מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה
היערכות ומוכנות הרשויות המקומיות
לרעידות אדמה
מוגש לוועדת הפנים והגנת הסביבה
:כתיבה
נורית יכימוביץ-כהן
'ז
באייר"תשע
ז
אישור: אורלי אלמגור-לוטן
, ראש צוות
3 במאי
2017
גרסה לפני עריכה לשונית
,הכנסת
מרכז המחקר והמידע
קריית בן-
גוריון, ירושלים91950
:'טל
6 4 0 8 2 4 0 / 1
-
02
:פקס
6 4 9 6 1 0 3
-
02
www.knesset.gov.il/mmm
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
עמוד 1 מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
תוכן העניינים
תמצית 2
1
.מבוא 4
1.1
. רע
ידות אדמה בשטחי מדינת ישראל ומסגרת ההיערכות אלי
הן 6
1.2
. הגורמים המרכזיים המטפלים במוכנות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה 7
1.2.1
. הרשויות המקומיות 8
1.2.2
. משרד הפנים 8
1.2.3
. משרד הביטחון 9
1.2.4
. המשרד לביטחון הפנים
10
1.2.5
. המטה לביטחון לאומי (מל"ל)
10
1.2.6
.משרדי ממשלה נוספים
10
2. חלוקת הסמכות והאחריות
11
2.1
. המשרד לביטחון הפנים ו
משטרת ישראל
11
2.2
. משרד הביטחון ופיקוד העורף
13
2.3
. משרד הפנים
15
2.4
. רשויות מקומיות
17
2.5
. ראשי הרשויות המקומיות
18
2.6
. הצע
תו חוק להסדרת הסמכות והאחריות בתחום ההיערכות ל
חירום
19
3. קריטריונים להערכת מוכנות הרשויות המקומיות למצבי חירום (כולל רעידות אדמה )ונתונים על
מוכנות הרשויות
20
4
.היערכות הרשויות המקומיות לחירום – הנחיה ,תרגול ,פיקוח ובקרה
23
5. היבטים בהיערכות ובפעילות בזמן רעידת אדמה
25
5.1
. חיזוק מבני ציבור ומיפוי מבנים שאינם מחוזקים מפני רעידות אדמה
26
5.2
. הטיפול בחללים
28
5.3
. פינוי אוכלוסייה וקליטתה במקומות מחסה
30
6. תקצוב של פעילות הרשויות המקומיות לצורך היערכות לחירום
34
עמוד 2 מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ת
מצית
מסמך זה נכתב לבקשת חבר הכנסת דוד אמסלם, יושב ראש ועדת הפנים והגנת הסביבה, ועניינו היערכות
הרשויות המקומיות לרעידת אדמה. במסמך תוצג מסגרת ההיערכות לרעידות אדמה בישראל, ייסקרו
הגורמים המרכזיים
האמונים על הכנת הרשויות המקומיות לרעידות אדמה
וחלוקת הסמכות והאחריות
ביניהם, תוצג סוגיית הקריטריונים לבחינת המוכנות של הרשויות ויוצגו היבטים שונים ב
הי ערכות
הרשויות המקומיות לחירום , ובפרט
הנחיה, תרגול, פיקוח ובקרה . בהמשך המסמך ייסקרו ביתר הרחבה
כמה סוגיות מרכזיות הנוגעות למוכנות של הרשויות המקומיות לר :עידת אדמה ולתפקודן בזמן אירוע
חיזוק מבני ציבור ומיפוי מבנים שאינם מחוזקים; הטיפול בחללים; פינוי אוכלוסייה בדגש על קבוצות
.אוכלוסייה מתקשות. בסופו של המסמך תוצג בקצרה סוגיית התקצוב להיערכות כאמור
לצורך כתיבת מסמך זה פנה מרכז המחקר והמידע של הכנסת אל משרדי
הממשלה הרלוונטיים, וכן
לצה"ל, משטרת ישראל, המטה לביטחון לאומי ומרכז השלטון המקומי. נוסף על כך, העברנו שאלות ל-
12
:רשויות מקומיות, שרובן ממוקמות באזורים מועדים לרעידות אדמה ,אילת, בית שאן, חיפה, טבריה
ירושלים, ערד, צפת, קריית ש ,מונה
תל אביב ,
,חצור הגלילית .נצרת ושפרעם למעט שלוש האחרונות-
כל
.הרשויות השיבו לפנייתנו, והמידע שהעבירו נכלל במסמך, לפי העניין
נציין כי בטרם הגשת המסמך, הועברה טיוטה לקבלת התייחסותם של הגופים העיקריים המוזכרים בו–
משרד הפנים, המשרד לביטחון הפנים, משרד הביטחון, והמטה לביטחון לאומי ,. עד למועד סגירת המסמך
לא התקבלה התייחסותו של משרד הביטחון. התייחסויותיהם של שאר הגופים נבחנו והוטמעו במסמך
.במידת הצורך
תמצית
על פי התפיסה הלאומית להיערכות ולמענה לרעידות אדמה, שנכתבה ברשות החירום הלאומית ב-
2012
,
" הרשות המקומית היא
לבנת היסוד
" בטיפול ב
אירוע רעידת אדמה ; פירוש הדבר, כי הרשויות
.המקומיות הן היחידה המנהלית הנמוכה ביותר ברמה הלאומית המסוגלת להתקיים באופן אוטונומי
במסמך זה סקרנו סוגיות הקשורות בהיערכות לרעידות אדמה וחלק מההיבטים המעשיים של התמודדות
.בעת האירוע
להלן עיקרי המסמך:
היערכות לקראת
רעידת אדמה ופעולות ההצלה בעת רעידת אדמה ואחריה הינן מורכבות, וכרוכות
בשיתוף פעולה ותיאום בין גורמים שונים-
,)כוחות הביטחון, גופי הצלה (ובהם הרשויות המקומיות
משרדי ממשלה וגופים הקשורים אליהם-
.וכן ארגוני מתנדבים וארגונים פרטיים יחסי הסמכות
והאחריות בין ג ופים אלו אינם מוסדרים כיום במסגרת אחת, אלא בכמה חוקים, החלטות ממשלה
.והסדרה פנימית
הוראות אלו
נוגעות ל :כמה תחומים בתחום ההיערכות
-
:פיקוד ושליטה
פקודת המשטרה ,[נוסח חדש], תשל"א1971
קובעת כי ככלל האחריות על
,הפיקוד והשליטה בעת רעידת אדמה נתונה למשטרת ישראל
אך ניתן להחליט על העברתה
ל"צה.ל, לבקשת השר לביטחון הפנים או בהוראה של ראש הממשלה מכאן , שעל שני הגופים
.להיערך לביצוע פעילות זו
-
הנחיה ובקרה:
/לפי החלטת הממשלה רעד2
משנת2010
, ההנחיה המקצועית של הרשויות
המקומיות להתמודדות עם רעידת אדמה תיעשה על-ידי רשות החי .)רום הלאומית (להלן: רח"ל
:בפועל, נראה כי הגורם המרכזי המנחה את הרשויות המקומיות הוא פיקוד העורף (להלן
,פקע"ר). זאת, על אף שסמכויותיו של פיקוד העורף אל מול הרשויות המקומיות המעוגנות בחוק
עמוד 3 מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ת
מצית
ההתגוננות האזרחית, תשי"א-
1951
,)(להלן: חוק הג"א נוגעות רק לאירועים בע .לי אופי ביטחוני
,יתר על כן יש מקום לשאול האם הגוף האחראי על היערכות לרעידות אדמה אינו צריך להיות
הגוף האחראי על ניהול אירוע האסון ההמוני עם קרות האירוע, דהיינו משטרת ישראל.
משרד הפנים הוא הרגולטור של הרשויות המקומיות; עם זאת, הוא
אינו
משמש כסמכות
מקצועית
להנחיית הרשויות המקומיות להיערכות לרעידות אדמה או לבקרה על פעילותן בהקשר
זה, למעט בסוגיות מסוימות הנוגעות
להצטיידות ובנושאי פס"ח (פינוי, סעד, חללים ). כיום, עיקר
הפיקוח על היערכות הרשויות המקומיות לחירום מבוצע על-
ידי פיקוד העורף, בשיתוף הגורמים
הרלוונטיים
במשרד הפנים. עם זא ,ת
נראה כי פ יקוח זה נעשה בדגש על תרחיש מלחמתי, ולא
על תרחישים אזרחיים כדוגמת רעידת אדמה.
ל פרטים על חלוקת הסמכות והאחריות ראו פרק2
,לפרטים על הנחיה פיקוח ובקרה ראו פרק4
מהמסמך עולה כי אין קריטריונים יחודיים
לבחינת היער
כות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה;
פקע"ר קבע קריטריונים למוכנות לכלל מצבי החירום, שבהם ניתן משקל רב למדדים הקשורים
ל
מצבי חירום ביטחוניים ,והם אינם כוללים מדדים ייחודיים של רעידות אדמה
(כדוגמת חיזוק
מבנים מפני רעידות אדמה והכנת מקומות מחסה למספר גדול של חסרי קורת גג). מכאן נשאלת
השאלה האם תוצאות הביקורות שפקע"ר מבצע ברשויות המקומיות תקפות לקביעת מוכנות
?לרעידות אדמה
מהעדרם של מדדים יחודיים לבחינת המוכנות לרעידות אדמה, נגזרים פערים נוספים, ובהם העדר
תקן מינימלי מחייב להיערכות לרעידות אדמה
שבגינו עולה קושי בתקצוב היערכות זו
וכן חוסר
אפשרות לקבוע האם הרשויות המקומיות והעומדים בראשן מבצעים את מחויבותם להכין את
הרשות המקומ
ית לרעידת אדמה.
נראה כי חוסר האפשרות לקבוע האם ראש הרשות המקומית
ממלא את תפקידו בתחום זה משפיע על יכולתו של משרד הפנים לממש את סמכותו לאכוף על ראשי
.הרשויות פעולות לצורך היערכות לרעידות אדמה
לפרק3
לפי משרד הבי טחון, רמת המוכנות הכללית של הרשויות המקומיות
לרעידות אדמה היא בינונית-
.נמוכה ורמת המוכנות לאירוע צונאמי היא נמוכה
באשר ל מצב מוכנות הרשויות המקומיות
לחירום ב-
2015
:על פי הקריטריונים למוכנות לחירום
של פקע"ר
,)(שבהם כאמור הדגש על מצב חירום מלחמתי כ-
73%
מהרשו
יות המקומיות (ובהן
כ-
46%
מתושבי המדינה) הוגדרו כ"מתקשות" או כ"עלולות להתקשות", כלו מר נמצאות במצב
שאינו ערוך לחירום
. רק כ-
27%
."מהרשויות המקומיות הוגדרו כ"מתמודדות
בבחינת הכשירות
הכללית בהיבטי ם המטופלים על ידי רשות פס"ח (קליטת מפונים, טיפול
בחללים ומחסני
,)חירום שנערכה ב שנים2016
-
2017
,
230
רשויות מקומיות (כ-
%
90
) הוגדרו
;ככשירות21
רשויות (כ-
8%) הוגדרו ככשירות-חלקית; רק ארבע רשויות (כ-
2%
) הוגדרו כ"לא
כשירות". מנתונים אלו נובע כי
כ-
%
10
מהרשויות המקומיות אינן נמצאות בכשירות מלאה בהיבטי
פס"ח.
לפרק3
עמוד 4 מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ת
מצית
ריבוי
הגופים המעורבים בהיערכות לרעידות אדמה והצורך בתיאום ביניהם, יחד עם
ריבוי
ההוראות בעניין, גורמים למורכבות גדולה בפעולות
ההיערכות
לרעידות אדמה
וההתמודדות
עם
קרות האירוע. כדוגמא נביא כמה סוגיות שבהן נושא זה בא לידי ביטוי-
-
לחיזוק
מבנים יש חשיבות רבה במניעת ובמזעור של נזקי גוף ורכוש; עד היום, רק כ-
1,900
(כ-
%
2.4
) מתוך80,000
מבני המגורים
שנבנו לפני1980
)(ולכן נחשבים למבנים שדרוש להם חיזוק
חוזקו
במסגרת תכנית )מתאר ארצית (תמ"א38
. מכאן, ש
כ-
%
98
ממבני המגורים הזקוקים
לחיזוק עדיין לא חוזקו.
באשר לחיזוק
מבני ציבור ,מתוך כ-
4,600
מבני ציבור, עד היום חוזקו40
מבני ציבור בלבד ,
כלומר
כ-
%
99
ממבני הציבור הזקוקים לחיזוק- טרם חוזקו. ל
שיעור
ם ה נמוך
של מבני ציבור מחוזקים יש כמה סיבות וביניהן- פערי תקציב
, פער בידע מקצועי-
הנדסי, וכן
הקושי להוב
יל
פרויקט במבנים ששייכים לגורם אחד, אך ניהול חיזוקם מוטל על גורם אחר
(למשל, מבני בתי ספר
ש שייכים לרשות המקומית, אך עלות
חיזוקם
מוטלת על משרד החינוך
ועל משרד .)האוצר
לפרק5.1
- ל
מיפוי
מבנים פרטיים וציבוריים
שאינם מחוזקים לרעידות אדמה
יש חשיבות רבה במניעת
נזקים ואף בפיקוד ושליטה במהלך האירוע. עם זאת, נראה כי קיים חוסר בהירות באשר לביצוע
המיפוי הנ"ל, ובאשר לפיקוח עליו: תכנית האב הלאומית להתמודדות מדינת ישראל עם רעידת
אדמה משנת2012
קבעה, כי
על הרשויות המקומיות
למפות
ולהעריך מראש את אזורי הסיכון
בהן
על פי י אופ וסוג המבנה ,
ובפרט
מבנים ישנים ., הפגיעים יותר לרעידות אדמה ,עם זאת תכנית
האב לא הגדירה את הגוף האחראי על
בקרת מיפוי המבנים על ידי הרשויות המקומיות , ולא ברור
מי אחראי.לבצעה
לדברי משרד הפנים, מחלקות ההנדסה ברשויות המקומיות אחראיות על
מיפוי מבנים לא מחוזקים
ברשות המקומית. פיקוד העורף מבצע מיפוי של
מה בנים הממוגנים
מפני טילים. אמנם
בחלק מהמקרים
יש חפיפה בין שני מיגון מפני טילים לבין חיזוק בפני
רעידות אדמה, אולם חפיפה זו אינה מלאה.
מהמסמך עולה כי
יש שונות גדולה בין רשויות מקומיות ברמת המיפוי שהן עורכות
ונראה כי אין
.בקרה של ביצוע המיפוי
לפרק5.1
-
זיהוי חללים וקבורתם הינו תהליך מורכב שכרוך בשיתוף פעולה ותיאום של גורמים רבים, ובהם
פקע"ר, המחלקה לזיהוי פלילי של משטרת ישראל, משרד הרווחה, המשרד לשירותי דת ,
משרד
הפנים והרשויות המ
קומיות . תפקידן של הרשויות המקומיות בהקשר לסוגיה זו הוא לתאם את
.הפעילות בתחנת ריכוז החללים, בה מעורבים כל הגורמים הללו
נכון למועד כתיבת המסמך יש
מחסור בכח אדם מטעם המחלקה לזיהוי פלילי (מז"פ) של משטרת ישראל, שמומחיותו זיהוי
חללים,. כמו כן גיוס
( מתנדבי זק"א להם תפקיד
חשוב
באירוע) על ידי הרשויות המקומיות עדיין
.לא הושלם בעת כתיבת המסמך
מבוצעים
צעדים לצמצום פערי כח האדם החסר הן במז"פ והן
.מטעם זק"א, ויש לבחון את יישומם
,בנוסף ,יש מחסור במאגר מידע ביומטרי לזיהוי החללים
וייתכן קושי בתפקוד תחנות ריכוז החללים (תר"ח ) עקב התלות שלהן בשירותים שהרשויות
.)המקומיות אמורות לספק בשעת חירום (למשל, גנרטורים מים ומזון
לפרק5.2
עמוד 5 מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ת
מצית
- רעידת אדמה עלולה להביא למספר רב של עקורים (כ-
170,000
,), אשר יזקקו למקומות מחסה
ולעיתים גם לפינוי מביתם. פינוי אוכלוסייה וקליטתה במקומות מחסה אמורים להתבצע בהתאם
להחלטת הממשלה "מלון אורחים" משנת2012
, אשר פירטה את המטלות של הגורמים השונים
בניהול משימה זו. עד היום הוכנה תוכנית לקליטת כ-
430,000
תושבים בבתי ספר ובבתי מלון
ברחבי הארץ; עם
זאת, מהמסמך עולה כי
לא כל הרשוי ות המקומיות יודעות לאן עליהן לפנות את
.תושביהן בהתרחש אירוע ,נוסף על כך
נראה כי אין בהירות לגבי הגוף
שאמור לבצע את הפינוי
בפועל
)(צה"ל, המשטרה או הרשויות המקומיות עצמן.
לפרק5.3
-
קושי מיוחד קיים בעניין ,המיפוי
ה
פינוי והקליטה של אוכלוסיות מיוחדות
(למשל אנשים עם
.מוגבלות וקשישים), הצפויות לחוות קשיים מיוחדים בעת רעידת אדמה
מהמסמך עולה, כי חלק
מהרשויות המקומיות הכינו רשימה של תושבים הרשומים במחלקות הרווחה, אולם מיפוי זה הינו
חלקי
, ואינו כולל את כל האנשים העלולים להז
דקק לסיוע מיוחד בעת רעידת אדמה .
,כך מיפוי
זה
אינ ו
כולל
אוכלוסיות מיוחדות כדוגמת נכי צה"ל, מתמודדי נפש, ואנשים עם מוגבלות
המתגוררים בביתם, אשר אינם מוכרים למחלקות הרווחה .
,כמו כן אין מיפוי של אוכלוסיות
רגישות המצויות בטיפולם של משרד הבריאות ושל המוסד לביטוח לאומי , ועדיין לא נקבעו
תבחינים .להכללה ברשימות של הזקוקים לסיוע באשר
לקליטת
,אוכלוסיית אנשים עם מוגבלות
לאחרונה רשות פס"ח הנחתה את הרשויות המקומיות להכין מקומות מונגשים, אך עדיין אין
.בידיה מידע על יישום הנחיה זו
לפרק5.3
,פער מרכזי במוכנות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה, עליו הצביעו כלל הגורמים הרלוונטיים
,הינו היעדר תקציבים מספקים. כיום אין לרשויות המקומיות תקציב ייעודי לה
י ערכות לרעידות
אדמה , והיערכותן מבוססת בחלק מהמקרים בעיקר על תקציבי היערכות
לחירום
מתוקף חוק
ההגנה האזרחית (הג"א ), אשר מיועדים להיערכות מפני
מצב חירום מלחמתי.
לפרק6
עמוד 6 מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
1.
מבוא
1.1
.
רעידות אדמה בשטחי מדינת ישראל ומסגרת ההיערכות אליהן
רעידת אדמה חזקה היא תופעת טבע המתרחשת בישראל בממוצע בכל80-100
שנים . הפעם האחרונה בה
התרחשה בישראל רעידת אדמה חזקה היתה בשנת1927
, אז היא הכתה .בשכם, טבריה, רמלה וירושלים
היות שרעידת אדמה זו ורעידות אדמה שקדמו לה השפיעו ברדיוס של עד80
,קילומטר ממוקד הרעידה
.רוב האזורים בישראל נמצאים למעשה בסיכון גבוה לנזקים עקב רעש אדמה
המכון הגיאולוגי לישראל
קובע כי חיזוי המועד שבו תתרחש רעידת האדמה החזקה הבאה הוא מורכב, היות שרעידות אדמה אמנם
,חוזרות ונשנות על אותו העתק1
.אך המחזוריות אינה מסודרת בזמן ולא ניתן להסתמך עליה לשם חיזוי
לעיתים מתרחשות שתי רעידות אדמה בתוך חודש, ולעיתים חולפות כמה מאות שנים בין רעידות אדמה
.חזקות2
רעידת אדמה עלול
ה ל
גרום ל מספר רב של הרוגים, פצועים, לכודים במבנים שקרסו, תושבים שאיבדו
את ביתם, ו
ל מספר גדול של מבנים ותשתיות הרוסים. בין התשתיות שעלולות להיפגע–
,תשתיות חשמל
דלק, גז טבעי, מים וביוב (ובכלל זה מתקני התפלה), כבישים ומסילות רכבת, שדות תעופה, נמלים
.ותשתיות תקשורת עוד
עלולים להי
פגע שירותים כמו בריאות, חינוך, וכן משקים חקלאיים ובתי-
עסק
.פרטיים המספקים לציבור מזון ,כמו כן תיתכן פגיעה במפעלים חיוניים ובמתקנים המכילים חומרים
מסוכנים,
.ועקב כך דליפה של חומרים אלו לסביבה3
בעקבות רעידת אדמה עלול להתרחש
צונאמי -
סדרה של כמה גלים ארוכים
מאוד,
שעלולים להציף במים
.שטחים ביבשה, לפרק זמן שיכול לנוע בין כמה שעות לכמה ימים4
רעידות אדמה עלולות להתרחש ללא התרעה מוקדמת; מערכת התרעה ארצית נמצאת כיום בשלבי פיתוח
בעקבות החלטת ממשלה משנת2012, אולם היא תהיה במצב של מוכנות מבצעית רק בעוד כשנתיים-
.שלוש5
בשנת2004
נכתב
תרחיש
ייחוס
י לה
ערכות לרעידת אדמה , המבוסס על ההנחה שרעידת אדמה תתרחש
באחד משלושה המוקדים האלה-
.ים המלח, בית שאן או שבר יגור6 ב-
2010
,, בעקבות חשיבה מחודשת
הוחלף תרחיש הייחוס ב"מסגרת היערכות", המבוססת על כך שאין ודאות בדבר מיקום רעידת האדמה
1
העתק–
,אי רציפות, שבר, או קרע בקרום כדור הארץ, אשר לאורכו ניכרת תזוזה יחסית של סלעים. המכון הגיאולוגי לישראל
מילון מושגים מקוצר.
2
,המכון הגיאולוגי לישראל
חיזוי רעידות אדמה, הרעידה הבאה אצלנו :. כניסה16
,בינואר2016
. המשרד להגנת העורף, תוכנית
אב לאומית להתמודדות מדינת ישראל עם רעידת אדמה. יוני2012
.
3
חומרים מסוכנים–
חומרים כגון דלק, גזים תעשייתיים, גז בישול וחומרים כימיים בשימוש אזרחי שהתפשטותם עלולה
.לגרום לפגיעה בנפש
4
,פיקוד העורף?מה זה צונאמי
:כניסה16
,בינואר2016
.
