חומר רקע
-
מחלקת
מחקרי המדיניות -
פורום קהלת (ע"ר )
עם ועולמו
8
ירושלים
משרד
027212620
[email protected]
www.kohelet.org.il
כ' ב
תמוז תשע"ח
30
ב
יולי
1028
כיצד להוציא את הפריפריה מהפריפריאליות
המלצות לדיון בוועדת החינוך של הכנסת
בנושא"הפערים בחינוך בין פריפריה למרכז"
מאת ד"ר יצחק קלי
ןי ,עו"ד אביטל בן-שלמה1 ,צבי לובושיץ
הבעיה :
פערים גבוהים על רקע סוציו-
אקונומי
העוברים מדור לדור .
הבעיה הקשה
שנתוני
מדל"
ן
מצביעים עלי
ה
היא תופעה חברתית כללית ידועה שאנחנו נכנה אותה"פריפריאליות."
א.
"פריפריאליות "
– דורות של אזרחים ,ממגזרים שונים ומא
זורים שונים בארץ ,בין
אם תושבי יישובי ספר
בין אם תושבי המרכז(למשל רמלה-לוד ,או דרום תל-אביב)
,שאינם מצליחים לשבור את המעגל של
תפקוד חינוכי נמוך ,שכר נמוך ,ופערים חברתיים וכלכליים משמעותיים.
ב.
התנודתיות
בנתוני
ההישגים והפערים בחינוך צת ק
לכאן או
מעט לשם אינה העיקר .מה
שמטריד זו
העובדה שמדובר בתופעה
מתמשכת הקיימת כבר שני
ים-
שלושה
דורות.
ג.
התפקיד המרכזי
של מערכת החינוך
הוא להביא למיצוי הפוטנציאל של כל ילד וילדה .הפערים
בחינוך על
רקע סוציו-
אקונומי מעידים
על כישלון בהשגת יעד זה .תפקיד
מערכת החינוך
בפריפריה
הוא
להוציא
את
הילדים
בפריפריה ממעגל הפריפריאליות, כלומר ,לדכא את הפריפריאליות כתופעה .את זה אינה מצליחה
לעשות כבר
03
שנה ויותר .ברור שלהמשיך את דפוס הפעילות הקיים
של המשרד לא
יביא לשינוי .
אם מה
ש
עשינו עד עכשיו לא עובד ,אין טעם לעשות עוד מאותו דבר.
ד.
בכל חברה ישנה שכבה צרה יחסית של אזרחים בעלי הון אנושי גבוה .בישראל נמצא אותם בהרצליה ,
בפרקליטות המדינה ,בדרגות המובילות בצה"ל ,וכדומה .מעט
מאוד
מאותם
אנשים מוכשרים
נמצאים
במערכת החינוך בכלל או
מלמדים בפריפריה בפרט ,
כלומר עוסקים
בייצור הון אנושי חדש היכן ש
הדבר
נחוץ ביותר.
ישראל צריכה להגדיל באופן משמעותי ביותר את אותו חלק של ההון האנושי המוביל של
החברה המוקדש לייצור הון אנושי חדש בפריפריה .אנחנו צריכים כיום פחות סטארט-אפיסטים
בהרצליה
ויותר בוגרי תארים אוניברסיטאיים מתקדמים המלמדים ילדים בירוחם ,נתיבות ,
באום אל פחם ובבני
ברק.
אם נצליח
לחזק את ההון האנושי בפריפריה ניצור את מה שאין לנו עכשיו :
שכבה רחבה של אזרחים
המתחרים עם עמיתיהם בגרמניה ,צרפת ,דרום קוריאה והערים המובילות בארה"
ב בייצור מוצרים
ושירותים מתקדמים ,ומרוויחים בהתאם.
ה.
