חומר רקע
לכבוד:
יו״ר הוועדה לביקורת המדינה
ח״כ שלי יחימוביץ
משכן הכנסת
הנידון: פתרונות דיור ל-149,000 משקי בית שאינם עומדים בקריטריונים לדיור ציבורי
* דיון לציון יום הדיור בכנסת *
רקע
הדיור הציבורי בישראל, כמו בכל העולם המערבי, הינו חלק מרשת הביטחון הסוציאלית ונותן פתרונות דיור לאוכלוסייה שידה אינה משגת את אפשרויות הדיור בשוק החופשי. מזה שנים מספר, מדינת ישראל פועלת לחיסול מאגר הדיור הציבורי ומעבר למודל של סיוע כספי לשכירות בשוק הפרטי. על כך עמדו מבקר המדינה יוסף שפירא1 (בדו״ח 65ג לשנת 2014) וכן כותבי דו״ח הוועדה למלחמה בעוני2 בקביעתם כי מלאי הדיור הציבורי בישראל עומד על כ-3% מכלל הדירות במשק, והוא בין הנמוכים במדינות המערב החברות בארגון ה- OECD.
לחיסול הדיור הציבורי השלכות כבדות משקל על הזכות לדיור של משפחות מעוטות אמצעים וכתוצאה מכך, משפחות רבות שבעבר היווה הדיור הציבורי הסיוע העיקרי עבורם, אינן עומדות כעת בקריטריונים הדרקוניים הדרושים לזכאות והן מקבלות במקום, קצבת השתתפות בשכר דירה (וזאת מבלי להזכיר את משך הזמן הבלתי נסבל של ההמתנה לקבלת דירה ציבורית). מעבר זה ממודל הדיור הציבורי למודל של מתן סיוע בשכר דירה מהווה שינוי גדול בעל השלכות מרובות על הזכות לדיור - והוא נעשה ללא דיון ציבורי. משפחות הזקוקות לסיוע אשר לא עומדות בקריטריונים המחמירים לדיור ציבורי, יקבלו במידה ויעמדו תנאים, סכום כסף וישלחו לשכור דירות בשוק החופשי הפרוץ ונעדר כל רגולציה. כששוק הדיור הופך בלתי אפשרי גם לבעלי הכנסות ממוצעות ומעלה, העשירונים התחתונים מתקשים למצוא את אחד הדברים הבסיסיים ביותר: קורת גג.
המדינה הנותנת סיוע בשכר דירה, נותנת סיוע נמוך שאינו מכסה את העלות הממשית של ההשכרה. בחירת המדינה לעבוד דרך הסיוע בשכר דירה מסייעת לבעלי הדירות יותר מאשר לנזקקים. היא גורמת לעלייה במחירי השכירות3 ומכיוון שהיא לא מעדכנת את הסיוע על פי העלייה בשכר הדירה – היא מגבירה את מצב המצוקה בהסתכלות לאורך זמן. יתר על כן, המשמעות היא שא.נשים בעלי הכנסה נמוכה, וכמעט תמיד גם מצוקות חיים נלוות, יאלצו למצוא בעלי דירות בשוק הפרטי שיואילו בטובם להשכיר להם דירה. נפוץ הדבר כי בשל חובות אין לזכאים לסיוע צ'קים, והם צריכים לבקש מבעלי הדירות להשכיר להם על בסיס תשלום מזומן חודש בחודשו. כמו כן, לא.נשים אלו יש קושי רב בהמצאת ערבים, והם צריכים להתחנן בפני בעלי הדירות לוותר על תנאי זה להשכרה.
בדו״ח מבקר המדינה (65ג) לשנת 42014, בפרק העוסק בסיוע בדיור לזכאים, מותח המבקר, מר יוסף שפירא, ביקורת קשה על התנהלות משרד השיכון:
״ סיוע בדיור לנזקקים הזכאים לכך הוא מרכיב מהותי במימוש זכותן הבסיסית של האוכלוסיות המוחלשות בחברה לחיים בכבוד… נמצאו ליקויים משמעותיים בטיפול של משרד הבינוי בתחום הסיוע בדיור לנזקקים. המשרד לא קיים עבודת מטה ראויה בנוגע לרוב המרכיבים של תחום זה, וממילא לא גובשה מדיניות ארוכת טווח הקובעת כיצד ומתי יינתן מענה ראוי לזכאים לסיוע בדיור. בהיעדר תכנית ארוכת טווח בנוגע לסיוע בשכ"ד ובהיעדר עיגונה בהסדר מפורט, הזכאים שרויים באי-ודאות ובחוסר ביטחון נוסף לפגיעה בכבודם...המשרד גם לא נקט פעולות כדי למנוע את אי-מיצוי הזכויות של מי שזכאים לסיוע בדיור, ועיקר הנפגעים הם השכבות המוחלשות באוכלוסייה שעבורן הסיוע הוא מרכיב מהותי המאפשר להן לממש את זכותן לחיות בכבוד. על מדינת ישראל לגבש מדיניות אסטרטגית ארוכת טווח, שוויונית ושקופה שתכוון לסיוע לזכאים בדיור תוך הבטחת הקצאת המשאבים הנדרשים ליישומה. מדיניות כזאת תאפשר לאוכלוסיות המוחלשות לממש את זכותן הבסיסית לחיות בכבוד ובביטחון ״.