5
'בהחלטת ממשלה מס38
47
של הממשלה ה-
32
, "הקמת מערכת התרעה קצרת מועד לרעידות אדמה וצונאמי (מערכת
"תרועה" ומערכת "מים אדירים")", מתאריך7
ביוני2012
/(החלטה רעד20
של ועדת השרים לעניין ההיערכות לטיפול
ברעידות אדמה), נקבע כי יש להקים מערכת התרעה קצרת-מועד לרעידות אדמה וצונאמי, מער כת "תרועה". ההחלטה
הטילה על מנהל מינהל המחקר במדעי האדמה והים במשרד האנרגיה והמים לתכנן, להקים ולהביא את מערכת תרועה
למצב פעיל עד אמצע שנת2014. תא"ל (מיל') זאב צוק-
רם, סגן ראש המל"ל, בתיאום עם ד"ר רבקה אמית, מנהלת המכון
הגיאולוגי. מכתב מ-4
בדצמבר2016
.
6
תרחיש הייחוס משנת2004
היה מחמיר יותר מהנוכחי והוא העלה את הצורך להיערך לכ-
16,000
,הרוגים90,000
פצועים וכ-
400,000
עקורים, חסרי קורת גג. ד"ר אבי שפירא (לשעבר יו"ר ועדת ההיגוי), משרד ראש הממשלה, ועדת ההיגוי הבין
,משרדית להיערכות לרעידות אדמה
מסגרת היערכות לרעידות אדמה הרסניות לישראל , דצמבר2011
.
עמוד 7 מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
,הצפויה וכי היא עלולה להתרחש בכל מקום בישראל (ואף מחוץ לגבולות המדינה–
באזורים בהם היא
עלולה
.)להשפיע על יישובים בארץ מסגרת זו
אמורה לשמש בסיס מעשי להיערכות הרשויות וגורמי
'הביטחון, בהתאם להחלטת ממשלה מס4505
של הממשלה ה-
32
ממרץ2012
.
7
להלן
מסגרת הה
י
ערכות העדכנית לרעידות אדמה:
8
כ-
28,600
;בניינים הרוסים או עם נזק כבד
כ-
290,000
;בניינים עם נזק קל או בינוני
כ-
7,000
;הרוגים9
כ-
8,600
;פצועים בדרגת חומרה בינונית וקשה
כ-
37,000
;פצועים קל
כ-
170,000
.עקורים (חסרי קורת גג) לטווח ארוך
בנוסף, מעריכים שיהיו כ-
9,500
לכודים בהריסות–
כ-
98%
מהם צפויים להיחלץ בעזרת בני משפחה
ויחידות חילוץ עירוניות שפיקוד העורף מקים וכ-
%
2
.צפויים להיות מחולצים בסיוע יחידות מקצועיות10
בהתאם לכך, על מדינת ישראל להיערך למתן מענה לטיפול בהרוגים, הפצועים, העקורים וכן בנזק שייגרם
למבני מגורי ם, מבני ציבור ותשתיות. על המדינה להתייחס לפעולות הנדרשות בשלב
י הה
ערכות
לרעידת
,אדמה
לפעולות שיש לנקוט עם קרות האירוע
ולהכין תכנית שתענה על הצורך
בשיקום
שלאחר רעידת
.האדמה
נ
ציין כי למוכנות לרעידות אדמה יש מן המשותף עם מוכנות למצבי חירום אחרים (כמו אסונות ט בע
אחרים ו אף)מצבים מלחמתיים,
ומכאן שליקויים בניהול ההתמודדות עם רעידות אדמה עלולים להיות
.דומים לליקויים בניהול מצבי חירום נוספים
לפיכך , תיקונם של ליקויים בהתמודדות עם רעידת אדמה
.עשוי לשפר את ההתמודדות גם עם מצבי חירום אחרים
1.2
.
הגורמים המרכזיים המטפלים
במוכנות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה
,להלן נציג בקצרה את הגופים העיקריים בישראל האמונים על היערכות והתמודדות עם מצבי חירום בכלל
ועם רעידות אדמה בפרט. ראשית נציין את הרשויות המקומיות-
עניינו המרכזי של מסמך זה-
ולאחר
מכן גופים רלוונטיים נוספים: משרד הפנים , משרד הביטחון, המשרד לביטחון הפנים, המטה לביטחון
.לאומי וגופים הקשורים אליהם בפרק2 נדון ב יתר
פירוט בחלוקת הסמכות והאחריות בין חלק מ
גופים
אלו.
7
'החלטת ממשלה מס4505
של הממשלה ה-
32
" ,קביעת מסגרת ההיערכות לרעידות אדמה בישראל ", מתאריך29
במרץ2012
.
/החלטה זו נותנת תוקף של החלטת ממשלה להחלטה רעד17
של ועדת השרים לעניין ההיערכות לטיפול ברעידות אדמה
מיום12
במרץ2012
.
8 אמיר יהב, ראש חטיבת תורה ותרגילים, משרד הביטח ,ון, מכתב23
בנובמבר2016
, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל
ב-
28
בדצמבר2016
. ועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת מוכנות העורף, ישיבה בנושא "היערכות מדינת ישראל
,"למול התממשות תרחיש של רעידות אדמה2
בנובמבר2016
.
9
מתוך7,000
ההרוגים, כ-
3,000
יזוהו
בשלושת הימים הראשונים, כ-
2,500
יזוהו בתהליך שיימשך כשבועיים וכ-
1,500
יזוהו
בפרק זמן ארוך מזה, ולזיהויים ידרשו אמצעים טכנולוגיים, היות שלא ניתן יהיה להשתמש בזיהוי סוציאלי. ועדת המשנה
של ועדת החוץ והביטחון לבחינת מוכנות העורף, ישיבה בנושא "היערכות מדינת ישרא ל למול התממשות תרחיש של רעידות
,"אדמה2
בנובמבר2016
.
10
המשרד להגנת העורף, תוכנית אב לאומית להתמודדות מדינת ישראל עם רעידת אדמה. יוני2012
. יוסי שפירא, ראש תחום
תרחישי ייחוס ברח"ל, ועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת מוכנות העורף, ישיבה בנושא "היערכו ת מדינת ישראל
,"למול התממשות תרחיש של רעידות אדמה2
בנובמבר2016
.
עמוד 8 מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
1.2.1
.
הרשויות המקומיות
כפי שנמסר למרכז המחקר והמידע של הכנסת, על פי התפיסה הלאומית להיערכות ולמענה לרעידות אדמה
שנכתבה ברשות החירום הלאומית ב-
2012
,
"
הרשות המקומית היא'לבנת היסוד'
בטיפול באירוע רעידת
אדמה
; פירוש הדבר, כי הרשויות המקומיות הן היחידה המנהלית הנמוכה ביותר ברמה הלאומ ית
."המסוגלת להתקיים באופן אוטונומי ולקבל סיוע של כוחות חיצוניים11
בפקודת המשטרה ,[נוסח חדש], תשל"א1971
(להלן: פקודת המשטרה) הרשויות המקומיות מוגדרות
"כ"גוף הצלה–
גוף שעזרתו נדרשת בעת אסון המוני. בין היתר קובעת הפקודה כי בעת אסון המוני, על גוף
הצלה "לפעו ל במסגרת תפקידו וסמכויותיו ולהפעיל את הציוד שברשותו לצורך מילוי תפקידו" וכן כי עליו
להיערך
.לאסון המוני12
,על פי פקודת העיריות בכל
עיר
חייבת לפעול ועדת)משק לשעת חרום (מל"ח
מקומית, שתפקידה להכין
את היישוב לשעת חירום ולהפעיל אותו בזמן חירום.
13
הוועדה מטפלת באסונות (אסונות טבע, פליטת
חומרים מסוכנים, אירועי טרור) בשגרה ובחירום. יושב ראש ועדת מל"ח הוא יושב ראש הרשות
.המקומית14
מתפקידו לקבוע יעדים וסדרי עדיפויות להפעלת המערכות השונות בשעת חירום ואת
התקציבים לכך. בשעת חירום חברי הוועדה ופעיליה נחשבים למגויסים על פ י חוק והם צפויים לעונש אם
.יעדרו15
1.2.2
.
משרד הפנים
משרד הפנים הוא הרגולטור של הרשויות המקומיות ובין תפקידיו תקצוב
הרשויות המקומיות , ביקורת
ופיקוח
עליהן.
16
:גופי משרד הפנים הרלוונטיים למצבי חירום הם
-
מינהל החירום של משרד הפנים
, המסייע בתקציבים לרכש והצטיידות במשא בים חיוניים ברשות
ו כן
על ידי
.ריתוק עובדי הרשות לפעילות בחירום17
-
)רשות פינוי, סעד, חללים (להלן פס"ח
הינה הרשות הייעודית במשרד הפנים, המופקדת על ארגון
,ותכנון של מקומות לקליטת אוכלוסייה מפונה, קליטת האוכלוסייה וטיפול בה וכן טיפול בחללים
11
,אמיר יהב, ראש חטיבת תורה ותרגילים, משרד הביטחון, מכתב23
בנובמבר2016
, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל
ב-
28
בדצמבר2016
.
,נצ"מ רפאל כהן, רמ"ח חירום, משטרת ישראל24
נובמבר2016, הועבר בדואל ב-1
ינואר2017
.
מרכז
.השילטון המקומי, רח"ל, פיקוד העורף ומשרד הפנים
תיק האב להיערכות העירייה לחירום , דצמבר2015
.
12
פקודת המשטר ,ה [נוסח חדש], תשל"א1971
.
13
.]פקודת העיריות, [נוסח חדש
סעיף149
.)א (א
14
כמו כן חברים בוועדה–
מנכ"ל/מזכיר הרשות, ראש המטה (בדרך כלל מנהל אגף או מחלקת ביטחון או קצין ביטחון), ראשי
מכלולים
במטה החירום, ראשי ועדות רב-
תחומיות ובעלי תפקידים נוספים ברשות וביישוב בהתאם לצרכים. לישיבות
הוועדה מוזמנים גם בעלי התפקידים הבאים: רמ"ט מל"ח מחוזי, מפקד הנפה של פיקוד העורף או מפקד יחידת הקישור
לרשות (יקל"ר-
יחידה צבאית של מפקדת הנפה בפיקוד העורף, המקשרת בין הרשות המקומית למפקדת הנפה במלחמה
ובמצבי חירום אחרים, מעבירה את הנחיות המחוז והנפה לרשות ואת דרישות הרשות לנפה. היקל"ר מוצב בעת גיוסו במרכז
ההפעלה הרשותי. מפקד תחנת המשטרה או המרחב המשטרתי, מפקד שירותי הכבאות, מנהל אזור או תחנת מד"א וראש
ענף פס"ח המחוזי
. חלק מחברי הועדה הם גם יושבי-
.ראש ועדות משנה לעניינים הקשורים למצבי חירום
,משרד הפנים
הדרכת נבחרים ברשויות המקומיות, ועדת ביטחון, ועדת מל"ח, ועדת משנה לפס"ח ,
2013
.)
15
.)ועדת משק לשעת חירום (מל"ח
מדריך לנבחר, מרץ2009
.
16
,אתר משרד הפנים
אודות משרד הפנים :, כניסה11
בינואר2017
.
17
בין המשאבים החיוניים שהאגף מספק: מרכזי הפעלה, מוקדים, מכלי מים, גנרטורים, ערכות תאורה, חפ"ק וגרורי-
.כיבוי
,משרד הפנים
חירום וביטחון ברשויות המקומיות :, כניסה12
בינוא ר2016
.
עמוד 9 מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
במלחמה ובמצבי חירום אחרים. ברשות פס"ח מיוצגים גורמי חירום בממשלה, פיקוד העורף ומשטרת
ישראל. הרשות פועלת כ
גוף מטה וביצוע
במטה הראשי ובמחוזות. היא מסייעת לרשויות המקומיות
.להיערך לשעת חירום הן בהיבט ההצטיידות והן בהדרכת עובדי הרשות לפעולה בשעת חירום18
1.2.3
. משרד הביטחון
במשרד הביטחון .כמה גופים המעורבים בהיערכות והתמודדות עם רעידות אדמה
)רשות החירום הלאומית (רח"ל
.היא גוף מטה של שר הביטחון ומשמשת גם כמטה מל"ח ארצי19
בין
,היתר, באחריותה של רח"ל נמצאת ועדת ההיגוי הבין משרדית להיערכות לרעידות אדמה ויושב
ראש ה
ו"ועדה הבין משרדית הוא ראש רח
ל
, על פי החלטת ממשלה מ-
2016
;
20
ועדת ההיגוי
הוקמה
בשנת1999
על מנת לשמש גוף מטה
לוועדת השרים לטיפול ברעידות אדמה
. במהלך השנים
האחריות
על ועדת ההיגוי
עברה בין כמה משרדי ממשלה וביניהם המשרד להגנת העורף (שנסגר בשנת2014
.)
21
הטעם להפקדת הטיפול ברעידות אדמה - שהוא מטיבו אירוע אזרחי - בידי רח"ל -
שהיא גוף במערכת
הביטחון-
,הוא קיומם, כאמור, של מאפיינים משותפים רבים לרעידות אדמה ולמצבי חירום אחרים
לרבות כאלו
.בעלי אופי ביטחוני22
,לדוגמא במצבי חירום שונים יכולים להיות נזק לתשתיות, מספר
רב של נפגעים ושיבושים באספקת מים .ומזון
תפקידה של ועדת ההיגוי לקבוע את תקני ה
היערכות
הנדרשים, לכתוב תפיסת הפעלה ובהתאם לכך תורת הפעלה, לתאם את משרדי הממשלה (מל"ח ,
ראו הסבר להלן ), לקבוע מה הם המאמצים הנדרשים לתמיכה ברשויות המקומיות ובאזורי האסון
ולתאם את הסיוע הבינלאומי הנדרש לישראל בקרות
האירוע.
23
ועדת משק לשעת חירום (מל"ח) העליונה
היא
ועדה ברמה הארצית-
לאומית, שבראשה עומד שר
,הביטחון
וחברים בה המנהלים הכלליים של משרדי הממשלה, נציגים בכירים מהמטה הכללי של
צה"ל וממשטרת ישראל, מנכ"ל מרכז השילטון המקומי, יו"ר ארגון המועצות האזוריות ומנכ"ל
הסוכ
נות היהודית.
24
)פיקוד העורף (פקע"ר הינו חלק מצה"ל; פקע"ר הוקם ב-
1992
, כחלק מלקחי מלחמת המפרץ
הראשונה. הפיקוד מעורב בטיפול ב מצבי חירום שונים בעורף וביניהם: איום טילים ורקטות
,(קונבנציונליים ולא קונבנציונליים), אירועי חומרים מסוכנים ואסונות טבע
ובהם
גם
רעידו ת אדמה
ו.צונאמי25
יצוין, כי לפקע"ר יש שני תפקידים–
פקע"ר הוא גוף צבאי, ומפקדו כפוף לרמטכ"ל בנושאי
)הצבא, אך יש לו גם תפקיד בנושאי התגוננות אזרחית (הג"א–
;ובתפקיד זה הוא כפוף לשר הביטחון
18
,משרד הפנים
הדרכת נבחרים ברשויות המקומיות, ועדת ביטחון, ועדת מל"ח, ועדת משנה לפס"ח ,
2013
.
19
'החלטת ממשלה מס706
של הממשלה ה-
32
" ,
)שילוב מטה מל"ח (משק לשעת חרום) ארצי ברשות החירום הלאומית (רח"ל "
מתאריך23
באוגוסט2009
.
20
'החלטת ממשלה מס1766
של הממשלה ה-
34
" ,
משרת יושב ראש ועדת ההיגוי לרעידות אדמה–
ביטול פטור מחובת מכרז
וגריעה מרשימת המשרות שבתוספת לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-
1959
" מתאריך27
,ביולי2016
.
21
'החלטת ממשלה מס1661
של הממשלה ה-
33
" ,העברת שטח פעולה מהמשרד להגנת העורף למשרד הביטחון ", מתאריך1
ביוני2014
.
22
,ליאור נתן, סגן מזכיר הממשלה, משרד ראש הממשלה, שיחת טלפון17
,בינואר2017
.
23
תא"ל (מיל') זאב צוק-
,רם, סגן ראש המל"ל לביטחון פנים ועורף, מכתב22
,בנובמבר2016
.
24
,משרד הפנים
הדרכת נבחרים ברשויות המקומיות, ועדת ביטחון, ועדת מל"ח, ועדת משנה לפס"ח ,
2013
.
25
,צה"ל
אתר פיקוד העורף :, כניסה22
בינואר2017
.
עמוד
10
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
.נציין כי מבקר המדינה מתח ביקורת על מצב זה26
המסמך לא יעסוק בתפקידי פק ע"ר בהקשר של
.חילוץ והצלה
1.2.4
.
המשרד לביטחון הפנים
על פי פקודת המשטרה, השר לביטחון הפנים הוא בעל סמכות להכריז על אירוע אסון המוני, ובין היתר
.במקרים של רעידת אדמה27 בנושאים
הקשורים לעניינו של מסמך זה, מצויים תחת אחריותו של המשרד
לביטחון הפנים הגופים האלה–
משטרת ישראל -
אחראית על שמירה על הסדר הציבורי בישראל. כפי שיפורט בהמשך, המשטרה
.אחראית על פיקוד ושליטה באסון המוני
הרשות לכבאות והצלה –
אחראית על כיבוי, הצלה וטיפול באירועי חומרים מסוכנים. במסמך
.לא נביא מידע על היבטים אלו
1.2.5
.
)המטה לביטחון לאומי (מל"ל
המטה לביטחון לאומי הינו גוף המטה של ראש הממשלה ושל הממשלה, בענייני החוץ והביטחון של מדינת
ישראל. בין תפקידיו: ריכוז עבודת המטה של הממשלה, של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי ושל כל
;ועדת שרים אחרת, העוסקת בענייני החוץ והביטחון; הצגת חלופות בנושאים העולים על הפרק
הכנת
תכנית שנתית ורב-שנתית על המצב המדיני-
ביטחוני, לרבות נושאים הקשורים לעורף וביניהם
רעידת
אדמה . בידי המל"ל נתונה גם האחריות לניהול
המרכז לניהול משברים לאומיים
(מנ"ל) במשרד ראש
.הממשלה28
1.2.6
. משרדי ממשלה נוספים
כאמור, לרעידת אדמה עלולות להיות תוצאות חמורות, שי .שפיעו במידה רבה על תחומי חיים שונים נוכח
זאת
, בשעת חירום משרדי ממשלה רבים והגופים הכפופים אליהם אמורים לתת מענה לטיפול באסון ,
כל אחד
בתחומי עיסוק
ו , בנוסף להמשך מילוי תפקידיהם השגרתיים. מענים אלו מוגדרים ומפורטים
/בהחלטת הממשלה רעד2.
29
26
,מבקר המדינה
ההיערכות הלאומית לטיפול באירועי חירום בעורף ,
2015
.
27
פקודת המשטרה, [נוסח חדש], תשל"א–
1971
. פרק שישי1
, אירוע אסון המוני. סעיף90
.
28
חוק המטה לביטחון לאומי , תשס"ח–
2008
. תפקיד המנ"ל– יצירת תמונת מצב לאומית, אי נטגרטיבית, עדכנית ודינמית
'עבור ראש הממשלה, הממשלה וועדות שרים בשגרה ובחירום. החלטת ממשלה מס2288
של הממשלה ה-
31
,
"המרכז לניהול
")משברים לאומיים (מנ"ל
מתאריך16
באוגוסט07
20
.
29
,הגופים והמשרדים (כפי שפורטו בהחלטת הממשלה; מאז חלו שינויים בשמות חלק מהגופים) הם: משרד ראש הממשלה
משרד האוצר, בנק ישראל, משרד הבינוי והשיכון (ובו המרכז למיפוי ישראל), משרד הבריאות ומד"א, המשרד להגנת
הסביבה, משרד החוץ, משרד החינוך, משרד החקלאות, משרד
המשפטים, משרד העליה והקליטה, משרד הרווחה
,והשירותים החברתיים (ובו המוסד לביטוח לאומי), משרד התחבורה (כולל החברה הלאומית לדרכים, רשות שדות התעופה
רשות הספנות והנמלים, רשות ההיסעים, רשות תובלה יבשתית, רכבת ישראל), משרד התיירות, משרד התקשורת (כולל
חברת הדואר ), משרד התעשייה המסחר והתעסוקה, ומשרד התשתיות הלאומיות (ובו מנהל הדלק, חברת החשמל והרשות
,הממשלתית למים ולביוב). כל זאת
בנוסף
על הגופים והמשרדים העיקריים–
כאמור, משרד הביטחון (ובו רח"ל וצה"ל–
,כולל פקע"ר), המשרד לביטחון הפנים (כולל את משטרת ישראל, שירות בתי הסוהר) ומשרד הפנים ובו פס"ח, מינהל התכנון
.נציבות כבאות והצלה, ורשות האוכלוסין 'החלטת ממשלה מס1623
(רעד/2) של הממשלה ה-
32
, מתאריך29
באפריל2010
,
.""פעולות ומטלות של משרדי הממשלה ויחידות הסמך בנוגע להיערכות לטיפול ברעידות אדמה
עמוד
11
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
2.
חלוקת הסמכות
והאחריות
כאמור, הטיפול ברעידות אדמה, בהיבטים של היערכות, אפחות (מזעור נזקים) והתמודדות בזמן האירוע
הינו מורכב ותלוי במספר רב של גורמים–
רשויות מקומיות, כוחות חילוץ והצלה וגורמים ממשלתיים–
.ביטחוניים ואזרחיים30
לצורך פעולה תקינה ורציפה ושיתוף פעולה
בין גו
רמים אלה,
נדרשת הסדרה של
הסמכות והאחריות על ניהול ה
היערכות ועל ניהול הא
י.רוע
,כיום אין מסגרת אחת המסדירה את הטיפול בעורף בזמן חירום, ובפרט בעת התרחשות רעידת אדמה
אלא הנושא מוסדר בשורת הוראות, בהן ח
קיקה, החלטות ממשלה והסדרה פנימית .
החוקים העיקריים
לעניין ר עידות אדמה:הם פק ודת המשטרה, [נוסח חדש], תשל"א–
1971
)(להלן: פקודת המשטרה ,ו פקודת
]העיריות, [נוסח חדש
)(להלן: פקודת העיריות.
