חומר רקע

מ ב ק ר ה מ ד י נ ה 2024חשוון התשפ"ה | נובמבר התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה מבוא סוגיית יוקר המחיה1 בישראל, ובכלל זה ה מחירי ם בענף מוצרי המזון והצריכה (FMCG 2 ) (להלן גם - מוצרי מזון ), נוגעת לכל משק בית במדינה . הדרכים האפקטיביות ל התמודדות עם יוקר המחיה הן בין השאר קידום התחרות3, לרבות צמצום השפעתן של קבוצות ריכוז על רמות המחירים ; צמצום הרגולציה (האסדרה) והנטל הבירוקרטי על יבואנים, יצרנים וקמעונאים ; השקעה במחקר ופיתוח של ייצור מקומי ; עידוד רפורמות רגולטוריות המעודדות תחרות ; עידוד סחר חופשי בין מדינות ; עידוד צרכנות נבונה4. השפעתו של יוקר המחיה ניכרת ביתר שאת בקרב אוכלוסיות מהמעמד הסוציו- אקונומי הנמוך והבינוני, שכן שיעור ההוצאה הממוצעת מהכנסתן על הוצאות הכרחיות למחיה גבוה משיעור הוצאה זו ב קרב אוכלוסייה מה מעמד ה סוציו- אקונומי ה גבוה. ב שנת 2011 , בעקבות עליית מחירי המזון , התעוררה מחאה שהובילה לדיון ציבורי רחב בנושא יוקר המחיה בישראל . בקיץ 2011 התקיימו פעולות מחאה נרחבות בדרישה לשינוי סדר היום החברתי- ( כלכלי להלן - המחאה החברתית ). בעקבות המחאה החברת ית מינתה הממשלה את הוועדה לשינוי חברתי-כלכלי בראשות פרופ ' מנואל טרכטנברג (להלן - ועדת טרכטנברג) במטרה לבחון את הנושא ולהציע פתרונות להורדת יוקר המחיה . ועדת המשנה לנושא יוקר המחיה והתחרותיות5 , שפעלה כחלק מוועדת טרכטנברג, ניתחה את השינויים שחלו ביוקר המחיה בישראל ואת הגורמים המרכזיים שעומדים ביסודם של שינויים אלו. ועדת המשנה הגיעה לידי מסקנה כי שלושה גורמים בסיסיים המצויים בשליטת הממשלה הביאו לעלייה ביוקר המחיה: (א) כשל בסיסי ומתמשך באסדרה הכלכלית שהמדינה מפעילה; (ב) היעדר חשיפה אפקטיבית לתחרות הבין- לאומית ב מגזרים שונים במשק, ובכלל זה חסמים רבים ליבוא; (ג) קיומם של שווקים ריכוזיים והצרת התחרותיות בר ו ב ענפי המשק6. ועדת קדמי7 בשנת2011 וועדת לנג8 בשנת2014 ציינו שעשויים להיות גורמים שונים נוספים שמשפיעים על מחירי המזון, ו בין היתר הגורמים שלהלן : רגולציה ומדיניו ת ממשלתית: למשל, מ דיניות הממשלה לגבי מכסים ומכסות; פתיחת השוק ליבוא; פיקוח הדוק לפני שחרור מהמכס 1 "יוקר המחיה הוא מונח המתייחס לעלות הממוצעת לצריכה של משקי הבית באזור נתון, הנדרשת לשם שמירה על רמת חיים מסוימת. ככזה, הוא מייצג את שווי כוח הקנייה במדינות (או בערים) מסוימות, דבר אשר ממצב אותו כבעל השפעה קרדינלית על רמת ואיכות החיים של האזרחים בישראל". מתוך האתר של "המיזם הלאומי ישראל דיגיטלית" באינטרנט. 2 moving consumer goods - Fast . 3 תחרות- "הִ תאַ מצות להקדים אחֵ רים בסְ ּפֹורט או במִ סחָ ר או בהֶ ישֵ גים שונים", (על פי אתר האקדמיה ללשון העברית). 4 ראו לדוגמה דוח צוות לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה , (להלן - ועדת קדמי). 5 תחרותיות- .)היות תחרותי. תכונתו של מי ששואף לנצח בתחרות (על פי מילון ההווה 6 בעקבות פרסום המלצות ועדת טרכטנברג, בחודשים אוקטובר2011 עד ינואר2012 התקבלו כמה החלטות ממשלה שאימצו את דוח הו ועד ה: החלטת הממשלה 3756, "אימוץ המלצות דו"ח הוועדה לשינוי כלכלי- חברתי- המשך הדיון (דו"ח ' ועדת טרכטנברג ' )" (9.10.11 ); החלטת הממשלה3783 , "שינויים במערכת המס" (30.10.11 ); החלטת הממשלה3905 , "הפחתת חסמי ייבוא- "פטור ממכס על ייבוא לשימוש עצמי (4.12.11 ); החלטת הממשלה4191 ( ", "הגברת התחרותיות והפחתת יוקר המחיה29.1.12 .) 7 ב שנת 2011 מינו שר האוצר דאז ושר הכלכלה דאז צוות לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בת חום מוצרי המזון והצריכה. בראש הצוות עמד מנכ"ל משרד הכלכלה דאז מר שרון קדמי - ועדת קדמי. דוח הוועדה הסופי הוגש לממשלה ביולי 2012 . בעקבות פרסום המלצות ועדת קדמי, באוקטובר2012 ובמאי2013 התקבלו כמה החלטות ממשלה שעסקו ביישום המלצות הוועדה : החלטת הממשלה 5176 , "יישום המלצות הצוות לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה (דוח קדמי)" (21.10.12 ); החלטת ה ממשלה 158 ", "יישום המלצות הצוות לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה (13.5.13 .) 8 ,הוועדה להגברת התחרות והסרת חסמים בתחום הייבוא נובמבר 2011 . המלצות הוועדה אומצו בהחלטת הממשלה מס' 2318 , ( ""הגברת התחרות וייעול תהליכי האסדרה בתחום היבוא11.12.14 .) התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה1 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 2 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה וחסמים בירוקרטיים; זמני המתנה ארוכים לשחרור סחורות מהנמל; הגנה על החקלאות ו על התעשייה המקומית; מודל תמיכה בחקלאות; שיעורי המיסוי בכלל ושיעור המע"ם על מוצרי מזו ן בפרט; עלויות הכרוכות בקבלת תעודת כשרות הגורמות ל ניצולת לא מיטבית של קווי הייצור ולחוסר יעילות תפעולית9 ; מגבלות בטיחות מזון ו תקינה לגבי הייצור והיבוא ומגבלות מצד משרד הבריאות; רפורמות בתחום המזון . התנהגות צרכנית: גורמים צרכניים המשפיעים על המחיר , כגון גמי שות ההיצע והביקוש10 ו רמת החיים הרצויה . מחירי התשומות: התעשיינים, היבואנים והקמעונאים השונים משתמשים בתשומות אשר עלותן משפיעה באופן ישיר או עקיף על המחיר לצרכן , לרבות תעריפי המים והחשמל לתעשייה ולחקלאות, עלויות השכר לעובדים ו מחירי הארנונה . השפעות מקרו-מדיניו ל ת: משל, רמת התחרותיות והתחרות; השינויים בשער החליפין והתוצר לנפש; רמת התשתיות; רמת הביטחון והמצב המלחמתי בעולם ה ; אקלים11 ; רמת ההשקעה הממשלתית במחקר ופיתוח . בעקבות ה פרסום של המלצות ועדת לנג התקבלו בשנים 2014 - 2015 כמה החלטות ממשלה12 שעסקו בקידום היבוא המקביל של מוצרי מזון באמצעות רפורמה בתחום יבוא המזון הרגיל לישראל ("רפורמת הקורנפלקס"). נוסף על כך, חוקקו חוקים חדשים ותיקוני חקיקה להגברת ההגנה על הצרכנים. למשל, חוקק ו חוק קידום התחרות בענף המזון, התשע"ד- 2014 (להלן- )חוק המזון13 , וחוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), התשע"ו- 2015 , ותוקנו בין היתר החוקים האלה: חוק הגנת הצרכן, התשמ"א- 1981 , הקובע הוראות למען הצרכן, כגון איסור הטעיה צרכנית, סימון טובין והצגת מחירים; חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו- 1996 ; חוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח- 1988 (שנקרא חוק ההגבלים העסקיים קודם לתיקונו כאמור בשנת 2019 ) (להלן גם - חוק התחרות הכלכלית או חוק התחרות)14 . בשנים האחרונות פרסם משרד מבקר המדינה סדרת דוחות שהצביעו על פעולות שונות שע ל הגופים המבוקרים לבצע כדי להילחם ביוקר המחיה15 . ,כך במאי 2021 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא "הטיפול במונופולין ובריכוזיות בענף המזון" (להלן - )הדוח הקודם16. הדוח עסק במגוון סוגיות הקשורות ליוקר המחיה , בין היתר סוגיית הריכוזיות במקטעי הספקים והקמעונאים, חסמים לתחרות בענף המזון וחסמי יבוא שונים . כמו כן, בשנת 2024 פרסם משרד מבקר המדינה דוח שעסק בסוגיית פיקוח המחירים17 , ובו עלו סוגיות הנוגעות לפיקוח על המחירים של מוצרי מזון המצוי באחריות משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה ומשרד החקלאות וביטחון המזון . 9 כ שישה ימי עבודה במקום שבעה ימים בחו"ל . 10 גמישות הביקוש מודדת בכמה אחוזים משתנה הכמות המבוקשת של המוצר אם מחיר המוצר משתנה ב- 1%; גמישות ההיצע מודדת בכמה אחוזים משתנה הכמות המוצעת של המוצר אם מחיר המוצר משתנה ב- 1% . 11 האמור בקטע זה עולה מתוך הדוחות של ועד ו ת קדמי ו לנג וכן מתגובת התאחדות התעשיינים למשרד מב קר המדינה מ ינואר 2021 (בתגובתה לדוח הקודם) ומיולי2024 .)(בתגובתה לדוח הנוכחי 12 בין היתר, החלטת הממשלה1169 ( ", "קידום הייבוא המקביל של מוצרי מזון12.1.14 ); החלטת הממשלה 1606 ( ", "רפורמה בתחום יבוא המזון הרגיל לישראל18.4.14 ); החלטת הממשלה338 , "הסרת חסמים לייבוא מזון רגיל ('קורנפלקס') - אישור החלטת ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה" (5.8.15 ); החלטת הממשלה 1854 ( ", "הורדת יוקר מחיה בתחום מוצרי הצריכה11.8.16 .) 13 ביולי2024 'אושר תיקון מס8 'לחוק (חוק קידום התחרות בענף המזון (תיקון מס8 והוראת שעה), התשפ"ד- 2024 (להלן- תיקון8 לחוק המזון). במסגרת התיקון הוחלו האיסורים וההגבלות החלים לעניין יחסי קמעונאי-ספק בפרק ב' לחוק גם על ענף הפארם, מינואר 2025 , ונקבעו הסדרות לעניין התחרות הג י אוגרפית בענף זה. ל פי תיקונים אלה , במסגרת התיקון גם שונה שם החוק ל"חוק קידום התחרות בע נפי המזון והפארם", התשע"ד- 2014 . 14 'חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס21 ,)התשע"ט- 2019 . 15 ,מבקר המדינה דוח שנתי 71( ג2021 ,) "הטיפול במונופולין וברי כ וזיות בענף המזון" ; מבקר המדינה, דוח מבקר המדינה - מרץ 2022 " ,התחרותיות בענף הרכב- הסדרת ענף הרכב והתחרותיות בענף יבוא כלי הרכב ", (2022 ); ,מבקר המדינה היבטים בהתמודדות עם יוקר המחיה (2024 " ,) הפיקוח על המחירים בענף המזון " , עמ' 93 - 207 . 16 ,מבקר המדינה דוח שנתי 71ג (2021 ,) "הטיפול במונופולין וברי כ וזיות בענף המזון" . 17 ,מבקר המדינה היבטים בהתמודדות עם יוקר המחיה (2024 '), "הפיקוח על המחירים בענף המזון", עמ93 - 207 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה2 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 3 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה פעולות הביקורת בחודשים אוגוסט2023 עד מרץ 2024 (להלן- )מועד סיום הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שנקטו משרדי ממשלה וגופים נוספים מאז פרסום דוח ה הקודם בשנת 2021 כדי ל התמודד עם ה גורמים לעליית מחירי המזון ומוצרי ה צריכה ולטפל בחסמי היבוא, ובכלל זה נבדקו הנושאים האלה: בחינת יוקר המחיה בישראל; קיום הוראות סעיפי החוקים הרלוונטיים לנוש א זה; השוואה בין- לאומית; בחינת שוק המזון ומוצרי הצריכה בישראל, לרבות מקטע הספקים והמקטע הקמעונאי, בחינת מגמות בשוק המזון, השפעה של חסמי מכס על השוק, קיום הרפורמות בתחום מוצרי מזון, מוצרי חקלאות ומוצרי צריכה וההשפעה של מלחמת חרבות ברזל. הביקורת נעשתה ברשות התחרות, ברשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - )משרד הכלכלה , במשרד החקלאות וביטחון המזון (להלן - )משרד החקלאות , לרבות השירותים להגנת הצומח, באגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, באגף התקציבים במשרד האוצר, במשרד הבריאות, לרבות שירות המזון הארצ י ומחלקת תמרוקים ו , ברשות המיסים בישראל (להלן - רשות המיסים) . בדיקות השלמה נעשו במועצה הישראלית לצרכנות וכן נערכו פגישות השלמה עם יצרנים, יבואנים, קמעונאים, מפתחי יישומונים (אפליקציות) ( להלן - אפליקטורים ) משוק מוצרי המזון והצריכה ומכוני מחקר . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה3 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 4 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה שער 1 - מחירי מזון בישראל ובעולם סקירה על מחירי המזון ומוצרי הצריכה בישראל ובמדינות ה- OECD ב שנת 2021 עמדה ההוצאה על מוצרי מזון18 בישראל על % 18.7 מכלל ההוצאה על תצרוכת19 . בשנים2011 - 2021 עלה וירד לסירוגין שיעור ההוצאה הממוצע על מוצרי מזון של משפחה ממוצעת מ- 16% ב שנת 2011 ל- 18.7% ב שנת 2021 . קיימים גורמים רבים שעשויים להשפיע על מחירי המזון , לכן קיים קושי לבודד את המרכיבים המשפיעים ביותר על פערים בין מחירי המזון בישראל למחיריהם במדינות ה- OECD ו במדינות האיחוד האירופי. כדי לבחון את פערי ה מחירים בין ישראל ל- OECD ואת שי עורם להלן דוגמאות ל מדדים שונים שעשויים להצביע על הסיבות לפערים אלה. משרדי ממשלה , חוקרים מהאקדמיה ו חוקרים ממ כוני מחקר נוהגים להשתמש במדדים אלה כדי להצביע על פערי מחירים. מדד ה מחירים לצרכן בישראל בעשור האחרון על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - ה למ"ס ) עלו מדד י מחירי המזון, ובייחוד מדד מחירי הפירות והירקות , בשיעור גבוה ביחס למדד המחירים לצרכן. להלן תרשי ם המציג את השינויים במדדי המחירים לצרכן בישראל בקטגוריות של מדד המחירים לצרכן - כללי20 , מדד מחירי המזון (כולל ירקות ופירות)21 , מדד מחירי המזון ללא ירקות ופירות22 ,מדד פירות וירקות23 ומדד ארוחות מחוץ לבית24 , משנת2011 עד מאי 2024 : ת רשים 1 : השינויים במדדי המחירים לצרכן בקטגוריות נבחרות 2011 - מאי 2024 ( ,בנקודות 2011 = 100 ) 25 .