מטה ,תומך כגון משאבי אנוש, כספים משפטי וכו', נמצאים בכל מרחב גיאוגרפי של כל חטיבה תחת המרחבים ובכל מט ות החטיבות . ,משכך263 עובדי מטות תומכים ב רשות פרוסים על פני 19 יחידות שונות בין החטיבות המרחבים והמטה הארצי 25 ב. היעדר תיאום: תכניות העבודה והיעדים בחטיבות הארגון נפרדים לחלוטין, כך שכל חטיבה פועלת לפי מטרות שונות, הזדהות ארגונית שונה ואף דירוג שכר שונה לבעלי תפקידים דומים . מאחר ומדובר בהפרדה מלאכותית (שכן תהליכים רבים ברשות הינם חוצי חטיבות) הדבר יוצר חיכוך מובנה בין החטיבות. כך לדוגמא, תכנית העבודה של חטיבת השמירה תומכת רק באופן חלקי בצרכי הפיקוח של החטיבה העסקית, על אף שמדובר בשירות שחטיבת השמירה אמורה .לספק ג. סרבול ו קושי בקבלת החלטות: היות ולא קיים גורם מחליט ומתכלל ברמת המרחב אשר בסמכותו לקבל החלטות, לקבוע עדיפויות ולתעדף משאבים בין המרחב ים החטיבתיים השונים באותו מיקום גאוגרפי . הדבר יוצר קשיים בשיתוף הפעולה ופו גע .ביכולת קבלת ההחלטות ,כך באותו מרחב גיאוגרפי פעולה עש ויה להתעכב במשך זמן רב מפאת היעדר הסכמה, ואף להגיע עד ראש הרשות בהיעדר גורם ביניים שיכריע (חוסר הסכמה בין מרחב השירות למרחב העסקי ,במרחב גיאוגרפי מיושב רק על ידי ראש הרשות אליו כפופות החטיבה העסקית וראש חטיבת ,)השירות כמו כן, העומק הארגוני במבנה הרשות יצר ממשקי עבודה מסובכים בין אגפי המטה לבין החטיבות והמרחבים, אשר מסרבל את תהליכי העבודה. ריבוי הגורמים המקצועיים ביחידות השונות, אשר לא בהכרח פועלים לפי אותם הנהלים ולעיתים אף סותרים אחד את עבודתו של האחר, מוסיף גם הוא לסרבול בתה ליכי אישור וקבלת החלטות. דוגמא לסרבול זה הינה מקרים בהם נדרשת חתימת של מספר פונקציות על מסמך, אולם ב אותה יחידה המטפלת לא קיימים3 בעלי תפקיד(נכון בעיקר לכספים) , ולכן נדרש לפנות ליחידות נוספות בכדי להשלים .פעולה ד. מוטת שליטה רחבה מדי: מנהל הרשות חולש על מוט ת שליטה רחבה, הכוללת12 ,אגפי מטה שלוש חטיבות מקצועיות ואגפי החטיבה העסקית– סך הכל31 יחידות ארגוניות. הדבר פוגם באפקטיביות הניהולית, שכן קבלת החלטות נעשית במסגרת פגישות הנהלה בפורומים רחבים .שאינם מאפשרים הליך יעיל ה. חוסר :בהירות תפקידים קיים חוסר בהירות ב חלוקת תחומי האחריות בין החטיבה העסקית לחטיבת השירות, המותיר פעולות מסוימות שאינן משויכות תחת אף אחת מהחטיבות ולמעשה נופלות "בין הכסאות". חוסר הבהירות משורשר גם ללקוח, אשר מתקשה לזהות כתובת ברורה .לפניותיו ולכן עלול להיות מועבר בין גורמים שונים הלוך ושוב יש גם לציין שאותה פעולה נעש ית לעיתים בחטיבה העסקית ולעיתים בחטיבת השירות כאשר החלוקה היא לא מהותית אלא מבוססת על גודל ה שטח. 2.2.3 . הזדמנויות העולות ממבנה הרשות ניתוח מבנה הרשות שבוצע מול מודלים ארגוניים מוכרים ולאור מדדי הניתוח שהוגדרו, אשר מביא בחשבון את מצב הדברים קודם לרפורמה ואת מטרות הרפורמה, מעלה מספר שינויים מבניים אשר יתנו מענה לחסרונות ה מבנה הקיים תוך שימור .יתרונותיו במסגרת זו, המלצתנו למבנה העתידי מתבס:סת על שלושה עקרונות עיקריים 26 א. הגדרת המרחבים הגיאוגרפיים כמרחבים אופרטיביים בעלי אחריות ניהולית מלאה – יוגדרו6 מרחבים כאשר כל מרחב יכלול יחידות פיקוח ושירות שיוכפפו למרחב העסקי. כלל הפעילות במרחב תנוהל על ידי מנהל מרחב, אשר ישמש כגורם האמון על כלל הפעילות במרחב ואשר ביכולתו לקבל החלטות בראייה רחבה של כלל השיקולים. איחוד הפעילות תחת אותו מרחב אופרטיבי ואותו גורם ניהולי תצמצם את החיכוכים הפנימיים בין היחידות, תאפשר למרחב להתמקד בצרכים העסקיים ותאפשר לשמר את המיקוד בפעילות השירות על ידי הגדרת תחום שירות בכל מר חב והקצאת משאבים לשם כך. ב. הגדרת החטיבות בארגון כגופי מטה מנחים מקצועית ובעלי סמכות מטריציונית ,אשר יהוו יחידות על גיאוגרפיות – בנוסף לפעילות המרחבים, יוגדרו אגפי מטה מקצועיים עבור שלוש החטיבות– יוגדר אגף עסקי שיהיה אמון על גופי המטה המקצועיים במרחבים העסקי ,ים וחטיבות השירות והשמירה יהפכו לגופים מנחים מקצועית עבור יחידות הפיקוח והשירות במרחבים. מבנה זה ייצר סמכות מטריציונית, בה היחידות המרחביות כפופות ניהולית למנהל המרחב וכפופות מקצועית לאגפי המטה הרלוונטיים. כתוצאה, יישמר המיקוד הנפרד בפעילות כל אחת מחטיבות .הארגון ג. צמצום כפילות כח אדם, מוטות שליטה והחיכוך הנובע מהם – ,באמצעות מספר יוזמות מרכזיות לרבות הפיכת תחומי הייעוץ המשפטי והכספים ,לגופים מקצועיים יחידים בכל מרחב גיאוגרפי באופן שימנע חיכוכים, ייעל את התהליכים ויאפשר לצמצם בהקצאת המשאבים. כמו כן, המטות ה.