חשוב
להדגיש כי מה שחשוב באמת זה לא
הכסף .זה לא תלוש משכורת שמן כשלעצמו .זו העצמאות
והיכולת לעצב את חייך כרצונך ,שנוצרים כשהפרט הוא בעל הון אנושי אישי גבוה ,עם כישורים שאפשר
להוביל ממקום למקום וממסגרת למסגרת.
1 מחברת אחראית .להערות :
[email protected]
עמוד
2
מתוך
5
ו.
היה
לנו ויכוח לא מזמן עם פקידה בכירה במשרד החינוך שהתלוננה כי הורים דרוזים רוצים שבתי הספר
יתמקדו בהוראת המתמטי
קה והמדעים לבנות שלהם על חשבון כלל תכנית הלימודים של משרד החינוך .
הורים אלו אוהבים את הבנות שלהם ויודעים מה טוב בשבילן.
אישה עם תעודה או תואר בהנדסה היא לא
רק אישה עם משכורת טובה .היא אישה עם העצמאות לקבל את החלטות חייה בעצמה ,
ללא תלות
במסגרת חברתית כובלת.
הפתרון :
1
.שיפור ההון האנושי העוסק בחינוך – באמצעות גמישות בהעסקת כוח אדם
א.
ידועה מסקנת המחקר של דו"
ח
מקינזי
משנת7332
כי"
איכות מערכת החינוך אינה יכולה לעלות אל
איכות מוריה ."מסקנה זו מקובלת כיום כמוסכמה.
ב.
הכלי המרכזי להשגת המטרה של שיפור ההון האנושי העוסק בחינו
ך הינו :גמישות בהעסקת כוח אדם ,
הכוללת הן גמישות בקבלה לעבודה ובפיטורין ,והן גמישות בק
ידום המורים ,בקביעת השכר
ובתגמול
מורים מצטיינים .
ג.
כמובן שקיימים כלים נוספים לשיפור איכות עובדי ההוראה ,כגון :העלאת שכר המורים ,
שיפור תכניות
ההכשרה להוראה ,
שינוי מבנה השכר כך שיושפע בעיקר מאיכות המורה ופחות מקריטריונים יבשים
כדוגמת וותק ,ועוד .אלא שכל השינויים הללו יתרחשו מאליהם עם המעבר למודל העסקה גמיש .
אקדמאים מוכשרים שירצו לעסוק בהוראת מקצועות מבוקשים ידעו שיהיה מי שיעריך את כישוריהם
וישלם להם שכר הולם ;לבוגרי תכניות מוצלחות להכשרת מורים יהיה יותר ביקוש בבתי הספר וממילא
התכניות עצמן תהיינה מבוקשות יותר ותצלחנה לשאוב אליהן סטודנטים מוכשרים יותר ;
למורים
תהיה
יותר מוטיבציה להשקיע ולהתקדם כיוון שידעו כי הצלחתם תוכר וכי יתוגמלו על כך ;וכן הלאה .
לעומת
זאת ,שינויים "מהונדסים "במבנה השכר ,בקידום מורים ובתגמולם ,הוכיחו את עצמם כבעלי יעילות
נמוכה.
2
.ביזור
סמכויות לרשויות ולמנהלים– באמצעות
אוטונומיה פדגוגית
א.
המדיניות
הנוכחית של משרד החינוך
ניזונ
ת מההנחה
כי
לא ניתן
לסמוך על
חלק מהרשויות
והמנהלים
(
בייחוד
בפריפר
יה )
ולכן המשרד חייב לקבוע באופן יותר ויותר הדוק
כיצד בדיוק ינוצלו המשאבים. משרד
החינוך משתדל לעסוק במיקרו-ניהול של בתי הספר ,
באמצעות
הוראות ,הנחיות ,
כללים
ונהלים :
כמה ילדים
יהיו בכל כיתה ,כמה שעות יוקצו להוראת כל מקצוע ,תכניות לימודים ,ספרי לימוד ,הוראה משמעותית ,
בחינות ,או
רך שעות הלימודים וההפסקות ,הפיתוח המקצועי של המורים במסגרת בית הספר ומחוצה לו ,
אינספור דו"
חות
שהמורים והמנהלים נדרשים למלא. על
אף הקושי של משרד החינוך ביצירת שיפור של
ממש בהישגי התלמידים ו
הכישלון המוכח של ו
בצמצום הפערים ,
ממשיך הלה להנחית על הגורמים בשטח
הוראות מפורטות כיצד עליהם למלא את תפקידם.
