חומר רקע
1
י"ח ב תמוז"התשע
ח
1 ביולי
2018
אל
: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק 'נכי רדיפות הנאצים (תיקון מס20
)
(תיקון 'מס2) (
הארכת מועד
להגשת בקשה להחזרת עודף שכר טרחה), התשע"ח-
8
201
של ח"כ
אלעזר שטרן ,
טלי פלוסקוב/וחברי כנסת אחרים (פ4810/20
;
/פ5119/20
)
כללי
הצעות החוק שמונחות על שולחן הוועדה,
מבקשות להאריך את התקופה שבה ניצולי שואה יוכלו
להגיש בקשה להשבת
שכר הטרחה העודף שנגבה מהם
על ידי מי שטיפל
בתביעתם , מעבר לשכר
הטרחה המותר שנקבע.בחוק
מדובר
בגביית תשלום עבור טיפול ב תביעות של ניצולים לקבלת גמלה
מכוח החלטה מינהלית בעניין יהודי לוב ,
ועבור עזרה בבחירה בין אופציות תשלום שונות לניצולים
.שמקבלים גמלה מגרמניה בגין התקופה שבה עבדו בגטאות
הצעות החוק האמורות הן
התיקון השלישי
.בעניין זה,להלן
סקירה של התיקונים הקודמים
.וההליכים המשפטיים שהיו בעניינם
'חוק נכי רדיפות הנאצים (תיקון מס20
) – התיקון הראשון
כללי
עניינו של 'חוק נכי רדיפות הנאצים (תיקון מס20), התשע"ה-
2014
(להלן–
התיקון הראשון ,)
בקביעת מגבלות על שכר הטרחה אשר ניתן לגבות בעד טיפול
בתביעות לקבלת תגמולים,
לפי חוק
נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז-
1957
(להלן–
)חוק נכי רדיפות הנאצים ולפי חוק התביעות של
קרבנות השואה (הסדר טיפול), התשי"ז-
1957
(להלן–
)חוק התביעות .
המצב שקדם לתיקון
הראשון
עד לתיקון
הראשון ,, סוגיית שכר הטרחה של המטפלים בתביעות לפי שני החוקים האמורים
:הוסדרה באופן הבא
(1
)הגבלת שכר הטרחה לפי חוק נכי רדיפות הנאצים :סעיף
22א(א) ל
חוק נכי רדיפות הנאצים ,
מסמיך את שר המשפטים
לקבוע שיעורי מקסימום לשכר הטרחה שמותר לקבל בעד טיפול בתביעה
לפי אותו החוק . מכוחו של סעיף זה הּוצא
צו נכי רדיפות הנאצים (הגבלת שכר טרחה), התשכ"א-
1961
, ובו נקבע כי מקסימום שכר הטרחה שמותר לקבל בעד טיפול בתביעה הוא8%
מסך כל
התגמולים לתקופה של חמש שנים. ב-9
בינואר2011
תוקן הצו האמור, ונקבע
ה
בו תקרת שכר
טרחה בסכום מוחלט, העומדת כיום על סך של7,013
₪
.
(2
)הגבלת שכר הטרחה לפי חוק התביעות :
סעיף10
)(ב(1
)
לחוק התביעות קובע כי תקרת שכר
הטרחה אשר ניתן לגבות בעד טיפול בתביעות לפי
אותו ה
חוק , עומדת על15%
מהסכום המשתלם
לתובע, ואם מדובר על טיפול בתביעת קיצבה
, תקרת שכר הטרחה עומדת על
15%
מסך כל
הקצבא.ות לתקופה של חמש שנים
2
השינויים שהובילו לתיקון הראשון
בשנים האחרונות חלו שתי התפתחויות מרכזיות אשר שינו את פני הדברים.
הצד השווה של שתי
ההתפתחויות,
,הוא שבעקבותיהם הליך קבלת התגמולים הוקל באופן משמעותי, והוא מסתכם
.בדרך כלל, במילוי טופס פשוט מבלי להידרש להליכים משפטיים מורכבים
חרף ההקלה
המשמעותית בטיפול בהליכים אלו, התקבלו פניות רבות ברשות לזכויות ניצולי השואה ובגופים
נוספים, מצד ניצולי שואה, ולפיהן נגבו מהם סכומי שכר טרחה מופרזים בתביעות לקבלת תגמולים
מכוח הליכים אלו. פניות אלו הובילו ליוזמה לחקיקתו של
ה תיקון
הראשון.