היעדר ראייה אסטרטגית ארוכת-טווח ואי בחינתה של השפעות הסיוע בשכר דירה על הזכאים
לפי דברי שר השיכון יואב גלנט בוועדה לביקורת המדינה5 - 156,000 משפחות מקבלות סיוע בשכר דירה מהמדינה בכל חודש. עלות הסיוע למדינה נערכת בכ-1.6 מיליארד ש״ח בשנה.
עוד מוסיף השר, שלראייתו ״כל 156,000 המשפחות האלה, שזה למעלה מחצי מיליון אנשים, הם זכאי דיור ציבורי... בסוף צריך לפתור להם את הבעיה בדרך זו או בדרך אחרת...אוכלוסייה מאד ספציפית מתוך הכלל הזה, הוגדרה כזכאי הדיור הציבור מפני שחתכו את זה בהכנסת מינימום ואולי גם במספר ילדים או בקריטריונים אחרים... מי שמרוויח 500 שקלים מעל שכר המינימום ועדיין נמצא במצוקה, לא זכאי לדיור ציבורי, אבל הוא נמצא באותו מצב״.
פורום הדיור הציבורי מסכימים עם דבריו של השר גלנט כי עשרות אלפי א.נשים ומשפחות, אשר אינן זכאיות כיום לדיור ציבורי, בשל המחסור האדיר בדירות ציבוריות ובשל הקריטריונים הנוקשים, זקוקים לפתרון מגורים ראוי מצד המדינה.
לאור המשבר בדיור הציבורי ומעבר למודל של סיוע בשכר דירה, חשוב עוד יותר לבחון את טיבו של המודל לסיוע בשכר דירה ולתת עליו את הדעת כחלופה לדיור הציבורי, מתוך בחינה רחבה של הנושא.
על כך גם עמד מבקר המדינה: ״ מן הראוי שמתווה של מדיניות ארוכת טווח בתחום הסיוע בדיור יכלול הגדרה מפורשת של הבעיות שלהן היא נועדה לתת מענה, של היעדים שיש להשיג, לוח הזמנים להשגתם ושל מנגנוני המעקב אחר השגת היעדים, של אוכלוסיית היעד שהמשרד מבקש לסייע לה, של היקף תמהיל הדירות ופיזורן הגאוגרפי ושל האמצעים למימוש הזכות לדיור נאות ובר השגה ״ (עמ׳ 440 בדו״ח 65ג של מבקר המדינה לשנת 2014).
• האם שיטה זו - בה נותנים כל חודש סיוע בשכר דירה (למי שנמצא זכאי) – אכן ממלאת את תכליתה? האם היא מגשימה את התכלית של מספקת קורת גג יציבה וקבועה ומספקת את הסטנדרטים המינימאליים לקיום בכבוד?
• האם לסיוע בשכר דירה יש השפעה על יציאה של א.נשים ממעגל העוני? האם ידועה מה ההשפעה של הסיוע מבחינה רב-דורית? האם בצורה זו, המדינה אינה למעשה מחזקת את מי שיש לו (בעלי הדירות המשכירים את דירותיהם בשוק הפרטי) ומחלישים את אלו שממילא נמצאים בתחתית הסולם החברתי-כלכלי?
• מהם הקשיים איתם מתמודדים מקבלי הסיוע בשכר דירה בהיאלצם לשכור דירה בשוק הפרטי וכיצד מתכוון המשרד לפעול על-מנת לסייע להתגבר על קשיים אלו?