2
ב.
הרשויות
המקומיות
ומנהלי
בתי הספר
מכירים מקרוב את
האוכלוסיות
אותן הם משרת
ים ,
את צרכיהן
הייחודיים
ואת
הציפיות שלהן ממערכת החינוך .הרשויות
והמנהלים מסוגלים לזהות
באופן
כמעט
מיידי
איזו מדיניות היא מדיניו
ת כושלת שיש לבטלה ואיזו היא מדיניות מוצלחת שיש להרחיבה .
הרשויות
והמנהלים מסוגלים להטמיע שינויים בזמן קצר יותר ובהצלחה רבה יותר ,מאשר משרד החינוך .
2 אמנם
משרד החינוך פועל
לכאורה
להרחבת האוטונומיה הניהולית
כבר
03-03
שנה ,וב
יתר מרץ בעשור האחרון .אף
על פי כן
מערכת החינוך הישראלית עודנה מתאפיינת בריכוזיות גבוהה
במיוחד .במחקר שערכנו לאחרונה ,בחנו
שורה של החלטות
להרחבת האוטונומיה שהתקבלו בשנים האחרונות ,ואת יישומן בפועל .
גילינו כי רוב ההחלטות לא יושמו או שיושמו באופן
המצמצם את האוטונומיה במקום להרחיבה .המחקר עתיד להתפרסם בשבועות הקרובים.
עמוד
2
מתוך
5
ג.
כאמור ,גם אם חששות המשרד נכונ
ים
לגבי03%
או73%
מהרשויות
והמנהלים בפריפריה ,אין
זה מוצדק
לכבול בשל כך את
ה-
83%
האחרים .ניתן לקבוע מספר מדרגות לאוטונומיה ,
כאשר רשויות שטרם הוכיחו
את מחויבותן לשיפור החינוך ולצמצום הפערים ,יקבלו בשלב הראשון אוטונומיה מצומצמת יותר ,
אשר תלך
ותתרחב בהתאם לתפקודן בפועל .
ד.
ההמלצה
להרחיב את
האוטונומיה בחינוך נכונה למערכת החינוך כולה ,אך נחוצה במיוחד בפר
יפריה .
מדיניות
חינוך המוכתבת"מלמעלה "
נוטה
מטבעה להתאים יותר לאוכלוסייה הממוצעת ופחות ל"קצוות ."
אוכלוסיות ייחודיות יותר כגון תלמידים בעלי חסך חינוכי על רק סוציו-אקונומי ,
כמו גם תלמידים
מצטיינים או תלמידים
בעלי
צרכים מיוחדים– זקוקים למסגרת חינוך קשובה יותר
וגמישה
יותר ,
המסוגלת
להתאים את עצמה
לצרכיהם הייחודיים .מסקנה
זו עולה גם ממחקר מקיף שערכנו ואשר במסגרתו בחנו
נתונים
ממדינות
שונות
בנוגע
להשפעת האוטונומיה בחינוך
על הישגי התלמידים :נמצא כי בקרב אוכלוסיות
חלשות יותר ,
מביאה האוטונומיה החינוכית לשיפור משמעותי
יותר בהישגי התלמידים.
3
ה.
נקודה חשובה נוספת העולה ממצאי המחקר שערכנו היא
כי
על מנת שאוטונומיה
ניהולית
תביא
לשיפור
בהישגי התלמידים ,
עליה להיות מלווה בשקיפות של בתי הספר
ובמבחני הישגים חיצוניים.
