חומר רקע
תאריך: כ"ח בסיוון התשע"ח
11 ביוני 2018
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לדיון בהצעת חוק בתי משפט לענינים מינהליים (תיקון מס' 117) (הסמכת בית משפט לענינים מינהליים לדון בהחלטות מנהליות של רשויות ישראליות הפועלות באזור), התשע"ח-2018 ובהצעת חוק בתי משפט לעניינים מינהליים (תיקון – החלטה של רשות מרשויות האזור), התשע"ז–2017 (פ/3861/20)
הצעות החוק שבנדון עוסקות בסמכותם של בתי המשפט המחוזיים בשבתם כבתי משפט לעניינים מינהליים לדון בעתירות על החלטות של רשויות ישראליות הפועלות באזור.
הצעת חוק בתי משפט לעניינים מינהליים (תיקון מס' 117) (הסמכת בית משפט לענינים מינהליים לדון בהחלטות מנהליות של רשויות ישראליות הפועלות באזור), התשע"ח-2018 היא הצעת חוק ממשלתית אשר מבקשת להעביר מבית המשפט העליון בשבתו כבג"צ אל בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים את הסמכות לדון בשורה של החלטות מנהליות של רשויות ישראליות הפועלות באזור יהודה והשומרון (להלן – האזור) מכח תחיקת הביטחון או הדין שחל באזור, שעניינן חופש המידע, תכנון ובניה, כניסה ויציאה מישראל וצווי הגבלה ופיקוח המוצאים באזור.
הצעת חוק בתי משפט לעניינים מינהליים (תיקון – החלטה של רשות מרשויות האזור), התשע"ז–2017 (פ/3861/20) היא הצעת חוק של חברת הכנסת סמוטריץ' ואחרים אשר מבקשת להעביר את כלל העתירות נגד החלטות מינהליות של רשויות הפועלות באזור לסמכות בתי המשפט לעניינים מינהליים (מבלי ליחד את סמכות הדיון לבית משפט מסוים).
רקע
סמכות שיפוט בענינים מינהליים בישראל
בית המשפט העליון בשבתו כבג"צ היה עד לשנת 2000 הערכאה השיפוטית היחידה שקיימה ביקורת שיפוטית על החלטות מינהליות של רשויות השלטון בישראל. מתכונת זאת היתה שריד היסטורי מתקופת המנדט אשר השתמר מכוח הוראות רציפות הדין ומאוחר יותר אף עוגן בחקיקה הישראלית (ראו סעיף 15 לחוק יסוד: השפיטה). מצב זה יצר מספר בעיות, ובראשן עומס רב על בית המשפט העליון, בין היתר כתוצאה מעיסוק בנושאים פרטניים או טכניים שמתאים יותר היה לדון בהם בערכאה נמוכה ולא בערכאה עליונה, וכמו כן הכבדה על האזרח המבקש לעתור כנגד החלטת הרשות ויכול לעשות זאת רק בירושלים, בפני שופטי בית המשפט העליון, ואף אינו זכאי לערעור על ההחלטה.
בשנת 2000 נחקק חוק בתי המשפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 אשר הקים לראשונה מחלקות מינהליות בבתי המשפט המחוזיים, קבע את העקרונות ואת סדרי הדין החלים על הדיונים בפניהן, והוא מהווה חוק מסגרת להעברה מדורגת של סמכויות שיפוט מינהליות מבג"ץ ומבתי המשפט הכלליים אל בתי המשפט המחוזיים בשבתם כבתי משפט לענינים מינהליים. ההעברה נעשית לאחר בחינת מאפייני העתירות ותוך היערכות מקצועית וארגונית מתאימה. מאז חקיקת החוק ועד היום הועברו לבתי המשפט המחוזיים סמכויות נרחבות בעניינים מינהליים, כגון הסמכות לדון בעתירות על החלטות בעניני תכנון ובניה, חופש מידע, רשויות מקומיות, הסדרת עיסוק, מינהל אוכלוסין, ועוד. התוספות לחוק מפרטות את העניינים שבהם ניתן להגיש עתירה מינהלית או ערעור מינהלי על החלטות רשויות בישראל.