31
בהמשך הפרק נתייחס, בין היתר, לחוקים אלה, וכן
'להחלטת ממשלה מס1623
,
/רעד2
, משנת2010
, שכאמור מפרטת פעולות ומטלות של משרדי הממשלה
.ויחידות הסמך בנוגע להיערכות לטיפול ברעידות אדמה32
ריבוי ההוראות השונות עלול לגרום ל חוסר
בהירות ב .הבנת יחסי הסמכות והאחריות בעת האירוע ואף בהיערכות לו
בהקשר זה, דו"ח מבקר המדינה משנת2015
,", בנושא "ההיערכות הלאומית לטיפול באירועי חירום בעורף
הצביע על הצורך להסדיר את נושא הסמכות והאחריות לעניין הטיפול באירועים כאמור . בדוח
ש
נכתב
לאחר סגירת המשרד להגנת העורף, נאמר
כי "מן הראוי שראש הממשלה ינחה את שר הביטחון, שאליו
החזירה הממשלה את האחריות לעורף בחירום, לקדם ולסכם, בתיאום עם כל הגורמים הרלוונטיים, את
הטיפול בנו שא של הסדר חקיקתי מקיף בתחום האחריות לעורף בשגרה ובלחימה–
ויפה שעה אחת
."קודם33
,עוד אמר המבקר בדוח,נוסף מאותה שנה
שעסק בהיערכות הרשויות המקומיות לשריפות ולפגעי
" מזג אוויר חריגים, כי הגיעה העת להמליץ בפני הממשלה על חלוקה ברורה של תחומי אחריות וסמכות
בנוגע
לאירועי חירום בין משרדי הביטחון לביטחון הפנים ובתוך כך מן הראוי שימליצו בפני הממשלה על
גורם ממלכת
י
אחד שיהיה אחראי על היערכות הזירה האזרחית לשרפות ופגעי מזג אויר חריגים ועל
הטיפול בה בעת התרחשותם."
34
2.1
.
המשרד לביטחון הפנים ומשטרת ישראל
אחריותם וסמכותם של המש רד לביטחון הפנים ושל המשטרה בכל הנוגע לטיפול בעורף בזמן רעידות
אדמה מעוגנת ב פקודת המשטרה– אסון המוני,
35
המתייחסת לכמה מקרים שיכולים לגרום לאירוע אסון
המוני וביניהם פגע טבע
כדוגמת רעידת אדמה
. פקודת המשטרה מקנה לשר לביטחון הפנים
את הסמכות
30
.כאמור, המסמך אינו עוסק בשיקום לאחר רעידת אדמה
31
[ ,פקודת המשטרה נוסח חדש], תשל"א–
1971
. פרק שישי1
., אירוע אסון המוני.]פקודת העיריות, [נוסח חדש
חוק ההתגוננות
האזרחית
, תשי"א –
1951
.
32
'החלטת ממשלה מס1623
/(רעד2) של הממשלה ה-
32
, מתאריך29
באפריל2010
, "פעולות ומטלות של משרדי הממשלה
."ויחידות הסמך בנוגע להיערכות לטיפול ברעידות אדמה
33
מבקר המדי ,נה
ההיערכות הלאומית לטיפול באירועי חירום בעורף ,
2015. ב שנים2011
-
2014
היתה הסמכות והאחריות
לטיפול במצבי חירום בעורף, ובכלל זה ברעידות אדמה, בידי המשרד להגנת העורף. המשרד נסגר בשנת2014
.
34
,מבקר המדינה
היערכות הרשויות המקומיות לשריפות ולפגעי מזג אויר חריגים .
2015
.
35
אסון המוני מוגדר כאירוע הגורם לפגיעה חמורה בשלום הציבור, ב יטחון הנפש או ברכוש, והפגיעה נוגעת לציבור גדול או
.לשטח גדול, או אירוע שיש בו חשש לפגיעה כאמור
עמוד
12
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
להכריז על אירוע אסו
ן המוני.
36
,על פי הפקודה באירוע אסון המוני שסמכות ההכרזה עליו נתונה לשר
לביטחון הפנים, תהיה
המשטרה אחראית לפיקוד ושליטה.
37
,לצורך זה
ניתנו למשטרה סמכויות מגוונות שהן משני סוגים: סמכויות המופנות כלפי הציבור וסמכויות
לתת הוראות לגופי הצלה שונים, לרבות
רשויות מקומיות.
38
יצוין, כי בפקודת המשטרה–
:אסון המוני נכתב כי "רשאי שר הביטחון לבקשת השר
[השר לביטחון
]הפנים , או רשאי ראש הממשלה להורות לצה"ל למלא את תפקיד משטרת ישראל בפיקוד ובשליטה
.באירוע, כולו או מקצתו"
מכך עולה כי בעת התרחש רעידת אדמה קיימת אפשרות להעביר את השליטה
מהמשטרה לידי הצבא, אולם הדבר אינו מחויב המציאות.
39
בין לקחי משטרת ישראל מתרגיל נקודת
מפנה6
(תרגיל עורף לאומי בנושא רעידת אדמה-
עליו נפרט בפרק4
) צוין כי "העברת אחריות כוללת
בשטח המדינה ממשטרת ישראל לצה"ל הינה מהלך מלאכותי אשר עלול לפגוע, לשבש את
הרציפות
התפקודית להצלת חיים." לנוכח קביעה זו, הומלץ כי "באירוע אסון המוני/רעידת אדמה לא תועבר
" אחריות כוללת מהמשטרה לצה"ל" וכי צה"ל יעמיד את כל יכולותיו המידיות תחת פיקוד משטרת ישראל
."לצורך הצלת חיים40
פקודת המשטרה אף מסדירה את סמכותה של משטרת ישראל לערוך
תרגילים בשיתוף גופי הצלה
.(ובכלל זה רשויות מקומיות) ואת סמכויותיה בעת תרגיל41
לדברי ראש מחלקת חירום במשטרת ישראל ,, נצ"מ רפאל כהן פקודת המשטרה מנחה את המשטרה
,לכתוב הוראות הפעלה משולבות שמחייבות גופי חירום והצלה
כולל צה"ל., לפעול בהתאם להן
הוראות
ההפעלה המש ולבות שכתבה משטרת ישראל מתעדכנות פעם בארבע שנים וקובץ אחרון הופץ במאי2016
;
.מהוראות אלו נגזרת פקודת היערכות ארצית ונגזרות תכניות בכל הרמות בארגון, עד לרמת התחנה42
הוראות אלו נכתבו בתיאום ושיתוף פעולה עם כלל הגופים שעליהם הן.חלות, ובכלל זה צה"ל43
עוד עלה
מד ברי,ראש מחלקת חירום במשטרת ישראל כי ההיערכות מול הרשות המקומית
מתבצעת על ידי תחנת
המשטרה המקומית או על ידי המרחב המשטרתי.
44
36
:פקודות משטרת ישראל של המפקח הכללי, פקודות המטה הארצי, פרק: סיור ומבצעים, תת פרק: סיור, מספר12.01.08
.
:תאריך פרסום18
במאי2011
, גרסה1
.
פקודת המשטרה–
אירוע אסון המוני–
.סמכויות מפקד האירוע וסמכויות שוטר
37
:במקרים הבאים השר לביטחון הפנים אינו בעל סמכות הכרזה על אירוע המוני ועקב כך אינו בעל סמכויות על פיקוד ושליטה
כאשר האסון ההמוני מת רחש במיתקן בטחוני, בתחומי שטח המוחזק על ידי צה"ל, אירוע אסון המוני שמקורו בשטח
שהוכרז לגביו מצב מיוחד בעורף, במקרים שבהם האסון מקורו בכלי תעבורה בשירות מערכת הביטחון ובאירוע קרינה
רדיולוגי, כימי או ביולוגי. במקרים אלו סמכות ההכרזה היא של שר הביטחון או של ר אש הממשלה ולכפופים להם, כמפורט
.בסעיף (ז) לחוק פקודת המשטרה, [נוסח חדש], תשל"א–
1971
. פרק שישי1
., אירוע אסון המוני
38
פקודת
המשטרה, [נוסח חדש], תשל"א–
1971
. פרק שישי1
., אירוע אסון המוני
39
שם. סעיף90
.יב, העברת תפקיד לצה"ל
40
המשרד לביטחון הפנים, אגף חירום, תרגיל עורף לאומי "נקודת מפנה6
" בנושא רעידת אדמה–
.סיכום והפקת לקחים6
במרץ2013
. הועבר בדואל על ידי גל יונה, מתאמת קשר עם הכנסת, בתאריך28
בפברואר2017
.
41
פקודת המשטרה, [נוסח חדש], תשל"א–
1971
. פרק שישי1
, אירוע אסון המוני, סעיפים90ב ו-
90
.ג
42
,שם. נצ"מ רפאל כהן, רמ"ח חירום, משטרת ישראל24
נובמבר2016, הועבר בדואל ב-1
ינואר2017. רח"
ל, היערכות מדינת
ישראל לרעידת אדמה, מידע ממצגת שהוצגה בוועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת מוכנות העורף, ישיבה בנושא
"היערכות מדינת ישראל למול התממשות ת
רחיש של רעידות אדמה"
,
2
בנובמבר2016
.
43
,רפ"ק ששון קרול, מדור שת"פ ואוכלוסייה, שיחת טלפון31
,בינואר2017
.
44
נצ"מ רפאל
,כהן, רמ"ח חירום, משטרת ישראל24
נובמבר2016, הועבר בדואל ב-1
ינואר2017
.
עמוד
13
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
לדברי תא"ל (מיל') זאב צוק-
רם, סגן ראש המל"ל, יש לבחון את קיומן של הפקודות הצה"ליות
והמשטרתיות הרלוונטיות לפיקוד ושליטה בעת רעידת אדמה ואת יעילותן בסיוע בתפקוד הגופים הללו
.בשעת האירוע45
2.2
.
משרד הביטחון ופיקוד העורף
סמכותם של משרד הביטחון ושל צה"ל (ובתוכו פקע"ר) להיערכות ולתפקוד בעת רעידת אדמה, מקורה
בפקודת המשטרה–
.אסון המוני ובהחלטות ממשלה שנפרט להלן46
כאמור, על פי פ קודת המשטרה–
אסון המוני ,בעת אירוע אסון המוני, רשאי
ם
שר הביטחון
ו ראש
הממשלה להורות לצה"ל למלא את תפקיד משטרת ישראל בפיקוד ובשליטה באירוע, כולו או מקצתו .
במקרה זה, משטרת ישראל תסייע לצה"ל בטיפול באירוע
.בכוח אדם ובאמצעים, או כפי שיקבע השר
לאור אפשרות זו, פקודת המשטרה ק ובעת גם כי באפשרותו של צה"ל להיערך לאירוע על ידי עריכת
תרגילים
.שבהם משטרת ישראל תסייע לצה"ל בעת תרגיל47
מכל האמור עולה שהן מ
שרד הביטחון ו
הן המשרד לביטחון הפנ ים יכולים להיות אחראים על פיקוד
ושליטה בעת רעידת אדמה, ולכן על שני גופים אלה להיות ערוכים לאירוע זה –
היערכות הכוללת בין
.היתר הכנת נהלים, הצטיידות ותרגול
'החלטת ממשלה מס1577
של הממשלה ה-
31
משנת2007
קבעה כי משרד הביטחון הוא בעל אחריות
,כוללת
שנקראת בהחלטת הממשלה גם
אחריות-על ,, לטיפול במצבי חירום וביניהם מצבי חירום
הנגרמים כתוצאה מאסונות טבע (ובכלל זה
.)רעידות אדמה
בתחומי אחריותו של משרד הביטחון כלולות
בהקשר זה: עבודת מטה להגדרה מפורטת של מצבי החירום; בחינת הצורך בתיקוני החלטות ממשלה
ותיקוני חקיקה הנדרשים ליישום ההחלטה; הגדרת תחומי האחריות והסמכות בין מערכת הביטחון לבין
משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות ו גופי החירום הנוספים; שכלול ובניית הכלים המתאימים לטיפול
;במצבי חירום; התקציב והאמצעים, לרבות כח אדם, הנדרשים למשרד הביטחון לשם ביצוע ההחלטה
,הגדרת הסיוע הנדרש לרשויות המקומיות בשעת חירום על ידי פיקוד העורף וזאת מבלי לגרוע מאחריות
הרשויות המקומיות לתת שירות לתושבים במצבי חירו.ם
בהחלטת ממשלה זו גם הובהר, כי משרדי
הממשלה הייעודיים ימשיכו לשאת באחריות לנושאים שבתחום סמכותם גם במצב חירום, וכי עבודת
.המטה תתייחס גם לממשקים אחרים בין משרד הביטחון לבין המשרדים הייעודיים48
בשנת2010
נקבע/בהחלטת הממשלה רעד2
שהוזכרה :לעיל, כי בין תפקידיה של רח"ל להנחות
ולהכשיר את הרשויות המקומיות לפעילות במתאר של רעידת אדמה וכן ל בקר את היערכות הרשויות
לפעולה במתאר רעידת אדמה. באשר לפיקוד העורף, החלטת הממשלה קבעה כי על צה"ל לשלב הדרכות
בנושאי התמודדות עם
תוצאותיה של רעידת אדמה הרסנית ב
מסגרת הדרכות המועברות על-
ידי פיקוד
45
תא"ל (מיל') זאב צוק-
,רם, סגן ראש המל"ל לביטחון פנים ועורף ,שיחת טלפון19
באפריל2017
.
46
פקודת המשטרה, [נוסח חדש], תשל"א–
1971. פרק שישי1
." אסון המוני
47
פקודת המשטרה, [נוסח חדש], תשל "א–
1971. פרק שישי1
" אירוע אסון המוני, סעיפים90יב ו-
90
.יג
48
'החלטת ממשלה מס1577
של הממשלה ה-
31
"הטלת האחריות הכוללת לטיפול בעורף במצבי חירום על שר הביטחון ,"
מתאריך15
ב אפריל2007
.
עמוד
14
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
העורף בנושאי התגוננות אזרחית. ההחלטה לא הזכירה במפורש אחריות של צה"ל בהנחיה והכשרה של
הרשויות המקומיות
להיערכות
.)לרעידת אדמה (בשונה מהאמור לעיל לגבי רח"ל49
גם משרד הביטחון מצביע בתשובתו
,לשאלת מרכז המחקר והמידע של הכנסת
על סתירה בין החלטת
/הממשלה רעד2 לבין הוראות חוק הג"א
: מהמשרד נמסר כי שירות הג"
א, ככלל, מוסמך לארגן ולנהל את
ההתגוננות האזרחית בקשר מלחמתי ("אמצעים הנקוטים לשם התגוננות מפני כל מתקפה או סכנת
התקפה על האוכלוסייה האזרחית או לשם צמצום תוצאותיה של התקפה כזו")
ו"רעידת אדמה אינה חוסה
תחת הגדרה זו"; לפי הקבוע בחוק הג"א, "פקע"ר יהא מוסמך לפעול להצלת נפש ורכוש שאינה כרוכה
."בהתגוננות אזרחית אך ורק בהינתן אישור שר הביטחון50
,על פי תשובת משרד הביטחון לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת
על פי הדין הקיים
לרח"ל או
לפקע"ר אין כל סמכות חוקית כלפי ראשי רשויות אשר אינם ממלאים את חובתם להיערכות לרעידות
אדמה.
51
עוד ל עניין סמכותו של משרד הביטחון לטיפול ברעידות אדמה נציין, כי מבקר המדינה מתח ביקורת על
/החלטת הממשלה רעד2, באמרו כי היא "אינה מעניקה לרח"ל (ומערך מל"ח בתוכה), שהיא הגו ף
שבאמצעותו אחראי שר הביטחון להכין את המשק לחירום, את הסמכות לאכוף את הנחיותיה על משרדי
."הממשלה ועל הגופים הרלוונטיים בנוגע לתחומי הטיפול בעורף האזרחי52
גם/למשרד לביטחון הפנים יש השגות על הסמכויות שהוענקו למשרד הביטחון בהחלטת הממשלה רעד2
–
המשרד מעלה שה החלטה הטילה על משרד הביטחון תחומי אחריות, שאמורים להיות בידי משטרת
ישראל; הסמכויות האמורות הן–
"תיאום ומעקב אחר היערכות הגופים האופרטיביים למתן מענה" בשלב
.ההיערכות והאיפחות (מזעור נזקים) ו"תיאום הארגונים האופרטיביים" בשלב המענה לרעידת אדמה
מסיבה זו, הציע
/המשרד לביטחון הפנים לתקן את החלטת הממשלה רעד2
כך שתטיל תחומי אחריות אלו
.על משטרת ישראל53
לאחרונה בוצעה
הסדרה פנימית
של יחסי הגומלין בין פיקוד העורף לרח"ל, בנושא הכנת מערך העורף
הלאומי והפעלתו בשגרה ובחירום. הסדרה זו כוללת גם התייחסות לפעילות מול רשויות מקומיות
/בתחומי האחריות של רח"ל (שנקבעו בהחלטת ממשלה ב43
)
54
ושל פקע"ר (שנקבעו בחוק ההתגוננות
האזרחית, תשי"א-
1951
.), להלן: חוק הג"א, המתייחס למצבי חירום מלחמתיים55
49
'החלטת ממשלה מס1623
/(רעד2) של הממשלה ה-
32
, מתאריך29
באפריל2010
, "פעולות ומטלות של משרדי הממשלה
."ויחידות הסמך בנוגע להיערכות לטיפול ברעידות אדמה
50
אמיר ,יהב, ראש חטיבת תורה ותרגילים, משרד הביטחון, מכתב23
בנובמבר2016, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל ב-
28
בדצמבר2016
.
51
,אמיר יהב, ראש חטיבת תורה ותרגילים, משרד הביטחון, מכתב23
בנובמבר2016, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל ב-
28
בדצמבר2016
.
52
,מבקר המדינה
ההיערכות הלאומית לטיפול באירועי חירום בעורף ,
2015
.
53
'עו"ד אריאל סיזל, סגן בכיר ליועץ המשפטי חיים נודלמן, מנהל אגף א–
היערכות לשעת חירום במשטרת ישראל, המשרד
,לביטחון הפנים, מכתב18
באפריל2017, הועבר ע
ל ידי גל יונה, מתאמת קשר עם הכנסת, ב-
19
באפריל2017
.
54
/החלטת ממשלה ב43
מיום19.12.07
), הקמת רשות חירום לאומית (רח"ל–
ייעודה, תפקידיה ודרכי פעולתה. לפי החלטת
.ממשלה זו, מצבי חירום כוללים גם אסונות טבע, ובהם רעידת אדמה
55
הצעה להסדרת יחסי הגומלין בין פיקוד )העורף לרשות החירום הלאומית (רח"ל–
גירסה2.1
.
2
באוגוסט2015
. מידע בנוגע
להסדרה זו גם נמסר בדיון בוועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לנושא העורף, בנושא "מוכנות רשויות מקומיות
,"בחירום21
בדצמבר2015
.
עמוד
15
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
במסגרת הסדרה זו נקבע כי
פק
ע"ר אמון על בניית מוכנות הרשויות המקומיות ואילו רח"ל אמונה על
מוכנות.משרדי ממשלה
על פי מסמך
ה הסדרה, פקע"ר יפעל
לגיבוש תרחישי ייחוס
;לרשויות המקומיות
;קיום הכשרות, הדרכות, תרגילים ואימונים; תקנון והקצאת האמצעים הנדרשים לרשויות המקומיות
מימוש התקציבים שיוצגו ויאושרו על ידי רח"ל; בקרה.
56
,בהקשר זה
נ ציין את דבריו של
תא"ל (מיל') זאב צוק-
רם, סגן ראש המל"ל, לפיהם יש להתייחס לשאלת
החוקיות של הכנת הרשויות המקומיות ל
חירום
על ידי משרד הביטחון ולסמכותו של פיקוד העורף
להכשיר עובדי עירייה, היות שהמשרד הממשלתי האחראי על הרשויות המקומיות הוא משרד הפנים.
57
יודגש כי
מדובר בהסדרה פנימית של משרד הביטחון, מה שמעלה שאלות לגבי תקפותה, ולגבי השפעתה
.)על הגורמים האחרים הנושאים באחריות להיערכות לרעידות אדמה (ולחירום בכלל
מרח"ל נמסר, כי ההסדרה בין רח"ל לפקע"ר מופעלת החל מינואר2016
.
עוד נמסר, כי ההסדרה מתייחסת
לכלל אירועי החירום ברמה העקרונית , וכי היא מבחינה בין הרמה הלאומית (אחריות רח"ל) לרמה
)המקומית (אחריות פקע"ר.
" עוד מסרה רח"ל כי ההסדרה אינה
במישור ה
חוקי,
אלא הסדרת תהליכי
עבודה ברמה ארגונית ולכן הסמכויות הקיימות עפ"י חוק מתקיימות גם בעידן ההסדרה".
58
2.3
.
משרד הפנים
כאמור, משרד הפנים הוא הרגולטור של
הרשויות המקומיות ומתפקידו
ללוות ולהנחות את פעילותן של
הרשויות המקומיות, לפקח ולבקר את פעילותן ולפתח
שירותי חירו ם. שר הפנים הוא השר האחראי
מטעם הממשלה לכך שהרשויות המקומיות יפעלו כנדרש למילוי חובותיהן ולהפעלת סמכויות המוקנות
.להן בשגרה ובשעת חירום59
לדברי אל י רגב, מנהל מינהל לחירום וביטחון ברשויות המקומיות במשרד
הפנים, המשרד אינו נושא ב
אחריות כוללת
למוכנות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה, ומשימותיו
בתחום זה הן: קליטת חסרי קורת גג, מענה לחללים אזרחיים, וסיוע לרציפות התפקודית של הרשויות
.המקומיות60
להלן יפורטו כמה
.מההוראות הנוגעות לתפקידי משרד הפנים בהקשר להיערכות לחירום
בהתאם לסעיף248
,א. (ב) לפקודת העיריות לצורך ה
היערכות
למצבי חירום, על שר הפנים להכין לפני כל
שנה ובהתייעצות עם הרשויות המקומיות, תכנית לשנת הכספים לרכישת ציוד
ולהקמת מבנים לפי צרכי
.מל"ח61
על פי
ס עיף142
לפקודת העיריות, בשעת חירום,
,כאשר אין אפשרות לכנס ישיבת מועצה רשאי הממונה
על המחוז במשרד הפנים
להורות לראש העירייה למלא חובה או לבצע עבודה המוטלת על המועצה
בפקודת העיריות או בכל דין אחר,
.ההכרחיות לבטיחות ולבריאות של תחום העירייה או של תושביו62
56
.שם
57
דברי תא"ל (מיל') זאב צוק-
,רם, סגן ראש המל"ל
בוועדת המשנה למוכנות העורף של ועדת חוץ וביטחון, דיון בנושא תזכיר
,הצעת חוק העורף4
בינואר2017
.
