חומר רקע
סיוע משטרתי לאכיפת חוק
התכנון והבני
ה
המלצות להחלטת הממשלה
נ י ס ן
ה ת ש ע " ו |
א פ ר י ל
6
1
0
2
]1[סיוע משטרתי לאכיפת חוק התכנון והבניה
תוכן
רקע
................................
................................
................................
................................
.............2
ההכרה
בנחיצות
הסיוע
המשטרתי
לאורך
השנים
................................
................................
......3
המלצות
תנועת
רגבים
................................
................................
................................
................5
סיכום
................................
................................
................................
................................
..........6
:בהוצאת
תנועת רגבים
ה
פועלת למניעת השתלטות לא חוקית על אדמות מדינה
ולשמירה על כללי מנהל תקין בכל הנוגע למדיניות הקרקעית של מדינת ישראל.
סיוע משטרתי
לאכיפת חוק התכנון והבניה
המלצות תנועת רגבי
הל מש מה תטלחהל ם
מחקר ונתונים:
ישי
'םי גב ר' , ןופצ זוחמ זכר – ומח
מאיר דויטש
–
מנהל
מחלקת מדיניות, 'רגבים'
כתיבה ועריכה:
שירה
עבאדי
– '
לשונית
'
אברהם בנימין
–
מחלקת מידע ופרסומים, 'רגבים'
תמונות ועזרים:
תנועת רגבים
המלצות להחלטת הממשלה]
2
[
רקע
תופעת הבנייה הבלתי חוקית בישראל מוכרת כ'מכת מדינה' מזה עשרות שנים. היקפיה האמִתיים
אינם ידועים לאיש, אך על פי הערכות ואומדנים שונים יש מעל 100,000
מבנים לא חוקיים ברחבי
מדינת ישראל. מספר זה מתייחס אך ורק למבנים שהוקמו ללא היתר ובניגוד לחוקי התכנון והבנייה,
ואינו כולל אלמנטים נוספים, כגון מבנים שהוקמו בהיתר ונוספו להם חריגות בנייה שונות. השופט
מישאל חשין ז"ל היטיב לתאר את ממדי התופעה באומרו: "
תופעת הבנייה הבלתי חוקית הפכה
למכת-מדינה. ברבות השנים צירפה עצמה מכה זו... לעשר המכות
" )רע"פ 4357/01
.(
לבנייה הבלתי
חוקית יש השלכות רבות על איכות החיים של התושבים, על תכנון ובנייה לטווח קצר
ולטווח ארוך ועל התשתיות ביישובים השונים. רשויות המדינה מודעות לתופעה המדאיגה:
תופעת הבנייה הבלתי חוקית במדינה היא תופעה רחבת היקף, הפוגעת בסדר
הציבורי ובאיכות החיים של האזרחים, כמו ג
ם בקיומו של הליך תכנון בנייה מסודר.
מבנים הנבנים ללא פיקוח, ללא התאמה לתקני בנייה מחייבים וללא סידורי בטיחות
נאותים, מהווים נזק בטיחותי ולעִתים גורמים נזק ישיר לאיכות החיים של הפרט
והסביבה )מתוך אתר האינטרנט של משרד הפנים(.1
על אכיפת חוקי התכנון והבנייה אח
ראים כמה גורמים: היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה במשרד
האוצר, ועדות מקומיות ומחוזיות לתכנון ובנייה, רשות מקרקעי ישראל והסיירת הירוקה. תפקידם
של גורמים אלה הוא לפקח, להוציא צווים מנהליים להפסקת עבודה או להריסה, לפנות לערכאות על
מנת להוציא צווים שיפוטיים ולבצ
ע הריסות בהתאם לצורך.
צווים אלה, שהם כלי העבודה המרכזי בעבודת הפיקוח, פעמים רבות נטולי כל משמעות מעשית.