סמכות בית המשפט העליון בשבתו כבג"צ לדון בהחלטות מנהליות של רשויות ישראליות באזור
שליטת מדינת ישראל בשטחי יהודה ושומרון מאז שנת 1967 והימצאות האזור לאורך שנים במצב של "תפיסה לוחמתית" הולידה מגוון בעיות משפטיות, ובהן גם שאלת הנורמות החלות על רשויות השלטון הישראליות הפועלות שם וסמכות הביקורת השיפוטית עליהן. בפועל, בית המשפט העליון קיבל על עצמו את הסמכות לדון בעתירות אלה, ואכן דן בעתירות הנוגעות ליהודה ושומרון מזה עשרות שנים. בתחילה, בית המשפט נמנע מהכרעה חד-משמעית בשאלת סמכותו לברר עתירות אלה והסתמך על הסכמת הממשלה לכך, וזאת למרות שהסמכות אינה מובנת מאליה, ואף נחשבה בשעתו כתקדימית, משום שמדובר בעתירות העוסקות בשטחים המצויים מחוץ לשטחה הריבוני של מדינת ישראל. יצוין כי מעמדם המשפטי והמדיני של שטחי יהודה ושומרון, שונה לעניין זה ממעמדם של שטחי רמת הגולן ומזרח ירושלים, שעליהם הוחל באופן ישיר המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה באמצעות חוק רמת הגולן, התשמ"ב-1981, צו לפי סעיף 11ב לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948 וחוק-יסוד: ירושלים בירת ישראל.
על אף זאת, במהלך השנים התקבעה התפיסה לפיה בית המשפט העליון בשבתו כבג"צ הוא הערכאה המשפטית המוסמכת והמתאימה לקיים בקורת שיפוטית על פעולות הרשויות הישראליות באזור, ותפיסה זו אף עוגנה מבחינה משפטית בהוראת סעיף 15(ד) לחוק-יסוד: השפיטה, הקובעת, בין היתר, כי בית המשפט העליון בשבתו כבג"צ מוסמך "לתת צווים לרשויות המדינה, לרשויות מקומיות, לפקידיהן ולגופים ולאנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין, לעשות מעשה או להימנע מעשות מעשה במילוי תפקידיהם כדין, ואם נבחרו או נתמנו שלא כדין - להימנע מלפעול".
כפי שהבהיר בית המשפט העליון כבר בבג"ץ 393/82 ג'מעית אסכאן אלמעלמון אלתעאוניה אלמחדודה אלמסאוליה נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יו"ש:
"דומה, כי כיום שוב אין להרהר אחר ההלכה, כי בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק מוסמך להפעיל ביקורת שיפוטית על פעולות הממשל הצבאי ביהודה, שומרון וחבל עזה. אמת, תחילה הושארה סוגיה זו בצריך עיון ... במשך השנים נתבהר מעמדו של הממשל הצבאי, ועתה אין ספק, כי על פי הוראות סעיף 7 לחוק בתי המשפט, תשי"ז-1957 [כיום מדובר בסעיף 15 לחוק-יסוד: השפיטה – ג.ב. ות.ס.] נתונה זכות הביקורת לבית משפט זה. הטעם לכך הוא, כי המפקד הצבאי ועושי דברו הם עובדי ציבור, הממלאים תפקיד ציבורי על פי דין" (פס' 32 לפסק הדין).
הדין שמכחו פועלות הרשויות הישראליות באזור
כאמור לעיל, אזור יהודה ושומרון מצוי תחת משטר של "תפיסה לוחמתית" ובו המפקד הצבאי משמש כ"זרועה הארוכה של המדינה". בהתאם לכך, וכפי שנקבע פעמים רבות בפסיקת בית המשפט העליון, התשתית הנורמטיבית שמכוחה פועל המפקד הצבאי ופועלות הרשויות הישראליות באזור שונה מזו החלה במדינת ישראל וניזונה ממספר מקורות (ראו למשל, בג"צ 8171/09 ראש מועצת הכפר אל ג'אניה ואח' נ' מועצת התכנון העליונה במינהל האזרחי ואח'):
כללי המשפט הבינלאומי הפומבי הנוגעים למצב של "תפיסה לוחמתית";
כללי הדין המקומי השורר באזור, המורכב מהדין שהיה קיים בו עובר לתפיסה הצבאית (בעיקר דין ירדני) ומתחיקת הבטחון – קרי: חקיקה מקומית חדשה שחוקקה על-ידי הממשל הצבאי;
עקרונות המשפט הישראלי, לרבות כללי המשפט המינהלי החלים על הפעלת סמכות על-ידי הרשויות.
בהתאם לכך, פעולות והחלטות של הרשויות באזור כפופות למערכת דינים זו, וכאשר באים לבחון את חוקיותן וסבירותן של ההחלטות, החוק הרלבנטי הוא בראש ובראשונה המשפט הבינלאומי החל על משטר של תפיסה לוחמתית, לאחר מכן, הדין המקומי הפורמלי ולבסוף עקרונות המשפט המינהלי הישראלי, שעניינם אופן השימוש בסמכות השלטונית על ידי עובדי הציבור.
סמכותם של בתי משפט לענינים מקומיים באזור
מכח תחיקת הבטחון הוקמו בישובים הישראלים באזור בתי משפט לענינים מקומיים אשר ניתנו להם סמכויות שיפוט בענינים מסוימים בין בעלי דין ישראלים, ובינם לבין תושבי האזור (בכפוף להסכמתם של תושבי האזור). זאת, במטרה לאפשר ניהולן התקין של המועצות המקומיות ולצורך הסדרת ענייני תושביהן. שופטי בתי המשפט לענינים מקומיים הם שופטי שלום שקיבלו מינוי לכך, וכערכאת הערעור משמש בית המשפט המחוזי בירושלים.