3
.
יצירת תשתית לאוטונומיה פדגוגית משמעותית– באמצעות אוטונומיה תק
ציבית
א.
כיום מתוקצבים בתי הספר בדרך של הקצאת שעות לכיתה .
שיטה זו מכתיבה באופן מאוד נוקשה את
מבנה קבוצות הלמידה בבית הספר(
כיתות בנות73-03
תלמידים )
ואת אופן השימוש במשאב בעל הערך
הרב ביותר בבית הספר :צוות ההוראה .יותר מכך ,משרד החינוך לא קובע רק את מספר שעות
הלימוד
שיוקצו לכל כיתה ,
אלא קובע באופן נוקשה למדיי את אופן השימוש באותן שעות לימוד–
כמה שעות
יוקצו להוראת כל מקצוע בכל שנה.
4
ב.
במשך עשרות שנים נדרשים המנהלים לבנות כמעט את כל העשייה החינוכית בבית הספר באמצעות חלקי
לגו נוקשים :שעות הוראה של מורה בכיתה .
אמנם ישנם מצבים בהם ניתן לפצל כיתה באמצעות שעות
רוחב או להוציא קבוצה קטנה של תלמידים ללמידה פרטנית ,אך אפשרויות אלה קיימות באופן שו לי
יחסית ובכפוף לרשימת כללים ומגבלות ,לצד המבנה הנוקשה ולא במקומו .
כאשר משרד החינוך רוצה
לשפר את החינוך בכלל או את הלמידה במקצוע מסוים ,
הוא מחלק עוד חלקי לגו נוקשים–
עוד שעות
הוראה .אך התלמידים לא זקוקים ל"עוד מאותו דבר"
,הם זקוקים לדברים אחרים ,שאותם יוכ ל בית
הספר להעניק להם רק באמצעות משאבים גמישים .
ג.
תקציב שקלי פר תלמיד ,במקום תקציב שעתי פר כיתה ,יאפשר שימוש גמיש במשאבים ,
כלומר–
אוטונומיה פדגוגית אמיתית ועמוקה .באותו אופן ,תקציב שקלי הכרחי גם ליצירת גמישות בה עסקת כוח
אדם .שיטת תקצוב כזו תאפשר למנהל לייצר עשייה חינוכית מגוונת ,
המותאמת באופן מקסימאלי לצרכי
תלמידיו.
ד.
קיימנו לא מעט סיורים בפריפריה .
כל המנהלים הטובים ומנהלי
מחלקות
החינוך ברשויות משוועים לדבר
אחד :גמישות תקציבית .תקציב שקלי שניתן להשתמש בו לפי מה שבי ת הספר צריך ולא לפי מה שמשרד
החינוך קובע .
3 שובל שפט ,אביטל בן-שלמה ויצחק קליין ,
"אוטונומיה ובחירה במערכת חינוך פתוחה"
,
נייר מדיניות00
,ירושלים :
פורום
קהלת ,
יוני7308
.
-
ssl.com/wp
-
wpengine.netdna
-
https://27da482dm48c5mf5k1jt0w2p
content/uploads/2018/06/KPF070_AutoEd_ELECTRONIC.pdf
מצורף כחומר רקע לדיון בוועדה ,לצד מסמך זה.
4
החובות בעניין הקצאת שעות הלימוד מפורטות ב"מערכת השעות המומלצת "שבמסמך המתנ"
ה- "
מארז תכנון ניהול
והיערכות" המתפרסם מידי שנה לקראת שנת הלימודים הבאה .ראו לדוגמה :
7%A8%D7%90%D7%A9%D7%99
http://2017.matana.openfox.co.il/%D7%A2%D7%9E%D7%95%D7%93_%D
במסמך המתנ"ה נטען כי הגמישות בהקצאת שעות הלימוד הולכת ומתרחבת ,אך למעשה המציאות היא הפוכה .
