חומר רקע
5 באוגוסט
2018
אל: וועדת הביקורת בכנסת
:הנדון חוות דעת מומחה לוועדת הביקורת בכנסת למחדל המוכנות לרעידת אדמה
בישראל- ד"ר חיליק סופר
:פתח דבר
7,000
,הרוגים8,600
,פצועים9,500
,לכודים28,000
בניינים עם הרס קשה. זהו התרחיש ש
אישרה
ממשל
ת ישראל ל
הערכות ל
אירוע ר ,עידת אדמה חזקה
אשר
.תפקוד בעתיד את מדינת ישראל
תוצאותיה של רעידת אדמה חזקה, מעבר לטראומה האישית המלווה באובדן חיי אדם, ניכרות לאורך
שנים בתשתיות, בבריאות, בכלכלה ובחוסן החברתי. מניסיון שנצבר בעולם לגבי ההשלכות ההרסניות
של רעידת אדמה, ישנה חשיבות רבה לחיזו
ק המבנים, התשתיות ו
המפעלים . שהרי, רעידת אדמה היא
תופעת טבע שכיחה גם באזורנו, ומה שהופך אותה לאסון, אלו המבנים הישנים שנבנו ללא תקנים
מתאימים ל
עמידות סיסמית. לכן,
קיימת חשיבות רבה לחזקם כחלק משלב המניעה. לצערי, בתחום
של חיזוק המבנים והתשתיות ש הוא החשוב ביותר לצמצום מספר
הנפגעים ומ
מ די ההרס, מדינת
ישראל כמעט ולא עשתה
מאומה
.בעשור האחרון
:רקע
:בעשור האחרון השקיעה מדינת ישראל משאבים רבים בתחום המענה לתרחיש רעידת אדמה, כגון
חיזוק מערך החילוץ המקצועי של פיקוד העורף, חיזוק רשות הכבאות וההצלה, תיאום בי
נ-
,ארגוני
הקמת צוותי חילוץ (סע"ר-
'סיוע עצמי ראשוני) ע"ב מתנדבים ברשויות המקומיות, הכשרות כיתות י
כמחלצים ועוד. יחד עם זאת, בתחום החשוב ביותר, תחום המניעה שהוא חיזוק המבנים העלולים
לקרוס ברעידת אדמה, נראה שהמדינה מגלה רפיסות ואזלת יד. בניגוד למוכנות מפני
איום הטילים
והרקטות בה מדינה ישראל משקיעה
כ"א ומשאבים רבים
,במוכנות העורף כמו: מיגון, כיפת ברזל
מערכת התרעה מתקדמת, חיזוק מערכי פיקוד העורף, תרגילים ותיאום בינארגוני, ניראה המדינה
,חוששת יותר מתרחיש מלחמה מאשר מרעידת אדמה הרסנית למרות שתוצאותיה יהיו קשות
ב.עשרות מונים לעומת התרחיש המלחמתי
עצמתן של
רעידות האדמה
שהתרחשו במהלך חודש יולי באזור הכינרת, היו חלשות במונחים של
רעידות אדמה, כאשר החזקה ביניה
ן
הייתה בעצמה של4.5
(
Ms
). רעידות אלה גרמו לסדקים רבים
.במבנים ישנים אילו הייתה מתרחשת רעידת אדמה בעצמה בינונית של5.5
(שעצמתה גדולה פי30
מרעידה של4.5
,)יש להניח ש
ב ניינים רבים היו קורסים באזור זה. נזכיר כי תרחיש הייחוס להערכות
לרעידת אדמה נקבע לרעידה בעצמה של6.5
Ms
(בדומה לרעידות אדמה.)שפקדו את אזורנו בעבר
התייחסות ל דוח מבקר המדינה (יולי2018
:)
הדוח מצביע על ליקויי ,ם חמורים בהערכות לרעידת אדמה, לרבות הצגת הנתונים והפערים במוכנות
,יחד עם זאת מסקנתו הראשונה
לגבי וועדת ההיגוי אינה נכונה . "בהעדר סמכות חוקית לוועדת
ההיגוי לחייב את משרדי הממשלה, את גופי התשתית, ואת הרשויות המקומיות להיער
ך
לרעידת
'אדמה" (עמ4 בדוח). קיימות
.תקנות רבות והחלטות ממשלה בכל תחומי ההערכות לרעידת אדמה
/די בעיון בהחלטת ממשלה רעד2
משנת2010
בטבלה המפרטת את אחריות כל המשרדים וגופי
התשתית כדי ללמוד עד כמה התרשלו הגופים במשימותיהם. האם מתן סמכויות לוועדת ההיגוי
שאינה גוף ביצוע
ישנ
ה
?את רמת המוכנות
התשובה,
.כנראה שלא
דוגמא בולטת הינה .חוסר המוכנות של מפעלים המחזיקים חומרים מסוכנים מפעלים אלו יגרמו
להרוגים רבים
( (שאינם כלולים בתרחיש הייחוס) בנזקים המשניים לרעידה (Secondary Disaster
.