58
,עדי מיכאל, רח"ט המוכנות הלאומית, רח"ל, דואל27
בפברואר2017
.
59
.שם
60
,אלי רגב, מנהל מינהל לחרום וביטחון ברשויות המקומית
משרד הפנים ,, מכתב, הועבר בדואל20
ב ,אפריל2017
.
61
.]פקודת העיריות, [נוסח חדש
סעיף248
)א. (ב.
62
שם. סעיף142
.
עמוד
16
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
עוד נקבע בפקודת העיריות, ב סעיף141
)(א,
כי אם נראה לממונה על המחוז שראש העירייה נמנע ממילוי
ח,ובה או מביצוע עבודה שהוטלו עליו
רשאי הוא לדרוש ממנו בצו למלא את החובה או לבצע את העבודה
ב תוך
ה .זמן הנקוב בצו
ככל שראש העירייה לא מילא אחרי הצו בתוך פרק הזמן שצוין ,רשאי הממונה
למנות אדם מתאים למילוי החובה או לביצוע העבודה.
63
סעיף206
.לפקודת העיריות קובע כי שר הפנים מאשר את תקציב העיריות64
נציין כי הליך זה יכול לסייע
.בבקרה על היערכותה התקציבית של העירייה לרעידות אדמה
בנוסף על כך, תפקידי משרד הפנים
בהקשרי רעידות אדמה
מוסדרים בהחלטות ממשלה וביניהן-
החלטת
'ממשלה מס1623
,רעד/
2
, משנת2010
, פירטה
כאמור פעולות ומטלות של משרדי הממשלה
ויחידות הסמך בנוגע להיערכות לטיפול ברעידות אדמה.
65
בהחלטה זו נקבע
שהמשרד מחויב לתת
לרשויות שנפגעו סיוע תקציבי ולהפעיל צוותי ניהול חיצוניים ברשויות המקומיות שחדלו מלתפקד
;ובכלל זה מינוי "ועדה ממונה" על ידי שר הפנים/אין בהחלטת הממשלה רעד2
התייחסות
.לסמכותו של משרד הפנים על הרשויות המקומיות66
לדברי אלי רגב, מנהל מינהל לחרום
וביטחון
/ברשויות המקומיות במשרד הפנים, החלטת הממשלה רעד2
הטילה על משרד הפנים תפקידים
שבדרך כלל אינם בתחום פעולתו, למשל-
זיהוי גורמים חיוניים אשר פגיעה בתפקודם תגרום נזק
לאוכלוסייה או למצבה הכלכלי של מדינת ישראל (על פי משרד הפנים פעילות זו צריכה להיות
באח
ריות רח"ל), או סיוע לנפגעי רעידת אדמה
(על פי משרד הפנים פעילות זו צריכה להיות באחריות
הרשויות המקומיות.). משרד הפנים גיבש הועברה הצעת מחליטים שמטרתה לתקן היבטים אלה67
החלטת הממשלה
"מלון
אורחים"
לפינוי וקליטת אוכלוסייה משנת2012
(ראו פירוט בפרק5.3
,)
הטילה על משרד הפנים את האחריות לאתר מתקני קליטה בפריסה ארצית עבור כ-
300,000
,תושבים, לעדכן את רשימת המתקנים
להנחות את הרשויות המקומיות
להיערך מבחינת תשתיות
ושירותים בסיסיים לקליטת אוכלוסייה בהיקף של לפחות4%
ממספר תושבי הרשות המקומית
ולפקח על הרשויות המקומיות כ
אמור.
68
63
שם. סעיף141
.)(א
64
שם. סעיף206
.
65
'החלטת ממשלה מס1623
/(רעד2) של הממשלה ה-
32
, מתאריך29
באפריל2010
, "פעולות ומטלות של משרדי הממשלה
."ויחידות הסמך בנוגע להיערכות לטיפול ברעידות אדמה
66
לצורך זה, המשרד מחויב ליצור ולתחזק בסיסי נתונים רלוונטיים לעניין היערכות ואפחות וגיבויים. כמו כן, על המשרד להכין
.מאגר כח אדם מקצוע לפעולה ו/או לניהול רשויות שנפגעו במידה ואינן יכולות להמשיך לתפקד
'החלטת ממשלה מס1623
/(רעד2) של הממשלה ה-
32
, מתאריך29
באפריל2010
, "פעולות ומטלות של משרדי הממשלה ויחידות הסמך בנוגע להיערכות
."לטיפול ברעידות אדמה
החלטת הממשלה אינה מתייח סת לתפקיד הרשויות המקומיות, מפני .שהחלטות ממשלה אינן חלות על הרשויות המקומיות
,אמיר יהב, ראש חטיבת תורה ותרגילים, משרד הביטחון, מכתב23
בנובמבר2016
, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל
ב-
28
בדצמבר2016
.
67
בהצעת המחליטים משרד הפנים מציע לשנות היבטים אלה וכן שינוי
ב הגדרת תפקידי משרד הפנים במה שנוגע ליישום תמ"א
38
;וב הגדרות תפקידי פס"ח ,בשלב המענה ובשלב השיקום הראשוני. הצעת המחליטים הועברה בדואל, על ידי אלי רגב
,מנהל מינהל לחרום וביטחון ברשויות המקומית, משרד הפנים24
,באפריל2017
.
68
/החלטה מס' הגנ9
של ועדת שרים להכנת העורף לשעת חירום מיום18
ביוני2012
אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה
וקבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום6
ביולי2012
ומספרה הוא4877
/(הגנ9
.)
עמוד
17
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
2.4
.
רשויות מקומיות69
האחריות והסמכות של הרשויות המקומיות
ביחס להכנ
ה לו תפעול של
המשק לש עת חירום (ובכלל זה
לרעידות אדמה) עולה מסעיפי פקודת העיריות
והחלטות ממשלה
שיפורטו להלן.
על פי סעיף248
א(א) לפקודת העיריות, "העירייה תעשה את כל הדרוש להכנתו של המשק לשעת חירום
ולהפעלתו באותו זמן, למעט גיוסם של כוח אדם וציוד אשר חל עליהם חיקוק אחר, הכל בכפוף
להוראות השר הממונה על הפעולות בתחום הנוגע בדבר ובהתאם לתכנית שאישרה ממשלה או מי
."שהסמיכה לכך70
כמו כן, בסעיפים248
א(ב) ו-
(ג) של פקודת העיריות, נקבע כי
לפני שנת כ ספים יכין
שר הפנים, בהתייעצות עם הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר, תכנית לשנת הכספים הבאה לרכישת
ציוד ולהקמת מבנים לצרכי המשק לשעת חירום ;
שר האוצר יעביר לשר הפנים, בכל שנת כספים סכום
מאוצר המדינה, שהוא
מחצית
סך כל אומדני ההוצאות המאושרות בתכנית כאמור
לעיל
; שר
הפנים
.יחליט על חלוקתו של הסכום האמור בין הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר
סעיף149
א (א) לפקודת העיריות קובע, כי מועצת העירייה תבחר
ו עדה להכנת המשק לשעת חירום
ולהפעלתו בשעת חירום
)(ועדת מל"ח.
71
החלטת ממשלה1716
של הממשלה ה-
21
, מיולי1986
ק
בעה
את
פעולות מל"ח
,ביחס למצבי לחימה
והחלטת ממשלה1080
של הממשלה ה-
28
מ-
13
בפברואר2000
ה רחיבה את תחולת החלטה1716
גם
.לאסונות טבע, ובכלל זה לרעידות אדמה
בהחלטות נאמר כי הרשות המקומית אחראית בתחום
שיפוטה, באמצעות ועדת מל"ח המקומית, לבצע את המשימות הדרושות להבטחת האספקה
והשי רותים החיוניים לאוכלוסייה, לטיפול באוכלוסיה ולמתן שירותי
סעד ופינוי על
,ידי הוראות החוק
בהתאם לתכניות שקבעה הרשות המקומית ולתכניות משרדי הממשלה והרשויות הייעודיות שאושרו
.על ידי ועדת מל"ח העליונה72
סיוע בין רשויות מקומיות במקרה חירום (לרבות שיפוי הרשות המ סייעת) מוסדר בסעיף233
א לפקודת
;העיריות73
המדובר בסיוע בביצוע של חובה, תפקיד או סמכות חיוניים לרשות מקומית אחרת. סעיף
זה הוחל גם על
מועצות מקומיות ואזוריות
מכח סעיף34
.א' לפקודת המועצות האזוריות74
בתשובת משרד הביטחון לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת מתואר
תפקיד הרשויות המקומיות
כפי שנקבע במסגרת "ה תפיסה הלאומית להיערכות ולמענה לרעידת אדמה" שנכתבה ברח"ל בשנת
2012, בחלוקה ל
ארבעה שלבים: מניעה ,
,)היערכות ואיפחות (מזעור נזקים
מענה
,בעת האירוע שיקום
.אוכלוסין ראשוני בכל אחד מהשלבים הוגדרו פעולות ומטלות שהן משותפו ת לכלל הגופים (וביניהם
69
אין בפקודת המועצות
המקומיות
התייחסות לתפקידן-
.במקביל לתפקידן של רשויות מקומיות
ועדת המשנה למוכנות העורף
,של ועדת חוץ וביטחון, דיון בנושא תזכיר הצעת חוק העורף4
בינואר2017. בתזכיר הצע ת החוק שיתואר בפרק2.6
, מוצע
" לתקן פער זה ולהוסיף כי הוראות סעיפים149א ו-
248א לפקודת העיריות יחולו, בשינויים המחויבים, על מועצה מקומית."
תזכיר הצעת חוק מוכנות המרחב האזרחי למצבי חרום במשק, התשע"ו–
2016
.
סעיף62
.)(ב
70
.שם
71
.]פקודת העיריות, [נוסח חדש
72
החלטת ממשלה1716
" של הממשלה
תכנון מל"ח והפעלתו
" ה-
21
, מיולי1986
והחלטת ממשלה1080
של הממשלה ה-
28
,
)"הפעלת המשק החיוני של המדינה לשעת חירום (מל"ח– תיקון החלטת ממשלה" מ-
13
בפברואר2000
. הועבר על ידי הילה
כהן-
.אייס, מזכירות הממשלה
73
.שם
74
.]פקודת המועצות המקומיות, [נוסח חדש
עמוד
18
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
משרדי ממשלה, רשויות מקומיות, גופי הצלה אחרים, ארגוני מתנדבים וגופים בשוק הפרטי) ובנוסף לכך
–
.פעולות ומטלות ייחודיות לרשויות המקומיות
:בין התפקידים הייחודיים לרשויות מקומיות
מיפוי
אמצעים חיוניים בתחומי העיר (שבבעלותה ושלא בבעלותה של העירייה); שיפור החוסן הקהילתי, ובכלל
זה לקבוצות אוכלוסייה בעלות צרכים מיוחדים; מיפוי מתקנים ומוסדות עמידים לרעידת אדמה, הכנת
מאגרי מידע מקומיים (למשל של אוכלוסייה ושירותים חיוניים); תכנון מענה חלי פי לתקשורת; הכנת
.)אתרי סיוע לאוכלוסייה (אס"לים
75
חשוב לציין, שיש שונות בין רשויות מקומיות בכל הנוגע
לגופים האחראים על הביטחון בתוך הרשות .
בחלק מהרשויות (בעיקר הגדולות שבהן) יש
מחלקות
לטיפול בחירום, אך ברוב הרשויות המקומיות יש
קצין ביטחון אחד שבאחריותו הט יפול בכלל מצבי החירום ואין בכוחו לספק את צרכי הרשות המקומית
.בשעת חירום76
לנוכח מצב זה, משרד הביטחון ומשרד הפנים
מציעים להסדיר את אגפי החירום
ברשויות
.המקומיות77
ועדה בראשות מנהל מינהל החירום של משרד הפנים הציעה בעבר לשנות את מעמדן של
מחלקות החירום ברשויות ה מקומיות, אך ההצעה לא יושמה על ידי המשרד להגנת העורף; עם זאת, בעת
כתיבת המסמך, משרד הפנים, בשיתוף המרכז לשלטון מקומי ומשרד הביטחון וצה"ל מקדמים שינויים
במבנה הארגוני של מחלקות החירום ברשויות המקומיות ושיפור תנאי העסקה של בעלי התפקידים
העוסקים בחירום לשם טיו.ב כח אדם והתאמתו למשימות החירום78
2.5
.
ראשי
הרשויות המקומיות
כיום אין הוראות המגדירות את חובותיו של ראש רשות מקומית ביחס להיערכות
לרעידות אדמה
באופן
ייחודי. עם זאת, בפקודת העיריות יש מספר הוראות המטילות אחריות אישית על ראש העירייה לביצוע
הוראות
הפקודה וביניהן
החובה להכנת והפעלת
המשק לשעת חירום ;כאמור
לעיל, יושב ראש ועדת
מל"ח הוא יושב ראש הרשות המקומית ומתפקידו לקבוע את יעדי וסדרי העדיפויות להפעלת המערכות
.השונות בשעת חירום ואת התקציבים לנושאים אלו
,בנוסף על כך
סעיף126
לפקודת העיריות
קובע את
אחריותו של ראש העי
רייה למילוי תפקידי העירייה ו סעיף140
קובע את אחריותו של ראש העירייה למילוי
החלטות המועצה.ולתקצובן79
לדברי אלי רגב, מנהל מינהל החירום והביטחון ברשויות המקומיות ב
משרד הפנים, למשרד
ו
יש סמכות
להעביר מתפקידו ראש רשות מקומית
שאינו ממלא את תפקידיו,. עם זאת לדבריו
עד
היום
לא נקבעו
.קריטריונים להיותה של הרשות מוכנה לרעידת אדמה ולכן אין אפשרות לאכוף סמכות זו ,מסיבה זו עד
היום
טרם הופעלה סמכות זו.
75
ה משרד להגנת העורף, תוכנית אב לאומית להתמודדות מדינת ישראל עם רעידת אדמה. יוני2012
.
76
,אלי רגב, מנהל מינהל לחרום וביטחון ברשויות המקומית ,משרד הפנים, שיחה20
,בנובמבר2016
.
77
,שם, אמיר יהב, ראש חטיבת תורה ותרגילים, משרד הביטחון, מכתב23
בנובמבר2016
, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל
ב-
28
בדצמבר2016
,. אלי רגב, מנהל מינהל לחרום וביטחון ברשויות המקומית
משרד הפנים ,, מכתב, הועבר בדואל20
,באפריל2017
.
78
,אלי רגב, מנהל מינהל לחרום וביטחון ברשויות המקומית
משרד הפנים ,, מכתב, הועבר בדואל20
,באפריל2017
.
79
כמו כן חברי ם בוועדה–
מנכ"ל/מזכיר הרשות, ראש המטה (בדרך כלל מנהל אגף או מחלקת ביטחון או קצין ביטחון), ראשי
מכלולים במטה החירום, ראשי ועדות רב-
תחומיות ובעלי תפקידים נוספים ברשות וביישוב בהתאם לצרכים. לישיבות
הוועדה מוזמנים גם בעלי התפקידים הבאים: רמ"ט מל"ח מחוזי, מפקד
הנפה של פיקוד העורף או מפקד יחידת הקישור
,לרשות
מפקד תחנת המשטרה או המרחב המשטרתי ,מפקד שירותי הכבאות ,מנהל אזור או תחנת מד "א
וראש ענף פס "ח
המחוזי .חלק מחברי הועדה הם גם יושבי-
ראש
וועדות משנה לעניינים הקשורים למצבי חירום
,משרד הפנים הדרכת נבחרים
ברשויות המקומיות, ועדת ביטחון, ועדת מל"ח, ועדת משנה לפס"ח ,
2013
).
.]פקודת העיריות, [נוסח חדש , סעיפים126
ו-
140
.
עמוד
19
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
כאמור, מרכז המחקר והמידע של הכנסת קיבל את
התייחסותן
של כמה רשויות מקומיות לסוגיות שונות
,הנוגעות להיערכות לרעידת אדמה
ובהן שאלת סמכותו של ראש הרשות המקומית בעניין .
בהקשר לפרק
זה מעניין לציין כי תשובתה של עיריית ירושלים מע לה קשיים שונים ובהם העדר סמכות לראש הרשות
להנחות ו/או להורות את משרדי הממשלה וגופי התשתיות בתחום הרשות המקומית על ביצוע משימה
או לקבוע סדרי עדיפויות לטיפ ול באירוע וכן הקושי להתמודד עם מצבים שאינם בתחום אחריותה
הישירה של הרשות כמו–
חשמל, גז, בנקים, מענה רפואי, דואר, הסעות עובדים למפעלים חיוניים
ומ.זון80
2.6
.
הצעות להסדרת הסמכות והאחריות בתחום ההיערכות לחירום
לנוכח ריבוי ההוראות בעניין הסדרת הסמכות והאחריות לטיפו ל בעורף בין הגורמים הממשלתיים, אשר
כאמור גם מבקר המדינה הצביע עליה, עלה הצורך בעיגון ההיערכות לחירום בחקיקה .
לאחר סגירת המשרד להגנת העורף, ובעקבות החלטת הממשלה1661
שהוזכרה לעיל, המשרד לביטחון
הפנים גיבש הצעת מחליטים להסדרת הסמכויות כאמור, בין משרד הביטחו ן למשרד לביטחון הפנים–
לרבות הסדרת סמכויות השר לביטחון הפנים באירועי חירום שלגביהם לא חל חוק הג"א (ובהם גם רעידת
,אדמה). לדברי המשרד לביטחון הפנים, ההצעה התקבלה על ידי המל"ל
אך היא
לא הבשילה לכדי החלטת
.ממשלה81
ב-
2016
הפיץ משרד הביטחון תזכיר חוק שנועד להסד יר את הסוגיה, ובפרט את הפן המשקי של ההיערכות
.)לחירום (ובכלל זה רעידת אדמה82 על פי תזכיר
,הצעת חוק מוכנות המרחב האזרחי למצבי חירום במשק
התשע"ו–
2016
,
,מרבית פעולות ההיערכות לחירום, לרבות תכנון, תקצוב ובקרה
יהיו בידי גופי משרד
הביטחון
.)(רח"ל וצה"ל
עם זאת, תזכיר הצעת החוק מציע כי שר הפנים יפקח ויבקר את היערכותן של
הרשויות המקומיות, היות שזהו""תפקידו הטבעי
של המשרד ו"על רקע חובותיו הכלליות של המשרד
."הפנים לפי כל דין83
בתזכיר החוק מוצע גם להטיל אחריות
פלילית
,על ראש הרשות המקומית שעליו
מוטלת האחריות ל היערכות הרשות לחרום והוא יעמוד בראש
ועדת המוכנות המקומית . בנוסף, מוצע
להעניק לשר הפנים סמכות
להשעות מתפקידו ראש רשות מקומית , במידה והרשות לא תמלא את
.)התפקידים המוטלים עליה (כאמור לעיל, סמכות כזו קיימת כבר כיום, אבל עדיין לא נעשה בה שימוש84
בעת כתיבת המסמך., תזכיר החוק מצוי בשלב קבלת הערותיהם של משרדי הממשלה85
תזכיר החוק
,עורר התנגדויות של משרדים שונים, בין היתר
משרד הפנים
מתנגד לחלקים בתזכיר, ובפרט להכפפת
משרד הפנים למשרד הביטחון בסוגיות שונות (כולל חובת דיווח וביקורת) ולסוגיות הקשורות בתקצוב
היערכות הרשויו ת המקומיות וביניהן גובה התקציב שיעמוד לרשות הרשויות המקומיות, העברת כספים
80
,אמנון אילני, סגן מנהל אגף חרום וביטחון, לחרום ,עיריית ירושלים, דואל4
,בינואר2017
.
81
'עו"ד אריאל סיזל, סגן בכיר ליועץ המשפטי חיים נודלמן, מנהל אגף א–
היערכות לשעת חירום במשטרת ישראל, המשרד
,לביטחון הפנים, מכתב18
באפריל2017, הועבר על ידי גל יונה, מתאמת קשר עם הכנסת, ב-
19
באפריל2017
.
82
תזכיר הצעת חוק מוכנות המרחב האזרחי למצבי חרום במשק, התשע"ו–
2016
.
הסיבה לכך שההצעה מסדירה בעיקר את
הצד המשקי, היא הפשטות היחסית של הסדרה זו, לעומת המורכבות של הסדרת יחסי הסמכות והאחריות בין כלל הגורמים
הרלוונטיים. אחז בן ארי, יועץ משפטי ל שר הביטחון, ועדת המשנה למוכנות העורף של ועדת חוץ וביטחון, דיון בנושא תזכיר
,הצעת חוק העורף4
בינואר2017
.
83
.סעיפים נוספים בתזכיר הצעת החוק עוסקים בהסדרת מעמדה של רח"ל, ובעיגונן הסטטוטורי של ועדות מל"ח.שם
84
.שם
85
ועדת המשנה למוכנות העורף של ועדת חוץ וביטח ,ון, דיון בנושא תזכיר הצעת חוק העורף4
בינואר2017
.
עמוד
20
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
בין סעיפי תקציב ותקצוב מינויים של מנהלי-
,חירום. נוסף על כך
משרד
הפנים מתנגד להטלת אחריות
פלילית על בעלי תפקידים ברשות
המקומית.
86
המשרד לביטחון הפנים מסתייג אף הוא מסעיפים שונים של תז כיר הצעת החוק, ובין היתר מהסעיף
)המכפיף את הרשויות המקומיות (שהן כאמור גופי הצלה הכפופים למשטרת ישראל בעת אסון המוני
.למשרד הפנים87
חזרה לתקציר
3.