תומכים במרחב יאוחדו 27 המבנה המוצע משלב בין יתרונות מבנה הרשות קודם לרפורמה לבין היתרונות שהביא עימו המבנה הנוכחי. כך, המבנה המוצע כולל חזרה לשישה מרחבים הכוללים את כלל הפונקציות במרחב , בדומה לששת המחוזות שקדמו לרפורמה. המבנה המוצע גם שב ל-2 מדרגים היררכיים בדמות מטה ארצי ומרחבים, ומבטל את מרחב הביניים (החטיבות) באמצעות איחוד גופי המטה התומך, הייעוץ המשפטי והכספים., תחת המרחב הגיאוגרפי לצד זאת, המבנה המוצע משמר את ההפרדה הנושאית בין תחום השירות לתחום העסקי אשר הונהגה לאחר הרפורמה, אולם מטייב את יישומה באמצעות איחוד התחומים תחת מרחב אחד וטיוב חלוקת התפקידים ביניהם , ובכך מש.פר את איכות השירות הניתנת לאזרח :המבנה המוצע מעלה גם אתגרים אפשריים, בעיקר בתחומי השירות והשמירה  סיכון כי הסטת כוח אדם מתחום השירות לפעילות המרחב העסקי וביטול שיקולי תחום .השמירה בפני השיקולים העסקיים, יובילו לאובדן המיקוד בתחומי השירות והשמירה הכפיפות המטריציונית של תחום הפיקוח והשירות הן לראש המרחב מבחינה ניהולית והן לגופי המטה מבחינה מקצועית נועדה לסייע בהקטנת סיכון זה . עם זאת, גם כאן במידה ויתעוררו חיכוכים ו/או אי הסכמות מהותיים, אלו יוכרעו על ידי ראש הרשות  סיכון כי ירוכז כח רב בידי ראשי המרחבים, בדומה למצב שקדם לרפורמה והיווה חסרון מבני משמעותי בו. המבנה המטריציוני מסייע באתגר זה: מטה הרשות כ גורם האחראי על הגדרת 28 תכני ות עבוד ה ויעדים מקצועיים עבור המרחבים, משמש .כווסת לכוחם של ראשי המרחבים לשם כך, יש לוודא כי המטה ממלא תפקידו כשורה ומפעיל מנגנוני בקרה המוודא ים כי תכניות .העבודה אכן מיושמות יצוין, כי עבודה זו התמקדה בבחינת מבנה המרחבים, ולא בבחינת מבנה הנהלת הרשות. לאור כך, אנו :ממליצים על המשך עבודת העמקה בנושא זה, לרבות  צמצום הגורמים הכפופים למנכ"ל הרשות ל- 10-12 איש  ניתוח נחיצות אגפי המטה השונים ובחינת אפשרות לאיחוד אגפי מטה  ניתוח נחיצות האגפים הכפופים לגופי המטה המקצועיים, לרבות בחינת איחוד אגפים תחת המטה העסקי 2.3. תהליכים ומודל פעולה לצורך בחינת התהליכים ברשות, התבצע מיפוי מקצה לקצה של3 תהליכים מרכזיים: שינוי ייעוד או ניצול, הקצאה לתעשייה בפטור ממכרז ושיווק מגרשים לבנייה במסגרת תוכנית .""מחיר למשתכן המיפוי התמקד בשתי סוגיות מרכזיות: בחינת יעילות התהליך, תוך בחינת נחיצות כלל שלביו, איתור פעולות שאינן מוסיפות ערך, איתור ממשקי עבודה בעייתיים והתייחסות לצווארי בקבוק אשר מסרבלים את ההליך, ובחינת אופן ביצוע התהליך ושיטות העבודה, תוך התייחסות לשיטות ניהול .הביצועים הנוהגות בארגון תובנות המיפוי מבוססות על ראיונות שנערכו עם גורמים מקצועיים בכירים ברשות, בהם מנהלי מרחבים עסקיים ומרחבי שירות, מנהלי חטיבות שמירה וחטיבות שירות, מנהלי אגפי מטה ומנהלת .צוות עסקות ברשות כאמור, בשל התנגדות וועד העובדי.ם, לא נערכו תצפיות 2.3.1 . תהליכי ליבה 29 2.3.1.1 .שינוי ניצול וייעוד ו הקצאה בפטור ממ כר ז לתעשייה .הניתוח שביצענו העלה דמיון רב בין תהליך שינוי ייעוד וניצול ותהליך הקצאה בפטור ממרכז לתעשייה ההבדל העיקרי בין התהליכים טמון בתחילת תהליך, כאשר תהליך פטור ממרכז לת עשייה מחייב ראשית טיפול מול משרד הכלכלה, אשר לאחריו נדרש היזם להגיש טפסים נוספים וכפולים עבור .הרשות. משלב זה עובר התהליך לטיפול הרשות, ואז הופכים שני התהליכים לזהים 30 :שלבי התהליך א. בשלב הראשוני, נדרש הפונה להגיש מסמכים לרשות על מנת לאפשר את קליטת הבקשה .בארכיבי הרשות השלמת כלל טפסי החובה נדרשת כבר בשלב זה ב. עם קליטת המידע בארכיב, פרטי הפנייה מועברים למרחב העסקי, בו נפתח תיק על ידי מקדם העסקאות המוצמד לעסקה מתחילתה ועד סופה ג. עם פתיחתו, התיק מועבר ל מיפוי , ולאחריו מועבר במקביל ל תכנון במסגרת המרחב ,העסקי ביצוע שומה על ידי שמאי העובד עם הרשות והכנת דוח פיקוח על ידי חטיבת השמירה ד. לאחר השלמת הליכי התכנון, השומה ודוח הפיקוח ו השלמת כלל פרטי העסקה , עוברת העסקה למדרג אישורים פנימי ב וועדות העסקות , :אשר שלביו נקבעים על פי מאפייני העסקה  בעסקאות עד5 דונם או עד1.5 מש"ח, העסקה תיבחן בוועדת עסקות צוותית בהובלת ראש צוות בכיר לקידום עסקות  בעסקאות עד20 דונם או עד5 מש"ח, העסקה תיבחן בוועדת עסקות מרחבית בהובלת מנהלת המרחב העסקי או סגנו  בעסקאות מעל20 דונם או מעל5 מש"ח, תידרש גם וועדת עסקות מסלול ירוק בהובלת מנהל אגף עסקות. בעסקאות מסוימות תידרש גם וועדת מסלול אדום בהובלת מנהל הרשות , ואף וועדת פטור של מועצת מקרקעי ישראל 31 ה. לאחר אישור העסקה והחזרתה למרחב , מונפק לפונה מפרט כספי המתאר את גובה התשלום .עליו לשלם לרשות לשם ביצוע העסקה למעשה, לכל אורך תהליך אישור העסקה ועד לשלב בו .