אזרחים רבים שישרדו את רעידת האדמה, עלולים להיפגע כתוצאה מפליטה של חומרים מסוכנים
,מאותם מפעלים מחזיקי חומ"ס הנמ .צאים בסמיכות לריכוזי אוכלוסייה
ה משרד להגנת הסביבה
מודה בדוח המבקר שאינו אוכף את מוכנות המפעלים עליו הוא אחראי על פי חוק. לפי דוח המבקר
קיימים כ300
מפעלים מחזיקי חומרים מסוכנים העלולים לסכן אוכלוסייה בעת התרחשות רעידת
אדמה. המשרד להגנת הסביבה לא הצליח לדווח למבקר כמה מהם כבר ביצעו סקר וחיזוק בגלל
מחסור בכ"א מקצועי במשרד (בתשובה שקיבלתי במייל מהמשרד להגנת הסביבה ב10
ביולי2018
רק
מפעל א חד דיווח שביצע סקר ומיגון). אני בספק רב, אם וועדת ההיגוי עם סמכויות רחבות ככל
שתקבל, תצליח להחליף את אחריות המשרד להגנת הסביבה. לעניות דעתי זה גם לא נכון מבחינה
.מקצועית. לכל משרד או גוף תשתיתי קיימת אחריות המוקנית לו על פי חוק או החלטות הממשלה
במקרה זה (ו .במקרים נוספים כמו חיזוק בניינים באזורי הביקוש), אין בעיה תקציבית מפעל המחזיק
חומרים מסוכנים, חייב למגן את עצמו מתקציבו וכחלק מקבלת היתר רעלים או רישיון עסק . בניין
מגורים בירושלים, בפתח תקווה, בחיפה ובמקומות רבים נוספים ברחבי הארץ, אינו צריך תקציב
ממשלתי על מנת ל .חזקו מפני רעידת אדמה
המחדל אינו נובע מחוסר הבנת רמת האיום ופוטנציאל הנזק העצום שעלול להיגרם למדינה כתוצאה
מרעידת אדמה חזקה. מחקרים ודוחות רבים נכתבו בעשרים שנה האחרונות על הסיכון בהתרחשות
רעידת אדמה חזקה בישראל . דוגמא משנה שעברה, ביולי2017
הוצג דוח של מ רכז המחקר של
הכנסת, בפני ועדת הפנים, אשר העלה כי רובן המוחלט של הרשויות המקומיות אינן כשירות
להתמודד עם רעידת אדמה. על פי הנתונים, בשנת2015
רק27%
מהרשויות המקומיות נמצאו מוכנות
,להתמודד עם מצב חירום. בנוסף99%
ממבני הציבור שזקוקים לחיזוק טרם עברו אותו.
ש ,ר הפנים, אריה דרעי אשר נכח בדיון בשנה שעברה, אמר כי המדינה לא עושה מספיק די בכדי
להיערך למקרה של אסון. "למרות השקעה עצומה, עדיין חסרים תקציבים גדולים כדי להביא את
הרשויות למוכנות מלאה", ציין דרעי. "רשויות חזקות ומתפקדות בזמן אסון הן מפתח להנהגת
המדינה. טי
פול מקומי באזרחים יאפשר לממשלה לקבל החלטות נכונות, ללא לחץ מהציבור....