על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה 18 כולל פירות, ירקות , משקאות וארוחות מחוץ לבית. 19 "הוצאות משק בית על צריכה בישראל ", הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, 2022 . 20 מדד המחירים לצרכן- כללי- 120010 . 21 מדד מחירי המזון כולל פירות וירקות- 110050 . 22 מדד מחירי המזון ללא פירות וירקות- 120050 . 23 מדד מחירי הירקות ופירות- 120040 . 24 מדד ארוחות מחוץ לבית- 120410 . 25 ."כלל המדדים המופיעים בתרשים כוללים בתוכם את סעיף "ארוחות מחוץ לבית 37% 34% 23% 20% 17% פירות וירקות ארוחות מחוץ לבית מזון כולל ירקות ופירות מזון ללא ירקות ופירות מדד המחירים לצרכן-כללי התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה4 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 5 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה מהתרשי ם עולה כי בין 2011 למאי2024 ה על מדד מחירי הפירות והירקות ב- % 37 26 , מדד ארוחות מחוץ לבית עלה ב- 34% (משקלו מתוך מדד מחירי המזון הוא16.81% 27 ,)מ דד מחירי המזון כולל פירות וירקות עלה ב- % 23 28 , והכול בשעה שמדד המחירים לצרכן - כללי עלה ב- % 17 . עולה כי מדד מחירי הפירות והירקות משנת 2011 עד מאי2024 עלה בשיעור גבוה לעומת מדד המחירים לצרכן - כללי, והוא מושך באופן חד כלפי מ לה ע את מדד מחירי המזון כולל פירות וירקות, אף שהוא כ- 18% .ממשקל מדד מחירי המזון 26 משקל הפירות ו ה ירקות במדד המחירים של מוצרי המזון (כולל פירות וירקות) הוא 19% . 27 נכון לאפריל2023 , שיעור סעיף "ארוחות מחוץ לבית" מתוך המדד הכללי הוא3.35% ומתוך מדד מחירי המזון כולל פירות וירקות - 16.81% .. משקל הסעיף משתנה על ידי הלמ"ס מדי שנתיים 28 יותר מעליית מדד המחירים לצרכן- .כללי התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה5 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 6 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה מדדים השוואתיים כוח של הקנייה בישראל מדי תקופה מפרסם ארגון ה- OECD מדדים שונים המשווים את רמות המחירים בין מדינות שונות - .בינן לבין עצמן או בינן לממוצע מדינות הארגון המדדים המפורסמים מקובלים ונמצאים בשימושם של כלל מקבלי ההחלטות הממשלתיים והפרטיים וכן אצל גופי המחקר השונים. יצוין כי יתכנו פערים במדידה ה ן יב שיטות השונות והפערים טבועים ב הבדלים בין שיטות המדידה ואין סתירה בכך ששיטות שונות מעלות מסקנות שונות . נוכח הקשיים להשוות מחירי מוצרים במדינות השונות, ניתן להשוות את מחירי המוצרים בישראל אל מול המחירים במדינות OECD באמצעות מדידת כוח הקנייה של השכר הממוצע . כלומר, כמה מוצרים ושירותים י כול תושב ישראל לקנות בשכר שהוא מקבל. כו ח הקנייה של השכר מבטא את היח ס בין השכר ש הצרכן מקבל (מחיר עבור עבודתו) ובין המחיר של המוצרים ש הוא רוכש. כ ו ח ה ק נ י י ה ש ל ה ש כ ר באוגוסט 2023 פרסם פורום ארלוזורוב מחקר בנושא יוקר המחיה בישראל29 . המחקר מציג את כוח הקנייה של השכר בישראל. להלן תרשים ובו מוצגים הפערים בכוח הקנייה של השכר הממוצע בישראל בהשוואה לשכר הממוצע ב- OECD , בקטגוריות נבחרות, בשנת2017 : תרשים2 : הפערים בכוח הקני י ה של השכר הממוצע בישראל בהשוואה לממוצע ב- OECD , ,קטגוריות נבחרות 2017 ה מקור: עידו לן, " יוקר המחיה בישראל: שכר נמוך או מחירים גבוהים? ", פורום ארלוז רוב ו , אוגוסט 2023 (סימון קטגוריית " מזון ומשקאות לא אלכוהוליים " הוסף על ידי משרד מבקר המדינה). 29 /post/10007 https://www.arlozforum.org התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה6 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 7 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה מהתרשים עולה כי בשנת 2017 היה כוח הקנייה היחסי של השכר הממוצע בישראל נמוך ב- 28.2% מכוח הקנייה של השכר הממוצע ב- OECD ; ברכישת מזון ומשקאות לא אלכוהוליים היה כוח הקנייה של בישראל נמוך ב- 30.2% . בדוח של המכון הישראלי לדמוקרטיה משנת2023 צוין כי בשנת2022 היה כוח הקנייה הריאלי30 של השכר הממוצע בישראל נמוך ב- 17% מזה של השכר הממוצע ב- OECD, ב- 8% מכוח הקנייה של השכר הממוצע באיחוד האירופי וב- 43% מכוח הקנייה של השכר הממוצע בארה"ב31 . פורום ארלוז ו רוב מסר בתגובתו למשרד מבקר המדינה ביוני 2024 (להלן- )תגובת פורום ארלוזורוב כי בעיית יוקר המחיה אינה נוגעת ל מחירים בלבד אלא גם ל שכר נמוך וב , מלחמה ביוקר המחיה ך צרי לכלול גם העלאת שכר ו גם העלאת פריון. במאמר של מכון רש וש 32 צוין ב כי שנת 2017 , "בהתייחס לקטגוריות המזון השונות , השכר החציוני בישראל יכול לרכוש 21% יותר פירות וירקות מאשר בממוצע מדינות ה- OECD . בחלק מהקטגוריות הללו - למשל מוצרי חלב וביצים ולחם ודגנים - מספר הסלים שניתן לרכוש בישראל נמוך בהרבה ממה שניתן להסביר ידי על הכנס ה חציו ת ני נמוכה בישראל". כמו כן, בחודשים פברואר עד יולי 2024 בדק משרד מבקר המדינה חמישה מוצרי מזון33 נפוצים בישראל. לצורך כך, נאספו נתונים על מחירי חמשת המוצרים בשלוש מדינות - צרפת, אנגלייה וארה"ב (המטבע המקומי הומר לש"ח לפי שער החליפין ביום הבדיקה34 ). כמו כן, נאספו נתוני השכר הממוצע בכל אחת מהמדינות האמורות, ונעשה חישוב של כמה יחידות מכל מוצר ניתן לרכוש תמורת השכר הממוצע של שעת עבודה. 30 .עליית השכר מעבר לעליית מדד המחירים לצרכן 31 "?קרנית פלוג, נדב פורת הירש, רועי קנת פורטל, "יוקר המחיה בישראל: מה מספרים המספרים- עדכון לסקירה שפורסמה בספטמבר 2022 , המכון הישראלי לדמוקרטיה, ספטמבר2023 ', עמ28 . 32 דן בן- ,דוד ואיל קמחי "המחירים גבוהים בישראל? היזהרו מהשוואות בינלאומיות", מחקרי שורש, מכון שורש, אוקטובר 2021 ', עמ9. 33 המוצרים שנבחרו הם שימורי טונה, קוקה-קולה , פסטה , חלב ולחם . חמשת המוצרים האלה נמכרים בכל המדינות שנבחנו , ויש סבירות גבוהה שבכל אותן המדינות רמת ביקוש שלהם זהה . 34 הבדיקות נערכו ב- 11.2.24 ,ב- 25.3.24 וב- 10.7.24 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה7 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 8 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ב תרשים להלן מוצגים מחירי המוצרים במונחי מטבע (כולל מע"ם ו ללא מע "ם) ובמונחי שכר לשעת עבודה: תרשים 3 : ,מחירי מוצרים שונים בארץ ובחו"ל והיכולת לרכוש אותם2024 35 ( במונחי מטבע ו שכר לשעת עבודה ) על פי נתוני רשתות קמעונאיות בארץ ובחו"ל (מחירי המוצרים), בנק ישראל (שערי החליפין) וארגון ה- OECD (נתוני השכר36 ), בעיבוד משרד מבקר המדינה. טונה: ישראל - טונה סטארקיסט במים, רב ה י עי י160 * 4 ,גרםCHP , 25.3.24; אנגלי ה י- The Fishmonger Tuna Steak In Spring Water 110g , ALDI , 25.3.24 ; ארה"ב - StarKist Chunk Light Tuna in Water, 5 oz, 8 Cans , Walmart , 25.3.24 . קוקה- :קולה ישראל - קוקה- ,קולה1.5 ליטר (יצרן או מותג: קוקה- ,קולה CHP , 25.3.24; צרפת - Soda goût Original COCA-COLA la bouteille d'1,75L ,, קרפור25.3.24; ארה"ב - Coca-Cola Soda Pop, 2 Liter Bottle , Walmart , 25.3.24 . 35 "שיעור המע ם על מוצרי מזון: בישראל - 17% ,)(אין מע"ם על פירות וירקות ב צרפת - % 5.5 , באנגלייה ו בארה"ב - 0%; שערי חליפין לשקל : אירו - 3.91, דולר - 3.62 וליש"ט - 4.56 ;שכר שעתי ב ש"ח: בישראל - 76, באנגלייה - 104, בצרפת - 102 ובארה"ב- 141 . 36 בכל מדינה נלקחו נתוני שכר שנתיים של2023 . הנתונים חולקו ב- 52 שבועות ושוב חולקו במספר שעות העבודה השבועיות בכל מדינה. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה8 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 9 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה פסטה: ישראל - פסטה ספגטיני5 , 500 גרם (יצרן או מותג: ברילה, CHP , 25.3.24; צרפת - Pâtes spaghetti al dente en 3 minutes LUSTUCRU le paquet de 500g ,, קרפור25.3.24; ארה"ב - Barilla Classic Non-GMO, Kosher Certified Spaghetti Pasta, 16 oz , Walmart , 25.3.24 . :חלב ישראל - מחיר מפוקח של חלב טרי בקרטון3% ,שומן (רגיל), אתר האינטרנט של משרד הכלכלה 10.7.24 ; אנגלייה- Cowbelle Filtered British Semi-skimmed Milk 2l/3.52 Pints , ALDI , 10.7.24 ; ארה"ב- Great Value 1% Low-Fat Milk, Gallon Jug 128 Fl Oz , Walmart , 7.10.24 . לח ם: ישראל - לחם לבן750 גרם- ,מחיר בפיקוח, אתר האינטרנט של משרד הכלכלה10.7.24 ; אנגלייה- Village Bakery Medium Sliced White Bread 800g , ALDI , 10.7.24 ; ארה"ב- Great Value Round Top Wheat Bread, 20 oz , Walmart , 7.10.24 . מחקרים העלו כוח כי הקנייה היחסי של השכר הממוצע בישראל נמוך מכוח הקנייה של השכר הממוצע ב- OECD גם בכל הנוגע לרכישת מזון ומשקאות לא אלכוהוליים. נכון ל שנת 2024 , מ בדיקה שערך משרד מבקר המדינה לגבי מחיר שימורי ה טונה, ה חלב ו ה לחם בישראל, ב אנגלייה ו ב ארה"ב ולגבי מחיר מוצרי קוקה- ,קולה ופסטה בישראל ב צרפ ב ת ו ארה"ב , עלה כי כוח הקנייה של הצרכן הישראלי נמוך לעומת ה צרכן באנגלייה, ב צרפת ובארה"ב, במונחי שכר של שעת עבודה. למשל, צרכן בישראל יכול לקנות 6.5 ק"ג פסטה בשכר ממוצע לשעת עבודה לעומת צרכן בארה"ב ובצרפת שיכול לרכוש 9.9 ק"ג ו- 9 ק"ג בהתאמה, כלומר פער של עד53% . כמו כן, צרכן בישראל יכול לקנות 2 ק "ג טונה בשכר ממוצע לשעת עבודה לעומת צ רכן ב אנגל יה י וב ארה"ב שיכול לרכוש 2.5 ק ו "ג - 5.5 ק "ג בהתאמה, כלומר פער של עד 175% . במוצרים אחרים שנבדקו נמצא פער של עד כ- 300% . ✰ מבדיקת מדד המחירים לצרכן בישראל משנת 2011 עד מאי2024 עלה מדד מחירי הפירות והירקות ב- 37%, מדד מחירי המזון כולל פירות וירקות עלה ב- 23% , והכול בשעה שמדד המחירים לצרכן - כללי עלה ב- 17% . ,כמו כן מחקרים העלו כי כוח הקנייה היחסי של השכר הממוצע בישראל נמוך מכוח הקנייה של השכר הממוצע ב- OECD גם בכל הנוגע ל רכישת מזון ומשקאות שאינם אלכוהוליים . בבדיקה שערך משרד מבקר המדינה לגבי מחירי המוצרים , נכון ל- 2024 , ,בישראל באנגלייה צרפת וארה"ב עלה כי כוח הקנייה של הצרכן הישראלי נמוך ביחס לצרכן, באותן המדינות במוצרים שנבדקו, במונחי שכר של שעת עבודה. למשל, צרכן בישראל יכול לקנות 6.5 ק"ג פסטה בשכר ממוצע לשעת עבודה לעומת צרכן בארה"ב ובצרפת שיכול לרכוש 9.9 ק"ג ו- 9 ,ק"ג בהתאמה כלומר פער של עד 53% . כמו כן, צרכן בישראל יכול לקנות2 ק"ג טונה בשכר ממוצע לשעת עבודה לעומת צרכן בארה"ב ובאנגליה שיכול לרכוש 2.5 ק"ג ו- 5.5 ק"ג בהתאמה, כלומר פער של עד 175% . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה9 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 10 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה שער 2 - שוק המזון ומוצרי הצריכה בישראל על פי נתוני הלמ"ס, ב שנת 2021 הסתכמה ההוצאה החודשית למשק בית בישראל על מזון ב- 2,241 ש"ח37 ועל פירות וירקות ב- 583 ש"ח. ההוצאה הכוללת לצריכה פרטית ש ל מזון, משקאות וטבק הסתכמה ב- 121 מיליארד ח ש" בשנת 2021 וב- 138 מיליארד ח ש" בשנת 2023 . מקטע הספקים - היבוא והתעשייה המקומית על פי נתוני חבר ת סטורנקסט38 , בשנים8 201 - 2 202 היה נתח השוק הממוצע של עשרת הספקים הגדולים בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה כ- 53% מכלל השוק , ו הספק בעל נתח השוק הגדול ביותר מחזיק בכ- % 1 1 .