בהיעדר אכיפה מספקת, עשרות אלפי מבנים בלתי חוקיים שכנגדם הוצאו צווי הפסקת עבודה, צווי
הריסה מנהליים, או אף צווי הריסה שיפוטיים
–
ממשיכים לעמוד על תִלם שנ
ים רבות לאחר שהוצאו
נגדם הצווים השונים.
באזורים נרחבים במדינת ישראל עבודת הפיקוח והאכיפה תלויה בליווי של כוח אבטחה משטרתי,
המאפשר לפקחים לבצע את תפקידם. בשל מקרי אלימות רבים של תושבי אזורים אלה, בעיקר במגזר
הערבי, כלפי גורמי האכיפה, הסיוע המשטרתי הוא
הכרח
י
מאחר שהוא הדרך היחידה שבה יכולים
הפקחים לבצע את האכיפה הנדרשת. גורמי האכיפה השונים מבקשים את סיוע המשטרה אך לה,
לטענתה, קיימים שיקולים לוגיסטיים ומבצעיים המשפיעים על מתן הסיוע.
מזה כעשור עוקבת תנועת רגבים אחרי אכיפת חוקי התכנון והבנייה בכל רחבי הארץ, בדג
ש על
האזורים שבהם נפוצה תופעת הבנייה הבלתי חוקית
–
מחוז חיפה והצפון, מזרח ירושלים והנגב.
מהמעקב הממושך ומתכתובת משפטית עם גופי האכיפה האמורים, עולה בבירור כי הסיוע
המשטרתי, המתבקש וההכרחי, שאינו ניתן כדבעי, הוא אחד החסמים המרכזיים באכיפת דיני התכנון
והבניי
ה.2
1
http://www.moin.gov.il/Subjects/BuildingReports/Pages/default.aspx
2
'ראו לדוגמה נספח מס1.
]
3
[סיוע משטרתי לאכיפת חוק התכנון והבניה
ההכרה בנחיצות הסיוע המשטרתי לאורך השנים
הקמת מתפ"א
בשנת 2004
הוקמה יחידת מתפ"א )מנהלת תיאום פעולות אכיפה( במשטרה. זהו גוף היגוי שתפקידו
לגבש מדיניות אכיפה ותכנית פעולה מערכתית שנתית הכוללת תכנית עבודה מפורטת, סדרי
עדיפויות וכן תפוקות ולוחות זמנים
לטיפול בעבירות המקרקעין. כמו כן, מתפקידי היחידה הוא
לשלב בין היחידות הממשלתיות הפועלות לאכיפת החוק נגד עבירות בנייה, פלישות למקרקעי ציבור
ושימוש במקרקעין ללא היתר
כדין. ליחידה הוקצה תקציב שנתי של 26
מיליוני שקלים, וכן כוח
אדם ייעודי של 114
.שוטרים
לאחר כמה
שנות פעילות התברר כי מצב האכיפה נותר בכי רע, בין השאר בשל העובדה כי היחידה
הייעודית כלל לא עמדה ביעדים שהוצבו לה. נוסף על כך, מצבת כוח האדם של היחידה הופנתה דרך
קבע למשימות שיטור שגרתיות. בשנת 2008
חידדה הממשלה את תפקידה של מתפ"א בהחלטת
ממשלה.3
,בין השאר
נקבע כי שוטרי היחידה יעסקו אך ורק בפעולות אכיפה אלה ולא במשימות
אחרות, כי על היחידה לעמוד ביעד הריסות מינימלי של כ-
500
מבנים בשנה, וכי עליה להעביר
לממשלה דיווח חצי-
שנתי על היקף פעילותה. בהחלטה הודגש כי אי־עמידה ביעדים תוביל לפירוק
היחידה ולפיזור כל כוח האד
ם שלה.