.
".
בנוסף, ב דו"ח צוין עוד כי מתוך80
אלף מבני מגורים שהוגדרו ישנים, ושדורשים חיזוק למקרה של
רעידת אדמה, רק2.4%
חוזקו במסגרת תכנית תמ"א38
. "תכנית תמ"א כשלה מלתת מענה, בעיקר
בפריפריה", קבע שר הפנים. "אלפי בתים עלולים לקרוס. חייבים מענה מידי בצורה של ניוד זכויות–
קבלן
."שיחזק מבנים בפריפריה, יזכה לזכויות בניה במרכז. אחרת, נשלם כולנו מחיר כבד
תמ"א38
:ופינוי בינוי
במדינת ישראל קיימים כ80
אלף בניינים שנ בנו לפני שנת1980
וללא תקן413
(רובם אינם בפריפריה
.)ולא קיימת בעיה של היתכנות כלכלית משנת2005
עת יצא חוק תמ"א38
לחיז וק מבנים, חוזקו
פחות מ3%
ממבנים אלו בתכניות השונות (תמ"א38
חיזוק ותוספות, תמ"א38
הריסה ובנייה, פינוי
.)בינוי
בניינים ישנים אלו קיבלו"מתנה"
מהמדינה, בדמות זכויות בנייה ששוות כסף רב, אך כדי ליהנות
ממתנה זו, על בעלי הדירות להתאחד ולבצע את אחת מהתכניות.האלו, ללא כל הוצאה כספית מצדם
מענה לפריפריה-
בישובים הסמוכים למוקדי רעידות האדמה, תמ"א38
אשר נמצאים ברמת סיכון
,גבוהה מאוד תכניות תמ"א38
ופינוי בינוי אינ
ן ישימ
ות :. על המדינה למצוא מענה ראוי, לדוגמא
ניוד זכויות למקום עם ערך קרקע גבוה יותר, הקמת קרן שתגב ה מס על רווחי יזמים מפרויקטים
.באזורי ביקוש, מימון ממשלתי ועוד
מדוע תמ"א38
?ופינוי בינוי קשות למימוש
קיימים שלושה גורמים האחראים למחדל חיזוק המבנים: הרשויות המקומיות, היזמים, חלק
.מבעלי הדירות
הרשויות המקומיות- רואות בתוספת הדירות החדשות כתוצאה מביצוע הפ :רויקטים כמטרד שיוצר
עומס על תשתיות, חוסר בבתי ספר ומוסדות ציבור, שינוי במרקם העירוני ועוד. לכן הן מקשות על
תהליך
אישור הפרויקטים. ראוי שמשרד הפנים והשיכון יגדירו ויחייבו את העיריות במכסת בניינים
.שנתית לחיזוק
המדינה הפריטה את התכניות לכוחות השוק ו העיריות אינן מסייעות לדיירים בבחינת
הצעות שקיבלו מיזמים, ומשאיר
ות
.אותם להתמודד לבד עם היזמים
היזמים-
בישראל כל אחד יכול להיות יזם תמ"א38
ופינוי בינוי. מספיק שישכור אדריכל שיכין
סקיצה קומה טיפוסית והדמיה ועו"ד שיכין הסכם, ולאחר שהחתים את הדיירים יש לו נכס שהוא
יכ ול לסחור בו לכל המרבה במחיר. כך נכנסו לתחום ההתחדשות העירונית יזמים ומתווכים רבים
ללא ניסיון, המבטיחים חלומות ואשליות לדיירים התמימים, מבלי ששום גורם מקצועי מטעמם בדק
את ההצעה עליה חתמו. חלקם אף מבטיחים טובות הנאה לדיירים שיסייעו להם בשכנוע שאר
הדיירים. לכ 'ל קבלן בניין יש סיווג קבלני שמתחיל ב ג1
'ומסתיים ב ג5
'. הרשויות לא יאשרו לקבלן ג
1
לבנות בניין של20