קריטריונים להערכת מוכנות הרשויות המקומיות למצבי חירום
(כולל ר
עידות אדמה)
ונתונים על מוכנות הרשויות
הערכת מוכנות הרשויות המקומיות ,לרעידת אדמה מצריכה בחינה של
הקריטריונים
שבבסיס מוכנות
.זו
לקיומם של קריטריונים אלו חשיבות בקבלת תמונת מצב ארצית לגבי סטטוס היערכות הרשויות
המקומיות וכן לצורך הקצאת משאבים, ובכללם תקציבים, להמשך ההיע .רכות
בישראל אין קריטריונים
יחודיים למוכנות רשויות מקומיות לרעידות אדמה, אולם יש קריטריונים
למוכנות לכלל מצבי החירום ; קריטריונים אלו גובשו על ידי פקע"ר, ויישומם על ידי הרשויות המקומיות
.נבדק על ידי פקע"ר בביקורות עיתיות, אחת לשלוש שנים
משרד הביטחון העביר לידי מרכז המחקר
.והמידע של הכנסת טפסי ביקורת ובהם מדדים רבים להגדרת מוכנות הרשות המקומית88
,בין היתר
מדדים אלו מתייחסים לתכנון, נתוני אוכלוסייה, מיפוי מוסדות מיוחדים, אוכלוסייה בעלת צרכים
מיוחדים, תרחיש ייחוס לרשות המקומית, יחידות חילוץ, חומרים מסוכנים, אמצ עים לשליטה ולקבלת
תמונת מצב מתכללת, הפעלת מטה חירום רשותי, פריסת מוסדות בריאות בחירום, הסברה, הדרכת בעלי
( תפקידים, אימון ותרגול, הסדרת נושא המתנדבים, מערכות מידע גיאוגרפיGIS
,), ותקציב הג"א. כמו כן
הביקורת כוללת התייחסות מפורטת למיגון ומקלוט, אך
אינה כוללת התייחסות ל חיזוק מבנים מפני
רעידות אדמה
ואף לא למיפוי מבנים שאינם מחוזקים מפני רעידות אדמה, אף שבמקרים רבים יש חפיפה
בין מבנים ממוגנים מפני טילים לבין מבנים מחוזקים בפני רעידות אדמה.
כאמור, פקע"ר מסתייע במדדים
אלו לבחינה עיתית של מוכנות
הרשויות המקומיות
.לחירום
עם זאת, יש מקום לשאול האם ההנחיות של פיקוד העורף
מחייבות את הרשות המקומית לפעולה
, ומה
ה
כלים העומדים לרשות פקע"ר ל צורך אכיפתן
על הרשויות המקומיות . התייחסות לעניין זה עלתה בדוח
מבקר המדינה
משנת2015
,שעסק ב
נושא "היערכות הרשויות המקומיות לשרפות ולפ
געי
מזג אוויר
חריגים"; בדוח נאמר כי "טרם גובש מדד
מחייב
ואובייקטיבי לבחינת מוכנות הרשויות המקומיות
."למצבי חירום89
לאחר בחינת מוכנות
הרשויות המקומיות
על בסיס הקריטריונים
שהוזכרו לעיל, מסווגות הרשויות על
פי
רמת מוכנותן לפי הקטגוריות הבאות : מתקשה; עלולה להתקשות; מתמודדת. להלן נביא סיכום של
86
עו"ד נתן בביוף, סגן בכיר ליועץ המשפטי, של משרד הפנים, מכתב לעו"ד מוריה חביב–
סגנית היועמ"ש למשרד הביטחון-
חירום, מתאריך11
באוגוסט2016. הועבר לידינו על ידי אלי רגב, מנהל המינהל לשירותי חירום במשרד ה ,פנים
ב-4
בינואר
2017
.
87
'עו"ד אריאל סיזל, סגן בכיר ליועץ המשפטי חיים נודלמן, מנהל אגף א–
היערכות לשעת חירום במשטרת ישראל, המשרד
,לביטחון הפנים, מכתב18
באפריל2017, הועבר על ידי גל יונה, מתאמת קשר עם הכנסת, ב-
19
באפריל2017
.
88
,פקע"ר
טופס "מוכנות הרשות ה מקומית לחירום בתחומי ההתגוננות האזרחית", הועבר על ידי יעל קליגמן, ראש תחום
היערכות, וועדת ההיגוי לרעידות אדמה, רח"ל ב-
24
בינואר2017
.
89
,מבקר המדינה
היערכות הרשויות המקומיות לשריפות ולפגעי מזג אויר חריגים .
2015
.
עמוד
21
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
תוצאות בחינת מוכנות הרשויות המקומיות בשנת2015
.
90
בתרשימים יוצגו התפלגויות הרשויות
המקומיות ותושביהן לפי אמות המידה
למוכנות לחירום., שהוזכרו לעיל
תרשים1
. התפלגות
הרשויות המקומיות לפי
אמות המידה של רח"ל
,למוכנות לחירום2015
תרשים2
. התפלגות התושבים לפי אמות המידה
של רח"ל
,למוכנות לחירום2015
מהנתונים בתרשימים1
ו-2
עולה כי
בשנת
2015
, רק כ-
27%
מהרשויות המקומיות בישראל הוגדרו
כ ,""מתמודדות
אולם כ-
54%
מתושבי המדינה התגוררו ברשויות אלו .מנגד ,כ-
10%
מהרשויות
המקומיות הוגדרו כ ,""מתקשות
אולם רק
4%
מתושבי המדינה התגוררו בהן . משילוב נתונים אלו אפשר
,להסיק כי מספר התושבים הממוצע ברשויות ה"מתמודדות" גדול יותר. כמו כן, על פי התרשימים
כ-
73%
מהרשויות המקומיות (ובהן כ-
46%
מתושבי המדינה) הן "מתקשות" או "עלולות ל התקשות", כלומר
נמצאות.במצב שאינו ערוך לחירום
לדברי משרד הפנים, בביקורות פקע"ר התקופתיות משתתף נציג מינהל חירום של משרד הפנים, האמון
;על היבטי פס"ח ,עם זאת, לדברי אלי רגב, מנהל מינהל חירום ברשויות המקומיות של משרד הפנים
תוצאותיה של ביקורת זו אינן מתוכ
ללות
על ידי רח"ל יחד עם תוצאות ביקורת
פקע"ר .
בין ההיבטים
,הנבדקים בביקורת פס"ח: מרכז הפעלה, מערך קליטה (תכנון, הסכמי התקשרות ותרגול), כלכלת מפונים
מערך טיפול בחללים (בין היתר–
.)התאמת התר"ח לייעודו, תיק תר"ח, מצבת כח אדם ותרגול91
להלן
תוצאות ביקורת רשות פס"ח שהועברה לידינו
; המידע מהשנה האחרונה.
92
90
ועדת המשנה לבחינת מוכנות העורף למצבי חירום, ישיבה בנושא "הערכת מוכנות וכשירות הרשויות המקומיות למצבי
."חירום במרחב האזרחי21
בדצמבר2015
.
91
'רשות פס"ח עליונה, משרד הפנים, נוהל מס12
–
ביקורת כשירות וכוננות למערך קליטת המפונים והטיפול בחללים אזרחיים
ברשויות המקומיות. אוקטובר2014
,. הועבר על ידי אלי רגב, מנהל מינהל ביטחון וחירום ברשויות המקומיות במשרד הפנים
דואל25
,באפריל2017
.
92
הגורמים המשמשי ם לקביעת מוכנות הם–
מינוי יושב ראש פס"ח ברשות המקומית, מתקני קליטה (מספר ועמידה ביעד של
4%
בהתאם להחלטת הממשלה "מלון אורחים" שתתואר בפרק5.3
, ריתוק כח אדם והכשרת מנהלי מתקנים), כשירות
בתחום חללים אזרחיים (קיום תר"ח מרחבי, כח אדם והכשרתו), וציוד פס"ח (מחסנ ים על תכולתם-
מזרונים, שמיכות
,ומיטות).דוחות מעקב מחוזיים על כשירות פס"ח ברשויות המקומיות. הועברו על ידי אלי מועלם, ראש רשות פס"ח, דואל
26
באפריל2017
.
מתקשה ,
26
,
10%
עלולה
להתקשות ,
162
,
63%
מתמודדת ,
69
,
27%
מתקשה
4%
עלולה
להתקשות
42%
מתמודדת
54%
עמוד
22
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
בבחינת
הכשירות הכללית
בהיבטי פס"ח
בלבד ,
230
;רשויות המקומיות הוגדרו ככשירות13
רשויות
הוגדרו ככשירות-
;חלקית93
."ארבע רשויות הוגדרו כ"לא כשירות94
מנתונים אלו נובע כי כ-
%
10
מהרשויות המקומיות אינן נמצאות בכשירות מלאה בהיבטי פס"ח. נציין לטובה את מחוז הצפון שבו
רק שניים מתוך93
.יישובים נמצאים בכשירות חלקית בהיבטי פס"ח95
נזכיר כי בדומה לסעיפי
.הביקורת של פקע"ר, גם היבטי פס"ח אינם יחודיים לרעידת אדמה
עם ,זאת יש רשויות רבות שאינן כשירות
בחלק מההיבטים הייחודיים של פס"ח –
לדוגמה, במחוז
."הדרום ובמחוז ירושלים, ביישובים רבים מחסני פס"ח ותכולתם הינם במצב "לא כשיר96
נציין כי בישיבת ועדת המשנה לבחינת מוכנות העורף למצבי חירום, שהתקיימה בדצמבר2015
,
הצביע
רמ"ט פקע"ר דאז, תא"ל (מיל.) דדי שמחי, על
פער במוכנות העורף לח
י רום
במגזר הערבי;
97
באופן מיוחד
גדול הצורך בחיזוק
החוסן הקהילתי
.בחברה הערבית98
בביקורת פס"ח שהוזכרה לעיל, התברר שיישובים
.רבים במגזר הערבי הם בעלי כשירות חלקית99 נזכיר כי מרכז המחקר והמידע פנ ה לשתי רשויות מקומיות
.ערביות (שפרעם ונצרת) בשאלות בדבר מוכנותן לרעידות אדמה, אך הן לא השיבו לפנייה
כאמור, הנתונים שצוינו לעיל, הן של פקע"ר והן של פס"ח, מתייחסים למוכנות הרשויות המקומיות
לכלל מצבי החירום ו
אינם יי
חודיים למוכנות לרעידות אדמה.
יש לשקול את
שאלת הצורך ב גיבוש
קריטריונים ייחודיים לבחינת המוכנות
לרעידות אדמה, בהתחשב בכך ש אמנם חלק ממאפייני
ההתמודדות עם רעיד
ת אדמה דומים למאפייני
ם של מצבי חירום אחרים
(וביניהם מצבי חירום
ביטחוניים), אולם לרעידות אדמה יש גם מאפיינים ייחודיים. כדוגמא נביא את הפוטנציאל
של מבנים
רבים לקרוס בו זמנית
בעקבות רעידת אדמה , מה שמצריך היערכות
ייחודית
לפתרונות דיור זמניים
וארוכי-
.טווח
נציין, כי גם בתזכיר הצעת החוק שהוזכר לעיל בפרק2.6
,
אין הגדרה של מוכנות לרעידות אדמה ואין
.מדדים לבחינת המוכנות וההישגים הנדרשים100
לדברי אלי רגב, מ ,נהל מינהל לחירום וביטחון ברשויות המקומיות במשרד הפנים למרות הצורך
בקריטריונים למוכנות הרשויות
לרעידות אדמה
, לא גובשו קריטריונים אלו . עוד אמר רגב, כי אין זה
מתפקידיו של משרד הפנים להגדיר את הדרישות מהרשויות המקומיות בעניין ההיערכות לרעידות
.אדמה101
לדברי תא"ל (מיל') זאב צוק-
רם, סגן ראש המל"ל, הקריטריונים לקביעת מוכנות לרעידות
93
,הרשויות הכשירות חלקית הן: אלקנה, אעבלין, עמנואל, ג'לג'וליה, זמר
חיפה ,, טייבה, כפר ברא, לקיה, עילוט עמנואל, שגב
.שלום, תל שבע. שם
94
:הרשויות הלא כשירות הן
במחוז המרכז– קלנסואה; במחוז הדרום: אל-
.קסום, כסיפה ומרחבים. שם
95
.שם
96
.שם
97
ועדת המשנה לבחינת מוכנות העורף למצבי חירום, ישיבה בנושא "הערכת מוכנות וכשירות הרשויות המקומיות למצבי
."חירום במרחב האזרחי21
בדצמבר2015
.
98
,אדווה רבינוביץ, ראש חטיבת חוסן ברח"ל, שיחת טלפון21
בינואר2017
.
על פי תשובת משרד הבריאות, האגף לשעת חירום
.של משרד הבריאות אינו עוסק בהכנה לחירום של בתי החולים במזרח ירושלים
מירי כהן, מנהלת תחום בכיר שירותי הצלה
וע"ר במשרד הבריאות, דואל ,
26
,בינואר2017
.
99
,דוחות מעקב מחוזיים על כשירות פס"ח ברשויות המקומיות. הועברו על ידי אלי מועלם, ראש רשות פס"ח, דואל26
באפריל
2017
.
100
תזכיר הצעת חוק מוכנות המרחב האזרחי למצבי חרום במשק, התשע"ו–
2016
. תא"ל (מיל') זאב צוק-רם, סגן ראש ה מל"ל
,לביטחון פנים ועורף, מכתב22
,בנובמבר2016
.
101
,אלי רגב, מנהל מינהל לחרום וביטחון ברשויות המקומית ,משרד הפנים, שיחה20
,בנובמבר2016
.
עמוד
23
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
אדמה מובנים בשלושה מרכיבים עיקריים והם–
תפיסת ההפעלה, תורת ההפעלה, והחלטת הממשלה
/רעד2
.המפרטת תחומי אחריות ומשימות לביצוע בהיערכות ובהתרחש רעידת אדמה102
בהתייחסות להיערכות
לרעידות אדמה נזכיר, כי על פי תשובת משרד הביטחון ,
,בבחינה ארצית רמת
המוכנות של הרשויות המקומיות לרעידות אדמה היא בינונית-
נמוכה ורמת המוכנות לאירוע צונאמי היא
נמוכה ;
לא הועברו לידינו פרטים על המוכנות הלא מספקת (למשל-
פרטים על הגורמים לכך, פילוח לפי
.)יישובים103
אמנם
משרד
הפנים הוא
הרגולטור של הרשויות המקומיות, אך לדברי אלי רגב ,למשרד אין
תפקיד
בפיקוח על מוכנות
הרשויות
לרעידות אדמה.ואין בידיו מידע מסודר על רשויות ספציפיות104
גם מרכז
השלטון המקומי אינו אוסף מידע על מוכנותן של רשויות מקומיות ספציפיות לרעידות אדמה.
105
חזרה לתקציר
4.
היערכות הרשויות המקומיות לחירום– הנחיה, תרגול, פיקוח ובקרה
בפרק זה נעסוק בהנחיית הרשויות המקומיות להיערכות לרעידות אדמה, בתרגול הידע המקצועי על ידי
.הרשויות המקומיות ובפיקוח ובקרה על היערכות זו
לפי תשובת משרד הביטח ון למרכז המחקר והמידע של הכנסת, רח"ל ופקע"ר מנחים את הרשויות
המקומיות, בהתאם
ל.הכוונה מקצועית של ועדת ההיגוי להיערכות לרעידות אדמה
ההנחיה כוללת תרגול
.תיקי אב (כפי שיפורט בהמשך), תבנית תיק חירום עירוני והכנה לביקורת פקע"ר בין תפקידיהם של רח"ל
ופקע"ר בשגרה
:בהנחיית הרשויות המקומיות להיערכות לרעידות אדמה106
.עדכון והטמעת התפיסה הלאומית לרעידת אדמה לרשויות המקומיות
.השתלמויות אתרי סיוע לאוכלוסייה (אס"לים) ותרגול הרשויות המקומיות
.שיפור הרציפות התפקודית של הרשויות המקומיות לתרחיש הייחוס המאושר
חיזוק החוסן.החברתי ויכולת התמודדות האוכלוסייה באירועי רעידת אדמה
עדכון תיק אב מ-
2007
.לרשות המקומית להיערכות לחירום
תיק האב להיערכות העירייה לחירום , שעודכן לאחרונה בדצמבר2015
, נכתב על ידי כמה גופים: מרכז
השלטון המקומי בישראל, רח"ל, פקע"ר, המשרד לביטחון הפנים, משרד
הפנים ומשרדי ממשלה נוספים
.והוא נכתב כמסמך מנחה וככלי עזר לראשי הערים ולבעלי תפקיד בחירום בעיריות
תיק
האב מפרט את
המשימות העיקריות של העירייה ו של
העומד בראשה במגוון מצבי חירום . בין היתר מפורטים ההיבטים
הבאים: תחומי אחריות העירייה, תפקידי ראש העירייה, עקרונ ות לארגון העירייה בחירום, המכלולים
במטה החירום של העירייה, ועדות חובה וועדות מייעצות, עבודת המטה במרכז ההפעלה, היערכות לחירום
102
תא"ל (מיל') זאב צוק-
,רם, סגן ראש המל"ל לביטחון פנים ועורף, מכתב22
,בנובמבר2016
.
103
אמיר יהב, ראש חטיבת תורה ,ותרגילים, משרד הביטחון, מכתב23
בנובמבר2016
, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל
ב-
28
בדצמבר2016
.
104
,אלי רגב, מנהל מינהל לחרום וביטחון ברשויות המקומית ,משרד הפנים, שיחה20
,בנובמבר2016
.
105
,יוחאי וג'ימה, ראש מינהל ביטחון וחירום, מרכז השילטון המקומי, שיחה24
,בנובמבר2016
.
106
,אמיר יהב, ראש חטיבת תורה ותרגילים, משרד הביטחון, מכתב23
בנובמבר2016
, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל
ב-
28
בדצמבר2016
. המשרד להגנת העורף, תוכנית אב לאומית להתמודדות מדינת ישראל עם רעידת אדמה. יוני2012
.
אמיר יהב, ראש חטיבת תורה ותר ,גילים, משרד הביטחון, מכתב23
בנובמבר2016
, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל
ב-
28
בדצמבר2016
.
עמוד
24
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
הכוללת אימונים, הכשרות וביקורות, הכנת חפ"ק ומערך קשר ומחשוב ומתקנים אחרים וכן תיק חירום
.עירוני107
תרגול הרשויות המקומיות לרעידות א
דמה
,כאמור לעיל ה הן משרד
ל
ביטחון הפנים
והן
משרד ה ביטחון יכולים להיות אחראים על פיקוד ושליטה
.בעת רעידת אדמה, ולכן על שני גופים אלה להיערך לאירוע זה
בין היתר, ההיערכות לרעידות אדמה
צריכה לכלול תרגול בהיבטים שונים, וביניהם–
תרגול נהלים, תרגול שימוש בציוד ייעודי ותרגול ממשקי
עבודה עם גורמים חיצוניים כדוגמת
גופי
.הצלה, משרדי ממשלה, ארגוני מתנדבים וארגונים פרטיים
הרשויות המקומיות משתתפות באימונים ותרגילים בכל שנה בתכנית מחזורית, בהתאם לתחום העיסוק
.שמשתנה בכל שנה
התרגיל האח רון שעסק ברעידת אדמה, "נקודת מפנה6
", נערך בשנת2012
, וכלל
אימונים ותרגולים בתחום היערכות לרעידות אדמה. בנקודת מפנה6
השתתפו המשרד להגנת העורף, צה"ל
,(כולל פקע"ר), משטרת ישראל
רשויות מקומיות ,, פס"ח, מערך הכבאות וההצלה, שירות בתי הסוהר
מד"א, וגופים נוספים ו.בהם חברת החשמל וארגוני מתנדבים108
מרכז המחקר והמידע של הכנסת ביקש
מרח"ל מידע על התרגיל, על הלקחים ממנו ועל יישומם
, אולם
,מידע זה לא הועבר לידינו בשל סיווגו
כ""שמור.
109
.נזכיר כי רעידת אדמה הינה אירוע אזרחי ולא ביטחוני
המשרד לביטחון הפנים הכין מסמך
ובו לקחים ש הוא הפיק מן התרגיל. מקצת הלקחים, שהם רלוונטיים לתכנו של מסמך זה, מוזכרים
בפרקים2.1
ו-
5.2
.
110
,בנוסף לתרגילים השנתיים, נערכים תרגילים בנושאים שלהם מאפיינים משותפים עם רעידות אדמה; כך
ב-
2013
נערך תרגיל לאומי בנושא סיוע מחו"ל וב-
2016
.נערך תרגיל צונאמי111
נוסף על האמור לעיל, משטרת ישראל נוקטת פעולות שונות לצורך בניית המוכנות של הרשויות המקומיות
לרעידות אדמה וביניהן- מפגשי עבודה מקצועיים בשגרה עם אגף/מחלקת החירום ברשות המקומית ,
,שילוב הרשויות בימי עיון
דיונים ו
תרגילים שהמשטרה עורכת ביחד עם כל ארגוני החירום כחלק
מהמענה
המשולב.
112
כמו כן, לדברי משטרת ישראל, אירועי אמת בשטח, כדוגמת שריפות, שלגים ושיטפונות
.מחזקים את שיתוף הפעולה בין הרשויות למשטרה ומהווים תרגול לממשק פעולה זה
נציין כי רח"ל הכריזה על שנת2017
כעל שנת מוכנות לרעידות אדמה וכי תרגיל העורף הלאומי הבא
שית קיים ביוני2017
יהיה בתרחיש של.רעידות אדמה113
במסגרת זו, יערך השנה גם אימון לרשויות
מקומיות,
.בדגש על הרשויות המאוימות בתרחיש רעידת אדמה114
107
.מרכז השילטון המקומי, רח"ל, פיקוד העורף ומשרד הפנים
תיק האב להיערכות העירייה לחירום , דצמבר15
20
.
108
,המשרד לביטחון הפנים נקודת מפנה6
:, כניסה16
בפברואר2017
,. המשרד להגנת העורף, רח"ל ,תרגילי שטח מרכזיים
נקודת מפנה6
,, מצגת17
,באוקטובר2012
.
109
,יעל קליגמן, ראש תחום היערכות, וועדת ההיגוי לרעידות אדמה, רח"ל. שיחת טלפון12
,בפברואר2017
.
110
המשרד לביטחון הפנים, אגף חירום, תרגיל עורף לאומי "נקודת מפנה6
" בנושא רעידת אדמה–
.סיכום והפקת לקחים6
במרץ2013
. הועבר בדואל על ידי גל יונה, מתאמת קשר עם הכנסת, בתאריך28
בפברואר2017
.
111
נצ ,"מ רפאל כהן, רמ"ח חירום, משטרת ישראל24
נובמבר2016, הועבר בדואל ב-1
ינואר2017
.
112
בכל שנה המשטרה מתרגלת עם בתי החולים, משרד החינוך ובתי ספר, משרדי ממשלה שונים בהתאם לתרחיש התרגיל
(חומרים מסוכנים, שריפה, אסון תחבורתי ועוד–
תרחישים שקורים גם ברעידת אדמה). נצ"מ רפאל כהן, רמ"ח חירום, משטרת
,ישראל24
נובמבר2016, הועבר בדואל ב-1
ינואר2017
.