נדרש הפונה לשלם עבור ביצוע העסקה, עומדת לפונה הזכות שלא לבצע את העסקה כמו כן, בשלב קבלת המפרט הכספי עומדת לפונה הזכות להגיש השגה על השומה. השגה כאמור ניתן להגיש כנגד תשלום75% מגובה התשלום הנדרש והשלמת25% הנוספים בהתאם לתוצאות ההשגה, אולם ניתן ל בחור גם במסלול השגה ללא תשלום ו. מקום בו הפונה אכן מעוניין בביצוע העסקה ומעביר תשלום בהתאם למפרט הכספי, נדרשות חתימות מורשי החתימה ב רשות , הן במרחב העסקי והן מחוצה לו :ממצאים מרכזיים בתהליך 1. בשל מחסור במקדמי עסקאות, נוצר צוואר בקבוק כבר בשלב פתיחת התיק והצמדת מקדם עסקאות לליווי התיק 2. השומה :מהווה צוואר בקבוק בתהליך, וזאת ממספר סיבות א. גידול בכמות השומות המבוצעות ובמורכבותן ב. כ- 12% מכלל השומות בשנת2016 בוצעו עבור חטיבת השמירה, עובדה הגוזלת נתח ניכר מזמן עבודת השמאי המרחבי ומיכולתו להתמקד בתחום העסקאות ג. ריבו י הבקרות היזומות והמדגמיות המבוצעות על השומות, הן על ידי הרשות והן על ידי השמאי הממשלתי, אשר נעשות על כ- 30% מכלל השומות ויוצרות עיכובים בתהליך העסקה ד. הגדרה לא מדויקת של צרכי עסקה על ידי מקדמי העסקות, אשר אף גורמת לשומות חוזרות ה. חילופים תכופים של השמאים המו קצים ל רשות על ידי השמאי הממשלתי, בצירוף זמן ההכשרה הארוך על אופן ביצוע שומה ב רשות , אשר פוגמים באיכות השומות ומייצרים עבודה חוזרת ו. מגבלות מערכת המידע השמאית, אשר מאפשרת הזמנת וקבלת שומות בלבד ונעדרת פונקציות ניהול עבודה ובחינה תהליכית מקצה לקצה של השומה, גור מות לקשיים נוספים בניהול השומות 3. דוחות הפיקוח :מטעם חטיבת השמירה מהווים צוואר בקבוק נוסף א. מרחבי החטיבה העסקית מעבירים דרישות להכנת דוחות פיקוח גם כאשר אין צורך בדוחות ,אלו לביצוע העסקה וניתן היה להסתפק בתצהיר מטעם הרשות המקומית. לפי בדיקתנו12% מכלל דוחות הפיקוח שבוצעו ב- 2016 כלל לא היו נחוצים בהתאם לנהלי הרשות (שכן מדובר בדוחות סיום בנייה ודוחות בעסקות מתחת ל- 20 )דונם ב. ביצוע דוחות כפולים באותו תיק בטווח זמנים קצר, אשר מהווים5% מכלל דוחות הפיקוח ג. זמינות משתנה של חטיבת השמירה לספק שירות לחטיבה העסקית ד. ביצוע עב ודה חלקית בלבד על ידי חטיבת השמירה בעת הכנת הדוח (כגון היעדר מענה או מענה )לא מספק לשאלות הגורמים העסקיים 32 4. וועדות העסקות ,במסלולים, ובפרט במסלול הירוק, מייצרות תהליך ארוך עד אישור העסקה :שמקורו במספר קשיים בתהליך א. זמן ארוך להכנת התיק לדיון ב. כוח אדם אשר נעדר את הניסיון והמקצועיות הנדרשים לקבלת החלטות במקרים לא שגרתיים ג. מיקוד ניהולי לא מספק לעבודת הועדה ד. התכנסויות חוזרות עבור כל עסקה ה. )היעדר ביקורת מלאה על העסקה טרם הדיון בוועדה (כך שהוועדה נותנת הערות על העסקה ו. ממשק בעייתי בהעברת הערות הוועדה חזרה למרחבים לשם תיק ון העסקה ז. לעיתים גם עסקאות פשוטות עולות לדיון בוועדות, עובדה המאריכה משמעותית את תהליך האישור 5. ,מאחר ולכל אורך תהליך אישור העסקה ועד לשלב התשלום רשאי הפונה שלא לבצע את העסקה בפועל תהליכים רבים המבוצעים ב רשות ואף מגיעים לכדי אישור, כלל אינם מבשילים לכדי עסקה , אינם מייצרים ערך עבור הרשות וגורמים לבזבוז משאבי צוותי העסקות. מאחר ול רשות אין כל דרך לקבוע את סיכויי העסקה להתממש, כל פנייה מטופלת באותו האופן, מבלי שיתאפשר לצוותי העסקאות ליצור תעדוף בין העסקאות המטופלות. כמו כן, מאחר ומערכות המידע ב רשות מתעדות עסקאות פטור שאושרו בלבד, אין כל תיעוד ממוכן לעסקאות המצויות בתהליך אישור או 33 עסקאות שהפונה בחר שלא לבצע. משכך, לא מבוצע מעקב אחר "פונים חוזרים לרשות", וניתוח .עבודת צוותי העסקאות נעשית על פי עסקאות מאושרות, המהוות נתון חלקי בלבד יתרה, מסלול הגשת השגה ללא תשלום מאפ שר ניהול תהליך ההשגה ללא תשלום כנגד הקרקע, ללא עלות אחרת וללא התחייבות לביצוע העסקה 6. השלמת מדרג החתימות במסגרת החתמת מורשי החתימה מייצרת התארכות נוספת בתהליך 2.3.1.2 .שיווק " מכרז מחיר למשתכן" כחלק מהצבת פיתוח הקרקע העירונית בראש מטרות הערך ברשות, קיים מיקוד משמעותי מצד הנהלת הרשות ומעורבות רבה של גורמי המטה בהליכי שיווק "מחיר למשתכן". הליכים אלו זוכים לעדיפות .ברשות ועומדים בטווח הזמנים אשר הוגדר עבורם תהליך"שיווק מכרז מסוג "מחיר למשתכן מתחיל מחוץ למרח ב העסקי, בא גפי התכנון והפיתוח, המחליטים ליזום הכנה לשיווק ומבצעים הליך ארוך לשם כך. מידע "על מכרז "מחיר למשתכן מתקבל אצל צוות י ה .שיווק ואלו פותחים את התיק ומעבירים אותו למחלקת מיפוי בשונה ממצב הדברים בצוותי העסקות , בצוותי השיווק עומס עבודה חריג ע ל מקדמי ה.עסקות בדומה לתהליך אישור עסקה בפטור, ממחלקת המיפוי עובר התיק לתכנון, שומה ו דוח פיקוח, אליהם מצטר פת בדיקת התיק על ידי ה ייעוץ ה משפטי במרחב העסקי ,. כמצופה גם בהליך זה השומה והפיקוח מהווים צוואר בקבוק . עיקר הקושי בהליך שומה הינו הגידול בכמות השומות .