בתי המשפט לענינים מקומיים הוקמו בהתאם לצו בדבר ניהול מועצות מקומיות (יהודה והשומרון) (מס' 892), תשמ"א-1981 (להלן – הצו), וסעיף 125 לתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), תשמ"א-1981, שהוצא מכוח הצו. סמכותו של בית-המשפט לעניינים מקומיים הקבועה בסעיף 126 לתקנון ובתוספת לתקנון, כוללת בין היתר, את דברי החקיקה העיקריים בתחום התכנון והבניה הנכללים בהצעות החוק שבנדון.
על פי מה שנמסר לנו, בפועל עיקר העיסוק של בתי המשפט לענינים מקומיים בתחום התכנון והבניה הוא בענינים פליליים, אך מתקיימים גם דיונים בהחלטות מינהליות של מוסדות תכנון ברמה המקומית. על פי המוצע, הסמכות לדון בענינים המינהליים (כמפורט בתוספת הרביעית להצעת החוק) בתחום התכנון והבניה תעבור לבתי המשפט לענינים מינהליים, בין אם כיום הדיון באותם ענינים מתנהל בבית המשפט העליון בשבתו כבג"צ ובין אם בפני בתי המשפט לענינים מקומיים.
סוגיות עקרוניות לדיון בוועדה:
חקיקה ישירה של הכנסת המסדירה סמכויות שיפוט על פעולות באזור
עקרון התחולה הטריטוריאלית הוא עקרון יסוד בחקיקה ולפיו הנורמות הנקבעות ע"י הגוף המחוקק חלות בשטח הריבוני של המדינה, כל עוד לא נקבע במפורש אחרת. לכן, ככלל, חקיקת הכנסת, וכל חקיקת משנה מכוחה, אינה חלה מחוץ לגבולות הריבוניים של המדינה, לרבות באזור יהודה ושומרון.
ככלל, העמדה שהביעו בהקשר זה לא אחת היועץ המשפטי לממשלה והיועץ המשפטי לכנסת היא כי אין זה נכון לבצע שינוי מהותי בתפיסה הנוגעת לתחולת השיפוט, המשפט והמנהל של מדינת ישראל באזור, בדרך של חקיקה פרטנית כזאת או אחרת. למרות זאת, לאורך השנים במספר לא רב של מקרים חוקקה הכנסת חוקים המשליכים על אזור יהודה ושומרון. ברוב המקרים שבהם נחקקו ע"י הכנסת חוקים בעלי תחולה על האזור, היה מדובר על חקיקה פרסונלית הנוגעת לאזרחי מדינת ישראל המתגוררים באזור (כגון חוקי מיסוי, חוקי בחירות, חוקים הקובעים ענישה פלילית) או לגופים ישראלים הפועלים באזור (כגון מוסדות ישראלים להשכלה גבוהה). בנוסף, הכנסת הנוכחית חוקקה באופן חריג את "חוק ההסדרה" שתחולתו טריטוריאלית, ואשר חל גם על אזרחי ישראל וגם על מי שאינם אזרחים, ואשר עתירות המבקשות לתקוף את חוקתיותו תלויות ועומדות בבג"ץ.
הצעות החוק בענייננו – עוסקות באופן ישיר ומפורש בזכותם של כל התושבים המתגוררים באזור – אזרחי ישראל ומי שאינם אזרחי ישראל – להשיג על החלטות של רשויות ישראליות הפועלות באזור מכח תחיקת הבטחון והדין החל באזור. ראוי כי הוועדה תיתן דעתה לכך.
מצד אחד, גם כיום הסמכות לדון בעתירות אלה מצויה בידי בית המשפט העליון בישראל ונסמכת על סמכותו של בג"ץ לפי חוק-יסוד: השפיטה, לבקר את פעולותיהן של רשויות המדינה ולתת צווים "לרשויות המדינה... לפקידיהן, ולגופים ולאנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין". לכן, לכאורה, אין מדובר על שינוי עקרוני, אלא רק בהעברה של סמכויות שכבר מצויות בידי בית המשפט העליון לבית המשפט המחוזי.
מצד שני, יש לתת את הדעת לכך שבשונה מסמכות בית המשפט העליון הנסמכת על פרשנות של הוראות חוק-יסוד: השפיטה על רקע מציאות קיימת, הרי בענייננו מדובר בהצעת חוק המבקשת לעגן בחקיקה מפורשת את סמכויות הרשות השופטת בישראל ביחס לפעולות הנעשות באזור. יש בכך משום סטיה מן הגישה הזהירה שננקטה עד עתה ולפיה, כאמור, נמנעה לרוב הכנסת מהחלה ישירה של חקיקת הכנסת על האזור, בפרט כאשר החקיקה אינה מוגבלת לזכויותיהם וחובותיהם של מי שאינם אזרחי ישראל.