משנת 2009
החלה מתפ"א להעביר לממשלה דיווח חצי-
שנתי, שנועד לוודא כי המשטרה אכן עומדת
ביעדי האכיפה שהציבה לה הממשלה. בדו"חות אלה הציגה מתפ"א כי עמדה היטב ביעדים הנדרשים
ואף הרבה מעבר להם. ואולם, על פי נתוני רשויות האכיפה עצמן
–
המשטרה ומתפ"א כלל אינן
עומדות ביעדים אלה.4
כך, לדוגמה, בדיווח המשטרתי לשנת2012
צוין כי ניתן סיוע משטרתי להריסות של1,671
מבנים
בשנה זו ברחבי הארץ
– כ-
%
250
.מהיעד הנדרש5
הצלבת נתונים אלה עם הנתונים במכתבי חופש
מידע לגורמים אחרים מצביעה על תמונה שונה לגמרי; בנתון רשמי שהתקבל מיחידת הפיקוח של
משרד הפנים נאמר כי "
בין השנים 2014-2010
נהרסו בסיוע משטרתי במחוז צפון
– 7
,מבנים
ובמחוז חיפה
– 23
מבנים
".6
מתפ"א עצמה, בתשובה לפניית
מכון המידע והמחקר של הכנסת השיבה כי
"
בשנים 2014-2012
בוצעו65
-
69
מבצעי הריסות בכל שנה
".7 כלומר, היקף הפעילות של מתפ"א בשנים אלו הוא כ-
14%
.בלבד מן היעד המינימלי שנקבע בהחלטת הממשלה
3
החלטת ממשלה מספר3997
, מיום24.8.2008
.
4
http://www.knesset.gov.il/mmm/data/pdf/m03658.pdf
', עמ18
', וכן נספח מס2
5
"דיווח שנתי: יישום החלטת ממשלה3997
'בדבר הגברת האכיפה של חוק התכנון והבניה", סע2
.()ב
6
מענה מטעם "היחידה הארצית לאכיפת
דיני התכנון והבניה" , מיום 9.11.15
.
7
,""בנייה בלתי חוקית והריסת מבנים בישראל
מכון המידע והמחקר של הכנסת, אוקטובר2015
.
המלצות להחלטת הממשלה]
4
[
הקמת יחידת יואב
באפריל 2012, במסגרת התכנית הממשלתית להסדרת ההתיישבות הבד
ואית בנגב, הוקמה יחידת
יואב. יחידה זו מונה כמה מאות שוטרים והיא יחידה ייעודית של מחוז הדרום במשטרה, הפועלת
תחת מנהלת דרום לתיאום האכיפה של דיני מקרקעין בנגב. מטרתה היא לעצב מדיניות אכיפה
אחידה בדרום ולהוציאה לפועל.
פעילותה של יחידת יואב שיפרה לאין ערוך
את אכיפת הבנייה בנגב. נתוני דו"ח "הצוות המיוחד
להתמודדות עם תופעת הבנייה הבלתי חוקית"8
מצביעים על כך שרוב פעילותה של המשטרה בתחום
אכיפת חוקי הבנייה, כפי שדיווחה לממשלה, התבצעה במחוז הדרום בידי יחידת יואב.
צוות להתמודדות עם תופעת הבנייה הבלתי חוקית
בפברואר
2015
הוקם "הצוות להתמודדות עם תופעת הבנייה הבלתי חוקית". הצוות, שמנה נציגים
מהמשטרה, מהממשלה ומגורמי האכיפה השונים, דיווח על מסקנותיו בתום שנה של דיונים.
בדו"ח שהגיש הצוות הבין-
משרדי צוין שוב ושוב כי הסיבה לחוסר האכיפה היא העדר סיוע
משטרתי, הפוגע בתפקוד
של כל הגורמים בשטח. עם זאת, המלצות הצוות אינן מתייחסות להיבט
זה, משום שנתגלו חילוקי דעות לגבי השגת היעדים של המשטרה.