מכלל שוק המזון על פי נתוני הלמ"ס39, נכון ל שנת 2022 היו2,950 מפעלים בענף ייצור המזון ו- 310 מפעלים לייצור משקאות ומוצרי טבק40 , ו מספר המועסקים בענף באותה השנה היה כ- 69,500. על פי נתוני מש רד הבריאות , נכון לדצמבר 2023 קיימים בישראל כ- 2,400 יבואני מזון בעלי תעודות רישום יבואן בתוקף41. על פי הערכת החטיבה לשוקי הון בבנ ק לאומי42 , ב שנת 2022 היה הפדיון של יצרני המזון כ- 77.9 מיליארד ש"ח ושל יצרני המשקאות והטבק כ- 10.1 מיליארד ש"ח, ובסך הכול כ- 88 .מיליארד ש"ח בתרשים שלהלן מוצג נתח השוק של חמשת הספקים הגדולים בתחום המזון (חלקם יצרנים ויבואני מזון) ושל המותגים הפרטיים , בשנים 2011 , 2014 , 2017 ו- 2022 . תרשים 4 :נתח השוק של חמשת הספקים הגדולים ביותר והמותגים הפרטיים בענף המזון בשנים 2011 , 2014 , 2017 ו- 2022 37 מהם370 ."ש"ח בגין "ארוחות מחוץ לבית 38 "סיכום שנת2022 ," חברת סטורנקסט (פברואר 2023 .)סטורנקסט ה יא חברה בתחום המחקר והניתוח של שוק מוצרי הצריכה, והיא מקבלת נתונים מקופותיהן של כ- 2,600 חנויות, שה ן כ- 85% מסך השוק המבורקד. 39 " שנתון סטטיסטי לישראל2022 ," ' מס73 , לוחות16.11 ו- 16.13 .הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (פברואר 2023 .) 40 על פי נתוני הלמ"ס, בניכוי עצמאים בודדים יש 2,263 מפעלים בענף ייצור המזון ו- 175 מפעלים לייצור משקאות ומוצרי טבק. 41 ,""רשימת יבואני מזון בעלי תעודות רישום יבואן בתוקף משרד הבריאות , ( דצמבר 3 202 .) 42 ."ענף ייצור מזון ומשקאות", החטיבה לשוקי הון, אגף הכלכלה, בנק לאומי התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה10 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 11 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה * נתונים של חברת שטראוס נוגעים לשנת 2021 עקב ירידה חריגה בחלקה בשוק לפי הנתונים לשנת2022 . באפריל 2022 ביצעה החברה ריקול לכל מוצרי השוקולד שלה שיוצרו כמה חודשים קודם לכן, בעקבות זיהום חיידקי שהתגלה בקו ייצור השוקולד הנוזלי של כל מוצרי ה. ** חלקה של דיפלומט בשנת 2022 עמד על3.9% . *** נתח השוק של המותג הפרטי מתייחס למותג הפרטי של כלל קמעונאי המזון ונתח השוק של המותג הפרטי בייחס לספקים האחרים. על פי נתונ י מרכז המחקר והמידע של הכנסת (להלן - ממ"מ) ושל חברת נילסן43 , כפי שהובאו בדוחות של ממ"מ(2011 44 ( ), וחברת סטורנקסט2014 45 , 2017 46 , 2022 47 ) ,נתונים לגבי נתח השוק של המותג הפרטי- על פי נתוני ממ"מ48 - .בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי נתח השוק של חמשת הספקים הגדולים אומנם הצטמצם מעט במשך השנים , כך שבשנת 2022 הם החזיקו בכ- 37.5% מנתח שוק המזון בישראל לעומת 42.7% ב שנת 2017 , אך לדברי רשות התחרות הוא עדיין ריכוזי ומצביע על הריכוזיות הגבוהה בשוק המזון ומוצרי הצריכה בישראל. בפברואר 2022 סקר אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר49 את רווחיות יבואני המזון והטואלטיקה . הממצאים העיקריים מהסקירה האמורה מצביעים על שיעור רווחיות גבוה של יבואני המזון ו מוצרי צריכה , בפרט עשרת היבואנים הפרטיים הגדולים. בשנת 2020 היה שיעור הרווח של היבואנים הגדולים ( לפני מס ) כ- 13.7% (כ- 570 מיל יון ש"ח ). לטענת אגף הכלכלן הראשי, שיעור רווחיות זה חריג לענף מסחר סיטונאי. להלן תרשים המ אר ת את שיעור הרווח הנקי מהמכירות (לפני מס) של עשרת יבואני המזון והטואלטיקה הגדולים שהם חברות פרטיות, בשנים 2009 - 2020 : תרשים5 :ה רווח הנקי ה מצרפי ושיעורו מהמכירות (לפני מס) של עשרת יבואני המזון והטואלטיקה הגדולים , 2009 - 2020 ( במחירי2019 ), במיליוני ש"ח על פי נתוני משרד האוצר50 , י בע בוד משרד מבקר המדינה . 43 "סיכום שנת2014 ,"בשוק מוצרי הצריכה27 בינואר , נילסן, 2015 . 44 "מעקב אחרי יישום חוק קידום התחרות בענף המזון, התשע"ד- 2014 ", יוני2015 ., ממ"מ 45 דירוג ספקים בשוק מוצרי הצריכה- ,סטורנקסט מרץ 2014 . 46 "סיכום שנת 2017 - מגמות מרכזיות בשוק הצריכה בישראל", סטורנקסט , 2018 . 47 "סיכום דצמבר2022 - מגמות מרכזיות בשוק הצריכה בישראל", סטורנקסט , ינואר 2023 . 48 "הערכת השפעות החלת חוק המזון על התחרות בשוק הפארם", מרץ2024 ., ממ"מ 49 "רווחיות יבואני המזון והטואלטיקה ויוקר המחיה " , אגף הכלכלן הראשי , משרד האוצר, 3.2.22 . 50 " רווחיות יבואני המזון והטואלטיקה ויוקר המחיה, " אגף הכלכלן הראשי , משרד האוצר, 3.2.22 ; " ריכוזיות המזון : מצגת לוועדת הכלכלה , " אגף תקציבים, משרד האוצר , אפריל 2023 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה11 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 12 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה מהתרשים עולה ש שיעור ה רווח הנקי (לפני מס) של עשרת יבואני המזון והטואלטיקה הגדולים בשנת 2020 (כ- 13.7%) גבוה מש ו עור י בשנת 2011 (כ- 11% )ש בה פרצה המחאה החברתית על יוקר המחיה. ה ט י פ ו ל ב מ ו נ ו פ ו ל י ן ו ב ר י כ ו ז י ו ת ב ע נ ף ה מ ז ו ן על פי התיאוריה הכלכלית הרווחת, במקום שמתקיימת תחרות משוכללת עם מידע מלא ועם ריבוי של קונים ומוכרים, אין בידי איש מהמתחרים יכולת של ממש להשפיע על מחיר המוצר, על הכמות הנמכרת ממנו או על איכותו51 . לעומת זאת, בשוק מונופוליסטי בכוחו של בעל המונופולין להפחית את כ מות המוצרים המוצעים בשוק, להביא להעלאת מחיריהם או לפגום באיכותם; פעולות אלו עלולות לפגוע בציבור הצרכנים וברווחה החברתית. חוק התחרות הכלכלית אינו אוסר את עצם רכישת המעמד של בעל מונופולין בדרך של גידול עצמי, אלא קובע מנגנון פיקוח על הדרך שבה בעל המונופולין מ שתמש במעמדו הייחודי בשוק; וזאת, כדי להבטיח שלא ינצל לרעה את כוחו כמונופולין ולא ינסה לשומרו בדרכים שאינן תחרותיות. על בעל מונופולין נאסר להגביל את כושר התחרות של מתחרים בפועל ובכוח. בספרות הכלכלית מקובלת ההנחה כי מבנה שוק אוליגופולי, כלומר שוק המאופיין במ ספר מועט של מתחרים, מביא לכך שכל שחקן בשוק פועל מתוך הבנה שהתנהגותו משפיעה על התנהגותם של המתחרים האחרים. על כן, בתהליך קבלת החלטות וגיבוש אסטרטגיה עסקית נכונה מבחינתו, כל שחקן בשוק מפנים גם את תגובת מתחריו. מקובל להניח כי ההפנמה של המתחרים בשוק שהתנהגותם משפיעה בהכרח על התנהגותם של המתחרים האחרים, עשויה להביא להפחתת עוצמת התחרות ביניהם. חוק התחרות הכלכלית הסמיך את רשות התחרות לעסוק בתחומים האלו , ובין היתר: הכרזה על בעל מונופולין; מתן הוראות לבעל מונופולין בדבר הצעדים שעליו לנקוט, אם הממונה ראה כי מהתנהגות ו של בעל מונופולין עולה חשש לפגיעה של ממש בתחרות או בציבור הצרכנים; הסכמה או התנגדות למיזוגי חברות או אישור המיזוג בתנאים; עריכת מחקרים בענייני תחרות בשווקים שונים; אכיפת האיסור על קיום ההסדרים הכובלים; מתן הוראות לקבוצת ריכוז שפעולותיה פוגעות בציבור או בת חרות; מתן הוראות ליבואן ישיר שממעמדו או מהתנהגותו עולה חשש כי ייפגע ו באופן מהותי ה יבוא ה מקביל או ה יבוא ה אישי , ובשל כך עלולה להיפגע באופן ניכר התחרות בענף שבו פועל היבואן הישיר ; אפשרות לפנות אל בית הדין בבקשה להורות לבעל מונופולין למכור נכס שבידו, כולו או חלקו. חוק התחרות הכלכלית קובע עונש מאסר של עד חמש שנים בגין עבירה על הוראות החוק (תלוי בעבירה), או קנס שהוא פי עשרה מהקנס המגביל לאותו מספר שנות מאסר לפי חוק העונשין, התשל"ז- 1977. נוסף על זה, החוק מעניק סמכות לממונה להטיל עיצומים כספיים עד כ- 100 מיליון ש"ח על המפרים הוראות המפורטות בחוק. ה כ ר ז ה ע ל ב ע ל מ ו נ ו פ ו ל י ן על פי חוק התחרות הכלכלית, אם ראה הממונה על התחרות כי מקיומו של מונופולין או מהתנהגותו של בעל מונופולין נפגעת התחרות בעסקים או נפגע הציבור, יש בסמכותו לתת לבעל המונופולין הוראות בדבר הצעדים שעליו לנקוט כדי למנוע את הפגיעה. סעיף 26 (א) לחוק התחרות הכלכלית מ גדיר בעל מונופולין באמצעות שני מבחנים: ( א ) אדם או תאגיד שחלקו בכלל האספקה של נכסים או בכלל רכישתם ו בכלל מתן שירותים או בכלל רכישתם גדול מ- 50% ; (ב ) אדם או תאגיד המחזיק כוח שוק משמעותי בנוגע לאספקת נכסים או רכישתם או למתן שירותים או רכישתם. ביולי 2019 פרסמה רשות התחרות גילוי דעת בעניין אופן בחינת כוח שוק משמעותי52 , ובו נ קבעו כמה מבחנים לקיומו של כוח שוק משמעותי. ל פי גילוי דעת זה, 51 ראו לדוגמה גילוי דעת2/19 ,של רשות התחרות בעניין אופן בחינת כוח שוק משמעותי21 ביולי2019 . 52 גילוי דעת2/19 ,בעניין אופן בחינת כוח שוק משמעותי רשות התחרות, יולי 2019 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה12 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 13 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה כוח שוק משמעותי הוא היכולת לקבוע תנאי אספקה נחותים באופן ניכר מתנאי האספקה שהיו מתקיימים בשוק תחרותי ובאופן שאינו ארעי. כוח שוק משמע ותי מאפשר למי שמחזיק בו להתנהל ללא חשש מרסנים תחרותיים מהותיים מצד הביקוש ומצד ההיצע. בעל מונופולין כפוף לאיסורים החלים על בעל מונופולין לפי חוק התחרות הכללית בין אם הוכרז ככזה ובין אם לא53. עדין, יש חשיבות ל הכרזה על בעל מונופולין לייעול הליכי הפיקוח והאכיפה של הוראות חוק התחרות הכלכלית על ידי רשות התחרות. ההכרזה היא צעד מקדים בתהליך מתן הוראות על ידי ראש רשות התחרות לבעל המונופולין, שלא בהסכמה, למניעת פגיעה בתחרות או בציבור כתוצאה מניצול לרעה של כוח שוק ו מאפשרת הטלת עיצומים כספיים על בעל מונופולין בגין הפרות של החוק . נוסף על כך , ההכרזה על מונופולין מקלה את ה אכיפה ה פרטית לצד ה אכיפה בידי רשויות המדינה. מדינות רבות בעולם אימצו מודל של אכיפה פרטית לצד האכיפה הציבורית. לרשות כל אדם או תאגיד עומדים סעדים אזרחיים בגין הפרה של חוק התחרות הכ לכלית. סעדים אלו כוללים את הוראת סעיף 50 לחוק התחרות הכלכלית, ולפיה הפרה של הוראה מהוראות החוק דינה כדין עוולה בנזיקין. כמו כן, הדין מתיר לאדם, לרשות ציבורית או לארגון, העומדים בתנאים מסוימים, להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית בשם קבוצת אנשים בעילה של הפר ת הוראות חוק התחרות הכלכלית. ה כ ר ז ה ע ל מ ו נ ו פ ו ל י ן ב ש ו ק ה ת ה בדוח הקודם נמצא כי יותר מ- 20 שנים לא הכריזה רשות התחרות על בעל פול ו מונ ין בשוק המזון, ומסוף שנות השמונים של המאה העשרים (כ - 30 שנים) כלל לא הוכרז בעל מונופולין בתחום מוצרי ה צריכה54 . חוק המזון מסדיר בין השאר את ה היבטים ה שונים של מערכת יחסי הסחר בין ספק י המזון וקמעונאי המזון . החוק מאפשר פיקוח הדוק יותר על הספקים והקמעונאים הגדולים שמחזור המכירות הרל וו נטיות שלהם גבוה מ הרף הקבוע בחוק המזון55 , והוא קובע כללים שונים על ההסדרים ביניהם . עוד מוגדר בחוק המזון כ י ספק המוכרז כמונופול בקטגוריית מזון מסוימת ייכלל ברשימת הספקים הגדולים (על פי חוק המזון) גם אם מחזור מכירותיו נמוך מהסף הנדרש בחוק המזון . יצוין ש מחזור מכירותיה של חברת ויסוצקי לא עבר ו את הרף הנדרש על פי חוק המזון, ולכן היא לא נכללה ברשימת הספקים הגדולים. רשות התחרות מסרה באוגוסט 2023 למשרד מבקר המדינה ש מאז הדוח הקודם, במהלך 2023 היא בחנה את שוק התה הירוק (להלן - )תה ירוק , שוק חליטות הצמחים (להלן - )חליטות צמחים ושוק התה השחור . תה ירוק וחליט ו ת צמחים מחזיקים יחד את רוב מכירות התה בשקיקים ומירב המכירות לצרכ נים הפרטיים נעשה ברשתות השיווק. הרשות הגיעה ל ידי מסקנה שתה ירוק , חליטות צמחים ותה שחור ים קו שו םה נפרד ים . המסקנה מבוססת בין השאר על האופן בו ש הספקים והקמעונאים תופסים את העדפות הצרכנים , ה תמחור, ה מבצעים, סידור המדפים וה מיתוג והשפה העיצובית של ה מוצרי ם. מניתוח של רשות התחרות עלה כי נתחי השוק של חברת ויסוצקי גדולים מ- 70% מכלל אספקת המוצרים בשקיקים לצרכנים פרטיים בשוק ה תה ה ירוק ובשוק חליטות צמחים . כמו כן, מתקיימים המבחנים בחוק התחרות הקובעים כי ל חברת ויסוצקי כוח שוק משמעותי בהם. מעמד 53 לעומת זאת, ההכרזה על בעל מונופולין ככזה היא לעתים תנאי להכפפתו למגבלות והאיסורים לפי חוק המזון כמפורט בתת הפרק הבא. 54 כגון משחות שיניים ומוצרי היגיינה נשית; למעט הכרזה מדצמבר1988 על חברה כבעלת מונופולין לגבי ענף ה גפרורים, לא נמצא ו ברשימת בעלי המונופולין מינואר 2020 עוד בעלי מונופולין ב קטגורי ית מוצרי הצריכה. 