המבוצעות ובמורכבותן .הקושי המרכזי בתחום הפיקוח מקורו בבעיות אכיפה, שבכוחן להביא לעיכוב ואף ביטול של מכרזים לאחר השלמת קליטת כל הנתונים, המרחב העסקי אמון על הכנת חוברת המכרז, אשר מאושרת מחוץ למרחב באגף השיווק של החטיבה. יצוין כי הליך אישור המכרז באגף השיו וק הינו הליך מהיר לרוב אשר עובר שתי ערכאות בלבד. לאחר אישור חוברת המכרז, מפורסם המכרז לציבור. בחלק זה של .)ההליך רמת השירותיות של הרשות הינה נמוכה בהשוואה לגופים אחרים (כמו משרד הבינוי והשיכון כך, לדוגמא, במכרזים אלו לא נערכים סיורים מקדימים לקבלנים, המענה לשאלות הינו מועט, מידע .לא מועבר לציבור היזמים מראש ועוד 34 2.3.2 . ניהול ביצועים– אבחנות תחום ניהול הביצועים הינו תחום בו הרשות עוסקת ומבצעת שיפורים, הן במסגרת פרקטיקות ניהול ביצועים והן במסגרת מערכות המידע. הבחינה שביצענו בנושא זה מעלה הזדמנויות להעמיק את .הפעילויות המבוצעות ברשות כיום ולטייב את השימוש במערכות המידע :כך, מבחינת פרקטיקות ניהול ביצועים  הרשות אמנם מגדירה יעדים ברמת המרחב, אולם אינה מגדירה יעדים כמות יים ברמת הצוותים או ברמת העובד  המעקב אחר כמות הפעולות המבוצעות על ידי עובד ומשכי הפעולות מספק נתונים שמהימנותם מוגבלת, שכן שיטת הדיווח מותנ.ית בהתנהלות העובד ומאפשרת סטיות הדבר מקשה על יצירת תכנית תמריצים אפקטיבית המבוססת על נתונים כמותיים ולא על הערכה איכותית בלבד  היעדים הנדרשים לקבלת מענקים בארגון,אינם תמיד מאתגרים דיים עובדה ה מעמעמת את הקשר בין תכנית התגמול לבין ביצועי העובדי ם ומחלישה את אפקטיביות התמריצים  המרחבים מנהלים שגרת דיווח וניהול העבודה במסגרת פגישות הנהלה, או לם הדבר מותיר את ,תעדוף העבודה סובייקטיבי ומותנה בהחלטות מנהל המרחב ללא מ נגנון שיטתי ואחיד לתעדוף משימות 35 כמו כן, על אף שברשות קיימות מערכות מידע מתקדמות, קיימים קשיים משמעותיים בשימוש במערכות, הנובעים מפיצול מאגרי מידע על פני מספר מערכות, שונות במהימנות הנ תונים וקושי במיפוי .והתחקות אחר התהליך השלם 2.3.3 . הזדמנויות מרכזיות :האבחון שבוצע בתחום ייעול התהליכים מעלה מספר הזדמנויות מרכזיות 2.3.3.1 . הזדמנויות לשיפור היעילות התהליכית ניתוח תהליכי העבודה בארגון העלה מספר צווארי בקבוק אשר אחראיים למרבית העיכובים והסרבול התהליכי, וקיימות בהם הזדמנויות לביצוע שיפורים משמעותיים הן בתהליכי הפטור ממכרז והן :"במסגרת שיווקי "מחיר למשתכן 1. בתחום השמאות:  צמצום כמות השומות באמצעות איחוד פורמט הבקרה המדגמית של הרשות ושל השמאי הממשלתי, והסכמה על הגורם אשר יבצע את הבקרה  צמצום כמות הבקרות היזומות על ידי הגברת מעורבות גורמי הביקורת בתהליך אישור העסקה, כבר בשלב הבאתה בפני הוועדה במסלול ה ירוק  פינוי השמאי המרחבי לתחום העסקאות , לדוגמא על ידי הקצאת שמאי מרחבי נפרד לתחום השמירה או הוספת רפרנט לענייני השמירה תחת השמאי המרחבי  יש ל,בחון מתן תנאים הולמים לשם גיוס שמאים מרחביים גיוס אשר הרשות מתקשה עימו כיום  יצירת מאגר שמאים ייחודי ל רשות , אשר יאפשר שימור שמאים שהוכשרו לתפקיד למשך זמן ארוך יותר מ הקבוע כיום על ידי השמאי הממשלתי  שינוי מסלול ההשגה על שומה ללא תשלום :במספר דרכים אפשריות חיוב באגרה עבור ,מסלול זה, קבלת התחייבות המשיג להשלמת העסקה בהתאם לטווח תשלום מוגדר מראש או ביטול ה מסלול כליל והותרת השגות בתשלום75% מערך הקרקע לפי השומה הראשונית  מגבלות מערכת המידע בתחום השמאות צפוי ות להיפתר באמצעות מערכת רמיטק, ש תהא מערכת תהליכית הבוחנת את העסקה מקצה לקצה  שימוש נרחב יותר ב טבלאות שו מה  בחינה של כלי חלופי במקרים בהם ערכי הקרקע נמוכים במיוחד באזורי קו עימות בהם השומה רק למטרת הצגת ערך תקציבי של הנחה בקרקע 36 2. בתחום הפיקוח:  ,מצד המרחב העסקי נדרשת הקפדה על נהלי הרשות בעת העברת בקשות למרחב ,השמירה אשר תחסוך יצ ירת דוחות פיקוח שאינם נחוצים לעסקאות  מצד מרחב השמירה נדרשת הקפדה על רמת הטיפול בבקשות ועל השלמת הדוח באופן מיטבי עם ביצועו, עובדה אשר תחסוך צורך בחזרה על דוחות 3. ועדות העסקאות:  מתן מיקוד ניהולי נאות לעבודת הוועדה מצד הנהלת הרשות, תוך בחינ ת התאמת כוח האדם המאייש את הוועדות והצבה של גורמ ים מקצועיים ובעלי ניסיון ובפרט במסלול הירוק המהווה צוואר בקבוק  קביעת משכי טיפול לדיוני הוועדות, ווידוא עמידה בכך באמצע ות מנגנוני בקרה וניהול ביצועים  החלטה כי כלל ההערות על עסקה ימסרו במרוכז בישיבה אחת של המסל ול הירוק , וישיבה נוספת תתאפש ר רק לצורך בקרה על יישום ההערות  העברת חלק משלבי הביקורת המבוצעים