• על-פי נתון שהעביר משרד השיכון למשרד מבקר המדינה, עולה כי 8,508 מהזכאים לסיוע בשכ"ד אינם מממשים את זכאותם. לא מדובר כאן על מיצוי זכויות של א.נשים שיכולים להימצא זכאים אך לא הגישו בקשה לסיוע מסיבות כאלה ואחרות, אלא על אזרחים שסיימו את תהליך בדיקת הזכאות ואושר להם סיוע ואף על פי כן אינם מממשים אותה (עמ׳ 469). האם משרד השיכון בחן את המקרים הללו פרטנית וקולקטיבית? האם עמד על הסיבות בגינם אוכלוסיות הזקוקות לסיוע בדיור יעברו את הליכי הבירוקרטיה אך בכל זאת לא יממשו את זכאותם? האם בדקו כמה ממקרי היעדר המימוש נובעים כתוצאה מחוסר יכולת כלכלית של זכאים להשלים את יתרת הסכום הדרוש לשכ"ד בשוק החופשי והיעדר דירות המתאימות לזכאי? (למשל זכאי בודד המתקשה למצוא דירה קטנה או משפחה גדולה המתקשה למצוא דירה גדולה).
• "לפי אומדן של הביטוח הלאומי6, כ-13% מכלל משקי הבית בישראל זכו לסיוע כספי בשכר דירה באמצעות משרד הבינוי והשיכון. המספרים האלה מראים שלמדיניות הממשלה בתחום הסיוע בדיור יש השפעה על שוק השכירות בכללותו. האם בחן וחקר משרד השיכון הלכה למעשה את השלכות המעבר לפרקטיקה של סיוע בשכר דירה בהיבט של עליה במחירי השכירות בכלל ובאזורי מצוקה בפרט? כמו כן, האם נבחנו ההשלכות של הגדלת הסיוע בשכר דירה ועל האפשרות שהיא תוביל לעליית מחירים מצד בעלי הדירות כתוצאה מכך?
כישלון מודל הסיוע בשכר דירה כתחליף לדיור ציבורי
קשיים רבים במימוש הזכות לדיור
משפחות רבות אינן מצליחות למצוא דירות להשכרה, למרות הסיוע מצד המדינה, בשל הקושי הכלכלי לשאת בחלק הנותר של מחיר השכירות. ואולם, גובה שכר הדירה אינו הקושי היחיד העומד בפני אנשים אלה בשכירת דירה בשוק החופשי. במרבית המקרים, אדם המבקש לשכור דירה בשכירות חופשית מתבקש על ידי המשכיר לספק לו ביטחונות לתשלום השכירות, כגון החתמת ערבים, מתן שיקים ותשלום מראש. מטבע הדברים, אנשים הזכאים לסיוע בשכר דירה מצויים במצב כלכלי קשה, ועל כן להרבה מהם אין אפשרות להביא את הביטחונות האמורים. מי שיכול לשלם שכ"ד רק חודש בחודשו וללא ערבים, נמצא בעמדת נחיתות קשה בשוק - דבר המקשה מאוד על יכולתם למצוא דירה ראויה למגוריהם ומגורי משפחתם.
אפליה בשוק הדיור
אוכלוסיית הזכאים והנזקקים לדיור ציבורי נחשבת לא אטרקטיבית בעיני משכירים. משכירי הדירות מעדיפים על-פי רוב בעלי דירות אוכלוסיות נורמטיביות וחזקות. ישנן עדויות לא מעטות של אימהות חד הוריות, עולים מבוגרים, אנשים בעלי עבר לא נורמטיבי וכו' שעברו השפלות רבות, וגם לאחריהן עברו לקורת גג שאינה ראויה. אין היום בישראל חקיקה כוללת המסדירה שכירות ומחייבת השכרה לכל. לכן, במקרים רבים נדרש שכר דירה גבוה יותר, בדומה לעיקרון הבנקאי שלווה מסוכן משלם יותר ריבית.
חוסר בפתרון דיור ארוך טווח
בעיה נוספת בה נתקלים שוכרים בשוק החופשי, ובמיוחד אלה הנמנים עם הקבוצה של הזכאים לסיוע בשכר דירה, היא שהם אינם מצליחים למצוא דירות לשכירות לטווח ארוך. כפועל יוצא מזה הם נאלצים לעבור דירה כל שנה או כל מספר שנים, דבר שגם מקשה עליהם כלכלית וגם מקשה על יציבות חברתית ורגשית להם ולילדיהם. כך, נוצר קושי רב בשמירת מקום עבודה קבוע וכן נוצרת פגיעה בילדים שנאלצים להעתיק מסגרות חינוכיות, תוך ניתוק והחלפת מערכות חברתית של בני גילם, רשתות חברתיות טבעיות וקהילה תומכת. חיי נדודים וחוסר ודאות יחריפו את המצוקה האישית והכלכלית ממנה סובלות המשפחות המוחלשות ממילא, ויקטינו משמעותית את סיכוייהם לצאת ממעגל העוני.