הסמכות העקרונית של בתי משפט לענינים מינהליים לדון בהחלטות מינהליות של רשויות ישראליות באזור
כפי שפורט לעיל, הסמכות של בית משפט בישראל לדון בעתירות על החלטות מינהליות של רשויות ישראליות באזור אינה מובנת מאליה, שכן השיפוט, המשפט והמנהל של מדינת ישראל לא הוחלו על אזורים אלה, והם מוחזקים בדרך של תפיסה לוחמתית. על אף זאת, בית המשפט העליון בשבתו כבג"צ דן בעתירות אלה בפועל מזה שנים רבות, מכוח הפרשנות הרואה אותה כנסמכת על הוראת סעיף 15(ד) לחוק-יסוד: השפיטה.
סמכותם של בתי משפט מחוזיים בשבתם כבתי משפט לענינים מינהליים מוגדרת בחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000, והיא נגזרת מסמכותו של בית המשפט העליון בשבתו כבג"צ בכלל, ובפרט מהוראת סעיף 15(ד) לחוק-יסוד: השפיטה.
הדברים באים לביטוי בסעיף 5 לחוק שכותרתו "סמכות" הקובע כי בית משפט לענינים מינהליים ידון בעתירות או בערעורים נגד החלטות של רשויות או גופים המנויים בתוספות לחוק, כאשר רשות מוגדרת כ"רשות מרשויות המדינה, רשות מקומית, וכן גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין", והחלטה של רשות מוגדרת כ"החלטה של רשות במילוי תפקיד ציבורי על פי דין, לרבות העדר החלטה וכן מעשה או מחדל".
מטעם זה ניתן לגרוס כי אין קושי עקרוני בהעברת הסמכויות המוצעת מבית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. יתירה מכך, המשמעות של העברת הסמכות לדון בעתירות בנושא מסוים מבג"ץ לבית המשפט לעניינים מינהליים היא שלעותר תינתן האפשרות לערער על ההחלטה של בית המשפט לעניינים מינהליים. אפשרות זאת אינה קיימת כיום כאשר העתירה מוגשת ישירות לבית המשפט העליון.
מצד שני, ניתן לגרוס כי הביקורת השיפוטית על פעולות הרשויות באזור אינה ביקורת שיפוטית מנהלית רגילה, אלא ביקורת שיפוטית בעלת מאפיינים חריגים, המערבת שאלות מורכבות ורגישות המצדיקות את הותרתה בידי בית המשפט העליון בשבתו כבג"צ. ואכן, הגישה המקובלת היא כי כאשר מדובר בעתירות בעלות מורכבות יתירה ראוי כי ידונו בבג"ץ. ניתן ללמוד על כך בדרך של היקש מסעיף 6 לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 הקובע כי כאשר בית המשפט לעניינים מינהליים מוצא כי "עתירה מינהלית שבפניו מעלה ענין בעל חשיבות, רגישות או דחיפות מיוחדת" רשאי הוא להעבירו לבג"ץ.
בענייננו, כאשר מדובר בהחלת ביקורת שיפוטית על רשויות המדינה הפועלות באזור, קיימים מספר מאפיינים חריגים הנבדלים מאלה של עתירות "רגילות" העוסקות בפעולת הרשויות בגבולותיה הריבוניים של המדינה, ואשר ראוי כי הוועדה תיתן אליהם את הדעת:
- זהות העותרים, שחלקם אינם אזרחי ישראל ונתונים תחת שלטון רשויות הצבא המפעילות לעתים סמכויות חריגות ביחס לסמכויות המופעלות ע"י הרשויות בישראל.
- קשיי הנגישות של העותרים שאינם ישראלים למערכת המשפט הישראלית, מבחינה פיזית, מבחינה בירוקרטית ומבחינה כלכלית, אשר לאורם הוספת ערכאת דיון נוספת בישראל עלולה להוביל דווקא לפגיעה בזכויותיהם, בשונה ממצבם של אזרחי ישראל ותושביה (ביחוד אם שתי הערכאות יהיו בירושלים, ולא יהיה שיפור בנגישות הגיאוגרפית בדיון בערכאה הראשונה).
- המסגרת הנורמטיבית, שאינה החקיקה הישראלית אליה בתי המשפט לענינים מינהליים מורגלים ובקיאים בה, אלא תחיקת בטחון, חקיקה ירדנית, חקיקה של הממשל הצבאי וכללי המשפט הבינלאומי ההומינטארי, אשר זרים לרוב לשופטי בית המשפט המחוזי.
- הרגישות והמורכבות הרבה שביסוד רבות מהחלטות רשויות הממשל הצבאי המתאפיינות באיזונים עדינים בין שיקולים בטחוניים ופוליטיים לבין זכויות אדם.