על ידי הוועדה (כגון ביקורת על השומה) לידי הגורמים הרלוונטיים בטרם הגעת התיק לוועדה  בחינת האפשרויות לצמצום העומס על וועדות המסלול האדום והירוק, כגון הגדלת הסמכויות של הוועדה המרחבית, צמצום ההגדרה של עסקאות הדורשות את אישור וועדת 'הפטור, מתן פטור לעסקאות שינוי ייעוד וניצול וכו 4. יש לבחון אפשרויות לצמצום העיסוק בהליכי פטור שלא מובילים לכדי עסקה , וזאת באמצעות יצירת "מחשבון עסקה" לשם הערכה ראשונית של טווח העלות ואישור הע ,לות מול החוכר התאמת גובה האגרה בגין מידע מוקדם למאפייני הנכס, ביצוע בדיקת רלוונטיות העסקה לאחר חלוף זמן מוגדר בתהליך, ותיעוד כלל הפניות לביצוע עסקה במערכות המידע של הרשות 5. במסגרת"שיווקי "מחיר למשתכן, על מנת למנוע צווארי בקבוק בתהליך השיווק, ניתן להעביר כמ ה שיותר פעולות לשלב התכנון המקדמי, כגון פיקוח, שילוב רשות העתיקות וביצוע סקר תשתיות 2.3.3.2 .הזדמנויות לשיפור שיטות העבודה בחינת פרקטיקות ניהול הביצועים ברשות ומערכות המידע המשמשות את הרשות מעלה כי נושא זה נמצא בטיפול כבר כעת, ומעלה אפשרויות להעמיק טיפול ז ה. דרך אפשרית לקידום הינה הרחבת .השימוש ביעדים, כך שבנוסף ליעדים מרחביים ייקבעו גם יעדים ברמה הצוותית ואף יעדים אישיים באשר לקשיים במערכות המידע, הרי שתכנית רמיטק צפויה לתת מענה לאתגרים אלו. כך, מערכת רמיטק צפויה לשמש כמערכת תהליכית אשר רואה את התהליך מקצה לקצה. כמו כן, תכנית רמיטק כוללת מהלכים משמעותיים לטיוב נתונים. מכאן שעם השלמת תכנית רמיטק בשנת2020 , הרשות 37 תוכל להעמיק את המעקב אחר משכי פעולות ולזהות פעולות שמשכן חריג, ובנוסף, לעשות שימוש בבסיס הנתונים ככלי מהימן לניתוח הישגי עובדים וכבסיס למערכת תמריצי.ם אובייקטיבית ומדידה 2.4 .הקניית בעלות וצמצום החיכוך מול חוכרים במסגרת הרפורמה ב רשות ., הוגדר צמצום החיכוך של הרשות מול חוכרי הקרקעות כמטרה מרכזית לשם כך, הוחלט על העברת הבעלות בנכסי בנייה רוויה, בנייה נמוכה ותעסוקה מידי הרשות לידי ,החוכרים כפתרון המרכזי. על מנת לבחון את הצלחת הרפורמה בהקניית הבעלות ובצמצום החיכוך ערכנו ניתוח של מאגר הנכסים החל משנת2011 , עם תחילת הרפורמה, ועד היום, ובחנו את סטטוס הבעלות והרישום בטאבו בנכסים אלו. כמו כן, בחנו את כלל הפעולות החיכוכיות אשר מבצע ה חוכר .מול הרשות, ומהו הגורם אשר מצמצם את ביצוע פעולות אלו מול הרשות יצוין כי בחינה זו בוצעה בראי השיקולים התפעוליים הכרוכים בביצוע בטאבו ובהעברת הבעלות, ולא .עסקה בשיקולי המדיניות הכרוכים בהחלטה על העברת הבעלות 2.4.1. תמונת מצב קודם לרפורמה, מלאי הנכסים ב מעמד חכירה עמד על738,000 (לפי נתונים מוערכים מאגף שמאות ורישום). מאחר ובכל שנה מתווספים למלאי הנכסים במעמד חכירה כ- 25,000 נכסים כתוצאה מתוספות נכסים, טיוב נתונים ומעבר מהסכמי פיתוח להסכמי חכירה, למלאי הנכסים במעמד חכירה התווספו150,000 נכסים, כך שהמלאי הכ ולל עמד על888,000 . מתוך מאגר זה, הוקנתה בעלות בכ- 217,000 נכסים משנת2011 .ועד היום27,000 נכסים נוספים הוגדרו כנכסים ב"מנהג בעלות", קרי נכסים שלא ניתן להעביר בהם בעלות אולם הוענקה בהם "אגרת בעלות" או שניתנה בהם בעלות על בסיס "רישום לפי תרשים". בתחילת השנ ה הנוכחית הוקנתה בעלות בכ- 141,000 .נכסים נוספים כתוצאה מחילופי קרקעות עם קק"ל משכך, המלאי הנוכחי של נכסים במעמד חכירה עומד על502,000 נכסים, מתוכם170,000 נכסים אשר רשומים בטאבו ולא הוקנתה בהם בעלות, ו- 332,000 נכסים נוספים שלא רשומים בטאבו ולא הוקנתה בהם.בעלות 38 .לגבי נכסים אלו נדרש צמצום החיכוך תהליך צמצום החיכוך בנוי כך, שאחד התנאים לשם הקניית הבעלות הינו רישום הנכס בטאבו כלומר, כל הנכסים שהוקנתה בהם בעלות הינם נכסים שנרשמו בטאבו (הדבר אינו נכון לגבי נכסים במנהג בעלים, שחלקם מתנהגים כנכסים בבעלות אולם בחלקם אינם עומדים בדרישת הרישום בטאבו). משכך, נדרש לבחון אילו יתרונות בצמצום החיכוך מאפשרת .הסדרת הרישום, ואילו יתרונות נוספים נובעים מן הקניית הבעלות 2.4.2. הסדרת הרישום בטאבו לצורך בחינת יתרונות הרישום בטאבו בצמצום החיכוך, בחנו מהן הפעולות שמבצע החוכר מ ול הרשות, ואילו פעולות אינן .מבוצעות מול הרשות לאחר רישום הנכס בטאבו מראיונות עולה, כי בפעולות השירות אשר מבצעת הרשות , כגון אישור זכויות, רישום משכנתא, ביטול משכנתא, העברת ,זכויות מקוצרת, חידוש חוזה ורישום וביטול צווי עיקול הרישום בטאבו מספק לשם צמצום החיכ וך .