:מדובר בהתפתחויות הבאות
א )ההחלטה המנהלית בעניין יהודי לוב –
במהלך מלחמת העולם השנייה נאלצו רבים מיהודי לוב
.לברוח מבתיהם בשל המלחמה
במשך שנים רבות,
העמדה הרווחת של בתי המשפט בישראל ,היתה
כי אין ליהודי לוב זכאות גורפת לקבלת תגמולים מכוח
חוק נכי רדיפות הנאצים , וכדי לקבל
תגמולים נדרשו יהודי לוב להוכיח באופן פרטני כי בריחתם אכן היתה
מפחד הגרמנים. הוכחת
עובדה זו לא היתה פשוטה, ואמנם רובן המוחלט של התביעות נדחה. בשנת2010
ניתן פסק הדין
בעניין
טייר1, ש ,דחה אמנם את בקשתם של העוררים לקבוע כי הם זכאים באופן גורף לתגמולים
אך לצד זאת קבע כי הטענה לפיה בריחתם של יהודי לוב נבעה, ולּו באופן חלק י, מפחד הגרמנים–
היא תרחיש סביר. כחמישה חודשים לאחר מתן פסק הדין בעניין
טייר
פרסם שר האוצר החלטה
במסגרתה הורה על מתן תגמולים החל מחודש אפריל2010
(מועד מתן פסק הדין בעניין
טייר ) לכל
יוצא לוב שיטען כי בריחתו מביתו בעת המלחמה נבעה מפחד הגרמנים, וזאת ללא כל בירור ראייתי
או דיון משפטי . החלטה זו, שינתה באופן מהותי את המצב המשפטי בעניינם של יהודי לוב, שכן
היא קבעה, הלכה למעשה,
זכאות גורפת של יהודי לוב לפיצויים מכוח
חוק נכי רדיפות הנאצים .
ב )התיקון לחוק הגרמני –
ב שנת2002
התקבל בגרמניה חוק המכיר בזכאותם של ניצולי שואה
לתשלום קצבאות מהביטוח הלאומי הגרמני גם בגין התקופה שבה עבדו בגטאות. עם זאת, במשך
שנים לא היה ברור מהו מועד תחילת הזכאות לתשלום הקצבה, ובפסיקותיו של בית המשפט
הגרמני לא היתה אחידות בעניין זה. ביום 6 בי
וני
2014
תוקן החוק הגרמני,
ובגדרו הוענקה לניצולים
הזכאים לקצבה אפשרות בחירה בין המשך קבלת הקצבה ששולמה להם עד כה, לבין קבלת קצבה
( למפרע ממועד אחיד שנקבע בחוק1
ביולי1997
.), בכפוף להפחתה מסוימת של סכום הקצבה
עיקרי ההסדרים שנקבעו בתיקון הראשון
עיקרי ההסדר שנקבע בתיקון
הראשון
:הם כדלקמן
תביעות לפי חוק נכי רדיפות הנאצים – ה תיקון
הראשון קבע ,
כי שכר הטרחה בגין טיפול בתביעה
לפי חוק נכי רדיפות הנאצים שאושרה כתוצאה מהחלטה מנהלית, יעמוד על ארבע דרגות תשלום
שונות, בהתאם למועד כריתת הסכם שכר הטרחה והשלב ש:בו נמצאת התביעה
א)
אם הסכם שכר הטרחה והגשת התביעה נעשו
לאחר
מתן ההחלטה המנהלית–
שכר הטרחה
יעמוד על סך של473
₪
;
ב)
אם הסכם שכר הטרחה והגשת התביעה נעשו לפני מתן ההחלטה המנהלית–
שכר הטרחה
יעמוד על סך של949
₪
;
1 ו"ע
255/08
טייר נ' הרשות המוסמכת (
7.4.2010
).