במילים אחרות, גורמי האכיפה השונים טענו שהם לא מקבלים סיוע משטרתי ביישובים
ספציפיים. כתוצאה מכך מתעכב מתן הצווים בכל רחבי הארץ והעיכוב מביא
, במקרים
מסוימים, לפקיעת תוקף הצו ולסיכול ביצועו
. מנגד, נציגי מתפ"א הביאו נתונים שונים המראים
כי היחידה אכן עמדה ביעדיה. הם הסבירו כי למשטרה יש סדר עדיפויות משלה והיא מנסה לפעול
ככל יכולתה במסגרת לוחות הזמנים וכוח האדם שלה.
החלטת הממשלה הצפויה
בעקבות
מסקנות הצוות והמלצותיו, עתידה הממשלה להחליט בקרוב על צעדים חדשים ונוספים כדי
לייעל את האכיפה על הבנייה הבלתי חוקית ברחבי הארץ.
מאחר שהיעדר הסיוע המשטרתי עבר כחוט השני בין כל הוועדות שהתכנסו ודנו בנושא בשנים
האחרונות, אנו סבורים כי הממשלה חייבת לתת פתרונות
לבעיה זו, ועל כן אנו רואים לנכון להציג
את המלצותינו.
8
הצוות להתמודדות עם תופעת הבניה הבלתי חוקית-
דין וחשבון, ינואר2016
.
]
5
[סיוע משטרתי לאכיפת חוק התכנון והבניה
המלצות תנועת רגבים
הקמת יחידות מחוזיות ייעודיות
דו"ח הצוות הבין משרדי מציין לטובה את פעילותה של יחידת יואב, ששינתה את פני אכיפת התכנון
והבנייה בנגב. לאור זאת אנו מציעים כי בכל מחוז משטרתי תוקם
יחידה כדוגמת יחידה זו, שתהיה
כפופה למפקד המחוז ותעסוק באכיפת הבנייה בלבד. מודל הפעולה של יחידה מחוזית, במקום יחידה
ארצית )מתפ"א(, טומן בחובו יתרונות רבים.
א.
השוטרים שיועסקו ביחידה המחוזית יתמקצעו בשטח שבו הם משרתים ולא יהיה צורך לנייד
אותם בכל הארץ לצורך ביצ
וע פעולות אכיפה.
ב.
היחידות הייעודיות יזדקקו לפחות כוח אדם ממה שדרוש כיום לאכיפה. כפי שלמדנו
מהניסיון של יחידת יואב, האוכלוסייה "מִתרגלת" לאכיפה. בשלב הראשון של האכיפה יהיה
צורך בשוטרים רבים כדי לחלק צווים ולבצע הריסות מפני החשש לאלימות כלפי הפקחים
)יש לזכור
שהבנייה כמעט ולא נאכפת שם כבר שנים!(. בהמשך, מספר השוטרים הנדרשים
יהיה נמוך בהרבה משום שכאשר האכיפה מתבצעת באופן שגרתי, התושבים מקבלים אותה
בהבנה ומקיימים את הנדרש מהם.
ג.
למפקד המחוז יש אינטרס להפעיל את השוטרים משום שהם כוח אדם נוסף תחת פיקודו
והצלחתם נזקפת
לזכותו.
קביעת יעדים מחוזיים
היעדים שניתנים למשטרה כיום הם, לרוב, יעדים כלל-
ארציים. מציאות זו גורמת לכך שמאזורים
מסוימים הסיוע המשטרתי נעדר לחלוטין, ואילו אזורים אחרים "מכסים" על החוסר )בעיקר אזור
הדרום שמטופל בידי יחידת יואב(. לאור זאת, יש לקבוע יעדי
ם מחוזיים ולהגדיר לכל מחוז את
המענה הנדרש
לכל גורם מרשויות האכיפה
; יש לקבוע יעדים של מספר
ימים
שבהם יינתן סיוע
משטרתי לאיתור ולהריסות, ולא להסתפק בספירת ההריסות שמתבצעות בפועל )כיום כל אלמנט,
ולו הקטן ביותר, מדווח כהריסת מבנה(.