בכלל סוגי הנכסים בהם הוחלט על העברת בעלות בנוסף, גם במסגרת פעולות חיכוכיות אשר הינן עסקיות בטבען (כלומר יש בצידן הכנסה לרשות), כגון ,תוספת בנייה, העברת זכויות (בחלק מהמקרים) ועסקות בפטור ממכרז הרישום בטאבו מספק לצמצום החיכוך בנכסים מסוג בנייה רוויה (ב הם כלל הנכסים פטורים מתשלום לרשות) ובנכסי בנייה נמוכה מתחת ל- 280 מ"ר. בהתאם לדוח התפוקות ולפילוח הנכסים שאינם רשומים בטאבו ולא 39 הוקנתה בהם בעלות, פעולות אלו מהוות כ- 90% מסך הפעולות החיכוכיות ברשות. מכך עולה כי מרבית החיכוך בין הרשות לבין החוכרים מקורו בהיעד .ר רישום בטאבו לפיכך, המלצתנו הינה להביא לצמצום החיכוך באמצעות מתן דגש מרכזי להסדרת הרישום בטאבו . החסמים העיקריים העומדים בפני הרישום הינם טיוב נתונים ביחס לנכסים קיימים שלא נרשמו, כמו גם היעדר חובת רישום במקביל לתכנון וחברות משכנות אשר מסרבות לבצע את הרי שום ביחס לנכסים :חדשים. ניתן לפתור קשיים אלו במספר דרכים 1. ביחס לנכסים קיימים – על ידי הקצאת כח אדם מסייע לביצוע טיוב נתונים משמעותי והצלבתו מול הטאבו. לשם כך ניתן להשתמש בסטודנטים אשר עובדים ב רשות 2. ביחס לנכסים חדשים – יש להגביר את האכיפה ברישום פרצלציות ובתים משותפים. בנוסף לאלו יש להגביר את האכיפה ביחס לחוכר, שכן דרישה נוספת לביצוע הרישום הינה כי אין על הנכס חובות תלויים ועומדים 2.4.3. הקניית בעלות כאמור, בחינת דוח התפוקות ופילוח הנכסים שאינם רשומים העלתה, כי90% מהפע ולות החיכוכיות ,נפתרות באמצעות הרישום בטאבו. כלומר10% נותרים מהפעולות החיכוכיות ברשות מצריכים את הקניית הבעלות. מדובר בכ- 25% מהפעולות החיכוכיות העסקיות בטבען, כלומר תוספת בנייה, העברת זכויות ועסקות בפטור ממכרז, אשר מבוצעות בנכסים בבנייה נמוכה מעל ל- 280 "מ .ר ובנכסי תעסוקה פעולות אלו אמנם מועטות באופן יחסי, אולם גורמות לחיכוך ניכר. יצוין כי מדובר בחיכוך בו הרשות .מעוניינת, שכן הוא מאפשר מעקב אחר חריגות בנייה ומשמעותי מבחינת הכנסות הרשות לכן, עבו ר170,000 הנכסים אשר נרשמו בטאבו אך טרם הוקנתה בהם בעלות, ניתן לבחון הקניית :בעלות. בהקשר זה, החסמים העיקריים הינם 1. )רישום בטאבו (על החסמים הכרוכים בו כמפורט לעיל 2. פתרון חריגות שנמצאו בבדיקת ההתאמה 3. צורך בהחלפת קרקעות בנכסי קק"ל (עליו ניתן להתגבר באמצעות מנהג בעלים בדמות "אגרת )זכאות" לבעלות מתוך הנכסים שנרשמו בטאבו ולא הוקנתה בהם בעלות, כ- 107,000 נכסים הינם מתאימים לבעלות ואינם מוגבלים על ידי החסמים האמורים. בנכסים אלו ניתן טכנית לבצע העברת בעלות כתלות .במדיניות הרשות וברצונה לשמור על חיכוך מבחירה 40 בהקשר זה עולה השאלה כיצד ניתן לעודד את הק ניית הבעלות, שכן חסם מרכזי של הקניית הבעלות בתמורה הינו סירוב החוכרים. בחינת כלל ההצעות לבעלות בתמורה מתחילת הרפורמה ועד היום מעלה כי רק כמחצית מהחוכרים קיבלו את ההצעה והחלו בתשלום עבורה. מאחר והצעת הבעלות מוצגת בפני החוכר בעת שהוא פונה לרשות במטרה לבצע עס קה בנכס, התמריץ להעברת הבעלות תלוי ביחס שבין התמורה אשר דורשת הרשות בגין העברת הבעלות לבין עלות הפעולה אותה מבקש החוכר לבצע. רק כאשר גובה התשלום בגין העברת הבעלות הינו שווה או קרוב לעלות הפעולה– יסכים האזרח .לביצוע ההעברה 41 לפיכך, באם מדיניות הרשות תומכת בהגדלת מספר הנכסים בהם מועברת הבעלות, ניתן לעודד זאת בדרכים שונות, בהן הפחתת התשלום המבוקש, הצגת סימולציה של תשלומיו העתידיים של החוכר (אשר תדגיש את כדאיות התשלום החד פעמי), ובחינת תמריץ לחוכרים שאינם מעוניינים להעביר .בעלות 2.4.4. סיכום ההזדמנויות המלצתנ ו לפתרון אופרטיבי של החיכוך (שאינו מביא בחשבון שאלות שבמדיניות) הינו הסדרת הרישום :בטאבו, אשר יעשה באמצעות  טיוב נתונים באמצעות כח אדם מסייע  הגברת האכיפה ברישום פרצלציות, רישום בתים משותפים ובהסדרת חובות חוכרים 42 2.5 . סיכום ההזדמנויות שזוהו 2.5.1 .מתודולוגיה לצורך ת י עדוף ההזדמנויות שעלו לאורך העבודה, ריכזנו את כלל ההזדמנויות תחת חמישה תחומים :מרכזיים 1. הקצאת משאבים 2. מבנה הארגון 3. תהליכים בארגון 4. פעולות שאינן מניבות ערך 5. צמצום החיכוך :כל אחת מההזדמנויות נבחנה על פי שני קריטריונים .א השפעה ביחס למטרות הערך – ההשפעה הצפויה של ההזדמנות על מטרות הערך של הרשות , דהיינו :פיתוח הקרקע, שמירה על הקרקע ושירות ללקוח  :פיתוח הקרקע ההשפעה על הפוטנציאל לגידול כמות יחידות הדיור או לפינוי משרות לפעילות בתעדוף גבוה  :שמירה על הקרקע ההשפעה על רמת השמירה על קרקעות המדינה, כאשר השפעה נמוכה משמעה שהיוזמה לא מסייעת השמירה, השפעה בינונית משמעה שהיוזמה מסייעת בשמירה כחלק משינוי רחב יותר, והשפעה גבוהה משמעה שהיוזמה עשויה להביא לשיפור משמעותי בשמירה  :שירות הלקוח תרומת היוזמה לצמצום החיכוך וש יפור השירות, כאשר השפעה נמוכה משמעה שהיוזמה לא משפרת את השירות, השפעה בינונית משמעה שהיוזמה משפרת שירות כחלק משינוי רחב יותר, והשפעה גבוהה משמעה שהיוזמה משפרת את השירות ו/או מצמצמת את החיכוך משמעותית .