113
ועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת מוכנות העורף, ישיבה בנושא "היערכות מדינת ישראל למול התממשות
,"תרחיש של רעידות אדמה2
בנובמבר2016
.
114
,אמיר יהב, ראש חטיבת תורה ותרגילים, משרד הביטחון, מכתב23
בנובמבר2016
, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל
ב-
28
בדצ מבר2016
.
עמוד
25
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
מתשובות הרשויות המקומיות
לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת מצטיירת
תמונה
לא אחידה
בעניין תרגול לקראת מצבי חירום בכלל ור.עידות אדמה בפרט
,חלק מהרשויות המקומיות (חיפה
ירושלים, ערד וקריית שמונה) דיווחו כי תרגלו כמה פעמים בשנים האחרונות תרחיש רעידת אדמה או
.תרחישים אחרים בעלי מאפיינים משותפים עם התמודדות זו115
רשויות אחרות (שחלקן נמצאות על
ה"שבר הסורי אפריקאי") כמו בית שאן, טברי.ה, צפת ותל אביב דיווחו על פחות תרגולים116
פנינו לגופים הרלוונטיים (משרד הפנים, משרד הביטחון והמשרד לביטחון הפנים) בשאלת הגורם
המפקח על היערכות הרשויות המקומיות .
כאמור בפרק3
,
מעקב ופיקוח אחר הרשויות המקומיות
מתבצע באמצעות ביקורות משולבות ברשויות פעם בשלוש
שנים על ידי רח "ל, פקע"ר ומשרדי ממשלה
והערכה שנתית של מוכנות
לחירום מתבצע
ת
.מדי שנה על ידי רח"ל ופקע"ר
,עם זאת כאמור, על פי
,תשובת משרד הביטחון
על פי הדין הקיים
לרח"ל או לפקע"ר אין כל סמכות חוקית כלפי ראשי רשויות
אשר אינם ממלאים את חובתם להיערכות לרעידות
אדמה.
117
חזרה לתקציר
5.
היבטים בהיערכות ובפעילות בזמן רעידת אדמה
כאמור, לאסון ש
י יגרם בעקבות רעידת אדמה יכול להיות מגוון רחב של תוצאות קשות, שיש להיערך
אליהן. מפאת קוצר היריעה, בחרנו ל
התמקד
במסמך זה במספר היבטים של
היערכות
הרשויות
המקומיות לרעידת אדמה ושל
תפקודן עם קרות האירוע., שבהם יש מידה רבה של מורכבות
מבחינת
ההיערכות , בחרנו להציג את סוגיית
חיזוק מבני ציבור
כאמצעי למניעת נזקים, לצד מיפוי המבנים שאינם
מחוזקים מפני רעידות אדמה. לאחר מכן נסקור שתי סוגיות הקשורות
לתפקוד הרש
ות המקומית בעת
רעידת אדמה :סוגיית הפינוי והקליטה של אוכלוסייה בעת רעידת אדמה ,בדגש על אוכלוסייה בעלת
מוגבלות ו סוגיית
הטיפול בחללים . סוגיות אלו משקפות היטב את המורכבות של התמודדות עם מצב בו
פועלים גורמים רבים ושונים, ועשוי להיווצר קושי לקבוע בבירור מיהו בעל
האחריות לביצוע הפעולות
.ומהם ממשקי הפעולה בינו לבין הגורמים האחרים
115
עיריית ירושלים מקיימת תרגילים ומשתתפת בתרגילי מוכנות ו"משחקי מלחמה" בהתאם ללוח הזמנים ותכנית להיערכות
כפי שנקבע על ידי רח"ל ופקע"ר. ב-
2012
השתתפה העירייה בתרגיל משטרה, יום עיון עירוני, השתלמות מחוזית שערכה
רח"ל, תרגיל "מחשבת" עירוני, תרגיל העור
ף הלאומי שנערך בנושא רעידת אדמה. ב-
2013
נערך מש"מ עירוני בנושא, ב-
2014
נערך תרגיל פינוי מוסדות חינוך ומתקני עירייה במתווה רעידת אדמה, וב-
2015
–
תרגול במסגרת לאומית בנושאים–
קליטת אוכלוסייה, פינוי ממתקנים וחלוקת מים. לדברי הרשות המקומית בקרית שמונה, הרשות
תרגלה פעמים רבות
בשנים האחרונות תרחישי רעידת אדמה, ואף הדגישה בתרגול את ההבדל בין רעידת אדמה לבין מצב ביטחוני (כדוגמת ירי
טילים). ערד מתרגל בשיתוף גורמים חיצוניים כמו–
חברת החשמל, תאגיד המים, איכות הסביבה, צוותי חרום שכונתיים
המבוססים על מתנדבים, יחידת ח
ילוץ ועוד. חיפה תרגלה במסגרת התרגיל הלאומי ב-
2012
וכן במסגרת תרגיל עירוני
"שילוב זרועות". כמו כן, בחיפה נערכים: הדרכה של עובדי עירייה, פעולות הסברה לתושבים והקמת צוותי סע"ר. בשנת
2012
תל אביב השתתפה בתרגיל הלאומי–
.השתתפו כלל יחידות העירייה ומוסדות החינוך
116
בבית שאן התבצע תרגול מרכז הפעלה; עיריית טבריה מסרה כי פקע"ר מכשיר ומתרגל את העירייה בנושא רעידות אדמה
.וסייע בהקמת ובתרגול צוות סיוע עצמי ראשוני (סע"ר) וכי תרגול פינוי בתי ספר וגני ילדים הינו באחריות משרד החינוך
צפת תרגלה לאחרונה פתיחת אס"
ל בשנת2012
במסגרת נקודת מפנה6 וב-
2014
תורגל פינוי בתי ספר. בנוסף, פעם בשנה
וועדות מל"ח מתורגלות על ידי פקע"ר.
117
,אמיר יהב, ראש חטיבת תורה ותרגילים, משרד הביטחון, מכתב23
בנובמבר2016
, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל
ב-
28
בדצמבר2016
.
עמוד
26
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
5.1
.
חיזוק מבני ציבור ומיפוי מבנים שאינם מחוזקים מפני רעידות אדמה
,לדברי ד"ר אבי שפירא, יושב הראש לשעבר של ועדת ההיגוי לרעידות אדמה חיזוק מבנים הוא המרכיב
,החשוב ביותר בהיערכות לרעידות אדמה
שכן בכוחם של מבנים מחוזקים למנוע את נזקי רעידת האדמה,
כדוגמת נזקי ,נפש
גוף ורכוש.
118
מבני מגורים -
במסמך זה לא נפרט את סטטוס חיזוק מבנים במסגרת תוכנית המתאר הארצית לחיזוק
מבנים
מפני רעידות אדמה
(להלן תמ"א38), אך נציין כי על פי תשובת ועדת ההיגוי הבין משרדית
להיערכות לרעידות אדמה במשרד הביטחון, עד כה חוזקו רק כ-
1,900
מבני מגורים
, שהם כ-
2.4%
מ-
80,000
מבני המגורים שנבנו לפני1980
.ועל כן נחשבים למבנים שיש לחזק מכאן, ש
כ-
%
98
ממבני
המגורים הזקוקים לחיזוק עדיין לא חוזקו.
119
על פי דוח מנהל התכנון של משרד האוצר, מספר בתי
המגורים ש עבורם הוגשה בקשה להיתר בניה במסגרת תמ"א38
, הוא קטן במיוחד בפריפריה (ובייחוד
.)במחוז צפון ובמחוז דרום120
ככל הנראה, הסיבה המרכזית לאי הצלחת תמ"א38
בפריפריה היא מחירן
הנמוך של הדירות באזורים אלו; כתוצאה מכך, אין תמריץ כלכלי ליזמים ליישם שם את הת.כנית121
מבני ציבור –נציין
כי
חיזוק
הנדסי של
מבני ציבור
כדוגמת
מוסדות חינוך ,
הינו פעולה מורכבת מבחינת
.מעורבות הרשויות המקומיות מוסדות חינוך, מצויים בבעלותן של הרשויות המקומיות, אך התקציבים
לחיזוק ההנדסי מוקצים על ידי משרד החינוך במימון תואם (מצ'ינג) עם משר ד האוצר; עם זאת, פעולות
.החיזוק אמורות להתבצע על ידי הרשות המקומית122
נוסף על כך, יש פער בידע הנדרש כדי לבצע חיזוק
.הנדסי מפני רעידות אדמה ומשרד החינוך נמצא בתהליך למידה של הנושא123
בהקשר זה נציין את חשיבות
חיזוקם של מוסדות חינוך, לאור העובדה שילדים ובני נוער שוהים בהם שעות רבות בכל יום, ובנוסף בשל
תפקידם המרכזי בקליטת אוכלוסייה מפונה, במסגרת תכנית "מלון אורחים" עליה נפרט
בפרק
5.3
.
מורכבות זו מאפיינת גם חיזוק מבנים נוספים המצויים בב עלות הרשויות המקומיות, כדוגמת
מחלקות
הרווחה ברשויות המקומיות –
אשר מימון חיזוקן מוטל על משרד הרווחה. בדומה לכך, חיזוקם של
מבני
בריאות כמו בתי חולים וקופות חולים
הינו באחריות ובתקצוב משרד הבריאות, אך לביצועו יש חשיבות
רבה לטיפול בפצועים ברמה המקומית, וכן לה משך מתן שירותים רפואיים רגילים לכלל האוכלוסייה; כמו
( כן, חיזוק מבני המשרד לביטחון הפנים
תחנות משטרה ובתי כלא ) חשוב לשמירה על הסדר הציבורי באזור
.)האירוע (ובכלל חיזוקם של כל מבני הציבור שהוזכרו לעיל מותנה גם הוא במימון תואם של משרד האוצר
והמשרד הרלוונטי (רו .)וחה, בריאות וביטחון הפנים, לפי העניין
.לבקשת מרכז המחקר והמידע של הכנסת, משרד הביטחון העביר לידינו נתונים על מבני ציבור שחוזקו
,לפי נתוני המשרד
מתוך כ-
4,600
מבני ציבור שנבנו לפני1980, חוזקו עד כה
35
,בתי ספר, שני בתי חולים
שני מוסדות רווחה ותחנת משטרה.אחת בסך הכל חוזקו בישראל כ-
40
מוסדות ציבור בלבד , שהם
118
ד"ר אבי שפירא, לשעבר יו"ר ועדת
,ההיגוי לטיפול ברעידות אדמה, שיחת טלפון1
,בפברואר2017
.
119
,אמיר יהב, ראש חטיבת תורה ותרגילים, משרד הביטחון, מכתב23
בנובמבר2016
, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל
ב-
28
בדצמבר2016
.
120
,משרד האוצר, מנהל התכנון דו"ח יישום תמ"א38
לשנת2015
, ספטמבר2016
.
121
,אלי רגב, מנהל מינהל לחרום וביטחון ברשויות המקומית ,משרד הפנים, שיחה20
,בנובמבר2016
.
122
בהקשר זה נזכיר גם כי בימים אלה בתי ספר שנבנו לפני1980
,מצטיידים במערכות התרעה מקומיות מפני רעידות אדמה
במימון משרד החינוך. ככל הנראה, תהליך זה פשוט יותר וזול יותר. הילה פאר-
,סיקרון, מתאמת משרד החינוך עם הכנסת
,משרד החינוך, דואל25
,בדצמבר
2016
.
123
הילה פאר-
,סיקרון, מתאמת הקשר עם הכנסת במשרד החינוך, דואל25
,בדצמבר2016
.
עמוד
27
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
כ-
%
0.9
ממבני הציבור
שנבנו לפני
1980
,. מכאן
שכ-
%
99
ממבני הציבור
שהיו זקוקים לחיזוק
בפני
רעידות אדמה– טרם חוזקו.
124
נציין, כי חיזוק מבני ציבורי אמור להיערך בהתאם
להחלטת
'ממשלה מס1624
של הממשלה ה-
32
משנת
2010
בנושא "תקצוב
חיזוק מבני ציבור", שקבעה תקציב רב-
שנתי של3.5
מיליארד ש"ח, בפריסה
ל-
25
שנים למטרה זו . עם זאת, בשנים2013
-
2016
משרד האוצר לא העביר למשרדי הממשלה תקציב
.לכך125
בישיבת ועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינ ת מוכנות העורף למצבי חירום שהתקיימה
בנובמבר2016
מסר ראש רח"ל, בצלאל טרייבר, כי משרד החינוך ומשרד האוצר הגיעו להסכמה מחודשת
להחזרת התקציב לחיזוק
מוסדות החינוך ; על פי המוסכם, כל אחד מהמשרדים יקצה40
מיליון ש"
.ח
בישיבה זו ציין נציג משרד האוצר כי
לא
.הושגה הסכמה דומה עם משרדי ממשלה אחרים126
מיפוי מבנים שאינם מחוזקים מפני רעידות אדמה
:למיפוי מבנים שאינם מחוזקים (הן מבני מגורים והן מבני ציבור) יש חשיבות בכמה היבטים וביניהם
קביעת מסגרת היערכות הרשויות המקומיות (ובפרט הנזק הצפוי ברשות); פיקוד ושליטה בעת ר עידת
אדמה; עידוד ברמה המוניציפלית של חיזוק מבנים באמצעות תמ"א38
. בשל כך, תכנית האב הלאומית
להתמודדות מדינת ישראל עם רעידת אדמה משנת2012
קבעה, כי
על הרשויות המקומיות
"למפות
ולהעריך מראש את אזורי הסיכון על פי אופי וסוג המבנה ,מבנים ישנים
,)(פגיעים
מבנים חד
שים עם
ממ ,)"דים (עמידים
גובה המבנים וכדומה."
127
,עם זאת תכנית האב לא הגדירה את הגוף האחראי על
בקרת מיפוי המבנים על ידי הרשויות המקומיות.
128
נציין כי מיפוי המבנים שאינם מחוזקים אינו כלול
.כמדד בביקורת העיתית של פקע"ר ברשויות המקומיות129
לדברי אלי רגב, מנהל מינהל חירום וביטחון ברשויות המקומיות
ב משרד הפנים, מחלקות ההנדסה
ברשויות המקומיות אחראיות על מיפוי מבנים לא מחוזקים ברשות המקומית . בד בבד פקע"ר מבצע
מיפוי
מבנים ממוגנים (אם כי בדיקה זו מתייחסת למיגון מפני טילים ולא מפני רעידות אדמה; כאמו ,ר
רק.)בחלק מהמקרים יש חפיפה בין שני סוגי מיגון אלה130
ב הקשר זה נציין, כי בתכנית האב הלאומית
שהוזכרה לעיל צוינו תפקידי רח"ל וביניהם: "יצירה ותחזוקה של בסיסי נתונים רלוונטיים לעניין היערכות
."ואפחות" וכן "בקרה על היערכות הרשויות לפעולה במתאר רעידת אדמה131
124
,אמיר יהב, ראש חטיבת תורה ותרגילים, משרד הביטחון, מכתב23
בנובמבר2016
, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל
ב-
28
בדצמבר2016
.
125
'החלטת ממשלה מס1624
של הממשלה ה-
32
" ,תקצוב חיזוק מבני ציבור ", מתאריך7
באפריל2010
. בהחלטה זו הוחלט
להקצות תקציב רב-
שנתי של3.5
מיליארד ש"ח בפריסה ל-
25
שנים–כ-
140
מיליון ש"
ח בשנה (בשיטת המצ'ינג–
70
מיליון
ממשרד האוצ
ר ו-
70
מיליון ממשרדי הממשלה), לצורך חיזוק מבני ציבור בבעלות ממשלתית; החלטת הממשלה מאפשרת
הקצאת חלק מהתקציבים למבני ציבור בבעלות רשויות מקומיות או גורמים ציבוריים אחרים, באישור צוות שחבריו נקבעו
בהחלטת הממשלה ובהתחשב בדירוג החברתי-כלכלי של היישובים שבהם מבנ י הציבור ממוקמים. עמיחי דוד, רפרנט
ביטחון פנים ותעשיות ביטחוניות באגף התקציבים של משרד האוצר, ועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת מוכנות
,"העורף, ישיבה בנושא "היערכות מדינת ישראל למול התממשות תרחיש של רעידות אדמה2
בנובמבר2016
. מתוך הסכום
הכולל של3.5
מיליארד ש"ח שהוקצה כאמור, נוצלו עד כה כ-
253
מיליון ש"ח. תשובת שרון קדושים, ראש חטיבת תקציבים
,ברח"ל, הועברה על ידי עדי מיכאל, רח"ט המוכנות הלאומית ברח"ל, דואל2
במרץ2017
.
126
ועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת מוכנות העורף, ישיבה בנושא "היערכות מדינת ישראל למול התממשות
,"תרחיש של רעידות אדמה2
בנובמבר2016
.
127
המשרד להגנת העורף, תוכנית אב לאומית להתמודדות מדינת ישראל עם רעידת אדמה. יוני2012
.
128
.שם
129
,פקע"ר
טופס
"מוכנות הרשות המקומית לחירום בתחומי ההתגוננות האזרחית", הועבר על ידי יעל קליגמן, ראש תחום
היערכות, וועדת ההיגוי לרעידות אדמה, רח"ל ב-
24
בינואר2017
.
130
,אלי רגב, מנהל מינהל לחרום וביטחון ברשויות המקומית
משרד הפנים ,, מכתב, הועבר בדואל20
,באפריל2017
.
131
המש רד להגנת העורף, תוכנית אב לאומית להתמודדות מדינת ישראל עם רעידת אדמה. יוני2012
.
עמוד
28
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
מתש
ובות הרשויות המקומיות
,בעניין מיפוי מבנים שאינם מחוזקים עולה תמונה לא אחידה –
בחלק
מהרשויות יש מיפוי מלא או חלקי, בעוד באחרות אין כל מיפוי. בטבריה למשל, יש מיפוי, לפיו כ-
609
מבני
מגורים בני3 קומות ומעלה ו-
1,685
מבני ציבור בעיר זקוקים לחיזוק; בידי עיריית אילת מיפוי מפורט של
מבנים מסוכנים וברשותה מפה של העיר ובה מסומנים בנייני קומות
על עמודים ומבנים שבהם זוהו נזקים
.הנדסיים; בידי עיריית ערד יש מיפוי מבנים פרטיים וציבוריים שנבנו טרם כניסת התקן לחיזוק מבנים
מנגד, עיריות חיפה וצפת מסרו כי המבנים שדרוש להם חיזוק מרוכזים בשכונות הישנות, אך לא נמסר
.מידע על מיפוי מבנים ספציפיים132
עיריית ירו שלים השיבה כי אין בידיה מיפוי של מבנים פרטיים
.וציבוריים הזקוקים לחיזוק
חזרה לתקציר
5.2
.
הטיפול בחללים
כאמור בפרק1
, רעידת אדמה עלולה להביא למספר רב של חללים, זאת עקב קריסת מבנים, שריפות
ודליפת חומרים מסוכנים. כפי שצוין לעיל, על
פי מסגרת ההיערכות העדכנית לרעידות אדמה יש להיערך
לכ-
7,000
.חללים
הטיפול בחללים הוא תהליך מורכב לניהול , לאור העובדה שכל אחד משלבי הטיפול נמצא באחריותו של
גורם אחר . להלן נציג בטבלה1
.את שלבי הטיפול בחללים ואת הגורמים האחראים על ביצועם
טבלה1. שלבי הטיפול בחללים והגורמים האחראים על ביצועם133
שלב
י ה
טיפול בחללים הגורם האחראי על הביצוע
איסוף נתוני חלל בזירת האירוע ופינויו לתחנה לריכוז
חללים
פקע"ר
השוואה וזיהוי נתונים חללים ונעדרים
המחלקה לזיהוי פלילי (מז"פ) של
משטרת ישראל
מרכז סיוע וטיפול במשפחות החללים
משרד הרווחה
קבורה המשרד לשירותי דת ומשרד הפנים134
)תיאום הפעילות בתחנת ריכוז חללים (תר"ח רשויות מקומיות
באשר לרשויות המקומיות, תיק האב להיערכות העיריה לחירום מפרט את תפקידיהן בתחום זה ובהם
)ביצוע ההכנות הדרושות לטיפול בחללים ולקבורתם והיערכות לפתיחת תחנת ריכוז חללים (תר"ח
132
השכונות בחיפה שבהן נדרש חיזוק– קריית חיים שמואל, הדר-
עיר, נווה שאנן, מערב חיפה. בצפת מרבית שכונות העיר אינן
מחוזקות, למעט שכונות נוף כנרת, רמת מנחם בגין, מרום כנען וחלק מהב תים הפרטיים שנבנו בנווה אורנים ובשכונת כנען
א'. עד היום לא חוזק בצפת אף מבנה במסגרת תמ"א38
.
133
רח"
ל, היערכות מדינת ישראל לרעידת אדמה, מידע ממצגת שהוצגה בוועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת
מוכנות העורף, ישיבה בנושא"היערכות מדינת ישראל למול התממשות תר
חיש של רעידות אדמה"
,
2
בנובמבר2016
.
134
'בהחלטת ממשלה מס2023
של הממשלה ה-
34
" ,
העברת האחריות לטיפול בקבורת חללים יהודיים וקבורה אזרחית (בני
ספק וחסרי דת) בשעת חירום ממשרד ה
פנים למשרד לשירותי דת " מתאריך3
בנובמבר2016, נקבע כי החל מ-1
במרץ2017
קבורת חללים יהודיים או חסרי דת בשעת חירום תהיה באחריות
המשרד לשירותי דת
ולא באחריות פס"ח (שכאמור נמצא
'באחריות משרד הפנים). עוד קובעת החלטת ממשלה מס2023
, כי
עד לתאריך 1
במרץ2017
יועב ,רו הידע המקצועי
האמצעים והציוד הנחוצים לצורך ביצוע הקבורה ממשרד הפנים למשרד לשירותי דת. הטיפול בקבורה המונית של חללים
.מוסלמים ונוצריים יישאר בידי משרד הפנים
עמוד
29
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
.בעיריות שבהן רשות פס"ח קבעה פעילות זו135
ל דברי אלי מועלם, ראש רשות פס"ח, על הרשויות
המקומיות גם להקים מרכזי משפחות שבהם יבוצע זיהוי חללים שלא זוהו תוך שבוע בתר"חים המקומיים
או המרחביים. לכך אמורים להיות שותפים עובדים סוציאליים ממחלקות הרווחה של הרשויות
.המקומיות וכוחות שיטור מטעם משטרת ישראל136
נציין, כי
לצורך מילוי תפקידן של הרשויות המקומיות בתיאום הפעילות בתר"ח, עליהן לקיים ממשקי
.עבודה עם כל הגורמים שצוינו בטבלה
על פי תשו בת משרד הפנים, בכל רשות מקומית יש תחנה מקומית לריכוז חללים, והמשרד מבצע הכשרות
לצוותי תחנות אלו באמצעות רשות פס"ח. בנוסף על כך, נקבעו14
אתרים בערים מרכזיות בארץ, שבמידת
הצורך ניתן יהיה לפתוח
באחד מהם תחנה אזורית לטיפול בחללים .בכוונת רשות פס"ח להגדיל את מ ספר
התחנות שניתן לפתוח בעת ובעונה אחת ל
שתיים
, אך הגורם המגביל צעד זה הוא משאבי אנוש –
יש
מחסור בכח אדם מטעם מז"פ (שמומחיותו זיהוי חללים) ובכח אדם מיומן של זק"א (מגוייסי-
חוץ); כדי
"לגשר על פער זה, בימים אלה משרד הפנים פועל להגדרת זק"א כ"מפעל חיוני
ונוקט צעד ים להגדלת כח
האדם של מז"פ,
.בשיתוף פעולה עם המשרד לביטחון הפנים137
נציין כי הצורך
בתר"ח השניה עלה כבר
בתרגיל נקודת מפנה6 שנערך ב-
2012
ועקב כך, ביולי2013
גיבש
המשרד לביטחון הפנים לגבש הצעת
מחליטים להסדרת
הנושא.