קביעת הסמכות לדון בהחלטות מינהליות של רשויות ישראליות באזור לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים בלבד
חלק מהיתרונות הגלומים בהקמת ערכאה מנהלית נוספת בבתי המשפט המחוזיים, לצד הפחתת העומס מבית המשפט העליון, הם הגברת הפלורליזם בשיפוט המינהלי, ביזור הסמכות בעניינים אלה בין כל בתי המשפט המחוזיים, והגברת הנגישות הגיאוגרפית לבתי המשפט בערכאה הראשונה העוסקת בהחלטות פרטניות.
ייחוד הסמכות בעתירות הנכללות בהצעת החוק לבית המשפט לענינים מינהליים בירושלים בלבד פוגעת במטרות אלה ומעוררת חשש להצטברות עומס רב בבית המשפט המחוזי בירושלים (ובפרקליטות מחוז ירושלים) ומונעת את ההקלה לעותרים הגלומה בקרבה הגיאוגרפית לבית המשפט. אמנם, כאמור, הסמכויות המועברות נתונות כיום ברוב המקרים לבית המשפט העליון בירושלים, אך העברת הסמכות לבית המשפט המחוזי באה בדרך כלל יחד עם שיפור הנגישות הגיאוגרפית. הדברים אמורים במיוחד בהתחשב בכך שעותר המבקש להגיש ערעור על החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים ייאלץ לנהל את ההליכים בשתי הערכאות בירושלים.
כפי שצוין לעיל, חלק מהענינים שמוצע להעביר לסמכות בית המשפט המחוזי בירושלים נדונים כיום בפני בתי המשפט לענינים מקומיים שהוקמו באזור, ובמקרים אלה צפויה פגיעה בנגישות הגיאוגרפית לבתי המשפט גם בערכאה הראשונה.
מנגד, ועל אף שככלל אין במערכת השיפוט המינהלית תפיסה של התמקצעות שופטים במחוז מסוים בתחום מסוים, הרי שייחוד הסמכות לבית המשפט המחוזי בירושלים יאפשר התמקצעות של השופטים בעתירות ייחודיות אלה הנשענות על בסיס נורמטיבי שונה. עוד נציין בהקשר זה כי בית המשפט המחוזי בירושלים משמש גם כערכאת הערעור (היחידה) על החלטות בתי המשפט לעניינים מקומיים באזור יהודה ושומרון, וזאת מכוח הוראת סעיף 85ה(ב) לתקנון המועצות המקומיות (יהודה ושומרון), התשמ"א-1981, ולפיכך מצוי בעניני הדין המקומי באזור.
סוג העתירות שמוצע להעביר לסמכות בית המשפט לענינים מינהליים בירושלים
להלן פירוט הנושאים והסעיפים הרלוונטים בתחיקת הביטחון אשר עתירות על החלטות לפיהם מוצע להעביר מסמכות בית המשפט העליון בשבתו כבג"צ לסמכות בית המשפט לענינים מינהליים בירושלים, וכן רקע והערות על העתירות האמורות:
הנושא – פרט בתוספת סוגי החלטות רקע והערות
חופש המידע
פרט 1 החלטה של רשות בבקשה לקבלת מידע המופנית כלפיה חוק חופש המידע הוחל באופן חלקי באזור (בעיקר על מועצות מקומיות ותאגידים עירוניים); ואולם, בתי המשפט החילו את עקרונות חוק חופש המידע גם על בקשות מידע המופנות אל רשויות אחרות הפועלות באזור ודנו בהן על בסיס עקרונות אלה.
בקשות מידע מוגשות גם מכח תחיקת ביטחון אחרת (למשל, צו בדבר מקרקעין (עיון במרשמים) (אזור יהודה והשומרון) (מס' 1737), התשע"ד-2014).
עתירות לפי חוק חופש המידע נגד החלטות של רשויות הפועלות בישראל נדונות ע"י בתי משפט לענינים מינהליים מאז שנת 2005.
תכנון ובניה
פרט 2 החלטה של רשות לפי חוק תכנון ערים, כפרים ובניינים, מס' 79 לשנת 1966 זהו חוק התכנון הירדני אשר כונן את מוסדות התכנון והבנייה באזור במערכת היררכית המורכבת בעיקרה משלושה גופים:
(1) מועצת תכנון עליונה;
(2) ועדה מחוזית לתכנון הערים, הכפרים והמבנים;
(3) ועדה מקומית.
מבחינת סוגי תוכניות תכנון יוצר החוק הירדני מדרג של שלוש רמות עיקריות: תוכנית אזורית, תוכנית מתאר ותוכנית מפורטת. החוק קובע את חלוקת העבודה והסמכויות בין מוסדות התכנון בכל הנוגע להליכי האישור של התוכניות השונות, ומסדיר נושאים נוספים הנוגעים לתכנון ובנייה, כגון הליכי רישוי ופיקוח.