3
ג)
אם ההחלטה המנהלית ניתנה לאחר שהתובע הגיש ערר לוועדת עררים–
שכר הטרחה
יעמוד על סך של4,910
₪
2;
ד)
אם ההחלטה המנהלית ניתנה לאחר שהתובע כבר הגיש בפועל ערעור לבית המשפט–
שכר
הטרחה יעמוד על סך של5,960
₪
3.
י הע :קרון הוא
ככל שעמלוֹ של המטפל בתביעה רב יותר, כך גדֵ ל.ה משכורתו
תביעות
לפי חוק התביעות של קרבנות השואה – ה תיקון
הראשון
,קבע שתי דרגות תשלום לפי מועד
( הגשת התביעה או הערעור ביחס למועד תיקון החוק הגרמני6
ביוני2014
):
א)
ככל שהוגשו תביעה או ערעור לפני מועד
תיקון החוק הגרמני , ובמועד זה היו התביעה או
הערעור תלויים ועומדים –
שיעור שכר הטרחה בעד הטיפול בתביעה לא יעלה על7.5%
מהתשלום למפרע שניתן לתובע או על סך של25,000
₪
., לפי הנמוך
ב)
ככל שלא הוגשו תביעה או ערעור, או שהם לא היו תלויים ועומדים במועד תיקון החוק
הגרמני–
שיעור שכר הטרחה בעד הטיפול בבחירה בין שתי החלופות יעמוד
על סך של
473
₪
.
רטרואקטיביות –
נדבך מרכזי נוסף בתיקון
הראשון
,הוא ההוראות לעניין התחולה בזמן. כך נקבע
כי הוראות התיקון יחולו גם על הסכמי שכר טרחה שנכרתו לפני
פרסומו , ובלבד שלא ניתן פסק
.דין חלוט בעניין שכר הטרחה לפני כניסתו של התיקון לתוקף
השבת עודף
שכר הטרחה – כן נקבע ,
כי גם אם שכר הטרחה כבר שולם בפועל, זכאי ניצול השואה
להשבת עודף שכר
הטרחה שכבר נגבה מעבר להוראות התיקון .
הוועדה נקטה במספר "אמצעי
ריכוך" כדי למתן את הקשיים שחקיקה רטרואקטיבית מעין זו מעוררת ואת הפגיעה שעלולה
,להיגרם למטפלים בתביעות בגין התביעה להשבה של סכומים שנגבו. בין היתר
נקבע
כי המועד
( להגשת בקשה להשבת עודף שכר טרחה יוגבל לשנה מיום פרסום התיקון לחוק31
בד צמבר
2014
)
( , קרי: עד ליום י"ט בטבת התשע"ו31
בדצמבר2015
).
בנוסף, המחוקק נתן בידיהם של
המטפלים בתביעות את אפשרות הבחירה אם להשיב25%
מעודף שכר הטרחה למבקשים בתוך60
יום, ובכך "לחסן'" עצמם מפני תביעות עתידיות נוספות, או לעמוד על טענותיהם כי ההשבה
המבוקשת בל.תי צודקת ולנהל תביעה בעניין
בהמשך לכך, ועל מנת להקל על ניצולי השואה בניהול
תביעות להשבת עודף שכר טרחה, נקבע כי הללו יהיו זכאים לסיוע משפטי מן המדינה ללא צורך
.במבחן הכנסה
העתירה לבג"צ
כנגד
ה תיקון
הראשון הוגשו מספר עתירות לבג"צ בטענה כי התיקון אינו חוקתי4
. העותרים העלו
טענות
בדבר
פגיעה בחופש העיסוק, בחופש החוזים ובזכות הקניין שלהם, הלינו על העובדה
הש תיקון הראשון.הוא רטרואקטיבי ותקפו את תקינות הליכי החקיקה
2 במקרה ש הסכם שכר הטרחה
נכרת לפני ה-9
בינואר2011
–
שכר הטרחה יעמוד על%
70
,ממה שנקבע בהסכם
3 במקרה ש
הסכם שכר הטרחה נכרת לפני ה-9
בינואר2011
–
שכר הטרחה יעמוד על%
85
.ממה שנקבע בהסכם
4 בגץ
687/15
דוד ידיד ,עו"ד ונוטריון נ 'הכנסת (
9.7.2015
.)