55 ,חוק קידום התחרות בענף המזון ה תשע"ד- 2014 , מגדיר ספק גדול כ מי שמחזור המכירות שלו לקמעונאים היה גבוה מ- 333,234,264 .ש"ח בשנת הכספים הקודמת קמעונאי גדול הוא כל אחד מאלה: (א) קמעונאי המחזיק בשלוש חנויות לפחות שמחזור המכירות הכולל של חנויותיו, בשנת הכספים הקודמת, עולה על 269,716,118.20 "ח ש ; לעניין זה, "מחזור מכירות" - לרבות מחזור המכירות של מצרכים שספק מכר בחנות של הקמעונאי; (ב) קמעונאי המחזיק בחנות מקוונת שמחזור המכירות הכולל שלו בישראל מהחנות המקוונת, ואם הוא מחזיק גם בחנות שאינה מקוונת, אחת או יותר - יחד עם הכנסותיו ממנה וממצרכים שספק מכר בחנות של הקמעונאי, בשנת הכספים הקודמת, עולה על 269,716,118.20 ש "ח. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה13 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 14 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה זה חברת ויסוצקי מתבטא ב ין השאר בהיקף שטחי מדף ניכרים אשר מוקצים ל חברה ברשתות הקמעונאיות הגדולות . ביוני 2023 הכריזה ראש רשות התחרות על חברת ויסוצקי בעלת מונופולין באספקה של שקיקי תה במגזר הקמעונאי בתה ירוק ובחליטות צמחים. הכרזת המונופולין מכלילה את החברה ברשימת הספקים הגדולים לפ י חוק המזון, וגם משמשת ראיה לכאורה בכל הליך משפטי ל פי סעיף 43(ה) לחוק התחרות הכלכלית . משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעילות רשות התחרות לאחר ממצאי הדוח הקודם, ע ל כך ש בחנה את שוק התה ומצאה שלחברה הפועלת בו יש כוח שוק משמעותי ו היא פעלה להכריז עליה כ מונופול בענף המזון ( לראשונה מזה למעלה מ- 20 שנים ). עם זאת, במסגרת ה משאבים הרבים שהשקיעה רשות התחרות בשלוש השנים האחרונות בענף המזון, היא לא בחנה באופן שיטתי קטגוריות נוספות בתחום המזון ומוצרי הצריכה שיש בהן ריכוזיות גבוהה מבחינת יכולת הספקים להשפיע על התחרו ת ועל מחיר המוצרים, ובכללן קטגוריות בהן שולטים יבואנים ישירים. רשות התחרות מסרה בתגובתה למשרד מבקר המדינה ביוני 2024 (להלן- )תגובת רשות התחרות כי בשלוש ה שנים האחרונות היא הסיטה משאבים רבים לעיסוק בענף המזון. בכלל זה נפתחה חקירה פלילית של ספקי מזון וקמעונאים ונשלחו כתבי חשדות ל כמה חשודים, לרבות בגין הפרת הוראות חוק המזון , והוטלו קרוב ל- 90 מיליון ש"ח של עיצומים בהסכמה. כמו כן מיזוגים בתחום המזון נבחנו, ומספר מיזוגים בתחום המזון נחסם. חברת ויסוצקי הוכרזה כבעלת מונופולין בשוק התה הירוק ו ב שוק חליטות הצמח ים. נוסף על כך , בימים אלה מבצעת רשות התחרות מחקר מקיף בתחום המזון שמבקש לבצע ניתוח מרווחים בענף המזון והטואלטיקה על בסיס של נתונים בהיקף ובפירוט חסר י תקדים. מטרת המחקר לסייע ולתמוך בהחלטות מדיניות . עוד ציינה הרשות כי הכרזת מונופולין ה א י הכלי החלש ביותר בכל ל הכלים שיש ברשותה, ו השימוש בו שמור למקרים ש בהם התועלת מצדיקה את המשאבים הרבים הנדרשים מהרשות. זאת בפרט מאחר שאין להכרזת המונופולין תוקף קונסטרוקטיבי אלא דקלרטיבי בלבד ( למעט חריגים נקודתיים כגון החלת הוראות חוק המזון כאשר מחזור המכירות נמוך מהרף הקבוע בחוק המזון להגדרת ספק גדול ). עוד מסרה רשות התחרות כי שבעה ספקי מזון מוכרזים כבעלי מונופולין , ויש רק מעט ספקי מזון גדולים שאינם מוכרזים כלל. הכרזה על בעל מונופולין אינה עומדת בפני עצמה. משמעותה היא שהשוק בו בעל המונופולין פועל נבדק ונמצא כי מעמדו בשוק מאפשר לו לנקוט צעדים לדחיקת מתחרים ולהעלאת מחירים. הכרזה על קיומו של בעל מונופולין משקפת, איפוא, את מעמד ו כבעל כוח משמעותי בשוק בו הוא פועל במבט צופה פני עתיד ולאורך זמן . זו הודעה לכל אדם כי על בעל העסק נשוא ההכרזה מוטלות החובות שהוטלו על בעל מונופולין בחוק התחרות וזה תמרור אזהרה הקורא לבעל המונופולין לבחון בקפידה יתרה פעולותיו בראי חוק התחרות56 . נוסף על כך, ההכרזה מקלה על נקיטת אמצעי אכיפה נגדו על ידי רשות התחרות, במישרין או באמצעות בית הדין לתחרות, במקרה של פגיעה בתחרות או בציבור כתוצאה מניצול לרעה של מעמדו אי .- הכרזה על מונופול כאמור במקרים המתאימים מצמצמת לעיתים את יכולתה של רשות התחרות לאכוף את ההגבלות הקיימות בחוק המזון למניעת נזק לציבור הצרכנים וכן את יכולתו של ציבור הצרכנים לפעול באופן עצמאי לקבלת סעד בגין הפרתן של הגבלות אלה. מומלץ לרשות התחרות לבדוק אם מתקיימים התנאים להכרזה על בעל מונופולין בקשר ל קטגוריות מזון ומוצרי צריכה נוספות , לרבות יבואנים ישירים, ולפעול במקרים המתאימים כנגד מי שהתקיימ ו בו התנאים בכלים שעומדים לרשותה למניעת ניצול לרעה של כוח השוק שבידיו והעלאת יוקר המחיה כתוצאה מכך . 56 ראו ההכרזה על חברת חשמל כעל בעלת מ ונופולין. - https://www.gov.il/he/pages/monopolyelectric ראו גם ערר 7/95 "בזק", החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' הממונה על ההגבלים העסקיים (8.5.97 ) " ,לפיו תכלית החקיקה מצביעה על הצורך להכריז על קיומו של מונופולין כל אימת שמתקיימים התנאים היוצרים את אותו מצב המוגדר בחוק כמונופולין. שיקול הדעת המסור לממונה צריך, אפוא, שיופעל על יסוד הנחת המוצא, כי בהתקיים התנאים הקבועים בחוק, יש להכריז על קיומו של המונופולי . ן" התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה14 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 15 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ה ה כ ר ז ה ע ל ק י ו ם ק ב ו צ ת ר י כ ו ז ו מ ת ן ה ו ר א ו ת ל ח ב ר י ה ביולי 2011 תוקן חוק התחרות הכלכלית57 . בדברי ההסבר להצעת התיקון לחוק נכתב כי התיקון נועד להעניק לממונה על התח רות ( הממונה על ה הגבלים העסקיים דאז) כלים להתמודדות אפקטיבית עם חבר קבוצת ריכוז, בנפרד מההסדר הקיים בחוק לעניין בעל מונופולין. זאת, נוכח ההבדלים הניכרים בין התופעות הכלכליות העומדות ביסוד המונופולין וביסוד קבוצת הריכוז. סעיף 31 ב לחוק התחרות הכלכלית מאפשר לממונה לקבוע כי קבוצה מצומצמת של בני אדם המנהלים עסקים, ובידיהם נתון ריכוז של יותר מ- 50% מכלל אספקת נכסים או מכלל מתן שירותים או מכלל רכישתם, היא קבוצת ריכוז. סעיף 31 ג לחוק מסמיך את הממונה לתת הוראות לחברי קבוצת ריכוז בדבר צעדים שעליהם לנקוט אם מתן ההוראות עשויות למנוע פגיעה או חשש לפגיעה של ממש בציבור או בתחרות בעסקים בין חברי הקבוצה או בענף שבו הם פועלים, או כדי להגביר באופן ניכר את התחרות בין חברי הקבוצה או בענף או ליצור תנאים להגברה ניכרת של התחרות בענף. 57 'חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס12), התשע"א- 2011 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה15 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 16 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ב שנת 2019 פורסם מחקר של הרשות להגנת הצרכן ולסח ר הוגן (להלן - )הרשות להגנת הצרכן על מבנה שוק המזון58 ורמת הריכוזיות בו בנוגע ל- 40 קטגוריות מזון שונות. המחקר העלה כי במוצרים אלו שולטות מעט חברות. לבקשת משרד מבקר המדינה, במהלך אוקטובר 2023 עדכנו החוקרים של הרשות להגנת הצרכן את תוצאות המחקר ב- 38 קטגוריות. לפי התוצאות המעודכנות, ב- 20 מתוך38 הקטגוריות שנבחנו נשלטות יותר מ- 50% מהמכירות על ידי חברה אחת באותה הקטגוריה (שיעור השליטה יכול לנוע בין 51% ל- 89%); ב- 33 מ כלל הקטגורי ות שנבחנו יותר מ- 50% מהמכירות מתחלקות בין שתי חברות שולטות באותה הקטגוריה (שיעור השליטה יכול לנוע בין 51% ל- 99% .) ברובן המוחלט של ה קטגוריות שנבחנו נע נתח השוק של שלוש מהחברות הגדולות הפועלות בכל קטגוריה בין % 2 5 ל- 100% , ובממוצע% 4 8 59 . לוח1 : ,רמת הריכוזיות בקטגוריות שונות בענף המזון אוקטובר 2023 60 הקטגוריה נתח השוק של שלוש החברות הגדולות בקטגוריה הקטגוריה נתח השוק של שלוש החברות הגדולות בקטגוריה 'קוטג 100% תה 86% חלב עמיד 100% חמאה מעדנ יה י 83% שמנת מתוקה 99% חמאה מדף 81% קטשופ 99% אורז 79% קולה 99% יינות מתוקים 78% משקאות סויה 97% קטניות 76% חלב טרי 97% ירקות קפואים 76% שמנת חמוצה 96% קוסקוס 73% שימורי גזר ואפונה 96% פסטה 72% אשל לבן 96% זיתים ומלפפונים שימורים 71% גבינה לבנה 96% שימורי עגבניות 70% יוגורט 95% טונה 67% קפה נמס 94% לחם ולחמניות 66% קפה טורקי 93% ביצים 64% שימורי תירס 92% עוף קפוא 62% גבינה צהובה מעדני יה 92% טחינה 56% גבינה צהובה מדף 91% שמן 52% סלט חומוס ארוז 88% דג קפוא 44% דגני בוקר 87% קמח 35% .על פי נתוני הרשות להגנת הצרכן, בעיבוד משרד מבקר המדינה תמונת המצב העולה מ המחקר המעודכן לאוקטובר 2023 מראה כי ב- 36 מתוך38 קטגוריות בענף המזון נותרה ריכוזיות גבוהה (מעל 50% )מהשוק . כך למשל, בקטגוריה שמנת מתוקה שלוש החברות הגדולות בקטגוריה מחזיקות 99% ,מהשוק בקטגוריה קפה נמס הן מחזיקות 93% מהשוק ו בקטגוריה דגני בוקר - 87% .מהשוק עוד עולה כי ב- 20 קטגוריות מזון חלקן של שלוש החברות השולטות בקטגוריה גבוה מ- 85% , והממוצע של חלקן בכל הקטגוריות עומד על כ- % 84 61 . בדוח הקודם נמצא כי פרט לאישור הצו המוסכם בין הממונה על התחרות לחברות התמ"ל ב שנת 2014 , אשר חודש ב שנת 2018 , חלף קביעה כי הן "קבוצת ריכוז", מ שנת 2014 לא השתמשה עוד רשות התחרות בכלי זה, דהיינו היא לא הכריזה על קבוצות ריכוז ולא נתנה הוראות במקום ההכרזה על קבוצת ריכוז בשוק המזון במטרה למנוע פגיעה או בשל החשש לפגיעה מהותית בציבור או בתחרות בעסקים בין חברי הקבוצה או בענף שבו הם פועלים או כדי ליצור תנאים להגברה ניכרת של התחרות בענף. 58 Related Markets, Alon Eizenberg, - Closely Structure, Conduct, and Contact: Competition in Dalia Shilian, December 30, 2019. דליה שיל יא ן היא כלכלנית הרשות להגנת הצרכן. 59 מלבד קטגוריות הדג הקפוא והקמח ש בהן נתח השוק עומד על 44% ועל35% , .בהתאמה 60 הרשות להגנת הצרכן עדכנה נתונים לגבי 38 מוצרים- ינש מוצרים פחות מהמחקר שנעשה ב שנת 2019 . 61 .