היעדר מענה בעתות משבר
מהניסיון אנחנו למדים שמי שגר בדירה באחריות המדינה, מצבו טוב יותר כאשר הוא מגיע למצב חירום או לכשל בירוקראטי, כי פינוי מדירה הינו תהליך עם בקרה שיפוטית ולא צעד מידי וחד צדדי בניגוד מה שקורה בשוק הפרטי.
סיוע בשכר דירה מביא לעליה במחירי הדיור
במדינה שבה מעוטי האמצעים שוכרים דירות דיור ציבורי מהמדינה או מחברה ממשלתית, אין הדבר מביא להשפעה על שוק הדיור הפרטי. לעומת זאת, המודל של סיוע כספי לשכירות בשוק הפרטי מביא לעליה מלאכותית בביקוש בשוק השכירות7 הפרטית כי משקי בית רבים יותר מסוגלים לשכור דירה. כשהביקוש עולה – עולים גם מחירי השכירות8.
חוסר יציבות מובנית בשיטה
בעוד שהסיוע באמצעות דיור ציבורי הוא פתרון דיור נגיש ויציב, מודל סיוע באמצעות השתתפות בשכר הדירה בשוק החופשי סובל מהיעדר יציבות, בעיקר כשהוא איננו מעוגן בחוק, שכן הוא תלוי במקור תקציבי שיכול להשתנות בכל עת. סיוע בשכר דירה הוא יעד נוח לקיצוצים (בניגוד לדירה פיזית שלא ניתן ״לקצץ״ ממנו). אחת הבעיות המרכזיות היא שאין מדיניות ברורה ויציבה שנקבעת בהתאם לחשיבה מערכתית אלא מדיניות של ״כיבוי שרפות״ ושינויים תקציביים לאור גחמות האוצר. התנהלות זאת מתאפשרת בין היתר מכיוון שאין חקיקה מסודרת שמעגנת את קצבאות הדיור והקצבאות ניתנות לפי נהלים פנימיים של משרד השיכון וללא דיון ציבורי.
הנטל הכלכלי הכבד של שכירות בשוק הפרטי
דו״ח הוועדה למלחמה בעוני קבעה הוועדה כי ההוצאה על דיור היא נטל כלכלי כבד על האוכלוסייה בכלל ובקרב אנשים החיים בעוני בפרט9. סך ההוצאה על דיור של אנשים החיים בעוני, אשר מתגוררים בשכירות באזור המרכז מגיע בממוצע לכ-61% מהכנסתם. כשמוסיפים לכך את העלויות הנלוות לדיור כגון הוצאות מים, חשמל וארנונה המספר מטפס לכ-74% מהכנסות משק הבית. משפחה אינה אמורה לקצץ במזון או בתרופות ואף בחינוך על-מנת לעמוד בתשלומי שכר הדירה. נמצא שהוצאה של מעל ל30% בהכרח פוגעת בצרכים חיוניים אחרים של בני המשפחה.
אינו פותר בעיות מרכזיות ובעיקרן את נושא הקריטריונים
מודל סיוע בשכר דירה עלול לגרום לבירוקרטיה, והשכבות המוחלשות נוטות לאבד לא מעט זכויות בסבך הבירוקרטיה. יתרה מזאת, סיוע בשכר דירה, כתחליף לדיור ציבורי, אינם פותרים נושאים מרכזיים, כמו הקריטריונים לזכאות: מספר ילדים, הכנסה, מצב בריאותי וכדומה, ואלה ימשיכו להכתיב את זכאותם של אנשים לסיוע בשכר דירה, בעוד זו תמשיך להישלל מהם משעה שילדם בגֵר. המשמעות היא שלאחר שיעברו הילדים את גיל 21 יישארו ההורים המבוגרים (שכוח השתכרותם ודאי פחת לאורך השנים), ללא קורת גג קבועה וללא זכאות לסיוע כספי.
סכומי סיוע לא ריאליים
אין שום הלימות בין סכומי הסיוע בשכר דירה לבין גובה שכר הדירה הריאלי. הסיוע בשכר הדירה אינו מוצמד לשינויים בשכר הדירה בשוק הדיור ולכן הוא נשחק במשך השנים ועבור ורוב הזכאים הוא מכסה רק חלק קטן משכר הדירה.