פירוט בעניין
זה נמצא במחקר המוזכר בה"
ש0 ואשר עתיד להתפרסם בקרוב.
עמוד
4
מתוך
5
ה.
כמובן שכל האמור כאן הינו בכפוף לחובות שקיפות ודיווח ותחת בקרה של הרשות המקומית .
במדינות
רבות בהן נוהגת אוטונומיה תקציבית ופדגוגית ,
מוקםschool board
–
וועדה בית ספרית המורכבת
למשל מהמנהל ,נציגי המורים ,נציגי הורים ונציגי הרשות המקומית .
וועדה זו קובעת יחד עם המנהל את
יעדי בית הספר ואת האופן בו ימומשו ,ועוקבת אחר השימוש בתקציבי בית הספר.
0
.העמקת הדיפרנציאליות בתקצוב
א.
הכלי המרכזי לצמצום פערים בו עשה משרד החינוך שימוש עד היום הוא הכלי של'תקצוב דיפרנציאלי ,'
כלומר–
חלוקת התקצוב באופן שבתי ספר המשרתים תלמידים עם חסך חינוכי גדול יותר–
זוכים
לכאורה לתקציב גבוה יותר .
ב.
במהלך שני העשורים האחרונים הונהגו במערכת החינוך ארבע שיטות תקצוב שונות .
שלוש מהשיטות היו
מבוססות על
תקציב שעתי פר כיתה שהיה מורכב משלושה רכיבים( :א" )תקן בסיס לכיתה :"
שעות לימוד
לכיתה בהתאם לזרם החינוך ולגודל הכיתה ;
(ב" )סלים :"
שעות לימוד המיועדות להוראת תכנית ייחודית
או למתן מענה לצרכים ייחודיים של תלמידים ;
(ג" )העדפה מתקנת :"
שעות המחולקות באופן דיפרנציאלי
בהתאם למדד הטיפוח הבית ספרי .
בין השנים7330-7332
פעלה שיטת תקצוב שונה ,על פי המלצות דו"
ח
שושני ,
אשר הייתה מבוססת על
תקצוב
שעתי פר תלמיד ואשר הקצתה את כל שעות הלימוד באופן
דיפרנציאלי ,ללא סלים ,
וללא הבחנה בין"תקן בסיס "
לבין"העדפה מתקנת."
ג.
אחוז השעות המחולקות באופן דיפרנציאלי ע"פ מדד הטיפוח השתנה משיטה לש
יטה .
עד7330
חולקו00%
מהשעות באופן דיפרנציאלי .
בשנים7330-7332
,עם המעבר לשיטת התקצוב פר תלמיד ,
חולקו70%
מסך
השעות ב
אופן דיפרנציאלי ,
מדיניות שעוררה התנגדות רחבה של בתי ספר ואוכלוסיות שלא נהנו
מתקציבים אלו .
בשנת7338
שונה שונתה שוב שיטת התקצוב להקצאה פר כיתה ,
ושוב צומצמה ההקצאה
הדיפרנציאלית ,הפעם ל-
0%
בלבד מסך השעות .
בשנת7300
,בעקבות דו"
ח"הצוות הבין-
משרדי לצמצום
פערים בתקצוב מערכת החינוך"
,צומצמו הסלים וההקצאה הדיפרנציאלית התרחבה מעט ,
לכדי5.0%
מכלל התקציב .יש מקום להגדל
ה משמעותית נוספת ש
ל הדיפרנציאליות בהקצאת תקציבים . לדוגמא ,
אם
היקף התקציבים הדיפרנציאליים יוגדל בכ-
03%
,כלומר לכ-
03%
מכלל התקציבים לבתי הספר ,
הדבר
יעמיד משאבים משמעותיים נוספים לרשות בתי ספר
פריפריאליים בלי לפגוע פגיעה עמוקה בבתי
ספר
אחרים.
ד.