ללא קטגוריות דג קפוא וקמח התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה16 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 17 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ב אוגוסט 2023 ציינה רשות התחרות בפני משרד מבקר המדינה כי היא פעלה בשוק המזון בכמה מישורים. בין השאר, היא פעלה ל הגברת אכיפה פלילית לאחר התבטאויות פומביות של ספקי מזון בנושא העלאת מחיר ים של מוצרי מזון וכן ל בחינת ציות לחוק קידום התחרות בענף המזון. במסגרת זו נבחנו כלל ההסכמות הקיימות בין הספקים הגדולים לקמעונאים הגדולים וננקטו אמצעים מ י נהליים נגד שבעה ספקי מזון שאיתם הגיעה הרשות להסכמות כן ו תהליכים ממשיכים נגד יתר הספקים. כמו כן, הוכרזה חברת ויסוצקי כבעלת מונופולין ו נעשו פעולות ל עצירת עסקאות מיזוג בתחום המזון שלדעת הרשות עלולות לפגוע בתחרות62 . אולם לא ננקטו צעדים להכרזה על קבוצות ריכוז. לבקשת משרד מבקר המדינה באוקטובר 2023 ערכה הרשות להגנת הצרכן בדיקה חוזרת שהעלתה שוב כי יש מעט מתחרים בקטגוריות מזון מ סוימות . נמצא כי על אף שקיימת ריכוזיות משמעותית של שלושת ה ספקים הגדולים בקטגוריה להם למעלה מ- 50% מהאספקה ב- 36 קטגוריות מזון כגון: קוטג' (100% ( מהשוק), קטשופ99% ( מהשוק) ופסטה72% )מהשוק . מאז פרסום המחקר הקודם של ה רשות להגנת הצרכן (2019 ), רשות התחרות לא בחנה הצורך להכריז על קבוצות ריכוז בענף המזון ולהורות לחבריהן על נקיטת צעדים להגברה ניכרת של התחרות בענף המזון . רשות התחרות מסרה בתגובתה כי היא נקטה בצעד חלופי להכרזה על קבוצת ריכוז . ביוני 2023 תוקן חוק המזון והוספו לו, בין היתר, האיסורים שבסעיפים 8(ג1) ו-(ג2) הקובעים ש ספק גדול לא יתנה מתן הנחה לקמעונאי גדול הנכלל ברשימה, בעבור מצרך ממצרכיו, במישרין או בעקיפין, בכסף או בשווה כסף, ברכישת מצרך אחר של אותו ספק גדול , ו קמעונאי גדול לא יהיה צד להסדר עם ספק גדול הנכלל ברשימה, שתוצאתו היא הנחה אסורה. רשות התחרות הפנתה גם לסעיפי חוק התחרות לפיהם אין לממונה סמכות להכריז על קבוצת ריכוז מבלי שיש ב צעדים שבאמתחתה ליישום בתחום כדי למנוע פגיעה או חשש לפגיעה משמעותית בציבור או בתחרות בעסקים בין חברי הקבוצה או בענף שבו הם פועלים, או להגביר את התחרות בענף באופן משמעות י או ליצור תנאים להגברה משמעותית של התחרות בענף . משרד מבקר המדינה מציין את התיקון אותו יזמה רשות התחרות בחוק המזון ביוני 2023 למניעת הסדר הנחה בין ספק גדול לקמעונאי גדול כפרקטיקה לחיזוק מעמדו של הספק, ומצביע על החשיבות באיתור פרקטיקות ל ניצול ו חיזוק מעמדם של ספקים דומיננטיי . ם מומלץ לרשות התחרות לבחון את מידת התחרות בין הספקים בענף המזון בקטגוריות שבה ן קיימת ריכוזיות ו גב הה ואת החסמים לכניסתם של מתחרים נוספים או להצגת מוצריהם על המדפים. בחינה שיטתית ואיתור ענפים ריכוזיים ופרקטיקות להפחתת תחרות יכולה גם למפות אילו כלי פיקוח ורגולציה נוספים נ דרשים לרשות התחרות ולסייע לה במתן המלצות להגברת התחרות . ק ו נ ג ל ו מ ר ט י ם ב ת ח ו ם ה מ ז ו ן ו ה צ ר י כ ה קונגלומרט הוא תאגיד השולט ב כמה עסקים שונים ש לפעמים אינם קשורים זה לזה . קונגלומרטים מגוונים לע י תים קרובות את הסיכון העסקי על ידי השתתפות בשווקים רבים ושונים . פעילות התאגיד בשווקים מרובים מקנה לו יתרון של גודל המייעל את עלויות הייצור, ההפצה וכיוצא 62 לדוגמה , התנגדות הממונה על התחרות למיזוג בין שטראוס גרופ בע"מ למשק ויילר בע"מ. אגב בדיקת המיזוג המוצע בין שתי החברות (שהסתיימה בהתנגדות הממונה למיזוג) התעורר חשש ששטראוס קיבלה לכאורה דריסת רגל בפעילותה של חברת משק ויילר בתחום המוצרים הצמחיים (משקאות, גבינות ויוגורטים צמחיים) בלי שקיבלה את אישור הממונה למיזוג. מבדיקת הממונה עלה כי המגבלה שהוטלה על פעילותה של חברת משק ויי לר עלולה הייתה לעכב ואף למנוע כניסה עצמאית של החברה לתחום זה בכלל ו לשוק המשקאות הצמחיים הטריים בפרט - שוק שנשלט במועד בדיקת המיזוג על ידי תנובה ושטראוס מתכוונת להרחיב באופן ניכר את פעילותה בו. דוגמאות נוספות - התנגדות הממונה על התחרות למיזוג בין אגודת הכור מים הקואופרטיבית של יקבי ראשל"צ וזיכרון יעקב בע"מ ל בין יקבי ארזה ת.ר.ז. בע"מ ; התנגדות הממונה על התחרות למיזוג בין מחלבות גד בע"מ ל בין מחלבות כפר תבור בע"מ . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה17 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 18 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה באלה63 . תנובה היא דוגמה לקונגלומרט בישראל שכן היא פועלת במספר רב של קטגוריות ובהן מוצרי חלב, תחליפי חלב, דגים, נקניק ים, ירקות קפואים ובשר. עם זאת, על אף היעילות המובנית שיכולה להיות בקונגלומרטים יש חשש תחרותי מדחיקת מתחרים באמצעות קשירה בין מוצרים, בעיקר כשלקונגלומרט יש כוח שוק באחד משוקי המוצר שבהם הוא פועל. בינואר 2022 פרסמה רשות התחרות קול קורא לעמדות הציבור בעניי ן בחינת מיזוגים קונגלומרטים. במסגרת הקול קורא הוצגה סקירה על מיזוגים קונגלומרטים בתחום המזון שבה נכתב כי שוק המזון בישראל מאופיין במספר מועט של ספקי מזון ובמספר מצומצם עוד יותר של ספקים בעלי הפצה ארצית. מחקר הרשות להגנת הצרכן משנת 2023 64 בדק לגבי כמה ספקי ם את מספר קטגוריות המזון ש בהן לים עופ םה ואם חלק ם בקטגוריות אלה גדול. להלן בלוח מספר הקטגוריות בענף המזון שבהן יש לחברה או לקבוצה המסחרית נתח שוק משמעותי ונתח שוק מצומצם: לוח 2 : מספר הקטגוריות בענף המזון ומוצרי הצריכה שבהן יש לחברה או לקבוצה המסחרית נתח שוק משמעותי ונתח שוק מצומצם , אוקטובר 2023 החברה או הקבוצה המסחרית מספר הקטגוריות שבהן יש לחברה נתח שוק משמעותי מספר הקטגוריות שבהן יש לחברה נתח שוק מצומצם דיפלומט 10 31 אוסם / נסטלה 9 27 תנובה 8 21 שטראוס / עלית 8 29 נטו 8 31 יוניליור 6 19 שסטוביץ 5 28 סוגת 2 9 החברה המרכזית להפצת משקאות קלים בע"מ (קוקה- )קולה 2 6 זנלכול 1 7 מיה 1 14 וילי פוד 0 29 טעמן 0 21 פי על נתוני הרשות להגנת הצרכן , בעיבוד משרד מבקר המדינה . מה לוח עולה כי בישראל יש לפחות 13 חברות וקבוצות מסחריות שהן קונגלומרט בתחום המזון ומוצרי הצריכה, משמע הן פ ו עלות בו זמנית בכמה קטגוריות בתחום המזון ומוצרי הצריכה . חלק מהחברות אף מחזיקות בנתח שוק משמעותי בקטגוריות שהן פועלות בהן . התרחבות של חברה לתחומים נוספים נעשית באמצעות גידול אורגני או באמצעות מיזוגי חברות אשר חלקם נדרשים לאישור רש ות התחרות65 . לרשות עומדת האפשרות להתנגד למיזוג אם מצאה כי עולה חשש משמעותי לפגיעה בתחרות עקב המיזוג או לאשר את המיזוג בתנאים שמרפאים את החשש התחרותי. 63 התאגיד מאוגד לעיתים כ קבוצת חברות בבעלות אחת העוסקת בפעילויות שונות של כל שלבי הייצור או בכמה תחומ ים ה קשורים זה לזה , והוא נוצר לע י תים מסִ דרה של מיזוגים או רכישות. 64 Related Markets, Alon Eizenberg, - Structure, Conduct, and Contact: Competition in Closely Dalia Shilian, December 30, 2019 . הנתונים מעודכנים לאוקטובר2023 . 65 בהתקיים אחד מתת-ה סעי פים של סעיף 17 ל חוק התחרות הכלכלית . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה18 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 19 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה בינואר 2022 פרסמה רשות התחרות קול קורא לגבי דרך הבחינה הנכונה של מיזוגים קונגלומרטים66 ובו עלו החששות התחרותיים במיזוג קונגלומרטים (להלן - :)חששות ייחודיים (א) חשש מדחיקה - על פי החשש, כאשר לחברה הממוזגת יש כ ו ח שוק באחד משוקי המוצר ש להם נוגעת עסקת המיזוג, היא תוכל לעשות שימוש בכ ו ח השוק שלה בשוק אחד כדי לדחוק מתחרים בשוק השני. כלומר, החברה הממוזגת תק שור (קשירה פי ית ז , חוזית או כלכלית67 ) בין המוצר שבו יש לה כ ו ח שוק לבין המוצר שבו היא חשופה לתחרות וכך להוביל לדחיקה חלקית או מלאה של מתחרי המוצר הנקשר (ב) ; החשש מפני הגברת נקודות הממשק בין השחקנים בשווקים השונים , וכתוצאה מכך להקל עליהם להגיע לשיווי משקל מתוא ם (ללא הסדר בין השחקנים). על פי החשש, הגברת נקודות הממשק גורמת להפחתת התמריץ לנקוט אסטרטגיות תחרותיות אגרסיביות בשוק אחד, כתוצאה מהחשש שמא אלה יגרמו למתחרים לנקוט אסטרטגיות תחרותיות בשוק אחר (ג) ; ה חשש ש עצם ההרחבה של סל המוצרים שקיים בידי ספק אחד ל י גד ת את כו ח המיקוח של אותו ה ספק אל מול ה לקוחות שרוכשים ממנו את סל המוצרים. על פי החשש, עצם הרחבת הסל תאפשר לספק למכור כל אחד מהמוצרים או את חלקם במחיר יקר יותר, גם בה י עדר כוח שוק בבחינה נפרדת של כל אחד משוקי המוצרים ש אותם הוא מספק , ככל שיש סינרגיות צריכה גדולות יות ר מהסל הרחב יותר . 1. מ י ז ו ג י ם ח ד ש י ם : עלה כי במקרה שספק גדול של מוצר מזון מבקש להיכנס לפעילות בקטגוריה אחרת בענף המזון באמצעות מיזוג עם ספק בקטגוריה האחרת, רשות התחרות בוחנת את השפעת המיזוג על התחרות בקטגוריה האחרת . נוסף על כך בוחנת הרשות את הפגיעה האפשרית בתחרות בעקבות המיזוג גם בתחומים הקיימים ש בהם עוסק הרוכש. בין היתר, הרשות בודקת את השינוי האפשרי ביכולת המתמזגות לקשור מוצרים, וגם את השינוי שיגרום המיזוג בתמריץ של הפירמה הממוזגת לנקוט קשירה שתפגע בתחרות. עוד בוחנת הרשות את מ בנה השוק; את מערכות היחסים בין ה ספקים, ה קמעונאים, ה לקוחות וה צרכנים; את השינויים הצפויים בהן בעקבות המיזוג ואת השפעות השינויים על התחרות. עם זאת , יש קושי לרשות התחרות לכמת ולבסס את החששות הייחודיים המפורטים ל עיל ולבסס התנגדויות למיזוגים בעלי מאפיינים אלו. רשות התחרות מסרה בתגובתה כי במסגרת חוק הת ו כנית הכלכלית לשנים 2023 ו- 2024 68 עבר תיקון לחוק המזון. כחלק מתיקון ז ה , נאסר בהוראת שעה שתוקפה עד 31.12.24 , על מיזוגים של ספקים עם מחזור מכירות העולה על כ- 307 מיליון ש"ח עם ספקים עם מחזור מכירות העולה על 30 מיליון ש"ח ; ונוסף בהוראת שעה עד 31.5.26 : סעיף17 (ב1 )ו לפיו קמעונאי גדול לא יידרש לקבל את אישור הממונה לפתיחת חנות גדולה נוספת באזור ביקוש עם נתח שוק העולה על 30% אך נמוך מ- 50% , אם בכל אחד מששת החודשים שקדמו למועד פתיחת החנות הגדולה, שיעור מסוים מהיקף המכירות של ה מצרכים שמכר הקמעונאי הגדול בישראל, לא ה הי של מצרכים שסופקו לקמעונאי הגדול בידי ספקים גדולים . כמו , כן רשות התחרות ערכה שינויים בפטור הסדרנות הקיים69 אם בתקופה מסוימת שנקבעה יותר משיעור מסוים מסך המכירות שמכר קמעונאי גדול היה של מצרכים שסופקו בידי ספקים קטנים . הוראות אלו מעודדות קמעונאים גדולים למכור יותר מוצרים של ספקים קטנים, זאת באמצעות שימוש ב תמריצים, חלף שימוש בסנקציות מורכבות למדידה ולאכיפה. 66 קול קורא לעמדות הציבור בעניין בחינת מיזוגים קונגלומרטים , ינואר 2022 . 67 קשירה פי ז ית, למשל בהתניית רכישת מוצר אחד של הספק ברכישת מוצר אחר של אותו ה ספק באמצעות הגבלה טכנית של שימוש במוצרים של מתחרים. קשירה חוזית, כלומר מכירת ה מוצר הקושר אך ורק יחד עם המוצר הנקשר כך ש ה חברה מציעה מוצרים מסוימים למכירה כסל בלבד , ולא ניתן לרכוש את המוצרים בנפרד. קשירה כלכלית, לעומת זאת, מתייחסת למצב שבו על פני הדברים ניתן לרכוש את המצרים בנפרד, אך מ ה בחינה ה כלכלית החברה הקושרת מייצרת ללקוח תמריץ כלכ לי לרכוש את המוצרים ביחד ממנה ולא מספקים מתחרים . 68 "פרק י ל ג חוק התוכנית הכלכלית ( תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו- 2024 ) , ה תשפ"ג- 2023 . 69 כללי קידום התחרות בענף המזון ( פטור לפעולות ולהסדרים שעניינם סידור מצרכים בחנות של קמעונאי ( )ל גדו הוראת שעה ) ( מס' 2), התשפ"ד- 2024 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה19 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 20 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה משרד מבקר המדינה מציין את הוראות השעה אותן יזמה רשות התחרות ככלי להתמודדות עם פעולות של ספקים דומיננטיים בתחום המ זון לחיזוק מעמדם בהינתן הקושי לבסס ולכמת את הפגיעה בתחרות עקב כך, וממליץ לרשות התחרות להמשיך ולבחון סוגי מיזוגים בשווקים ריכוזיים בתחום המזון שיאסרו מראש בחקיקה, בהתחשב בהשפעתם על היכולת של ספק דומיננטי בתחום לדחוק מתחרים אל מול הקושי לבסס חששות הכרוכות בכ ך לפגיעה בתחרות והעלאת מחירים. מומלץ לרשות התחרות לפעול בחקיקה לגיבוש כלי פיקוח ורגולציה נוספים ככל הדרושים לה , להתניית תנאים ו להתנגדות למיזוגים חדשים בשווקים ריכוזיים ש בהם קיים חשש מדחיקת מתחרים , וישנם קשיים לביסוס חששות אלו באמצעים הקיימים. 