החלטה של רשות לפי צו בדבר תכנון ערים, כפרים ובניינים (יהודה והשומרון) (מס' 418), התשל"א-1971 (למשל עתירות נגד צוי הריסה, החלטה בענין תכנית מפורטת) הצו נחקק בשנת 1971 נוכח הצורך לקיים פעולות תכנון ובניה באזור. זהו דבר החקיקה המרכזי בתחום דיני התכנון והבניה בתחיקת הביטחון. חלק מהשינויים שנדרשו נבעו מכך שהחוק הירדני הפנה למוסדות בירדן וצריך היה להמיר אותם בגורמים בממשל הצבאי.
בין היתר, שינה הצו את מבנה מוסדות התכנון באזור והעביר את הסמכויות שהיו נתונות לוועדה המחוזית אל מועצת התכנון העליונה (מת"ע). כן נקבע כי מת"ע מוסמכת להקים ועדות משנה ולאצול להן מסמכויותיה, ואכן, מועצת התכנון העליונה מינתה 7 ועדות משנה ואצלה להן מסמכויותיה, וביניהן ועדת משנה לפיקוח, ועדה משנה להתיישבות, ועדת משנה לתכנון ורישוי ועוד.
החלטה של רשות לפי צו בדבר מתן היתרים לעבודות בשטחים תפוסים לצרכים צבאיים (יהודה והשומרון) (מס' 997), התשמ"ב-1982 הצו קובע את ההליך לבנייה על קרקע תפוסה לצרכים צבאיים. דוגמה לכך היא קרקע שנתפסה לצורך הקמת גדר ההפרדה.
הצו מסמיך את הממונה על מתן היתרים לעבודות בשטחים תפוסים לצרכים צבאיים, ליתן היתרים לבניה, לסלילת דרכים או לכל עבודה בקרקע שהיא שטח כאמור, וכן להפעיל סמכויות אכיפה – אותן הממונה אצל לוועדת המשנה לפיקוח – להורות על הפסקת עבודה ועל הריסת מבנים שנבנו בשטחים כאמור ללא היתר.
החלטות בתחום התכנון והבניה שהוחרגו מסמכות בימ"ש לענינים מינהליים -
פרט 2(1) החלטה שעניינה עבירות ועונשין ובכלל זה החלטה לפי סעיף 37ב לחוק תכנון ערים ההוראה כללית וחלה על כל ההחלטות בעניני עבירות ועונשין. הוראה זו מקבילה לסייג שבפרט 10 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים שלפיו עניני פיקוח, אכיפה ועונשין, הנוגעים לתכנון ובניה אינם נכללים בסמכות בית המשפט לענינים מינהליים.
פרט 2(2) החלטה שעניינה תכנית תכנון אזורית או תכנית תכנון מתארית כמשמעותן בפרק שלישי לחוק תכנון ערים מדובר על תוכניות תכנון מנדטוריות המקבילות לתכנית תכנון ארצית ומחוזית בישראל הנדונות בישראל בבג"ץ. החלטות הנוגעות לתוכנית תכנון מפורטת (המקבילה לתכנית תכנון מקומית) יהיו בסמכות בימ"ש לענינים מינהליים.
פרט 2(3) החלטה של מפקד כוחות צבא הגנה לישראל באזור מקביל להחלטת ממשלה הנדונה בבג"ץ. מפקד כוחות צה"ל באזור נחשב לערכאה הגבוהה ברשות המבצעת באזור.
פרט 2(4) החלטה של ראש המינהל האזרחי לפי תקנה 3 לתקנות אישור, הקמה ופטור מהיתר לדרכים זמניות לאתרי בנייה בעלי חשיבות אזורית (הוראת שעה) (יהודה והשומרון), התשע"א-2011 מדובר בהחלטות של ראש המינהל האזרחי (רמ"א) הנוגעות להעברת דרכים זמניות. הטעם להחרגה הוא כי מדובר על החלטות רגישות במיוחד שבהן לשיקולים בטחוניים יש משקל כבד.
פרט 2(5) החלטה של ראש המינהל האזרחי לפי תקנה 3 לתקנות אישור, הקמה ופטור מרישיון למבנה חינוך ארעי (הוראת שעה) (יהודה והשומרון), התשע"א-2010 מדובר בסמכות רמ"א לאשר הקמה של מבנה חינוך ארעי. התקנות עוסקות בהקמת מבני חינוך ארעיים על אדמות המוכרזות כאדמות מדינה, המנוהלות על ידי הממונה על הרכוש הממשלתי באזור.