כמו כן, במסגרת היעדים המחוזי
ים אין להחשיב הריסה עצמית כיעד שבוצע בידי המשטרה.
טופס אחיד ומקוון לבקשת סיוע
גורם אכיפה המבקש סיוע משטרתי יכול לעשות זאת במגוון דרכים: בטלפון, בפקס, במייל, בדואר
ועוד. האפשרויות הרבות והלא אחידות לבקשת סיוע מביאות לכך שלמשטרה אין מעקב מסודר אחרי
הפּנִיוֹת שמתקבלות והדבר יוצר אי-
.סדר וחוסר הבנה
המלצתנו היא לבנות טופס אחיד ומקוון, ש
רק באמצעותו יתאפשר לבקש סיוע מהמשטרה. הטופס
יאפשר למשטרה לעקוב אחר כל הבקשות המתקבלות וכן יאפשר לה להציג לממשלה באופן אמִתי
ומדויק את מדדי העמידה ביעדים. כל טופס יכלול את כל הפרטים הרלוונטיים כגון: מס' סידורי,
תאריך הגשת הבקשה, הגוף המבקש, מיקום מדויק, פרט
ים מדויקים על הנכס, סטטוס משפטי ועוד.
_____________________________________________________________________________________________________________________________
_____________________________________________
תנועת רגבים
המלצות להחלטת הממשלה]
6
[
הטופס יהיה מקושר למערכת הממ"ג
הארצית של הרשויות לאכיפת דיני מקרקעין. פלטי הטפסים
שיישלחו יופיעו בטבלה מרכזת בפיקוד המשטרה, ביחידה הארצית לפיקוח על הבנייה ובמחלקה
לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה.
בימים אלה נערכים שינויים במשרדי הממשלה ובגופים הממשלתיים השונים כדי להכניס את רשת
האינטרנט לשימוש יום-
יומי ולהקל על התקשורת אִתם )"ישראל דיגיטלית"(. נראה כי יצירת טופס
אחיד ומקוון כאמור היא חלק משינויים אלה, ועל כן הגיוני שפיתוחו ימומן במסגרת התכנית.
דיווח רבעוני לממשלה
יש צורך בייעול נוהל הדיווח של המשטרה ביחס לעמידה ביעדים בנושא אכ
יפת הבנייה. על כל
יחידה מחוזית לדווח בדיוק לאילו גופים היא נתנה סיוע, לאילו מטרות ניתן הסיוע ואיך הסיוע ניתן
בפועל )ראו נספח מס' 3
.(
סיכום
א
נו עומדים בפניה של שעת כושר שיכולה לשנות את פני המדינה בכל הנוגע לאכיפת דיני התכנון
והבנייה. לאורך השנים צפה ועלתה
שוב ושוב סוגיית היעדר הסיוע המשטרתי לגופי האכיפה, אך
מעולם לא ננקטו צעדים כוללים שיתנו מענה רחב ומקיף לסוגיה זו. על מנת לשנות את המצב, יש
לבצע טיפול שורש בנכונות המשטרה וביכולתה לסייע לגורמי האכיפה השונים, בדיווח שלה על
הסיוע שנתנה ויותר מכול
–
בסיוע שנית
ן בפועל. זהו טיפול קשה וכואב, אך בלעדיו לא ניתן לשנות
את המציאות ומכת המדינה תיוותר בעינה ואף תוסיף ותגדל.
__________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________________________________
תנועת רגבים
]
7
[סיוע משטרתי לאכיפת חוק התכנון והבניה
'נספח מס1: פניית רגבים לגבי צו הריסה שלא בוצע
נספח מס' 2: דיווח מתפ"א על עמידה ביעדים
_____________________________________________________________________________________________________________________________
_____________________________________________
תנועת רגבים
המלצות להחלטת הממשלה]
8
[
'נספח מס3: דוגמה לדיווח יחידתי