2. ט י פ ו ל ב מ י ז ו ג י ם ש א ו ש ר ו ב ע ב ר : נמצא כי בענף המזון קיימים גם קונגלומ ר טים עקב מיזוג שנעשה בעבר ויכול שמעמדם בקטגוריות בהן הם פועלים השתנה בינתיים וכן קונגלומ ר טים שלא עקב מיזוג, שהם בעלי נתח שוק משמעותי בקטגוריית מזון אחת לפחות, ולגבי אלה רשות התחרות א ינה בוחנת את השפ עת פעילותם על התחרות בקטגוריות המזון האחרות. רשות התחרות מסרה כי היא עורכת מפעם לפעם מחקרי רטרוספקטיבה70 לעניין מיזוגים שאושרו. לאחרונה ערכה רשות התחרות מחקר לעניין מספר מיזוגים של קונגלומרטיים בתחום המזון אולם לא ניתן היה לבסס מסקנה ברורה כלשהי בנוגע לשינוי במצב השוק לפני ואחרי המיזוגים והעסקאות שנבחנו, הממצאים לא היו עקביים. בימים אלה רשות התחרות החלה י ער ב כת מחקר אמפירי רחב ביותר, המושתת על בסיס נתונים עצום בהיקפו, הכולל את כל המוצרים הנמכרים ברשתות הקמעונאיות. תוצאותיו צפויות לתת תמונה ב רורה יותר של התנהלות הספקים בשוק המזון והשפעתה על התחרות בקטגוריות המזון השונות. מומלץ לרשות התחרות להרחיב את בחינת השפעתם של הקונגלומרטים , לרבות לאחר מיזוג בין ספק גדול לספק קטן, על התחרות בשוק המזון ו על מוצרי הצריכה בישראל , ובמקרה הצורך לפעול באמצעות הכלים העומדים לרשותה למניעת ניצול כוחם לרעה והעלאת יוקר המחיה כתוצאה מכך. עוד מומלץ לרשת התחרות לבחון את הרחבת התמריצים לחיזוק הספקים הקטנים , ובכלל זאת לבחון את השפעת הוראות השעה בחוק המזון, שנועדו לעודד קמעונאים גדולים למכור יותר מוצרים של ספקים קטנים, על שוק המזון ומוצרי הצריכה ואת הצורך בהארכתן, ואם כפי שהן או בשינויים. י בה עדר כלים מתאימים לצמצום כוחם של קונגלומרטים קיימים , מומלץ לרשות התחרות לפעול להסדרתם של כלים מתאימים בחקיקה בשיתוף משרד האוצר ומשרד הכלכלה , לטיפול בהשפעות השליליות הנובעות מכוחם של קו נגלומרטים , כאשר הוא מנוצל לרעה . מ ק ט ע ה ה פ צ ה ו ה ש פ ע ת ו ע ל ה ר י כ ו ז י ו ת מקטע ההפצה בענף המזון ומוצרי הצריכה הוא החוליה המקשרת בין מקטע הספקים (היצרנים או היבואנים) לבין המקטע הקמעונאי. יש סוגי הפצה שונים ל פי סוג הסחורות - ,הפצה בקירור ב הקפאה ומוצרים יבשים - מצ ו ד משרד הבריאות קיימות הגבלות הנוגעות לאופן ההובלה של מוצרים מסוימים , כדוגמת בשר מצונן. כדאיות ההובלה עבור הספק כרוכה בהיקף הכספי של הסחורה שמופצת ומשקלה. לרוב, יחזיקו ספקים גדולים במערך הפצה גדול עם פיזור גיאוגרפי רחב שמגיע לנקודות מכירה רבות ברחבי הארץ. רוב היצרנים והיבואנים בישראל הם ספקים קטנים ובינוניים שאינם מחזיקים במערך הפצה כלל או שמערך ההפצה שלהם מצומצם , והם משתמשים לעיתים בשירותיהם של ספקים גדולים המפעילים מערך הפצה רחב . דהיינו, הספק הגדול מגיע לנקודת המכירה עם המוצרים שלו ועם המוצרים של הספקים ה קטנים והבינוניים, ובאופן הזה הם מרחיבים את קהל הלקוחות שלהם . ההסכם בין מבקש השירות (ספקים קטנים ובינוניים) לנותן השירות (הספקים הגדולים) יכול 70 המושג רטרוספקטיבה מתייחס בדרך כלל להסתכלות אחורה על אירועים שכבר התרחשו ולבחינת השפעותיהם. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה20 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 21 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה להיות להפצה בלבד, כלומר שינוע מנקודה לנקודה, או שההסכם יכול להיות גם הסכם סחר שבו הספק הגדול מבצע גם את ההתנהלות המסחרית מול הקמעונאי בקצה. כך או כך הספק הגדול נהנה מהגדלת סל המוצרים שבאמתחתו ומ התנהלותו מול הקמעונאי בקצה , ואף מגדיל את יכולת המיקוח שלו מול הקמעונאים. שיתוף הפעולה בין כלל הספקים בהפצה תורם לריכוזיות במקטע ההפצה והסחר , ועלול אף להביא להפחתת ה תחרות , ו לכן גם ההסכם ביניהם יכול להתפרש כהסדר כובל , אשר ככלל אסור על פי חוק התחרות הכלכלית . חוק התחרות הכלכלית מגדיר מה ו הסדר כובל ו כן את הנדרש לאישורו או לקבלת פטור מאישורו71 . החוק מסמיך את הממונה על התח רות לקבוע סוגי הסדרים כובלים שיהיו פטורים מקבלת אישור בית הדין (להלן - )פטורי סוג . בהתאם לכך נקבע, בין היתר, פטור סוג להסדרים שאינם אופקיים72 . על סמך הערכה עצמית73 של הצדדים להסדר שההסדר ביניהם לא מגביל את התחרות בחלק ניכר מהשוק הרלבנטי או שהוא אינו מעלה חשש לפגיעה משמעותית בתחרות. משמעות הדבר היא שספקים שאינם מתחרים בשווקים זהים אינם נדרשים באישור מראש להסדר הפצה משותף . כך למשל, ספק של חטיפים יכול להיקשר בהסדר שיווק עם ספק של מוצרי היגיינה ללא אישור רשות התחרות שכן לא מדובר במתחרים ישירים. היתרון בהערכה עצמ , ית לטענת רשות התחרות, הוא בצמצום הבקשות לפטור מהסדר כובל המועברות אליה וצמצום הבירוקרטיה לצדדים . ההערכה העצמית מאפשרת לרשות לחסוך משאבים ולהתמקד בנושאים אחרים חשובים יותר . עם זאת , עולה גם החשש ליצירת גורמים ריכוזיים במשק שמגדילים את סל המוצרים שלהם ואת כוחם. בטיוטת הצעות החלטה לממשלה על התכנית הכלכלית לשנים 2023 ו- 2024 שהופ צה להערות הציבור בפברואר 2023 הוצע לצמצם את כוח השוק של הספקים באמצעות מספר הגבלות וביניהן איסור על ספקים גד ולים להפיץ מוצרים של ספקים גדולים ובינוניים אחרים74 . ש אף טיוטת חוק התכנית הכלכלית לשנ ים2023 - 2024 הדגישה את החשיבות בצמצום כוחם של הספקים שאינה נמצאת במחלוקת בקרב הרגולטורים היעודים75 , בפועל החוק קודם ללא האיסור הנ"ל . משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה ב מרץ 2024 כי חשוב מאוד לפעול לצמצום כוחם של הספקים הגדולים . אחת הדרכים לעשות כן היא באמצעות ה תיקון לחוק המזון , כפי שהוצע , הנוגע לשינויים מבניים לצמצום כוחם של הספקים הגדולים להפצת סל מוצרים . ביטול הסעיף על ידי משרד האוצר ורשות התחרות אינו על דעת משרד הכלכלה, ובכוונתו לפעול להעברת חוק שמטרתו זהה - צמצום כוח השוק של ספקים גדולים באמצעות הגבלות על מקטע ההפצה. רשות התחרות מסרה למשרד מבקר המדינה במרץ 2023 כי ההחלטה על ביטול הסעיף הייתה של משרד האוצר נוכח החשש בדבר פגיעה ביכולת ההפצה של ספקים בינוניים המס תמכים על יכולת ההפצה של ספקים גדולים. עם זאת, אושרו כמה סעיפים שמטרתם צמצום כוחם של הספקים, ובהם איסור על מיזוג חברות בתחום המזון, לרבות הגבלות על מיזוגים בתחום; הגבלה על שיתוף 71 "הסדר כובל " כהגדרתו בסעיף 2 לחוק התחרות הוא " הסדר הנעשה בין בני אדם המנהלים עסקים, לפיו אחד הצדדים לפחות מגביל עצמו באופן העלול למנוע או להפחית את התחרות בעסקים בינו לבין הצדדים האחרים להסדר, או חלק מהם, או בינו לבין אדם שאינו צד להסדר " . צדדים להסדרים כובלים יכולים לפנות לממונה על התחרות בבקשה לפטור את ההסדר מאישור בבית הדין לתחרות, לפנות לבית הדין לתחרות על מנת לאשר את ההסדר או להסתמך על קיומו של פטור סוג. כמו כן, בסמכות הממונה לקבוע כי בין צדדים התקיים הסדר כובל . 72 הסדר כובל אופקי הוא הסדר הנערך בין שתי חברות (או י ו תר) המתחרות באותו שוק. למשל, תיאום מחיר בין שתי חברות בנוגע למוצר מסוים. 73 פירוש המונח הערכה עצמית או "סלף אס סמנט" הוא בחינה של הצדדים להסדר שעיקרו אינו בהפחתת התחרות או במניעה, והצדדים להסדר מגיעים למסקנה שההסדר לא עלול לפגוע באופן משמעותי בתחרות, הם יכולים לבצע את ההסדר מבלי לקבל אישור מראש של הממונה על התחרות. 74 בהצעת המחליטים מוגדרים המונחים כדלקמן: ספק ג ל דו ; קמעונאי גדול - כהגדרתם בחוק המזון; יצרן גדול - יצרן אשר מכירותיו בישראל בשנת2021 עלו על סך של400 מיליון ש"ח; יצרן בינוני- יצרן אשר מכירות מצרכיו בישראל בשנת 2021 עלו על סך של20 מיליון ש"ח ולא עלו על סך של400 מיליון ש"ח; יצרן קטן - יצרן שאינו יצרן ג דול או יצרן בינוני. 75 .משרד האוצר, משרד הכלכלה ורשות התחרות התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה21 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 22 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה פעולה בין ספקים בענף העופות; פטור מקבלת אישור לפתיחת חנות לקמעונאי ש- 55% ממוצרי ו הם של ספקים קטנים ובינוניים; הגבלה על יחסי ספק גדול וקמעונאי לקביעת יעדים למתן הנחות למצרך אחר של הספק. נמצא כי נוכח כוחם של הספקים והריכוזיות השוררת בשוק המזון ומוצרי הצריכה, משרד האוצר ורשות התחרות בשיתוף משרד הכלכלה הציעו לבצע שינויים מבניים לצמצום כוחם של הספקים הגדולים להפצת סל מוצרים כפי שהובא בטיוטה לתכנית הכלכלית 2023 - 2024 . עם זאת, משרד האוצר בניגוד לעמדת משרד הכלכלה השמיט שינויים מבניים אלה מהתוכנית הכלכלית קודם אישורה. בה בעת קיומו של פטור מהסדר כובל על בסיס הערכה עצמית מגדיל את הסיכון ל קיומ ם של הסדרים שבפועל אינם עומדים ב תנאי הפטור ועלולים להפחית את התחרות ו לתרום לריכוזיות במקטע ההפצה בתחום המזון ומוצרי הצריכה. רשות התחרות מסרה בתגובתה כי היא רואה חשיבות של ממש בהרחבת אפשרויות ההפצה העומדות לרשות יצרנים ויבואנים קטנים ובפרט הפצה שאינה תלויה בספקים הגדולים. אשר לפטור הסוג76 ציינה הרשות כי מדובר בכלי של ניהול סיכונים בהתאם לעקרונות האסדרה וכי יש לקחת בחשבון גם את המחסור הקיים במערכי הפצה והעלויות המשמעותיות. בהיעדר יכולת להסתמך על מערכי הפצה של ספקי מזון גדולים , ישנו חשש שספקי מזון קטנים לא יוכ לו להפיץ בעצמם ויצאו מהשוק . עוד ציינה הרשות כי בטרם החרגה ענף של המזון ומוצרי הצריכה לעניין פטור הסוג להסדרים כובלים שאינם אופקיים יש , מקום להתערבות ממשלתית לטובת הקמת מערכי הפצה עצמאיים. מוצע כי משרד האוצר, רשות התחרות ומשרד הכלכלה יגבשו ת ו כנית לטיפול במקטע ההפצה המהווה חסם תחרותי התורם לריכוזיות בענף המזון ומוצרי צריכה, תוך עידוד הפצה של יצרנים ויבואנים קטנים ובינוניים ללא תלות בספקים גדולים . עוד מוצע לרשות התחרות , לתקף את הכללים ל פטור סוג להסדרים כובלים שאינם אופקיים ו את הצורך להחריג את ענף המזון ומוצרי הצריכה נוכח הריכוזיות השוררת בו, כך שכל הסדר כובל בתחום יעבור לידיעת רשות התחרות , ומהיקפים מסוימים גם לאישור ה. פ ע ו ל ו ת ר ש ו ת ה ת ח ר ו ת ב מ ק ט ע ה ס פ ק י ם מאז הדוח הקודם ערכה רשות התחרות חמישה מחקרים וסקרי שוק בתחום המזון שבהם התייחסה לריכוזיות במקטע הספקים בקטגוריות המזון האלה: (א) סקירת שוק הירקות הקפואים, נובמבר 2020 ; (ב) סקירת שוק הבשר, נובמבר 2021 ; (ג) בחינת השפעת הטיפול הממשלתי במחסור בחמאה על הזמינות, על המגוון, על המחירים ו על הריכוזיות הענפית , יולי 2021 ; (ד) השתתפות ב וועדה לבחינת פערי תיווך בפירות ובירקות וכתיבת דוח הביניים , מרץ 2022 77 ; (ה) השפעת הפחתת המכס על ענף הטונה המשומרת בישראל, אוקטובר 2022 . רשות התחרות מסרה למשרד מבקר המדינה באוגוסט2023 דברים דומים למענה שנתנה לדוח הקודם. הרשות הסיטה משאבים רבים לתחום המזון והמשיכה בביצוע חקיר ות יזומות, אכיפה פלילית ומנהלית, העמקת בחינת מיזוגים ומחקרי שוק. רשות התחרות ציינה כי היא אינה מבצעת מעבר שיטתי על ענפי המזון לבחינת הריכוזיות והחסמים בענף . עם זאת הרשות מבצעת בדיקות של רמת הריכוזיות בתחו ם בו הוגשה בקשת המיזוג בענף המזון עת נבדקות עסקאות מ יזוג או הסדרים כובלים המובאות לפתחה של הרשות מכוח הדין. כאשר נמצא כי מיזוג או הסדר כובל עלול לפגוע בתחרות – העסקה לא תאושר, או שתאושר בתנאים אשר יפיגו את החשש לפגיעה בתחרות 78 . עלה כי רשות התחרות יזמה פעולות והמליצה על צעדים לטיפול בריכוזיות הענפית בקטגוריות מזון מסוימות. עם זאת, רשות התחרות בעיקר עורכת בדיקות יזומות בעניין ריכוזיות הענפית 76 חוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח- 1988 , מסמיך את הממונה על התחרות לקבוע סוגי הסדרים כובלים שיהיו פטורים מקבלת אישור בית הדין . 77 " דוח ביניים- הוועדה לבחינת פערי תיווך בפירות ובירקות", מרץ2022 . 