138
לדברי חיים נודלמן, מנהל אגף היערכות לחירום במשטרת ישראל, הצעת
המחליטים שגובשה על ידי המשרד לביטחון הפנים ומל"ל אינה עומדת כעת על הפרק; עם זאת, משרד
הפנים יזם אף הוא הצעת מחליטים ובעת כתיבת המסמך נערכים בה שינויים בעקבות תגובותיהם של כלל
( הגורמים המעורבים.)ובהם משרד הביטחון והמשרד לביטחון הפנים139
המשרד לביטחון הפנים מסר כי
לאחרונה משרד האוצר העביר למשטרת ישראל את התקציבים הנדרשים לצורך סגירת הפער בזיהוי
.חללים וכי המשטרה נמצאת כעת בשלב בניית הכח, לרבות רכש אמצעים והכשרת כח אדם140
יש לתת את הדעת לכך שיתכן ש
ריבוי הגופים
העוסקים בנושא גורם להארכת משך הזמן עד לגיבוש
הצעת המחליטים
.וכתוצאה מכך סגירת הפער בתחום התר"ח מעוכבת
בנוסף על כך, בידי פס"ח יש חמש מכולות קירור–
כל אחת מהן יכולה לשמש להשהייתם של48
חללים
;עד לקבורתם141
כמו כן, פס"ח ערך חוזה נצור לאספקת עד40
מכולות קירור בהתרעה של72
שעות. לדברי
אלי מועלם, מכולות אלו יספיקו לאחסונם של כ-
2,000
;חללים142
נציין כי ככל הנראה, לא כל החללים
.יגיעו לתר"ח באותו זמן, וכי במקביל לכך תתבצע קבורה המונית
135
.מרכז השילטון המקומי, רח"ל, פיקוד העורף ומשרד הפנים
תיק האב להיערכות העירייה לחירום , דצמבר2015
.
136
,אלי מועלם, ראש רשות פס"ח, שיחת טלפון15
,בפברואר2017
,. אלי רגב, מנהל מינהל לחרום וביטחון ברשויות המקומית
משרד הפנים ,
,שיחת טלפון24
,באפריל2017
.
137
כושר הקליטה של שתי תחנות יחד- כ-
150
,חללים ביממה. אלי מועלם, ראש רשות פס"ח, שיחת טלפון15
,בפברואר2017
.
,אלי רגב, מנהל מינהל לחרום וביטחון ברשויות המקומית
משרד הפנים ,, מכתב, הועבר בדואל20
,באפריל2017
.
138
המשרד לביטחון הפנים, אגף חירום, תרגיל עורף לאומי "נקודת מפנה6
" בנושא רעידת אדמה–
.סיכום והפקת לקחים6
במרץ2013
. הועבר בדואל על ידי גל יונה, מתאמת קשר עם הכנסת, בתאריך28
בפברואר2017
.
139
'חיים נודלמן, מנהל אגף א–
,היערכות לשעת חירום במשטרת ישראל, שיחת טלפון22
,במרץ2017
.
140
עו"ד אריאל סיזל, סגן בכיר ל 'יועץ המשפטי חיים נודלמן, מנהל אגף א–
היערכות לשעת חירום במשטרת ישראל, המשרד
,לביטחון הפנים, מכתב18
באפריל2017, הועבר על ידי גל יונה, מתאמת קשר עם הכנסת, ב-
19
באפריל2017
.
141
המכולות נמצאות באילת, חיפה, ירושלים, עפולה, ותל אביב. אלי רגב, מנהל מינהל לחרום
,וביטחון ברשויות המקומית
,משרד הפנים, שיחת טלפון24
,באפריל2017
.
142
אלי מועלם, ראש רשות פס"ח, ועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת מוכנות העורף, ישיבה בנושא "היערכות מדינת
,"ישראל למול התממשות תרחיש של רעידות אדמה2
בנובמבר2016
,. שיחה20
בנובמבר2016
.
עמוד
30
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
משרד הפנים הצביע על כמה
פערים הצפויים בפעילות התר"חים
(שכאמור, מצויה באחריות הרשויות
:)המקומיות143
גיוס
כח אדם מטעם מז"פ ומטעם זק"א–
.כאמור, בימים אלה נערכת פעילות לצמצום הפער
קושי בפעילות בשל פגיעה בתשתיות -
פעילות התר"חים תלויה בפעילות תקינה של התשתיות ברשויות
(למשל, מים וביוב). ככל שתפגע יכולתה של הרשות המקומית לספק תשתיות אלו, תפגע גם
יכולת
.הפעולה של התר"חים
מחסור במאגר מידע.ממוחשב לאיסוף מידע על חללים
לצורך זה ניתן יהיה להשתמש במידע ביומטרי
(טביעות אצ/בעותDNA
)-
.מאגר מידע מסוג זה יהיה שימושי במיוחד באסון המוני
מתשובות הרשויות המקומיות לשאלתנו עולה,
כי לכולן יש תכניות לפעולה בתחום הטיפול בחללים
וקבורה המונית– אך בסדרי גודל שונים . כדוגמא נביא את טבריה, שעל פי תשובתה חללים שיזוהו יקברו
מיד וחללים שלא י זוהו יועברו לתר"ח האיזורית-
;שם יזוהו על ידי מז"פ כאמור, כיום המשאב של זיהוי
ע"י מז"פ הוא מוגבל, ולכן בעת אסון המוני שבו
עלולים להיות
אלפי חללים לא יהיה בכוחה של מז"פ
לזהות את כולם תוך זמן קצר; משום כך על הרשות המקומית להיערך גם לקבורה המונית ארעית ולא רק
לשינוע החללים לתר"ח.
דוגמא לרשות מקומית שבה יש תכניות מפורטות בתחום זה היא העיר ירושלים–
שבה יש נוהל פתיחת
תר"ח, מגויסי-
.חוץ שאותרו מראש לביצוע הקבורה ונקודת קבורת חללים ארעית באתר שנקבע מראש
.בנוסף על כך יש לעיריית ירושלים תכנית לקבורה במזרח העיר
חזרה לתקציר
5.3
.
פינוי אוכלוסייה וקליטתה במקומות מחסה
כאמור, על פי מסגרת ההיערכות, רעידת אדמה עלולה להביא למספר רב של עקורים (כ-
170,000
); תפקידן
של הרשויות המקומיות בפינוי אוכלוסייה נקבע בה
חלטת ממשלה
'מס
1716
משנת
1986
מו החלטת
ממש לה1080
משנת2000
, הנוגעות לפעולות מל"ח–
אשר קבעו בין היתר, כי הרשות המקומית אחראית
בתחום שיפוטה, באמצעות ועדת מל"ח המקומית, לבצע את המשימות הדרושות להבטחת האספקה
והשירותים החיוניים לאוכלוסייה, לטיפול באוכלוסייה ולמתן שירותי סעד
ופינוי
,על ידי הוראות החוק
בהתאם לתכניות שקבעה הרשות המקומית ולתכניות משרדי הממשלה והרשויות הייעודיות שאושרו על
.ידי ועדת מל"ח העליונה144
גם ע ל פי "התפיסה הלאומית", הרשות המקומית היא "לבנת היסוד" בכל
.הקשור לקליטת אוכלוסייה והטיפול בה
בנוסף, אחריות הרשויות המקומיות על מתן פתרון מקומי
מיידי
לחסרי קורת גג נקבעה בתכנית האב הלאומית להתמודדות מדינת ישראל עם רעידת אדמה משנת2012
.
143
,אלי מועלם, ראש רשות פס"ח, שיחה20
בנובמבר2016
ושיחת טלפון ב-
15
,בפברואר2017
. אלי רגב, מנהל מינהל לחרום
,וביטחון ברשויות המקומית, משרד הפנים, שיחת טלפון24
,באפריל2017
.
144
החלטת ממשלה1716
" של הממשלה
תכנון מל"ח והפעלתו
" ה-
21
, מיולי1986
והחלטת ממשלה1080
של הממשלה ה-
28
,
)"הפעלת המשק החיוני של המדינה לשעת חירום (מל"ח– תיקון החלטת ממשלה" מ-
13
בפברואר2000
. הועבר על ידי הילה
כהן-
.אייס, מזכירות הממשלה
עמוד
31
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
קליטת העקורים מתבססת על מתקנים זמינים (למשל, בתי ספר, מתנ"סים, פנימיות, בתי מלון) שלא
.נהרסו ברעידת האדמה145
מורכבותו של תהליך פינוי האוכלוסייה
נובעת במידה רבה מהמס
פר הרב של גורמים שיש להם אחרי ות
ותפקידים בעניין . החלטת ממשלה4877
/הגנ9
מיולי2012
( קבעה תכנית פעולה לאומית
תכנית
"מלון
אורחים"
) לחלוקת האחריות לפינוי המוני מאורגן של אוכלוסייה וקליטתה, בשל סיכון המאיים עליה או
.משום שנותרה ללא קורת גג החלטת הממשלה "מלון אורחים" קובעת כי פינוי האוכלוסייה
יבוצע
על ידי
.צה"ל או על ידי רשויות מקומיות, בהתאם לאופי האירוע146
לא מצאנו בהחלטת הממשלה או בכל מסמך
.אחר הגדרה ברורה של הגורם האחראי לבצע את הפינוי בכל סוג אירוע, ובפרט ברעידת אדמה
משיחות
עם גורמים שונים
נראה כי קיים
חוסר בהירות
בעניין זה, כאשר חלק מהגורמים ציינו כי במקרה של רעידת
אדמה הפינוי יתבצע על-ידי צה"ל, אחרים ציינו כי הפינוי יתבצע על-
ידי הרשויות המקומיות, ואף
.המשטרה אוזכרה כגורם רלוונטי בפינוי147
מהאמור לעיל עולה השאלה האם אין מקום להסדיר את
סוגיית
.הביצוע בפועל של הפינוי במצבי חירום שונים
כאמור, החלטת הממשלה "מלון אורחים" הטילה על משרד הפנים להיערך לקליטת כ-
300,000
תושבים
בבתי ספר והנחתה את הרשויות המקומיות להכין תשתית לקליטת לפחות%
4
מתושבי הרשות
.המקומית148
,לדברי אלי מועלם כיום יש כ-
380,000
מקומו ת לקליטת תושבים במתקני קליטה מקומיים
בבתי ספר, וכ-
50,000
.מקומות במתקני קליטה ארציים בבתי מלון149
,עם זאת ממשרד הפנים נמסר לנו
כי
לא כל הרשויות המקומיות יודעות לאן הן אמורות לפנות את תושביהן בעת הצורך.
150
בנוסף, על משרד
הבינוי והשיכון להכין תכנית להקמת אתרים זמניים, אולם למשרד
חסרות
תכניות לאכלוס עקורים לאחר
רעידת אדמה.
151
יצוין כי מבקר המדינה
קבע בדוח מדצמבר2016
, כי
תכנית מלון אורחים "אינה בת-
ביצוע, בשל אי השלמת
."היערכותם של חלק ממשרדי הממשלה ושל צה"ל152
פ.ער מרכזי בכל הנוגע לפינוי אוכלוסייה קשור לטיפול באוכלוסיות מיוחדות
בכל רשות מקומית
מתגוררים-
בביתם או במוסדות-
תושבים בני אוכלוסיות מיוחדות–
קשישים, נכים, חולים, ובעלי צרכים
מיוחדים. בשעת חירום ייתכן שיהיה צורך לטפל בהם באופן ייחודי-
,מבחינה לוגיסטית נפשית ומבחינת
דרכי הפינוי שלהם; בנוסף, יתכן שיהיה צורך בפניה יזומה מצד הרשויות לאיתורם של תושבים אלו. בעוד
145
המשרד להגנת העורף, תוכנית אב לאומית להתמודדות מדינת ישראל עם רעידת אדמה. יוני2012. רח"
ל, היערכות מדינת
ישראל לרעידת אדמה, מידע ממצגת שהוצגה בוועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת מוכנות העורף, ישיבה בנושא
"היערכות מדינת ישראל למול התממשות תרחיש של רעי
דות אדמה"
,
2
בנובמבר2016
.
146
.שם
147
,אלי רגב, מנהל מינהל ביטחון וחירום במשרד הפנים, דואל12
בפברואר2017
,. אלי מועלם, ראש רשות פס"ח, שיחת טלפון
15
,בפברואר2017
.
148
""מלון אורחים–
/פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים. החלטה מס' הגנ9
של ועדת שרים להכנת העורף לשעת
חירום מיום18
ביוני2012
אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום6
ביולי2012
ומספרה הוא4877
/(הגנ9
.)
149
אלי מועלם, ראש רשות פס"ח, שיחת טלפו ,ן15
,בפברואר2017
.
150
,אלי רגב, מנהל מינהל ביטחון וחירום במשרד הפנים, דואל12
בפברואר2017
.
151
בשנת2012
משרד הבינוי והשיכון ערך תכנית לפריסה ארצית (על פני כ-
92
אתרים) של כ-
438,000
אוהלים, כ-
361,000
מגורונים וכ-
181,000
קרוונים–
בסה"כ כמיליון יחידות דיור
זמניות. רח"
ל, היערכות מדינת ישראל לרעידת אדמה, מידע
ממצגת שהוצגה בוועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת מוכנות העורף, ישיבה בנושא"
היערכות מדינת ישראל
למול התממשות תרחיש של רעידות אדמה"
,
2
בנובמבר2016
.
152
,מבקר המדינה
ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה ,). דוח מיוחד
דצמבר2016
.
עמוד
32
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
שבקרב כלל האוכלוסייה סביר להניח כי מרבית הפינוי ייעשה בצורה עצמאית, ותפקיד הרשויות
המקומיות יהיה בעיקר בקליטת המתפנים, הרי שהמצב בקרב אוכלוסיות מיוחד ות הוא שונה, וסביר כי
.יזקקו לסיוע גם בפינוי
להלן ח
לוקת אחריות ומשימות בפינוי וקליטה של אנשים עם מוגבלות , כפי שעולה מהחלטת הממשלה
:מלון אורחים ומהתייחסות רח"ל, משרד הרווחה ורשות פס"ח
אנשים עם מוגבלות המתגוררים במוסדות של משרד הרווחה(
המכונים על ידי משרד הרווחה "המעגל
"הראשון)
ושל משרד הבריאות יופנו למוסדות אחרים
הנמצאים באחריות משרדים אלו.
153
בשעת
חירום, כל מוסד רווחה יידרש לקלוט10%
מהתפוסה הקבועה שלו. נוסף על כך, יש במרכז קליטה
לאומי "שלוה" בירושלים כ-
800
מיטות ויש שבעה בתי מלון מונגשים לשעת חירום הפרוסים
ברוב אזורי
הארץ ובהם בסך הכל כ-
4,000
.מיטות154
נדגיש, כי מסגרת ההיערכות לרעידות אדמה אינה מתייחסת
למספרם של תושבי ישראל השייכים ל"מעגל הראשון". לכן אין באפשרותנו לדעת האם4,000
פתרונות
לינה אלו מספיקים לקליטת אוכלוסייה זו. עם זאת, נציין כי בישראל יש כ-
674
מ ,סגרות חוץ ביתיות
שבהן שוהים כ-
36,000
.חוסים בעלי פיגור שכלי, אוטיזם, נכויות וקשישים155
הטיפול באנשים המטופלים על ידי המחלקות לשירותים חברתיים, המתגוררים בביתם(
המכונים על
"ידי משרד הרווחה "המעגל השני)
הוא
מורכב יותר –
,"לפי החלטת הממשלה "מלון אורחים
באחריות
משרד
הרווחה
לבצע מיפוי של תושבים אלו, לקבוע תבחינים להגדרתם ולהכין תוכניות
לקליטתם; הקצאת מתקנים לאוכלוסייה זו היא באחריות
משרד הפנים
,(בתיאום עם משרד הרווחה
משרד האוצר והרשויות המקומיות); הפעלת המתקנים הללו היא באחריות
הרשויות המקומיות
ובפיקוח משרד הרווחה, ופינוי בעלי צרכים מיוחדים המרותקים לבתיהם באחריות משרד
הבריאות.
156
.לדברי משרד הרווחה, האחריות על הטיפול באוכלוסייה זו הינה בידי הרשות המקומית
)בידי סגני מנהלי המחוזות של משרד הרווחה רשימת בעלי מוגבלויות (נכים ואנשים עם פיגור שכלי
המתעד כנת
אחת ל שנה. עם קרות אירוע הדורש פינוי תושבים השייכים ל"מעגל השני", יאותרו
.התושבים ברשימה ויפונו למרכז הקליטה ולבתי המלון שהוזכרו לעיל157
י ש לתת את הדעת לשאלת
זמינותן של הרשימות
לר
שויות המקומיות שאמורות לטפל בפועל באוכלוסייה זו
ובפרט כאשר צפויה
בעיית תקשור
ת .
153
""מלון אורחים–
'פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים. החלטה מס/הגנ9
של ועדת שרים להכנת העורף לשעת
חירום מיום18
ביוני2012
אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום6
ביולי2012
ומספרה הוא4877
/(הגנ9
.)
154
רח"
ל, היערכות מדינת ישראל לרעידת אדמה, מידע מטעם משרד הרווחה, בוועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת
מוכנות העורף, ישיבה בנושא"היערכות מדינת ישראל למול התממשות תרחיש של רעידות אדמה"
,
2
בנובמבר2016
.
155
במוסדות אלו כלולים מעונות ממשלתיים, הוסטלים ודירות בקה ילה והם מופעלים על ידי עמותות וגופים ציבוריים. משרד
הרווחה ביצע במסגרות אלו סקר מיגון והיערכות והפיץ הנחיות להיערכות בתרחיש רעידות אדמה. בנוסף על כך, מתבצעים
תהליכים של: שיפור, מיגון וחיזוק מבנים, מיגון אלמנטים לא מבניים, וכן הדרכות וכנסים בנושא. לכל מוסד יש תיק חירום
.מוסדי ותיק נוהל פינוי מוסד בחירום. נרכשו ערכות חילוץ קל וחולקו למוסדות המשרד
רוני בר לוי, מנהל אגף בכיר חירום
,וביטחון. משרד הרווחה ,דואל24
,בינואר2017. רח"
ל, היערכות מדינת ישראל לרעידת אדמה, מידע ממצגת משרד מטעם
הרווחה, וועדת המשנה של ועדת
החוץ והביטחון לבחינת מוכנות העורף, ישיבה בנושא"
היערכות מדינת ישראל למול
התממשות תרחיש של רעידות אדמה"
,
2
בנובמבר2016
.
לא נמסר לנו מידע על מספר המבנים שכבר מוגנו וחוזקו ועל מספר
.המבנים שעדיין לא עברו תהליך זה
156
""מלון אורחים– פינוי וקליטת אוכלוסייה במצ/בי חירום מחייבים. החלטה מס' הגנ9
של ועדת שרים להכנת העורף לשעת
חירום מיום18
ביוני2012
אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום6
ביולי2012
ומספרה הוא4877
/(הגנ9
.)
157
רוני בר לוי, מנהל אגף בכיר חירום וביטחון. משרד הרווחה, שיחת טל ,פון7
,בפברואר2017
.
עמוד
33
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
,לעניין מיפוי אוכלוסיות מיוחדות חשוב לומר כי"נוסף על "המעגל השני
יש בישראל אנשים רבים
.שהם בעלי מוגבלות ומתגוררים בביתם, ואינם מטופלים במחלקות הרווחה ברשויות המקומיות
,לדברי יהודה מרון, יועץ לרח"ל בענייני אנשים עם מוגבלות
אנשים אלו (ובהם נכי צה"ל, קשי ,שים
אנשים המתמודדים עם בעיות נפשיות ואחרים) אינם
כלולים
ברשימות משרד הרווחה, אולם יתכן
.שהם יזדקקו לסיוע בעת רעידת אדמה
,לדבריו יש באפשרותם של משרד הבריאות והמוסד לביטוח
לאומי להכין רשימות של השייכים לציבור זה. לשם כך עליהם לגבש תבחינים להכללת תושבים
רלוו.נטיים ברשימה, אולם תבחינים אלו עדיין לא גובשו158
החלטת הממשלה "מלון אורחים" לא התייחסה להיבט של
ביצוע
.הפינוי של אוכלוסייה כאמור לדברי
גורמים במשרד הפנים ובמשרד הר ,ווחה
פינוי "המעגל השני" יבוצע על ידי צה"ל , היות שהוא בעל
אמצעים לכך, בניגוד למשטרה ולרשויות.המקומיות159
,זאת למרות שרעידת אדמה היא אירוע אזרחי .
,לאור זאת נשאלת השאלה, האם צה"ל מביא בחשבון כי עליו להיערך לפינוי נכים ובעלי מוגבלויות
.אחרים
מרכז המחקר והמידע פנה לצה"ל בשאלה בעניין זה, אולם עד למועד סגירת המסמך לא
.התקבלה תשובתו
באשר להכנת
מקומות מחסה לנ
כים , על פי תשובת משרד הפנים, רשות פס"ח פועלת מול משרד המשפטים
ומשרד הביטחון להתקנת
תקנות חירום לתחום הנגישות , בין היתר בהקשרי קליטת אוכלוסייה, אך
.התקנות עדיין לא אושרו160
,למרות זאת, לפני כשנה רשות פס"ח הורתה לרשויות המקומיות להיערך לכך
על ידי הקצאת מקומות מחסה מונגשים לנכים לפי מפתח של בית ספר מונגש אחד לכל100,000
.תושבים
היות שרשות פס"ח מבצעת ביקורת בנושא זה פעם בשנה-
שלוש שנים
אין עדיין
מידע על ביצוע בפועל של
הקצאתם של מקומות מחסה אל
ו.