קומות. ראוי שמשרד השיכון יגדיר קריטריונים גם ליזמי תמ"א38
ופינוי בינוי
.כמו לקבלנים
בעלי הדירות- חלקם
מבינים את חשיבות חיזוק הבניין והשבחת הנכס ומנסים לקדם את הפרויקט
ככל יכולתם לטובת הכלל. חלקם יעשו הכול כדי להביא רק יזם מטעמם, גם אם אין לו ניסיון. חלקם
,ידרשו הטבות וזכויות שאינן מגיעות להם, גם במחיר אי ביצוע הפרויקט (דירת גג, דירת גן2
דירות
ועוד). המחוקק נתן כוח רב מידי למיעוט ונדרש רוב גבוה להריסה וב( נייה80%
). מספיק ששניים
מתוך תשעה דיירים יתנגדו לפרויקט ללא סיבה, כדי לבטל אותו. במידה והחוק ישתנה לרוב של60%
,
כמות הפרויקטים תגדל בעשרות מונים. חוסר אמון בעו"ד הדיירים שממומן ע"י היזם, גורם לכך
שעורכי דין שמייצגים דיירים בבניין באופן פרטי, מקשים על התהל .יך ולעיתים אף עוצרים אותו
המשותף לרוב הדיירים, שהם אינם יודעים כיצד לבדוק את היזמים ואת הצעותיהם והם ניזונים
מנתוני היועצים מטעם היזם (אדריכל, שמאי, מהנדס וכו'). אף אחד מהדיירים לא בודק האם הצעת
היזם הטובה ביותר תעבור את מבחן הבנק המממן? האם התכנית שהצ יע היזם תאושר ע"י הוועדה
המקומית? רצוי שמחלקות ההנדסה בעיריות יסייעו לדיירים בבחינת התכנית שקיבלו מהיזם, כיוון
שלעו"ד הדיירים אין יכולת לבדוק את התכניות ואת הכדאיות הכלכלית של ההצעה (דוח0
של
.)הפרויקט
המלצות למימוש תמ"א38
:ופינוי בינוי
1.
הקמת קרן מיוחדת לחיזוק מבנים בפריפריה, מרווחי היזמים בכל הפרויקטים של התחדשות
.עירונית
2.
קביעת קריטריונים ע"י משרד השיכון ליזמי תמ"א38
.ופינוי בינוי כפי שמקובל בסיווג קבלנים
3.
הורדת אחוז ההסכמה בקרב בעלי הדירות
ל60%
במקום80%
.
4.
הגדרת פרק זמן של עוד5
שנים למימוש תמ"א38
ופינ
וי בינוי. בעל
י דיר ה)ות (באזורי הביקוש
שלא
יחזק
ו את הבניין במסגרת תכנית זו, ה
בניין שלהם יוכרז כ מסוכן ובעלי הדירות יצטרכו לממן את
החיזוק.)מכיסם (כפי שעושים בהרבה מקומות בעולם
5.
הקמת מחלקות התחדשות עירונית בכל
העיריות שתסייע
נה
.לתושבים בתהליך
6.
קביעת מכסות שנתיו
ת לכל עיר לחיזוק כל הבניינים הישנים ומבנה הציבור ובדיקת עמידתן ביעדים.
7.
קביעת זמן סביר לאישור תכניות תמ"א38
בסמכויות וועדות מקומיות ופינוי בינוי בסמכות וועדות
מחוזיות (לא הגיוני שאישור תכנית פינוי בינוי תארך15
.)שנה
הכותב הוא מומחה לרעידות
,אדמה תמ"א
38
ופינוי-בינוי ומנכ"ל חברת שיא דיפנס המנהלת
פרויקטים מטעם הדיירים משלב המכרז ועד לטופס 4. לשעבר חבר ועדת ההיגוי הלאומית להערכות
לרעידות אדמה וראש מחלקת התגוננות אוכלוסייה בפיקוד
.העורף
ב,ברכה
ד"ר חיליק סופר
מו מחה לתמ"א38
ופינוי בינוי
מנכ"ל שיא דיפנס