78 הדברים נאמרו במענה לדוח מבקר המדינה " הטיפול במונופולין והריכוזיות בענף המזון", דוח71 ,ג2021 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה22 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 23 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה בענף המזון אם מוגשות לאישורה עסקאות למיזוגים בין חברות שפועלות בתחום ורק ב תחום בו ש הוגשה בקשת המיזוג . הרשות לא קבעה קווים מנחים לביצוע מעקב יזום אחר קטגוריות מזון נוספות שבהן מתקיימת ריכוזיות, ואין מעקב סדור אחר הפעולות שננקטו בעקבות המלצותיה . מוצע לרשות התחרות לגבש תוכנית עבודה שתכלול בין היתר את בחינתן של קטגוריות בתחום המזון ומוצרי הצריכה על פי סדרי עדיפויות שייקבעו ואת השפעתו של יישום ההמלצות בקטגוריות שכבר נבדקו וכן בחינה של דרכים נוספות להפחתת הריכוזיות והגברת התחרות במקטע הספקים . מ ו ת ג פ ר ט י מותג פרטי מתייחס לסדרה של מוצרים הנמכרים תחת שם המותג של רשת השיווק, והוא מתחרה במוצרים הנמכרים על ידי ספקים אחרים. המוצרים של המותג הפרטי מיוצרים על י די יצרנים בישראל ובחו"ל עבור הקמעונאי, והם משווקים בסניפים של הקמעונאי. לרוב, שיווק מותג פרטי על ידי הקמעונאים מאפשר להם להציע מחירים זולים יותר על מוצרים שבהם קיימת תחרות, ולנגוס מנתח השוק של הספקים הגדולים נוכח קיום אינטגרציה אנכית שבה הקמעונאי הוא גם הס פק. לצד היתרונות המתוארים, כניסת רשתות שיווק למקטע הספקים באמצעות המותג הפרטי עלולה להביא לחיזוק כוחן מול ספקים קטנים וכן לצמצום התחרות על המדף שיגולם במחיר הסופי לצרכן. למשל, כניסה של מותג פרטי יכולה למנוע כניסה של ספקים אחרים באותה קטגוריה שכן הקמעונאי שמשווק מותג פרטי ירצה למנוע תחרות מצד מוצרים נוספים על המדף באותה קטגוריה. סעיף 11 לחוק המזון מסמיך את הממונה על התחרות לתת הוראות לקמעונאי המוכר מוצרים תחת המותג הפרטי. נכון למועד סיום הביקורת, רשות התחרות לא עשתה שימוש בסעיף זה. אולם רשות התחרות ציינה בפברואר 2023 .כי השפעתו של המותג הפרטי נבחנת על ידה בימים אלה תרשים 6 : נתח שוק של המותג הפרטי מסך המכר הכולל של מזון ומוצרי צריכה ונתח השוק של המותג הפרטי ברשתות השיווק ש ופרסל ורמי לוי , 2014 - 2022 פי על נתוני חברת סטורנקסט , דוח כספי של חברת שופרסל לשנת 2022 ודוח כספי של רמי לוי שיווק השקמה לשנים 2020 ו- 2022 ,בעיבוד משרד מבקר המדינה . מהתרשים עולה כי חלקו של המותג הפרטי מסך המכר הכולל של מוצרי מזון ומוצרי צריכה בשוק הקמעונאי משנת 2014 עד2022 עלה באופן מתון והגיע ל- 6.9% .אולם מדוחות של שני הקמעונאים הגדולים - שופרסל ורמי לוי - המשווקים מוצרים תחת המותג הפרטי , עולה כי נתח השוק של המותג הפרטי מסך המכירות באותן הרשתות גדול באופן ניכר מהממוצע . נתחי השוק של המותגים הפרטיים ברשתות שופרסל ורמי לוי עולים בהתמדה , ונכון לשנת 2022 עמדו על התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה23 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 24 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה 27.2% ו- 23.8% ,בהתאמה , מסך המכירות (5,985 מוצרים של המותג הפרטי בשופרסל ו- 5,500 מוצרים ברמי לוי ). השימוש במותג פרטי מקובל גם במדינות אחרות. להלן תרשים המתאר את נתח השוק של המותגים הפרטיים במדינות נבחרות באירופה, בשנת 2022 : תרשים7 :חלקו של המותג הפרטי במדינות נבחרות באירופה , 2022 על פי נתוני אתר ה מרשתת ( אינטרנט ) של statista ,בעיבוד משרד מבקר המדינה . מהתרשים עולה כי נתח השוק הממוצע של המותג הפרטי במדינות נבחרות באירופה גדול פי חמישה מנתח השוק הממוצע בישראל (36.1% לעומת6.9% .), בהתאמה להלן דוגמה להתבססות של המותג הפרטי והפחתת ריכוזיות בשווקים שבהם פועל ספק דומיננטי והשפעתו על הדומיננטיות של אותו הס פק. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה24 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 25 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה מ ק ר ה ב ו ח ן - פ ס ט ה ק צ ר ה שוק הפסטה בישראל גדול ומרכזי והמוצר נמצא בסל של רוב הצרכנים. מדי שנה נמכרים בישראל כ- 30,000 טונות פסטה על שלל סוגיה בסכום של כ- 330 מיליון ש"ח79 . הספקים המובילים בשוק הם אסם עם המותג שלהם ועם המותג "פרפרקטו ", חברת שסטוביץ המייבאת את המותג ברילה ו המותג הפרטי. להלן תרשים המציג את היקף המכירות של הספקים המובילים בשוק הפסטה בישראל: תרשים 8 :היקף ה מכירות בקטגוריה "פסטה קצרה "80 של יצרנים נבחרים , 2020 - 2023 )(בטונות על פי נתוני חברת סטורנקסט , בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בקטגוריה "פסטה קצרה" הכמות הנמכרת של המוצרים תחת המותג הפרטי נמצאת בעלייה - מ- 1,999 טונות בשנת 2020 ל- 2,630 טונות בשנת 2023 ( 31% ,)ואילו היקף המכר של המותג אסם , המוביל בקטגוריה , ירד בשיעור כ של - 17% - מ- 6,155 טונות בשנת 2020 ל- 5,131 טונות בשנת 2023 .בשנת 2023 עבר היקף המכר של המותג הפרטי את גם היקף המכר של ברילה . הנתונים עשויים להעיד כי בקטגוריות מסוימות המותג הפרטי משמש חלופה ראויה בעיני הצרכנים. 79 הערכה של היקפי שוק על בסיס נתוני ם של חברת סטורנקסט. 80 "על פי פילוח של חברת סטורנקסט, "פסטה קצרה - כולל מוצרים כדוגמת פסטה פוזילי, פנה ו צדפים . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה25 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 26 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה להלן תרשים המציג שינויים במחיר של שני מוצרים מובילים ושל המותג הפרטי בקטגוריה "פסטה קצרה": תרשים 9 : מחיר ממוצע בקטגוריה "פסטה קצרה " של יצרנים נבחרים , 2020 - 2023 (לק"ג בש"ח) על פי נתוני חברת סטורנקסט , בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בשנים 2020 - 2023 חלה עלייה במחירי שלושת המותגים בקטגוריה . זו העלייה הגדולה ביותר במחיר הייתה במותג הפרטי (כ - 26% - 1.7 ש "ח) לעומת המותג המוביל אסם (כ - 13% - 1.3 ש "ח), ואף עלייה ניכרת יותר במונחים שיקליים של מותג ברילה המיובא (כ- 22% - 2.6 ש "ח). כמו , כן ניתן לראות כי הפער בין המותג המוביל אסם למותג הפרטי נשאר דומה לאורך השנים והוא עומד כ על - 3 "ח ש . התחזקות המותג הפרטי אפשר שתביא ל יתרונות כמו הפחתת הריכוזיות במקטע הספקים בקטגוריות ש בהן היא נמכרת . עם זאת, התחזקות המותג הפרטי עלולה לגרום למצב הפוך ודווקא להגביר את הריכוזיות. בפברואר 2024 החלה רשות התחרות לבחון את נושא המותגים הפרטיים ו את ההשפעה שלהם על ה תחרות. ממשרד הכלכלה נמסר במרץ 2024 כי במסגרת פעילות המשרד נעשו פעולות להקלות רגולטוריות לכניסת קמעונאים בין- לאומיים שחלק עיקרי ממכירותיהם מקורו במותג הפרטי שלהם, והם יתחרו בקמעונאים ובספקים המקומיים; אולם הקלות אלה נתנו פתרון חלקי בלבד . משרד הכלכלה פעל לחקיקה שת אפשר יבוא של מוצרים ושיווקם בישראל ללא הגבלות רגולטוריות בתנאי שהם משווקים באירופה . במרץ 2024 פורסמו תזכירי חוק81 להערות הציבור שמטרתם היא צמצום האסדרה והנטל הבירוקרטי על יצרנים, יבואנים וקמעונאים; עידוד התחרות והסחר החופשי בין מדינות; קביעת חלופה נוספת ליבוא ושיווק המאפשרת הסתמכות על עמידה בדרישות האסדרה האירופית. ביולי 2024 .החוקים אושרו נמצא כי רק במהלך שנת 2023 הרשות החלה לבחון את השפעתה של התחזקות המותג הפרטי של קמעונאים גדולים על התחרות, לרבות ההשפעה על הספקים הקטנים וכניסתם למדף אצל אותם הקמעונאים והרשות טרם בחנה הצורך לעשות שימוש בסעיף 11 לחוק המזון ה מסמיך את הממונה על התחרות לתת הוראות לקמעונאי לגבי המותג הפ רטי . 81 תזכיר חוק התקנים (עמידה בדרישות אסדרה אירופית); תזכיר חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון) (תיקון מס' 5 .והוראת שעה); תזכיר חוק לתיקון פקודת הרוקחים התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה26 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 27 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה אי- מתן הנחיות לקמעונאים גדולים לגבי המותג הפרטי במקרה של חשש לפגיעה משמעותית בציבור או בתחר ות כתוצאה מהתנהגותם עלול לפגוע בספקים הקטנים וסיכוייהם לשמש מתחרים למותג הפרטי ולספקים הגדולים. רשות התחרות מסרה בתגובתה כי היא החלה מחקר אמפירי בנושא המותגים הפרטיים. לטענת הרשות , בשלב זה אין מקום להפעיל את הסמכויות בסעיף 11 לחוק המזון, ו ת אם ימצא במסגרת המחקר המקיף בנושא המותג הפרטי שהיא מבצעת בעיה תחרותית הדורשת פתרון רגולטורי, יי בחן השימוש בסעיף זה. מומלץ לרשות התחרות לקדם את המחקר בנושא המותגים הפרט יים לרבות נסיבות התחזקות המותג הפרטי והשפעתו על התחרות, וכניסתם של ספקים חדשים מלבד המותג הפרטי , וככל שישנו צורך לתת הוראות לקמעונאי למניעת הפגיעה בתחרות כקבוע בסעיף 11 .בחוק המזון עוד מומלץ לרשות התחרות ומשרד הכלכלה, לבחון את השפעתם של החוקים שעברו על המו תג הפרטי והתחזקותו ותרומתו להגברת התחרות . חוק המזון חוק התחרות הכלכלית הוא חוק החל על כלל הענפים במשק . כדי להגביר את הפיקוח על התחרות בענף המזון על , הריכוזיות בענף ועל מחירי מוצרי המזון נחקק חוק המזון . חוק המזון הוא חוק ייחוד י למדינת ישראל שמטרתו להגביר את התחרותיות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה כדי להוריד את המחירים לצרכן82 .חוק המזון נ חקק בעקבות מסקנות ועדת קדמי , והוסדרו בו הוראות בדבר תחרות גיאוגרפית של קמעונאים ושקיפות מחירים וכן כללים ביחסי הפעילות בין ספקים לקמעונאים . 1. :ת ח ר ו ת ג י א ו ג ר פ י ת הצרכן אינו תמיד נהנה מאפשרות בחירה בין מגוון רחב דיו של קמעונאים המתחרים באזור שלו. בכשל זה נועד לטפל הפרק העוסק בתחרות גיאוגרפית בין הקמעונאים (פרק ב, סימן ב')83 . 2. :ש ק י פ ו ת מ ח י ר י ם הצרכן אינו מיודע באופן מספיק בנוגע לשאלה איזה קמעונאי באזור שלו יכול להציע לו את סל המצרכים במחיר הנמוך ביותר. בכשל זה בא לטפל הפרק העוסק בשקיפות מחירים (פרק ג) . 3. :ה ס ד ר ת ה פ ע י ל ו ת ב י ן ס פ ק י ם ו ק מ ע ו נ א י ם ספקים גדולים עלולים לדחוק ספקים קטנים ממדפי הקמעונאים. הורא ו ת החוק העוסקות ביחסים בין הספקים לקמעונאים נועדו לטפל בין השאר בכשל זה84. נוסף על כך , הוראות החוק בפרק זה (פרק ב) נועדו לטפל בחשש לפגיעה בתחרות בין הספקים וכן בחשש לפגיעה בתחרות בין הקמעונאים ולפגיעה בתחרות בין הספקים לקמעונאים. שוק המזון מורכב ממקטעי הספקים ( יבוא85 ותעשייה מקומית86 ) .וממקטע הקמעונאות 82 החוק אימץ בין היתר את עיקרי החלטת הממשלה5167 ( 21.10.12 ) שבה הוחלט ליישם את המלצות ועדת קדמי. 83 עד לתיקון8 לחוק המזו ן, אשר אושר ביולי 2024 , הוראות פרק ב לחוק, שעניינן איסורים והגבלות החלים לעניין יחסי קמעונאי- ספק והסדרת התחרות הגיאוגרפית בין קמעונאיים גדולים, חלו על קמעונאים גדולים שמוכרים רק או בין היתר מזונות מסוימים ומוצרי ניקיון. לעומת זאת, ה פרק "שקיפות המחירים" על חל קמעונאים גדולים שמוכרים בנוסף למזון ולמוצרי ניקיון גם מוצרים מ ענף הפארם . במסגרת התיקון האמור הוחלו האיסורים וההגבלות החלים לעניין יחסי קמעונאי- ספק בפרק ב' לחוק גם על ענף הפארם, החל מינואר 2015 ., ונקבעו הסדרות לעניין התחרות הגאוגרפית בענף זה 84 ראו דיויד גילה, "הערת חקיקה: חוק המזון", מחקרי משפט לא, (2017 '), עמ319 - 342 . 85 .מצרכים שונים בענף המזון מיובאים הן כחומרי גלם לתעשייה והן כמוצר סופי 86 התעשיינים רוכשים מהחקלאים סחורה, כגון חלב או פירות, מעבדים אותה למוצר מוגמר ו מוכרים אותו לקמעונאי המזון ב ישראל או מייצאים אותו. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה27 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 28 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ה ו ו ע ד ה ה מ ש ו ת פ ת ל ו ו ע ד ת ה כ ל כ ל ה ו ל ו ו ע ד ת ה כ ס פ י ם ל ק י ד ו ם ה ת ח ר ו ת ב ע נ ף ה מ ז ו ן בדוח הקודם צוין כי בדיוני הוועדה המשותפת87 )(לוועדת הכלכלה ולוועדת הכספים ממרץ 2014 שבהם נדונה הצעת חוק המזון ציין יו"ר הוועדה כי בכוונתו לקיים דיונים על מנת לשמוע הערות של חברי הכנסת ושל הציבור במטרה לשפר את חוק המזון. כדי לפקח על יישום החוק וקידום התחרות בענף המזון הוקמה ועדת משנה לוועדה המשותפת. על ועדת המשנה הוטל לדווח לוועדת הכלכלה של הכנסת88 על יישום החוק והשפעתו על תחום המזון. בדיוני הוועדה המשותפת בכנסת במרץ 2014 ציין יו"ר הוועדה כי בכוונתו לקיים דיונים לצורך שמיעת הערות של חברי כנסת ושל הציבור במטרה לשפר את נוסח חוק המזון המוצע. כדי לפקח על יישום החוק ועל קידום התחרות בענף המזון הוקמה באותו החודש ועדת משנה לוועדה המשותפת. על ועדת המשנה הוטל לדווח לוועדת הכלכלה של הכנסת על יישום החוק והשפעתו על תחום המזון. בבדיקת משרד מבקר המדינה בדוח הקודם נמצא כי ועדת המשנה הוקמה במרץ 2014 .