התקנות מאפשרות לקבל פטור מרישיון עבור הקמת מבנה כאמור לפרק זמן קצוב (וסמכות הארכה של רמ"א), בכפוף למספר תנאים ובהם הצהרה חתומה בידי ראש הרשות המקומית כי קיים הכרח בהצבת מבנה החינוך הארעי לנוכח צורכי החינוך ביישוב, ואין ביישוב האמור חלופה להקמת מבנה חינוך, והתחייבות ראש הרשות המקומית, גזבר ומהנדס הרשות לפרק, להרוס ולפנות את מבנה החינוך הארעי שהוקם בתום תקופת הפטור, אלא אם ניתן בעבורו רישיון. הטעם להחרגה הוא כי מדובר על החלטות רגישות במיוחד מבחינה מדינית.
פרט 2(6) החלטה של מועצת התכנון העליונה לפי סעיף 7(4) לצו תכנון ערים; לעניין זה "מועצת התכנון העליונה" – המועצה כהגדרתה בסעיף 2 לחוק תכנון ערים מועצת התכנון העליונה היא כאמור הערכאה התכנונית העליונה לפי חוק התכנון הירדני. מדובר על סמכותה של מועצת התכנון העליונה לפטור מחובת רשיון אשר נדרש לפי חוק. מדובר בהחלטות חריגות העוקפות את חובות הרישוי הרגילות ומעוררות רגישות מדינית מיוחדת.
פרט 2(7) החלטה של רשות לפי סעיף 34א לחוק תכנון ערים מדובר על החלטה שעניינה מתן היתר בנייה לפי תכנית שהופקדה אך טרם נכנסה לתוקף. הסעיף מקבל לסעיף 97א בחוק התכנון והבניה. מדובר על החלטות חריגות העוקפות את המסלול התכנוני הרגיל והמעוררות רגישות מדינית מיוחדת.
כניסה ויציאה
פרט 3
פרט 3(א) החלטה של ראש המינהל האזרחי לפי סעיף 1ד לצו בדבר שטחים סגורים (אזור הגדה המערבית) (מס' 34), התשכ"ז-1967, לענין אדם מסוים
הצו קובע ששטחי יהודה ושומרון הם שטח סגור אשר כניסה אליו דורשת היתר של מפקד האזור ומסמיך את רמ"א לקבוע נקודות מעבר עבור תושבי האזור שאינם ישראלים, וכן הסדרים בענין כניסה ויציאה של תושבים כאמור מהאזור לישראל.
ענינו של סעיף 1ד בהחלטה של רמ"א על מתן פטור לאדם או לסוגי בני אדם מההוראות האמורות.
פרט 3(ב) החלטה של מפקד צבאי לפי סעיף 3 להיתר כניסה כללי (מס' 5) (תושבים ישראלים ותושבי חוץ) (יהודה והשומרון), התש"ל-1970 היתר כניסה כללי שהוצא ע"י מפקד האזור בשנת 1970 בהמשך לצו הקובע שהשטח סגור, המאפשר כניסה לאזור לישראלים החיים באזור ולתושבי חוץ (אנשים השוהים חוקית בישראל אך אינם תושבי ישראל);
החלטת המפקד הצבאי לפי סעיף 3 עניינה בביטול ההיתר ביחס לאדם מסוים.
פרט 3(ג) החלטה של כניסזר לאזור, נוהלי מתאם פעולות הממשלה בשטחים, למעט החלטה כאמור שעניינה בקשת הרשות הפלסטינית לאישור רשיון ביקור זר שנתנה; מתאם פעולות הממשלה בשטחים (מתפ"ש) הוא יחידה במשרד הביטחון האחראית למימוש מדיניות הממשלה בשטחי יהודה ושומרון וחבל עזה.
המינהל האזרחי הוא חלק ממתפ"ש, והוא הגוף האחראי על יישום המדיניות האזרחית והביטחונית באזור, כזרוע ביצועית של מפקד צה"ל באזור. המינהל אחראי לתחומי פעילות רבים בהקבלה למשרדי הממשלה בישראל (חקלאות, תעסוקה, בריאות, תקשורת ועוד).
מדובר על החלטות בדבר היתר לכניסה ולשהייה של זרים באזור. לרוב מדובר על בני משפחה של תושבי אזור, אנשי עסקים, עובדי נציגויות זרות, נציגי ארגונים בינ"ל ועוד
פרט 3(ד) החלטה פרטנית של רשות שעניינה כניסה לצורך תעסוקה ליישוב ישראלי באזור, הניתנת לפי ההכרזה בדבר סגירת שטח (יישובים ישראליים) (יהודה והשומרון), התשס"ב-2002, ולפי הצו בדבר העסקת עובדים במקומות מסוימים (יהודה והשומרון) (מס' 967), התשמ"ב-1982 מדובר על החלטה בעניין כניסה של תושב האזור לישובים ישראלים באזור לצרכי תעסוקה.
ההכרזה האמורה קובעת ששטח הישובים הישראלים באזור הוא שטח צבאי סגור אשר הכניסה אליו אסורה למי שאינו ישראלי (לפי ההגדרה בהכרזה). ההכרזה מסמיכה את המפקד הצבאי או מי מטעמו להתיר כניסה.