בנוסף ,
ובהמשך להמלצתנו בעניין האוטונומיה התקציבית–
חשוב להדגיש כי על מנת שהתקצוב
הדיפרנציאלי יהיה אפקטיבי ואכן יאפשר לבתי הספר לתת מענה לחסך החינוכי של תלמידיהם–
התקציב
חייב להיות שקלי ולא שעתי .
תקציב דיפרנציאלי שעתי מקצה לתלמידים החלשים"עוד מאותו דבר ."
תקציב דיפרנציאלי שקלי נותן לבית הספר את האפשרות להע ניק לתלמידיו מענה מדויק ומותאם
לצרכיהם .
הצעה :
פיילוט ליישום
מיידי
א.
ההמלצה
הראשונה–
גמישות בניהול כוח אדם– מורכבת יחסית ליישום כיוון שדורשת
ביצוע שינויים בהסכמי
השכר עם
המורים .יתר
ההמלצות המפורטות לעיל ניתנות ליישום
בקלות יחסית ,כיוון שאינן דורשות
תוספת
תקציב
או שינויי חקיקה .עם זאת ,כיוון שאנו מודעים לרתיעה של משרד החינוך מביצוע שינויים מקיפים ,
נפרט להלן הצעה ליישום
ראשוני
של
הע
קרונות שפורטו לעיל במסגרת פיילוט מצומצם.
ב.
אנו מציעים להתמקד בשלב הראשוני בכ-
00
רשויות פריפריאליות בהן לפחות0,333
תלמידי יסודי ,
אשר
לומדים רובם בבתי ספר בעלי"מדד מדל"ן "נמוך מ-0
.בכל רשות כזו יפתח
ו בית ספר יסודי אזורי ובית
ספר
על-
יסודי אזורי עם התכונות
הבאות:
עמוד
5
מתוך
5
-
משרד החינוך יעניק לרשות זיכיון לניהול בית הספר .
הרשות תוכל לנהל את בית הספר בעצמה או בסיוע רשת או כל גורם אחר.
מנהלי בתי הספר(גם היסודיים )
ייבחרו על ידי וועדת איתור מקצועית בהובלת מנהל מחלקת
החינוך הרשותית והגורמים הנוספים ,
ללא כללי המכרז הנוקשים
החלים כיום.
-
בית הספר יהיה פתוח לכל תלמיד ברשות ,בהתאם לבחירת ההורים וללא סינון תלמידים.
מנגנון איזון ברישום :
70%
מהמקומות שמורים לשיבוץ תלמידים על ידי הרשות ,
כדי להבטיח
אינטגרציה כלכלית-חברתית.
-
אוטונומיה ב
גיוס ,ניהול
ובתגמול
כוח אדם
כולל מנהלי בתי
ה
ספר
-
אוטונומיה פדגוגית מקסימאלית
בית הספר יהיה מחויב לתכנית ליבה מלאה ,
אך לא לתכנית המומלצת המפורטת במסמך
המתנ"ה.
אוטונומיה מוחלטת לבית הספר בהקצאת שעות לימוד ,בניית תכניות לימודים ,
חלוקת
התלמידים לקבוצות למידה ,רכישת שירותים חיצוניים ,וכו' .
-
אוטונומיה תקציבית
תקציב שקלי פר תלמיד שיינתן בהתאם לממוצע התקציב לתלמיד בבתי ספר בעלי מדד טיפוח
מקביל בכל הארץ(בהתחשב בכל רכיבי התקצוב :תקן בסיס ,שעות טיפוח ,יוח"א ,ניהול עצמי ,
סלים ,מב"ר וכו'
.)
בשלוש השנים הראשונות ,במקרה בו לומדים בשכבה פחות מ-
78
תלמידים י
זכה בית
הספר
לתקצוב כאילו לומדים באותה שכבה
78
תלמידים ,ובהתאם למדד הטיפוח הממוצע באותה
שכבה.