4
בג"צ דחה את העתירות, וקבע כי חרף הפגיעה בזכויות העותרים5
מדובר בפגיעה מידתית שעומדת
בתנאי פסקת ההגבלה . בית המשפט אמנם ציין כי העובדה
הש תיקון
הראשון
מתערב באופן
רטרואקטיבי בהסכמי שכר הטרחה שנחתמו בין המטפלים בתביעות לבין ניצולי השואה, ומחייב
את המטפלים להשיב כספים ששולמו מכוח ההסכמים הללו הוא אקט חריג, אך סבר ש מדובר
בנסיבות חריגות שמצדיקות את המהלך. זאת, ב של העובדה שאלמלא הרטרואקטיביות של
ה תיקון
הראשון , הוא היה הופך לאות מתה, משום שרובם המכריע של ניצולי השואה שעימם התיקון נועד
להיטיב כבר חתמו על הסכמי שכר טרחה. כן ציין בית המשפט את"
אמצעי הריכוך" שהמחוקק
קט, שנועדו לתחם ולהקל את הדרישה החריגה להשבת כספים אש ר כבר שולמו בפועל, וקבע שנוכח
.האמור מדובר בהסדר מידתי ומאוזן
גם טענות העותרים בדבר פגמים שנפלו בהליך החקיקה נדחו על ידי בית המשפט .
'חוק נכי רדיפות הנאצים (תיקון מס21
) – התיקון השני
כללי
'חוק נכי רדיפות הנאצים (תיקון מס21), התשע"ו-
2016
(להלן–
התיקון
השני ), ערך מספר תיקונים
והבהרות בכל הנוגע למצב המשפטי שנוצר בעקבות
ה תיקון
הראשון . להלן, עיקרי ההסדרים
שנקבעו בתיקון
השני:
ערר או ערעור שהוגשו לאחר החלטה מינהלית –
ה תיקון
השני
הבהיר כי במקרים שבהם לאחר
ההחלטה המינהלית הוגש ערר לוועדת עררים או ערעור לבית המשפט,
שנמחק, נדחה או שהטיפול
בו הופסק, לא ניתן יהיה לגבות שכר טרחה בגין הגשת הערר או הערעור6.
תיקונים שונים –
התיקון השני כלל תיקון לגבי תביעה לקבלת קצבה
ש הוגשה לראשונה
לאחר
המועד שבו נחקק התיקון הראשון לחוק הגרמני לתשלום קצבאות לעובדי הגטאות; הבהרה
שלסכומים שננקבו בתיקון הראשון לעניין עודף שכר הטרחה יש להוסיף מע"מ; והבהר
ה ש מטפל
בתביעה לא יהא רשאי לגבות מניצול השואה המבקש את החזרת עודף שכר הטרחה, כל סוג של
.עמלה, הוצאה או החזר, בעד הטיפול בבקשה
הארכת
התקופה להגשת בקש
ה להחזרת עודף שכר הטרחה –
כאמור, המועד להגשת בקשה להשבת
עודף שכר טרחה,
הוגבל במסגרת
ה תיקון
הראשון
,לתקופה של שנה מיום פרסום התיקון לחוק
קרי: עד ליום י"ט( בטבת התשע"ו31
בדצמבר2015
.)ה תיקון
השני
האריך את
התקופה
להגשת
( בקשה להחזרת עודף שכר הטרחה בשנה נוספת, עד ליום ב' בטבת התשע"ז31
בדצמבר2016
)
,
והיה
רטרואקטיבי
,בעצמו
( כי התקבל בכנסת ביום כ"ז באדר א' התשע"ו7
במרס2016
)
7.
העתירה לבג"צ
גם כנגד
ה תיקון
השני הוגשה עתירה לבג"צ8
.בטענה שהתיקון אינו חוקתי טענות העותרים התמקדו
5
בעוד שלגבי חופש העיסוק וחופש החוזים–
קבע בית המשפט כי מדובר בפגיעה שאיננה בליבת הזכות; לגבי זכות
הקניין–
.קבע בית המשפט כי הפגיעה היא אמנם בליבת הזכות
6 בסעיף התחילה והתחולה
נקבעו הוראות מיוחדות כדי למנוע פגיעה בעורכי דין שהסכמי שכר הטרחה שלהם לא היו
מותנים בתוצאות או בהצלחה
אלא שנקבע בהם
שהשכר הוא בגין עבודה (
ראו: סעיף5
(ד) לתיקון
השני).