הצו קובע הוראות בענין העסקת עובדים שהם תושבי האזור בישובים הישראלים, ומסמיך את הממונה גם להתקין תקנות בעניין זה. בצו אין הוראות מפורשות לעניין מתן היתרי כניסה.
פרט 3(ה) החלטה פרטנית של רשות שעניינה היתר כניסה לשטח שהוא מרחב תפר; בפרט משנה זה, "מרחב תפר" – שטח שהוכרז כמרחב תפר בתחיקת הביטחון כהגדרתה בסעיף 5א;
בין השנים 2002-2009, הוקמה גדר ביטחון שיצרה חיץ בין שטחי יהודה ושומרון לשטח ישראל. לאור אילוצים שונים בקביעת תוואי הגדר, חלקים מסוימים ממנה הוקמו בשטחי האזור כך שחלקים משטחי האזור נותרו "מחוץ" לגדר בצידה הישראלי, באופן שבינם לבין שטח ישראל אין כל חיץ. שטחים אלה מכונים "מרחב התפר" והם הוכרזו על-ידי המפקד הצבאי כ"שטח צבאי סגור" אשר פרט למספר קבוצות – להן הוענק היתר כניסה כללי לשטחו – כפופה הכניסה והשהייה בהם לקבלת היתר פרטני. המסגרת להענקת היתרים פרטניים אלה נקבעה באסופת הסדרים ייחודיים שנקבעו על-ידי ראש המינהל האזרחי, ואשר מכונים גם "משטר ההיתרים".
פרט 3(ו) החלטה של רשות שעניינה מניעת יציאת תושב אזור מהאזור לפי נוהלי המינהל האזרחי קיימים נהלים רבים בכל תחומי הפעילות של המינהל האזרחי, כמפורט לעיל, המאפשרים מתן היתרי יציאה מהאזור, לרבות כניסה לישראל, לתושבי האזור למטרות שונות – צרכים בריאותיים, איחודי משפחות, צרכים דתיים ועוד. כך, למשל, מדי שנה מאושרת כניסתם של עשרות אלפי תושבי האזור לצורך קבלת טיפולים רפואיים בבתי חולים בישראל.
הסמכות שמוצע להעביר לבית המשפט לענינים מינהליים היא לדון בעתירה כנגד החלטה המונעת יציאה מהאזור.
ערעור מינהלי ערעור על החלטת ועדת ערעורים לפי סעיפים 296 או 297 לצו בדבר הוראות ביטחון [נוסח משולב] (יהודה והשומרון) (מס' 1651) התש"ע-2009 מדובר על סמכויות מינהליות לצרכים ביטחוניים הנתונות למפקד הצבאי, ואשר עליהן נתונה כיום זכות ערעור לוועדת ערעורים, שיכולה להיות מורכבת מחבר אחד, שופט צבאי שדרגתו רב-סרן לפחות.
סעיף 296 מסמיך מפקד צבאי להגביל אדם מסוים מלהימצא בשטחים מסוימים, לדרוש מאדם להודיע על תנועותיו, לאסור או להגביל החזקה או שימוש בחפצים מסוימים או להטיל הגבלות על תעסוקה או על קשרים עם אנשים מסוימים או על הפצת ידיעות או דעות.
סעיף 297 מסמיך מפקד צבאי להטיל על אדם צו פיקוח מיוחד ולכלול בו מגבלות הנוגעות למקום מגוריו, עזיבתו, יידוע בענין מקום מגוריו או חובת התייצבות בפני המפקד הצבאי;
יצויין כי בכל הנוגע להשגה על צווי הגבלה המוצאים במדינת ישראל הוצע ע"י הממשלה במסגרת הדיונים בהצעת חוק המאבק בטרור (שטרם הסתיימו) מודל של עתירה מנהלית. לפי דברי ההסבר להצעה שבנדון, ההבדל נובע מכך שעל צווי הגבלה ופיקוח לפי הצו בדבר הוראות בטחון ניתן לערער בפני ועדת ערעורים, בשונה מצווים המוצאים בישראל, ולכן כאן מוצע מודל של ערעור מינהלי. עוד צוין בדברי ההסבר כי ההסדר כאן יותאם להסדר שיאומץ בהצעת חוק המאבק בטרור לאחר שיסתיים הדיון בנושא.
ההבדלים בין השגה בדרך של עתירה מינהלית להשגה בדרך של ערעור מינהלי הינם הן לעניין מושא הביקורת – שכן בעתירה מנהלית נבחנת סבירות החלטת הרשות עצמה ואילו בערעור נבחנת החלטת הטריבונל המעין-שיפוטי, והן לעניין קיומה של זכות ערעור לבית המשפט העליון על עתירה מינהלית, אל מול רשות ערעור במקרה של ערעור מנהלי.