161
מתשובות הרשויות המקומיות בעניין תפקידן בסיוע לאוכלוסיות אלו בשעת חרום בכלל ורעידת אדמה
בפרט, עולה הבנה של רוב הרשויות כי עליהן למלא את חלקן בסיוע לתושביהן בעלי המוגבלויות, אולם
חלק מהן העלו
קשיים ניכרים
.בביצוע
" עיריית תל אביב הדגישה בתשובתה כי
הליך הפינו י דורש חבירה של גורמים חוץ עירוניים דוגמת פיקוד
העורף, משרד הרווחה ו;השירותים החברתיים, ומשרד הבריאות
לא ידוע לנו על גיבוש תכנית סדורה
בנושא " [ההדגשה אינה במקור]. עיריית בית שאן השיבה כי יש בידיה נתונים על מטופלי רווחה ועל נתמכי
המוסד לביטוח לאומי, אך העיר" ה כי
זהו פתרון לא טוב כי קשה לסנן ולסווג את הנזקקים לסוגיהם ."
נציין את ירושלים כעיר שבה נעשתה חשיבה על האוכלוסייה שזקוקה לסיוע מיוחד ויש בה מודל
י לת עדוף
וטיפול בבעלי צרכים מיוחדים, כאשר בסדר עדיפות גבוה נמצאות אוכלוסיות המצויות במצוקה בשגרה
והן חסרות רשתו.ת תמיכה בירושלים מידע זה מתעדכן פעם ביממה ומופיע גם במערכת ה-
GIS
.
162
,מנגד
עיריית חיפה מסרה כי רשימות הקשישים, הנכים, החולים ובעלי הצרכים המיוחדים מתעדכנות "מעת
158
יהודה מרון, יועץ לרח"ל בענייני אנשים עם מוגבלות, שיחת ,טלפון8
,בפברואר2017
.
159
,רוני בר לוי, מנהל אגף בכיר חירום וביטחון. משרד הרווחה, שיחת טלפון7
,בפברואר2017
. אלי רגב, מנהל מינהל ביטחון
,וחירום במשרד הפנים, דואל12
בפברואר2017
.
160
,אלי רגב, מנהל מינהל לחרום וביטחון ברשויות המקומית
משרד הפנים ,, מכתב, הועבר בדואל20
,באפריל2017
.
161
,אלי מועלם, ראש רשות פס"ח, שיחת טלפון15
,בפברואר2017
.
162
( מערכת מידע גיאוגרפיתGeographic Information System, GIS) היא מערכת ממוחשבת רב-
,שכבתית המכילה נתוני
תשתית ואוכלוסייה, מידע הנדסי ומיפוי דיגיטלי. המידע במערכת זו יכול לסייע בשליטה על שטחי אסון, בין היתר במקרה
.של רעידת אדמה
,לדברי יוחאי וג'ימה, ראש מינהל ביטחון וחירום במרכז השלטון המקומי
לכ-
100
מ-
257
ה רשויות
ה
מקומיות בישראל
יש מערכת.GIS
מכאן , שלרוב הרשויות אין מערכתGIS
,. יוחאי וג'ימה, ראש מינהל ביטחון וחירום
,מרכז השילטון המקומי, שיחה24
,בנובמבר2016
,. לשכה מרכזית לסטטיסטיקה
הרשויות המקומיות בישראל ,
2014
.
עמוד
34
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
"לעת
באמצעות מחלקות הרווחה. יש לתת את הדעת לגיבוש נוהל אחיד ומחייב לגבי תדירות עדכון
הרשימות בר.שויות המקומיות
מרבית הרשויות המקומיות ציינו כי הרשימה שבידיהן מבוססת על הרשומים במחלקות הרווחה, אולם
אף אחת מהן לא ציינה כי בידיה רשימת חולים הזקוקים לפינוי שהוכנה ע ל ידי משרד הבריאות, ורק
אחת מהן ציינה כי בידיה מידע על הזקוקים לסיוע המוכרים למוסד לביטוח.לאומי
זאת, על אף חשיבותן
של רשימות אלו; בין החולים ברשימת משרד הבריאות יתכן שיהיו מתמודדי נפש שמצבם יחמיר בעת
רעידת אדמה, ואף תושבים באשפוז-בית, וביניהם מונשמי-
.בית
בין התושבים שצפויים לה
י מצא ברשימת
המוסד לביטוח לאומי– אנשים ללא מעגלי תמיכה, קשישים ,עריר
ים י
, נכים
.ואחרים
יש לתת את הדעת
להסדרת רשימות הזקוקים לסיוע ו
לבניית מודל ת
י
עדוף לאוכלוסיות הרגישות ביותר ,
שאפשר להחילו בכלל המדינה ולא כיוזמה מקומית.
אוכלוסיית ה"מעגל השלישי" מוגדרת ב"ת
קנון העבודה הסוציאלית" של משרד הרווחה, כ אוכלוסייה
שבמצבי שגרה אינה בט
יפול גורמי רווחה, אך עלולה להזדקק לשירות
ים אלה בעטיו של מצב חירום ,
כדוגמת רעידת אדמה.
163
בשנת2010
עברה האחריות על ה
היערכות
לטיפול באוכלוסייה זו למשרד
הביטחון, כחלק מהעברת כלל נוש
א החוסן החברתי לטיפול המשרד. מסיבה זו,
משרד הרווחה עוסק
רק בטיפול במעגל הראשון
ובמעגל השני ואינו מתוקצב לחיזוק המעגל השלישי (זאת ,למעט
ביישובי
עוטף עזה ובארבע מועצות אזוריות ביהודה ושומרון, בהם ממשיך השירות לעבודה קהילתית לפעול גם
.)במעגל השלישי164
העברת האחריות לטיפול במעגל השלישי הינה שנויה במחלוקת ו משרד הרווחה
סבור שהטיפול בתחום זה.צריך לחזור לאחריותו165
מרח"ל נמסר בעניין זה, כי הי א גוף מטה ולכן
ה אינ
מטפל
ת
"ב"מעגל השלישי
.וכי אין לה תקציב לשם כך166
יש לתת את הדעת לשאלת הגורם האחראי על
.ה"מעגל השלישי" ועל תקצוב הנושא
חזרה לתקציר
6.
תקצוב של פעילות הרשויות המ קומיות לצורך היערכות לחירום
,על פי משרד האוצר
עלות הנזק הישיר של רעידת אדמה חזקה (נזק למבנים והפסד תוצר) מוערכת
בכ-
90
מיליארד ש"
)ח והעלות הכוללת (ובה תשתיות, פינוי ועלויות רפואיות
מוערכת כב-
100
-
200
מיליארד ש"
.ח167
נוכח הערכות נזק אלו, עולה הצורך בהקצאת תקציבים למזעור הנזקים הצפויים, ובכלל
.זה הנזקים הצפויים ברשויות המקומיות
163
משרד הרווחה, הוראות והודעות, תע"
ס, הוראה1
לפרק20
,מדיניות משרד הרווחה והשירותים
החברתיים–
היערכות
למצבי חרום ומשבר .
15
ביוני2014
. הטיפול באוכלוסיית המעגל השלישי (כאמור אוכלוסייה שבשגרה אינה מוכרת לרשויות
,הרווחה), מהותו הפעלת צוותי חירום יישוביים (צח"י) במגזר הכפרי וצוותי חירום שכונתיים (במגזר העירוני). רוני בר לוי
מנהל אגף בכיר חי רום וביטחון. משרד הרווחה, שיחת טלפון ,
23
,בינואר2017
.
164
,משרד הרווחה, ברוך שוגרמן ואבי סנדר
מדיניות פיתוח חוסן קהילתי ', עמ597
-
596
. רוני בר לוי, מנהל אגף בכיר חירום
וביטחון. מש רד הרווחה, שיחת טלפון ,
23
,בינואר2017
.
165
רוני בר לוי, מנהל אגף בכיר חירום וביטחון. משרד הרווחה, שיחת טלפון ,
23
,בינואר2017
.
166
,אדווה רבינוביץ, ראש חטיבת חוסן ברח"ל, שיחת טלפון21
בינואר2017
.
167
,ועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון לבחינת מוכנות העורף ישיבה בנושא "היערכות מדינת ישראל למול התממשות
,"תרחיש של רעידות אדמה2
בנובמבר2016
.
עמוד
35
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
לרשויות המקומיות אין תקציב ייעודי
להיערכות לרעידות אדמה , אולם יש תקציבים להתגוננות
,אזרחית168
אשר
מעוגנים בסעיפי חוק שונים וביניה
ם חוק הג"א ו
פקו.דת העיריות
אמנם תקציבים אלו
מיועדים להיערכות למצבי חירום מלחמתיים, אולם בפועל חלק ממשאבי ההתגוננות האזרחית רלוונטיים
גם להיערכות לרעידות אדמה (לדוגמה: מרכז הפעלה, חלק מציוד החירום וכו'). על כן, נציג להלן את
תמצית סעיפי החוק המסדירים חלק מהתקציבים הקשורים .בהתגוננות אזרחית
תקציב הג"א ארצי –
סעיף10
לחוק הג"א קובע כי
תקצוב פעולות ההגנה האזרחית
יוטל על אוצר
המדינה ועל הרשויות המקומיות
וכי סכום השתתפות האוצר ייקבע מדי שנה לפי המלצתו של שר
האוצר, בהחלטה של ועדת הכספים של הכנסת. הגורמים המאשרים את התקציב הם שר
הביטחון, שר
.הפנים ושר האוצר169
על הרשויות המקומיות להעביר לפעולות ארציות6 ש"ח
לכל תושב המתגורר
ן בה . אי ,לכך
בכל שנה כ-
50
מיליון ש"
.ח מועברים מהרשויות המקומיות למשרד הפנים
תקציב זה
.מועבר לפקע"ר לתקצוב תכניות ארציות כמו מיגון, מערך צפירה והדרכה לאוכלוסייה170
אין בתקציב
.זה מרכיבים הקשורים להיערכות לרעידות אדמה171
תקציב הג"א מקומי –
על פי סעיף10
א לחוק הג"א, תקציב זה מיועד לפעולות מקומיות (כדוגמת
,)מקלוט, רכישת ציוד חירום, תקני כח אדם לאחזקת מקלטים ומחסנים ומרכזי הפעלה ומקורו
בתקציב הרשות המקומית
. קביעת גודל התק ציב נעשית על ידי שר הפנים, לפי הצעת ראש הג"א "בשים
."לב לצרכי ההתגוננות האזרחית של הרשות המקומית ולאפשרויותיה הכספיות לשאת באותו סכום172
.בפועל נקבע התקציב על ידי מפקד הג"א מחוזי, בשיתוף הרשות המקומית עיקר התקציב מיועד
להוצאות מיקלוט (אחזקת מקלטים ושיפוצם) ו ,חלק קטן משמש להוצאות שיכולות לשמש, בין היתר
( להתמודדות עם רעידות אדמה
למשל אחזקת מרכז הפעלה ו.)הסברה לציבור173
,כפי שצוין לעיל סעיף248
בפקודת העיריות , קובע כי לפני שנת הכספים יכין שר הפנים בהתייעצות עם
הרשויות המקומיות הנוגעות
בדבר, תכנית לשנת הכספים הבאה לרכישת ציוד ולהקמת מבנים לצרכי
המשק לשעת חירום
וכי שר האוצר יעביר לשר הפנים, בכל שנת כספים, סכום מאוצר המדינה, שהוא
מחצית
מסך כל אומדני ההוצאות המאושרות בתכנית כאמור; שר הפנים יחליט על חלוקת הסכום
האמור בין הרשויות המקומיות הנ.וגעות בדבר174
התקציב
לשנת2017
– כ-
20
מיליון
ש"ח.
175
מנהל מינהל הביטחון והחירום במשרד הפנים אלי רגב, מסר שבנוסף על התקציבים שפורטו לעיל, יש עוד
תקציבים המיועדים להיערכות
לחירום –
בין היתר לבינוי מחסני חירום. בנוסף על כך, בתקציב-
2018
168
:התגוננות אזרחית
האמצעים
הנקוטים לשם התגוננות מפני כל התקפה או סכנת התקפה על האוכלוסייה האזרחית או לשם
צמצום תוצאותיה של התקפה כזאת, להוציא אמצעי לחימה שלא להגנה עצמית .חוק ההתגוננות האזרחית
, תשי"א –
1951
.
169
.שם
170
,אלי רגב, מנהל מינהל ביטחון וחירום במשרד הפנים, שיחת טלפון13
,בפברואר2017
. יוחאי וג'ימה, ראש מינהל ביטחון
,וחירום, מרכז השלטון המקומי, שיחה24
,בנובמבר2016
.
171
,אמיר אדרי רפרנט
,ביטחון פנים ותעשיות צבאיות במשרד האוצר. דואל21
,בפברואר2017
.
172
חוק ההתגוננות האזרחית , תשי"א–
1951
, סעיף10
.)(א
173
,שם. אלי רגב, מנהל מינהל ביטחון וחירום במשרד הפנים, שיחת טלפון13
,בפברואר2017
.
תקציב הג"א מקומי-
2015
–
שינוי מפתחות תקציבים ,, מכתב מאלי רגב, מנהל המינהל לשירותי חירום במשרד הפנים, אל ראשי הרשויות המקומיות20
בינואר2015
,. צה"ל
,מפקדת פקע"ר, מחלקת התקציבים, ומשרד הפנים, המינהל לשירותי חירום, האגף לחירום וביטחון
תקציב הג"א מקומי (התגוננות אזרחית) לשנת2015
- הנחיות להכנה.
174
.]פקודת העיריות, [נוסח חדש
175
אלי רגב, מנהל מינהל ביטחון וחירום במשרד ,הפנים, שיחת טלפון13
,בפברואר2017
.
עמוד
36
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
2017
נוסף ל
תקציב משרד הפ
נים סכום של כ-
5.5
מיליון ש"ח–
המיועד לתחזוקת ציוד להיערכות לפינוי
.אוכלוסייה ולהכשרות176
הכללים לתקצוב הרשויות המקומיות ל
היערכות
לרעידות אדמה-
לדברי משרד הפנים, ההחלטה על
תקצוב רשויות מקומיות להיערכות
לחירום
נעשית בשיתוף עם מערכת הביטחון, בהתאם למדדים כמו
רמת האיום, סיווג בטחוני של פיקוד העורף, מצב חברתי-
כלכלי ועוד. בתחילת כל שנה נקבעת תכנית
עבודה ופרויקטים מתוקצבים על פי מסגרות התקציב המאושרות ועל פי סדרי העדיפות של מערכת
.הביטחון ומשרד הפנים177
לדברי רגב, בהע ברת תקציבי היערכות
לרעידות אדמה
,אל הרשויות המקומיות
ניתנת עדיפות גבוהה ליישובים שנמצאים על ה"שבר הסורי-
"אפריקאי–
;אזור המועד לרעידות אדמה
.יישובים אלו קיבלו ציוד טכני כדוגמת מכשירי קשר, טלפונים לווייניים וציוד חילוץ178
נעיר כי על מנת לקבוע את גובה התקציב
שהרשות המקומית צריכה ל ,היערכות (ובכלל זה רכישת ציוד
)ותשתיות, תרגול, הכשרות וכן שכרם של בעלי תפקידים ברשות , יש צורך בהצבת
אמות מידה
להיערכות
.זו לצורך זה יש לקבוע
תקן להיערכות .בהקשר זה נזכיר כי ב-
2015
התייחס מבקר המדינה לנושא זה
" בדוח שבו אמר כי טרם נקבע תקן מזערי
מחייב לציוד ייעודי לשעת חירום
ולאירועי שריפות ופגעי מזג
;"אויר חריגים שעל רשות מקומית להחזיק במחסניה179
נזכיר כי אין קריטריונים גם למוכנות לרעידות
( אדמה ראו פרק3
.) ומסיבה זו, גם אין תקן מזערי מחייב להיערכות לרעידות אדמה
מרבית הגורמים שמהם קיבלנו מידע העלו כי יש
פער בגובה התקצוב לתמיכה ב
היערכות
ובמוכנות
לאירוע רעידת אדמה.
לדברי משרד הביטחון, הפער התקציבי גורם לפער ביכולת הרציפות התפקודית
.העצמאית180
משרד הפנים מציע
לקבוע תקציב ייעודי רב-
.שנתי, קבוע בבסיס התקציב181
בעניין תקציב היערכות הרשויות לחירום נציין עוד את דברי
תא"ל (מיל') זאב צוק-
,רם ,סגן ראש המל"ל
כי תקציב זה צריך שיהיה משני מקורות עיקריים:
182
מקור פנימי מתוך תקציב העירייה–
.תקציב הג"א מקומי ומענקי איזון הניתנים לרשויות חלשות
מקור חיצוני–
המדינה צריכה לקבוע תקציב שנתי ל
היערכות
רשויות מקומיות לחירום בכלל
ול
היערכות לרעידת אדמה בפרט
שיהיה מובנה למשימה זו בתקציב משרד הפנים, ומשרד הפנים יקצה
מתקציב זה לרשויות המקומיות על פי אזור י סיכון לרעידת אדמה, חוזקה הכללי של הרשות ומצב
.המוכנות183
ממידע שמסרו הרשויות המקומיות בעניין תקציביהן ל
היערכות
למצבי חירום בכלל ורעידות אדמה בפרט
עולה כי
בחלק מן הרשויות (חיפה
)וערד התקציבים לכך מגיעים ממקורות
פנימי
ים וחיצוני
ים.
,מנגד
176
הצעת תקציב לשנות הכספים2017
-
2018
,, משרד הפנים
אוקטובר2016
.'. חוברת ה
177
,משרד הפנים
חירום וביטחון ברשויות המקומיות :, כניסה12
בינואר2016
.
178
,אלי רגב, מנהל מינהל לחרום וביטחון ברשויות המקומית ,משרד הפנים, שיחה20
,בנובמבר2016
.
179
,מבקר המדינה היערכות הרשויות
המקומיות לשריפות ולפגעי מזג אויר חריגים .
2015
.
180
,אמיר יהב, ראש חטיבת תורה ותרגילים, משרד הביטחון, מכתב23
בנובמבר2016
, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל
ב-
28
בדצמבר2016
.
181
תא"ל (מיל') זאב צוק-
,רם, סגן ראש המל"ל לביטחון פנים ועורף, מכתב22
,בנובמבר2016; אמ יר יהב, ראש חטיבת תורה
,ותרגילים, משרד הביטחון, מכתב23
בנובמבר2016, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל ב-
28
בדצמבר2016
,. אלי רגב
,מנהל מינהל לחרום וביטחון ברשויות המקומית ,משרד הפנים, שיחה20
,בנובמבר2016
.
יוחאי וג'ימה, ראש מינהל ביטחון
וחירום, מרכז השילט ,ון המקומי, שיחה24
,בנובמבר2016
.
182
תא"ל (מיל') זאב צוק-
,רם, סגן ראש המל"ל לביטחון פנים ועורף, מכתב22
,בנובמבר2016
.
183
.שם
עמוד
37
מתוך
38
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
רשויות מקומיות קטנות
יותר- טבריה
וצפת, ציינו בתשובותיהן כי תקציבן להיערכות לרעידות אדמה
.מגיע בעיקר ממקורות חיצוניים
ירושלים הדגישה בתשובתה את העדרו של תקציב ייעודי לנושא
היערכות
הרשות
לרעידת אדמה , וכי כל פעילות מטה
החירום
בנושא הכשרות, בניין הכוח והצטיידות
נעשה מתוך התקציב
העירוני .
נסכם ונאמר שיש פער בתקציבי
ה
חירום
של הרשויות המקומיות–
,פער זה עולה מדברי משרד הביטחון
.משרד הפנים, מרכז השילטון המקומי ורוב הרשויות המקומיות שהשיבו לשאלתנו184
תקצוב משרד הביטחון להיערכות לרעידות אדמה
בהצעת
תקציב משרד הביטחון
לשנים2018-2017
במס גרת תקציב הוצאות חירום אזרחיות (המכונות
סעיף16
)
, פורטו הנושאים העיקריים בתקציב בשנים הנ"ל, וביניהם–
תכנית עורף לאומי; נאמר כי
התכנית מיועדת לתקצוב
הפרויקטים
בתחום חיזוק העורף הלאומי והחוסן הלאומי המבוצעים באחריות
רח"ל, וביניהם הוועדה הבין-
משרדית לרעידות אדמה, שדרוג והקמת מרכזי הפעלה ברשויות המקומיות
.)והקמת המרכז לאיתנות ישראלית (בשיתוף פקע"ר185
משרד הביטחון מסר כי בשנת2017
גובה תקציב
הוועדה הבין משרדית לרעידו ת אדמה הוא13.7
מיליון ש"ח ; מלבד סכום זה, אין תקציבים נוספים
המוקצים להיערכות לרעידות אדמה, למעט סיוע קטן הניתן ב-
2017
להיערכות הרשויות לתרגיל הלאומי
.בנושא רעידות אדמה בהדרכות, ימי עיון והכנות לתרגיל186
חזרה לתקציר
184
,אמיר יהב, ראש חטיבת תורה ותרגילים, משרד הביטחון, מכתב23
בנובמבר2016
, הועבר למרכז המחקר והמידע בדואל
ב-
28
בדצמבר2016
,. אלי רגב
,מנהל מינהל לחרום וביטחון ברשויות המקומית ,משרד הפנים, שיחה20
,בנובמבר
2016
.תא"ל (מיל') זאב צוק-
,רם, סגן ראש המל"ל לביטחון פנים ועורף, מכתב22
,בנובמבר2016
. יוחאי וג'ימה, ראש מינהל
,ביטחון וחירום, מרכז השילטון המקומי, שיחה24
,בנובמבר2016
.
185
הצעת תקצ יב לשנות התקציב2017
-
2018
, תאום הפעולות בשטחים, הקרן לקליטת חיילים משוחררים המשרד להגנת העורף
.והוצאות חירום אזרחיות. חוברת כ"ט
186
,תשובת שרון קדושים, ראש חטיבת תקציבים ברח"ל, הועברה על ידי עדי מיכאל, רח"ט המוכנות הלאומית ברח"ל, דואל2
במרץ2017
.