7 והתפרס
ם
( ברשומות ביום ז' באדר ב' התשע"ו17
במרס2016
.)
8
בגץ4231/16
עו"ד דוד ידיד נ' היועץ המשפטי לממשלה (
2017
.)
5
בשניים מהתיקונים ש
ב תיקון
השני : הגבלת שכר הטרחה במקרה של הגשת ערר או ערעור לאחר
החלטה מינהלית, והארכת
התקופה
.להגשת בקשה להחזרת עודף שכר הטרחה משנה לשנתיים
בג"צ דחה את העתירה .
לעניין הגבלת שכר הטרחה במקרה של הגשת ערר או ערעור לאחר החלטה מינהלית–
קבע בית
המשפט כי חרף העובדה שמדובר בהוראה שמשנה את המצב המשפטי הקיים ומרחיבה את תחולת
.ההסדר (בניגוד לנטען שמדובר בהבהרה בלבד), מדובר בהרחבה שעומדת במבחני המידתיות
באשר ל הארכת התקופה
ל הגשת בקשה להחזרת עודף שכר הטרחה משנה לשנתיים–
בית המשפט
קבע כי
ההסדר שב תיקון הראשון כלל מספר אמצעי ריכוך לפגיעה הרטרואקטיבית בקניינם של
,המטפלים בתביעות
ו .הגבלת התקופה היא רק אחד מהם בהתחשב
ב קשיים שנלוו להפצת אפשרות
ההשבה בקרב יוצאי לוב
ולקשיים
שרבים נתקל ו בהם ביישומה הלכה למעשה, ונוכח תכלית
ה
הארכ
ה ליתן מענה לצורך אמיתי בקידום מימוש חובת ההשבה
כדי למנוע את ניצולם של ניצולי
השואה , סבר בית המשפט כי הארכת התקופה לא הפרה את האיזון שנקבע בתיקון
הראשון
באופן
שהפך את הפגיעה בקניין של העותרים לבלתי מידתית, וזאת חרף הפגיעה המסוימת באינטרס
.ההסתמכות של המטפלים בתביעות
'חוק נכי רדיפות הנאצים (תיקון מס22
)
להשלמת התמונה, יצוין כי החוק תוקן פעם נוספת ', בחוק נכי רדיפות הנאצים (תיקון מס22
,)
התשע"ו-
2016
9
,
שבמסגרתו נקבע שכר הטרחה המרבי לעניין טיפול בהגשת בקשה בהתאם
ל
החלטה בדבר מענק שנתי10
. במסגרת התיקון, עודכנו ההגבלות על שכר הטרחה שניתן לגבות
,בייצוג בהליכים לפי החוק:ובכלל זה
הופחתו הסכומים המרביים לגבייה לגבי טיפול בתביעות
שאושרו כתוצאה מהחלטה מינהלית; נקב;עה סנקציה פלילית בגין גביית שכר טרחה ביתר
נקבע
כי אדם לא יידרש לשלם בעד טיפול בתביעה אחת תשלום העולה על שכר הטרחה המרבי שנקבע,
גם אם יותר מאדם אחד טיפל בתביעתו; הובהר כי מטפל בתביעה לא יהיה זכאי לשכר טרחה
במקרה שבו נותק הקשר בין הטיפול בתביעה ובין החלטת ה;רשות המוסמכת ו נקבע כי לא ניתן
,לגבות שכר טרחה אלא כאשר הפעולות של המטפל בתביעה נעשו מכוח הוראה מפורשת של הלקוח
.בכתב ומראש
התיקון המוצע – התיקון השלישי
בדברי ההסבר נטען, כי על פי אומדן רבים מניצולי השואה טרם מימשו את אפשרותם למצות את
זכויותיהם להשבת עודף שכר הטרחה. מדובר, כך נטען, בניצולי שואה מבוגרים המתקשים בניהול
,הליכים בירוקרטיים, בייחוד כנגד גורמים אשר גבו מהם שכר טרחה ביתר. נוכח האמור התיקון
המוצע מבקש לתקן פעם נוספת את תיקון
הראשון
, ולהאריך
את התקופה להגשת בקשה להחזרת
עודף שכר
הטרחה ב-4
( שנים נוספות, עד ליום ט"ז בטבת תשפ"א31
בדצמבר2020
.)