ב מורכבות היישום – ,מידת ישימות ההזדמנות מבחינה ארגונית תהליכית ומיכונית (מורכבות נמוכה :)משמעה שהיוזמה קלה ליישום, ולהיפך  :ארגונית עד כמה היוזמה מצריכה שינויים במבנה הארגון ובהקצאת המשאבים, כאשר מורכבות נמוכה משמעה שלא נוצרות התנגדויות בארגון, מורכבות בינונית משמעה שהיוזמה מצריכה מו"מ מול ועד העובדים, ומורכבו ת גבוהה משמעה שהיוזמה עשויה להיות כרוכה בשינוי ארגוני נרחב ופתיחת ההסכם הקיבוצי לדיון  :תהליכית עד כמה היוזמה מצריכה שינוי בתהליכי עבודה, כאשר מורכבות נמוכה משמעה שלא נדרש שינוי תהליכי משמעותי, מורכבות בינונית משמעה שנדרשות החלטות ניהוליות ומורכבות גבוהה מש מעה שנדרש שינוי החלטות מועצת מקרקעי ישראל ו/או אישור ממשלה  :מיכונית עד כמה היוזמה מצריכה שינוי במערכות המידע בארגון, כאשר מורכבות נמוכה משמעה שניתן לממש את היוזמה במסגרת המערכת הקיימת, מורכבת בינונית משמעה שניתן 43 לייצר פתרון ביניים במערכת הקיימת, ומורכבות ג בוהה משמעה שמימוש היוזמה מחייב שינוי .מיכוני נרחב במסגרת תכנית רמיטק  .לאור מדדים אלו, מוקמו ההזדמנויות על מטריצה רעיונית המאפשרת לנהל דיון על תיעדופן 2.5.2. בחינת ההזדמנויות במסגרת חמשת התחומים שנידונו, נבחנו12 :הזדמנויות שונות על פי השפעתן ורמת מורכבותן א. :הקצאת המשאבים 1. יצירת צוותי עבודה מוגדרים והתאמת הקצאת כוח האדם למטרות ולעומסים– חלוקת צוותי העסקות והשיווקים, לרבות כח האדם, לפי חשיבות המשימות 2. יצירת מנגנון תעדוף משימות בתוך צוותי העבודה, הן באמצעות שגרות ניהוליות והן באמצעות מערכות המידע 3. הסטת משימות תחזוקת חוזים מהחטיבה העסקית לחטיבת השירות (למעט כאשר נדרש טיפול בעסקית), ומיקוד החטיבה העסקית ביצירת עסקות 4. איזון עומסי העבודה בין המרחבים הגיאוגרפיים באמצעות שינוי הקצאת כוח האדם ו/או שינוי חלוקת התיקים ב. מבנה: 5. הגדרת מרחבים גיאוגרפיים אופרטיביים והגדרת החטי בות כגופי מטה על גיאוגרפיים ,המנחים מקצועית, תוך הכפפת תחומי הפיקוח והשירות למרחב והגדרת גופי מטה לעסקי שירות ושמירה 6. צמצום כפילות כוח אדם, מוטות שליטה והחיכוך הנובע מהם, תוך יצירת ייעוץ משפטי וחשבות יחידים לכל מרחב, איחוד מטות תומכים, צמצום מטות מיותרים, ה גדרת מנהל לאגף העסקי והגדרת ראש מטה הכפוף לראש הרשות ג. תהליכי הליבה והיעילות התפעולית: 7. 7 .א פתיחת צווארי בקבוק בתחום השמאות באמצעות מאגר שמאים נפרד ל רשות , שיפור תנאי השמאים המרחביים וייעול בקרת השומה 7 .ב פתיחת צווארי בקבוק בתחום השמירה והפיקוח באמצעות הקפדה על נהלי הרשות, על איכות הבקשות לדוחות פיקוח ועל אופן הטיפול בדוחות 7 .ג פתיחת צווארי בקבוק במסלול הירוק באמצעות הגדלת הפוקוס הניהולי, העלאת דרג כח האדם המטפל והעברת סמכויות למרחבים 8. פישוט תהליכים ככל האפשר ו/או הסטת שלבים מהנתיב הקריטי בתהליך על מנת לאפשר המשך התקדמות 9. העמקת השימוש בפרקטיקות ניהול ביצועים וטיוב השימוש במערכות המידע בארגון 44 ד. פעילויות שאינן מניבות ערך: 10 . ביטול הצורך באישור הרשות עבור פעולות בפטור ממכרז ומתן הזכות לחוכרים לבצע פעולות אלו ללא אישור הרשות , ובכך מיקוד צוותי העסקות בפעולות הליבה 11 . בחינת אפשרות לצמצם עיסוק בתהליכי פטור ממכרז שלא מייצרים עסקה ה. חיכוך עם החוכרים: 12 . 12א. טיוב נתונים לצורך הסדרת הרישום בטאבו באמצעות הקצאת כח אדם והצלבת נתונים מול הטאבו 12 .ב שיפור האכיפה על רישום פרצלציו ת ובתים משותפים וביחס להסדרת חובות החוכר לרשות לצורך הסדרת הרישום בטאבו במסגרת בחינת השפעת היוזמות על פיתוח הקרקע, נבחן הן הפוטנציאל לפינוי משרות לטובת פעילות בתעדוף גבוה והן הפוטנציאל לגידול כמות יחידות הדיור המופקות. מניתוח זה עולה כי הגידול הפוטנציאלי בתפוקה מקורו בפינוי זמן מקדמי עסקאות ע"י( פישוט וביטול תהליכים20-30% ), שינוי ( תמהיל העבודה15-25% ( ) וצמצום פעילות שאינה מוסיפה ערך5-15% .) כמו כן, קיים פוטנציאל לשיפור תפוקה נוסף כתוצאה מהסטה של45-44 משרות, שמקורו בשינוי מבנה ( הארגון40-50 משרות) והסטת משימות תחזוקת חוזים מהחטיבה העסקית לחטיבת ( השירות25-35 משרות, כאשר20-25 .)מתוכן יועברו לחטיבת השירות .