בשל העובדה שהתקופה להגשת בקשה להחזרת עודף שכר הטרחה הסתיימה ביום ב' בטבת
9
( התפרסם ברשומות ביום כ"ח באדר ב' התשע"ו7
באפריל2018
.)
10
""החלטה בדבר מענק שנתי–
היא החלטה שפורסמה ברשומות בדבר זכאות למענק שנתי, שנתן שר האוצר לפי
הצעת הרשות לניצולי שואה, לגבי מי שחי בתקופת מלחמת העולם השנייה ואינו זכאי לתגמולים לפי חוק נכי רדיפות
.הנאצים או לפי חוק הטבות לניצולי שואה
6
התשע"ז (
31
בדצמבר2016
), מוצע לקבוע כי הארכת התקופה תהיה רטרואקטיבית, מיום ג' בטבת
( התשע"ז1
בינואר2017
).
,ואולם60
הימים שבמסגרתם נדרש המטפל בתביעה להחליט האם
להשיב25%
מעודף שכר הטרחה או לא, ימנו מיום תחילתו של התיקון המוצע (ולא מיום הגשת
.)הבקשה
נקודות ל
דיון
(1
)נתונים –
האם ידוע כמה ניצולי שואה פוטנציאליים נוספים עשויים להיות זכאים להשבת עודף
?שכר טרחה
(2
)
תובנות מהפעלת
ה תיקון
הראשון –
כמה בקשות להשבת עודף שכר טרחה הוגשו בין ראשית
שנת2015
לסיומה של שנת2016
?
בכמה מהמקרים המטפל בתביעה נענה לבקשה והשיב את עודף
שכר הטרחה? כמה הליכים התנהלו בערכאות שיפוטיות בגין סירוב של מטפלים בתביעות להשבת
עודף ?שכר הטרחה באלו קשיים נתקלו ניצולי שואה שביקשו את השבת עודף שכר הטרחה לפי
ה תיקון
הראשון ?
(3
)
הארכת התקופה להגשת בקשה להחזרת עודף שכר הטרחה–
הארכת
התקופה פעם נוספת
דורשת הפעלת
שיקול דעת זהיר
מצד .הוועדה מצד אחד, על הוועדה לזכור כי הגבלת התקופה היתה
אחד מ האמצעים שננקטו בתיקון
הראשון
כדי לרכך את הפגיעה הרטרואקטיבית בקניינם של
המטפלים בתביעות,
ובית
המשפט העליון התייחס לכך בשתי העתירות החוקתיות שהוגשו.
התיקון
המוצע מאריך באופן רטרואקטיבי את
תקופ
ת ההשבה
(שכן התקופה להגשת בקשה להחזרת עודף
שכר הטרחה כבר הסתיימה לפני כשנה וחצי), ו בכך מוארכת הפגיעה הרטרואקטיבית בקניינם של
המטפלים ובאינטרס
ההסתמכות של
הם, לפ רק זמן
משמעותי .
,מצד שני הארכת תקופת ההשבה
נדרשת כדי לקדם את מימוש התכלית של
ה תיקון
הראשון ,, קרי: מניעת ניצולם של ניצולי השואה
.וכך ניצולים רבים יותר יזכו לקבל בחזרה כספים שנגבו מהם ללא הצדקה
הוועדה נדרשת לאזן באופן זהיר בין השיקולים האמורים
. מוצע לוועדה לנסות ו לבחון מהי כמות
ניצולי השואה הפוטנציאליים הנוספים שעשויים להיות זכאים להשבת עודף שכר הטרחה
(עד כמה
,)שניתן להשיג נתונים מעין אלה
ומהו פרק הזמן הנדרש לשם מימוש תכלית התיקון (האם אין
מקום שההארכה תהיה לפרק זמן קצר יותר מזה המוצע, כדי למתן את הרטרואקטיביות של
המהלך)?
.