יצוין כי פוטנציאל זה הינו במצב של מימוש מלא של כלל היוזמות 45 46 :סיכום כלל ההשפעות מעלה כי  יוזמות1 , 2 , 5 , 6 , 9 , 10 ו- 12א מאופיינות בפוטנציאל השפעה גבוה  יוזמות3 , 7 ,א8 , 11 ו- 12 ב מאופיינות בפוטנציאל השפעה בינוני  יוזמות4 , 7ב ו-7ג מאופיינות בפוטנציאל השפעה נמוך 47 :לצד ההשפעה האפשרית הטמונה ביוזמות, נבחנה גם רמת מורכבותן  יוזמות5 , 6 , 7א ו-9 מאופיינות ברמת מורכבות גבוהה למימוש  יוזמות1 , 3 , 4 , 10 , 11 ו- 12ב מצויות במורכבות בינו נית  יוזמות2 , 7 ,ב7 ,ג8 ו- 12א מציבות מורכבות קלה בלבד 48 בהתאם לנתונים אלו, יצרנו תעדוף ראשוני בין התחומים השונים ובין היוזמות השונות על פי מטריצה :הבוחנת על רמת המורכבות ואת סוג ההשפעה  יוזמות שהשפעתן גבוהה ומורכבותן נמוכה: כולל את יוזמות2 , 3 , 8 , 11 12א ו- 12ב  יוזמות שהשפעתן גבוהה ומורכבותן גבוהה: כולל את יוזמות1 , 5 , 6 , 9 ו- 10  יוזמות שהשפעתן נמוכה ומורכבותן נמוכה: כולל את יוזמות7ב ו-7ג  :יוזמות שהשפעתן נמוכה ומורכבותן גבוהה כולל את יוזמות4 ו-7א 49 מימו ש מלא של כלל היוזמות שעלו יאפשר ל רשות לממש את:מטרות הערך בארגון באופן מיטבי  גידול תפוקה פוטנציאלי של45-70% כתוצאה משינוי הקצאת משאבים וייעול תהליכים  הסטה פוטנציאלית של45-55 משרות כתוצאה משינויים מבניים  צמצום החיכוך מול האזרח והסטת משאבים למטרות הערך, ובפרט צמצום90% מהפעולות החיכוכיות באמצעות הסדרת הרישום בטאבו  שיפור השירות לאזרח, הן באמצעות הבהרת ההבחנה בין תחומים עסקיים לתחומי שירות והן על ידי פישוט תהליכים, קיצורם ופתיחת צווארי בקבוק  מתן מענה מיטבי לשמירה על הקרקע באמצ עות יצירת גוף מטה מנחה מקצועית ו הסדרת היחסים עם החטיבה העסקית 2.5.3. תהליך מימוש ההזדמנויות לצורך מימוש היוזמות, אנו ממליצים על הקמת5 ,צוותי משימה כאשר כל צוות משימה יטפל בכלל .ההזדמנויות תחת אחד מחמשת התחומים שהוגדרו תהליך מימוש מוצע מורכב מ-4 :שלבים 1. אבחון – שלב זה ,אשר ביצועו הושלם , נמשך1 - 1.5 חודשים , וכלל ניתוח מעמיק של הקצאת המשאבים ,המבנה והתהליכים בארגון ,כמו גם של החיכוך עם החוכרים , ולבסוף איתור 50 הזדמנויות למימוש .דוח זה הינו תוצר שלב האבחון .במסגרת שלב זה , נדרשת ההנהלה לקבוע את תעדוף היוזמות ולהחליט על מעבר לשלב התכנון המפורט 2. תכנון מפורט – שלב זה יימשך3 - 4 חודשים ויכלול את מינוי צוות העבודה בכל תחום , הגדרת יעדים ולוחות זמנים לכל צוות ,וביצוע תכנון מפורט של היוזמות על ידי צוותי העבודה . בסוף שלב זה תימסר תכנית עבודה ליישום היוזמות ,תוך עדכון היעדים ולוחות הזמנים ככל שיידרש . הנהלת הרשות תידרש למנות את הצוותים ,לקבוע את היעדים , להשתתף במפגשי צוות היגוי אחת לשבועיים ,ולבסוף ,להחליט על מעבר לשלב הפיילוט 3. יישום התחלתי – שלב זה יימשך4 - 6 חודשים ויכלול בחירה של מרחב גיאוגרפי בו יבוצע פיילוט ליוזמות ,הטמעת היוזמות באופן מלא באותו המרחב ,וליווי ומעקב אחר התקדמות הפיילוט. בסוף שלב זה תימסר תכנית עבודה להטמעה רחבה בהתבסס על ניסיון הפיילוט . הנהלת הרשות תידרש להשתתף במפגשי צוות היגוי אחת לשבועיים ולבסוף להחליט על ביצוע הטמעה מלאה . יצוין , כי ביוזמות12ב- 10 ,אשר מחייבות שינוי מדיניות מקיף ,לא יבוצע שלב הפיילוט 4. יישום מלא – שלב ז ה יימשך כשנה ויכלול את הטמעת היוזמות באופן מלא בכלל מרחבי הרשות , וליווי ומעקב שוטף אחר ההתקדמות . הנהלת הרשות תידרש להשתתף במפגשי צוות היגוי אחת לשבועיים לשם מעקב אחר ההתקדמות ודיון באתגרים 51 2.5.4. צעדים להמשך :בהמשך העבודה, מומלץ על ביצוע הצעדים הבאים א. בחירת היוזמות למימוש ב. הגדרת סדר מימוש עקרוני נכון ארגונית ג. מינוי צוותי עבודה לתכנון מפורט ד. הגדרת יעדים כמותיים ואיכותניים למימוש כל יוזמה, קביעת לוח הזמנים למימוש והתנעת שלב התכנון המפורט ה. ( הגדרת גוף מפקחPMO .) לניהול ומעקב אחר כלל היוזמות הקמת גוףPMO תייצר מספר יתרונות במימוש היוזמות: יצירת שקיפות בדיווחים ותמונה הוליסטית של הביצוע, יצירת שפה אחידה והסדרת אופן הדיווח השוטף לצוות ההיגוי, פתיחת צווארי בקבוק מהירה והבאת כל המידע הנחוץ לצורך קבלת החלטות להנהלה הבכירה.עבודת צוות ה- PMO תורכב מ-4 :שלבים 1. עיצוב פונקצ יית ה- PMO ובניית מנגנוני בקרה ודיווח 2. הכנה לפעילות ה- PMO , לרבות כתיבת מדריכים לדו"חות, בניית תכניות עבודה, הגדרת יעדים כמותיים ובניית לוחות זמנים 3. תקופת הרצה, בה יאושרו תכניות העבודה והזמנים ויעודכנו דוחות ומנגנוני בקרה לפי צורך 4. פעילות שוטפת, לרבות ליווי רצי ף של היוזמות ובחינת עמידתן ביעדים, עדכון דוחות ומנגנוני בקרה לפי צורך ועריכת פגישות מעקב אחת לשבועיים עם צוות ההיגוי 2.5.5 .כיוונים שלא נבדקו במהלך העבו דה עלו כיווני מחשבה, אשר יש להעמיק בהם או לחלופין לבחון את תקפותם ואת הצורך במימושם. כיוונים אלו לא נבדקו במהלך עבודה זו מאחר .והיו מחוץ לגבולותיה הכיוונים המרכזיים הנוספים ל העמקה או:בדיקה עתידית  בחינת העברת השירות ותחזוקת החוזים לטיפול ברמה ארצית  בחינת איזון עומסים באמצעות שינוי גבולות המרחבים הגאוגרפיים  בחינת ההפרדה הנוכחית בין מחוזות מרכז ות"א