אך לא נתכנסה כלל מקטע קמעונאי המזון בשוק קמעונאות המזון בישראל פועלים קמעונאים רבים החל מרשתות שיווק גדולות וכלה בשווקים וחנויות מכולת שכונתיות . היקף המכירות בשוק המזון בכללותו בשנת 2022 מוערך ב- 85 - 90 מיליארד ש"ח89 . בשוק קמעונאות המזון פועלים 2,000 קמעונאי מזון באמצעות3,700 סניפים וחנויות בגדלים שונים (כמו מינימרקטים וסופרמרקטים)90. על פי הערכת עמותת פורום מזון ומכולת91 , בנוסף על רשתות השיווק יש כ- 10,000 חנויות מכול ת וכ- 7,000 .חנויות נוחות בשני העשורים האחרונים עבר מקטע הקמעונאות שינויים, ובין היתר שינוי במבנה השוק וברמת התחרותיות בו - בשנת2005 קרסה רשת קלאב מרקט ונמכרה לרשת שופרסל וכך הפכה אותה לרשת הגדולה בישראל; ב שנת 2016 קרסה רשת מגה קמעונאות שהייתה קמעונאית המ זון השנייה בגודלה בארץ , והיא נרכשה על ידי קמעונאי אחר - יינות ביתן. בשנת2019 קרסה רשת קואופ ונמכרה לרשת מחסני השוק. נוסף על מיזוגים ורכישות בענף הרחיבו קמעונאים מובילים את פעילותם גם באמצעות רכישת קמעונאים קטנים92 . בשנים2021 - 2022 נרכשו שתי רשתות שיווק מזון93 , 94, ושתי רשתות מזון מחו"ל החלו את פעילותן בישראל95 . 87 פרוטוקול מ ' ס11 מישיבת הוועדה המשותפת לוועדת הכלכלה ולוועדת הכספים לקידום התחרות בענף המזון , 4.3.14 . 88 הוועדה המשותפת התכנסה ל- 13 ישיבות והשתתפה בשני סיורים בהקשר לחוק המזון; ועדת המשנה לפיקוח על יישום חו ק קידום התחרות בענף המזון התכנסה ארבע פעמים - פעמיים בס וף2014 ופעמיים באמצע 2015 . לא אף אחת מהוועדות עסקה בנושא הקצאת שטחי מדף לספקים גדולים מאוד . 89 מתוך הדוחות הכספיים של שופרסל לשנת2022 . 90 ראו באתר האינטרנט שלBDICODE . 91 עמותת פורום מזון ומכולת לביטחון תזונתי בישראל - פורום קמעונאים לענף המזון והמכולת בישראל . עמותה זו ידועה גם בשם "עמותת פורום המזון והמכולות" . 92 למשל , חברת פרשמרקט רכש ה את סופר דוש ואת מחסני להב ב שנת 2017, ורמי לוי רכש את קופיקס ב שנת 2018 . 93 במאי2021 ( הודיעה חברת אלקטרה מוצרי צריכה1970 ) בע"מ כי היא חתמה על הסכם עם חברת יינות ביתן בע"מ ו עם גורמים אחרים (מר נחום ביתן, גברת נורית ביתן (בני משפחת ביתן) וחברת הפניקס) ו לפיו היא תרכוש 35.05% מהון המניות של יינות ביתן ותשלם50 מיליון ש ח " נוספים למשפחת ביתן. בד בבד, תשקיע חברת הפניקס ביינות ביתן כנגד הקצאת מנ יות של יינות ביתן שיה ו י15% מהון המניות של ה פניקס ). 94 באוגוסט2021 הודיעה חברת פרשמרקט לבורסה כי חברת פז חברת נפט בע"מ רכשה את מלוא מניותיה (חברת פרשמרקט בע"מ הוקמה בשנת 2004 והיא מפעילה רשת קמעונאות מזון . נכון ל שנת 2022 , לרשת42 ( סניפים7 - המותג פרשמרקט , 11 - ,המותג מחסני להב8 - ,המותג מחסני מזון5 - ,המותג טיפ טוב5 - המותג סופר דוש ו-6 - )המותג היפר דודו . 95 באוקטובר2021 ( חתמה חברת אלקטרה עם חברת רשת קמעונאית מחו"לeleven Inc -7 - סבן אילבן ) הסכם זכיינות בלעדי לפיתוח ותפעול של חנויות נוחות בישראל . ב שנת 2022 התקשרה יינות ביתן במזכר הבנות עם חברת קרפור (Carrefour International Partnership ) בהסכם זכיינות להפעלת חנויות רשת יינות ביתן תחת מותגי קרפור השונים (Carrefour , Carrefour Market ו- Supeco and Atacadao) בישראל (במרץ 2022 הודיעה חברת אלקטרה לבורסה כי יינות ביתן התקשרה במזכר הבנות עם חברת קרפור). התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה28 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 29 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה אחד המדדים לבחינת הריכוזיות הוא כוחם של הקמעונאים ברמה הארצית ורמת הריכוזיות במקטע הקמעונאות. משרד מבקר המדינה בדק את נתח השוק של הקמעונאים הגדולים. להלן לוח המציג את נתחי השוק בקרב הקמעונאים הגדולים שלגביהם קיימים דיווחים על היקף המכירות שלהם, בשנים 2014 - 2022 : לוח3 : מדדי נתחי שוק בקרב הקמעונאים הגדולים , ביחס לכלל שוק המזון, 2014 - 2022 96 CR 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 קמעונאים3 28% 32% 31% 32% 33% 34% 33% 32% 33% קמעונאים5 36% 41% 38% 41% 40% 41% 41% 40% 40% קמעונאים10 44% 53% 50% 52% 51% 51% 49% 49% 49% הערכה של גודל שוק המזון (מיליארדי ש"ח) 88 79 79 71 69 66 66 65 64 פי על נתוני רשות התחרות ושופרסל , בעיבוד משרד מבקר המדינה . מהלוח עולה כי בשנים 2014 - 2022 חלה ירידה של5% בנתחי השוק בקטגוריה של שלושת הקמעונאים הגדולים ובקטגוריה של עשרת הקמעונאים הגדולים . בתקופה זו עלה שוק המזון ב- 24 מיליארד ש "ח - מ- 64 מיליארד ש "ח ל- 88 מיליארד ש "ח. יצוין כי לאור הגידול ב היקף המכירות ב שוק עלה חלקם של שלושת הקמע ו נאי ם הגד לים ו מ- 22 מיליארד ש "ח ב- 2017 97 ל- 24.5 מ יליארד ש ב "ח - 2022 98 . ת ח ר ו ת ג י א ו ג ר פ י ת ש ל ק מ ע ו נ א י ם ועדת קדמי מצא ה כי רמת הריכוזיות בתחום הקמעונאות בישראל היא מהגבוהות ביותר בקרב מדינות ה- OECD . כמו כן, נמצא קשר ישיר בין אזורים בארץ שבהם קיימת ריכוזיות בתחום קמעונאות המזון לבין רמת מחירי המצרכים הנמכרים באותם אזורים99 . בחוק המזון נקבעו איסורים על קמעונאים, הנוגעים לפריסתם הגיאוגרפית, והוא מסמיך את הממונה על התחרות לקבוע את השיעור המחושב100 לכל חנות גדולה101 (להלן בפרק זה- חנות) של קמעונאי גדול102 (להלן בפרק זה- קמ עונאי). כדי לזהות את זירת התחרות המקומית הרלוונטית עבור כל חנו ת של קמעונאי השיעור המחושב מציג את נתח השוק שיש לקמעונאי בכל חנויותיו הגדולות בקבוצת התחרות103 , והוא נקבע פי על השיעור שהקמעונאי מוכר באזור הביקוש לעומת החנויות המתחרות . 96 נהוג למדוד את נתחי השוק באמצעות מדדCR . מדד3 CR מודד את נתח השוק של שלושת הגופים הגדולים בתחום, CR5 .מודד את נתח השוק של חמשת הגופים הגדולים, וכן הלאה 97 % 34 מ- 66 .מיליארד ש"ח 98 % 28 מ- 88 .מיליארד ש"ח 99 'ראו עמ19 .לדוח ועדת קדמי 100 השיעור המחושב הוא למעשה נתח השוק שיש לקמעונאי גדול בקבוצת התחרות, והוא מתקבל מהיחס שבין מחזור המכירות של הקמעונאי הגדול בחנויותיו הגדולות בקבוצת התחרות של החנות הנבחנת, לרבות אותה החנות, ובין מחזור המכירות של כלל החנויות הגדול ות השייכות לקבוצת התחרות. 101 חנות מוגדרת כמקום לממכר קמעונאי של מזון ומוצרי צריכה, לרבות חנות מקוונת, ובתנאי שנמכרים שם דרך קבע ירקות ופירות טריים, חלב ומוצריו ומוצרי ניקיון ו יותר מ- 50% ממחזור המכירות בה הוא ממכירת מזון. חנות גדולה מוגדרת כחנות ששטח המכירה שלה הוא לפחות 250 מ"ר, למעט חנות מקוונת (ההגדרה לעניין "תחרות גיאוגרפית של קמעונאים" ו"הסדרת יחסי ספקים וקמעונאים"). 102 סעיף14 ,לחוק המזון מגדיר קמעונאי גדול לעניין "תחרות גיאוגרפית של קמעונאים" (פרק ב, סימן ב) , כקמעונאי גדול כהגדרתו בסעיף 2 לחוק וכ קמעונ אי המחזיק בחנות גדולה אחת לפחות שמחזור המכירות בשנת הכספים הקודמת היה גבוה מ- 100 .מיליון ש"ח לא חל שינוי ביתר ההגדרות כאמור בפרק ב, סימן א (פעולות אסורות) לחוק המזון. 103 קבוצת התחרות כוללת את החנויות הגדולות של הקמעונאים הגדולים שקיימת חפיפה בין האוכלוסייה באזור הביקוש שלהן לבין האוכלוסייה באזור ה ב יקוש של החנות הנבחנת. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה29 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 30 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה הוראות סימן ב' לחוק המזון104 (תחרות גיאוגרפית של קמעונאים) חלות רק על חנויות גדולות של קמעונאים גדולים105 ששטח המכירה שלהן הוא250 מ"ר ומעלה. ההוראות האמורות אינן חלות על חנויות שאינן גדולות, ש שטח ה מכירה של הן הוא 250 מ"ר ומטה - חנויות המאפיינות רכישות .במגזרים החרדי והערבי פי לע הוראות סעיף 16 )ל (ב חוק המזון, לפחות אחת לשנתיים רשות התחרות מוסרת " הודעה בדבר אזורי ביקוש " לכל אחד מהקמעונאים ה גדולים בנוגע לחנויות יו שהשיעור המחושב שלהן גבוה מ- % 30 ו לחנויות ש יו השיעור המחושב שלהן גבוה מ- 50% . קמעונאי המעוניין לפתוח חנות חדשה באזור שבו יש לו כבר חנות אחרת שהשיעור המחושב שלה גבוה מ- 30% , חייב לקבל אישור מהממונה על התחרות. מנתונים של רשות התחרות בשנים2015 - 2023 עולה כי התקבלו25 בקשות .לפתיחת חנות חדשה רשות התחרות א ה שר י19 ,בקשות שתי בקשות נמצאות כעת בטיפול, שתי בקשות נמשכו בעקבות שינוי הנסיבו ת שהביאו לביטול חובת הבקשה מהרשות, בקשה אחת נמשכה לפני החלטתה של הרשות ו בקשה אחת נדחתה106 . ב שנת 2023 נכנסה לתוקפה הוראת שעה לשלוש שנים ש כך קמעונאי גדול שקיבל הודעה כאמור לא יידרש לקבל את אישור הממונה על התחרות לפתיחת חנות גדולה נוספת באותו אזור ביקוש , אם בכל אחד מששת החודשים שקדמו למועד פתיחת החנות הגדולה, 55% או יותר מהיקף המכירות של המצרכים שמכר הקמעונאי הגדול בכלל החנויות שלו , היו מצרכים של ספקים קטנים ובינוניים. הלוח שלהלן מציג את מספר החנויות הגדולות בעלות שיעור מחושב גבוה מ- 30% השייכות לקמעונאים הגדולים, כפי שפרסמה רשות התחרות , נכון לשנים 2019 ו- 2021 : לוח 4 : מספר ה חנויות הגדולות בעלות שיעור מחושב גבוה מ- 30% , 2019 ו- 2021 ה שנה 2021 2019 ה שיעור ה מחושב 30%- 50% 50% ומעלה סה"כ חנויות גדולות של קמעונאים גדולים 30%- 50% 50% ומעלה סה"כ חנויות גדולות של קמעונאים גדולים 153 57 848 141 53 810 מספר הקמעונאים הגדולים 23 22 מס פר הקמעונאים שניתנו להם הודעות בדבר אזורי ביקוש 19 17 פי על נתוני רשות התחרות , בעיבוד משרד מבקר המדינה . מהלוח עולה כי ב שנת 2019 היו194 חנויות בעלות שיעור מחושב גבוה מ- 30% ומ הן53 בעלות שיעור מחושב גבוה מ- 50% .כמו כן , ב שנת 2021 היו210 חנויות בעלות שיעור מחושב גבוה מ- 30% ומ הן57 בעלות שיעור מחושב גבוה מ- 50%. הנתונים מצביעים על עלי י ה של 8% במספר החנויות בעלות שיעור מחושב גבוה מ- 30% ב שנים 2019 - 2021 . מספר הקמעונאים הגדולים באותן השנים היה 22 ו- 23 ,, בהתאמה ומספר הקמעונאים הגדולים שקיבלו הודעה בדבר אזורי ביקוש באותן השנים היה17 ו- 19, בהתאמה (עלייה של 12% ). 104 סעיפים14 - 21 .לחוק המזון 105 לעניין "ריכוזיות גיאוגרפית של קמעונאים", קמעונאי גדול הוא קמעונאי המחזיק בחנות גדולה אחת שמחזור הכספים בשנת הכספים הקודמת היה גבוה מ- 100 .מיליון ש"ח 106 בבקשה שנדחתה בדקה הרשות את בקש ת שופרסל בע"מ להקים חנות חדשה באזור עם ריכוזיות גיאוגרפית גדולה במקום ה חנות שלה . ביוני 2015 הרשות דחתה את הבקשה , אף שהחברה הצהיר ת כי ה סגור את החנות .הקיימת מיד עם פתיחת החנות החדשה בין הסיבות לדחייה של הבק שה צוין ה כי שטח ש עליו נמצא ת החנות הקיימת הוא בבעלות החברה והוא שטח המסחר היחיד באזור , ולכן לא נותרו שטחי מסחר פ נויים לקמעונאים חדשים. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה30 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 31 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה בדוח הקודם צוין כי במאי 2020 פרסמה רשות התחרות מחקר שבו נבדקו פערי המחירים בין הפריפריה למרכז לפי חלוקה ל אשכולות פריפריאליים ו אשכולות כלכליים , ולא לפי חלוקה לאזורים על פי הריכוזיות הגיאוגרפית ( פרק ב' לחוק המזון). תוצאות הבדיקה העלו כי בממוצע מחירי מוצרי המזון בפריפריה נמוכים ביחס למחירים במרכז. משרד מבקר המדינה העיר כי רשות התחרות לא בחנה את השפעתו של חוק המזון על הריכוזיות הגיאו גרפית ועל מחירי המוצרים, והמליץ כי על יה לבחון מדי פעם בפעם את פעול ותי ה למניעת ריכוזיות גיאוגרפית ואת השפעת הוראות החוק בהקשר זה. בביקורת הנוכחית, במרץ 2024 , מסרה רשות התחרות למשרד מבקר המדינה כי היא בחנה בא לו י דרכים אפשר לבחון את השפעת הריכוזיות הגיאוגרפי ת של קמעונאים על הריכוזיות והתחרותיות. הרשות החליטה על ביצוע מחקר שיבחן אם עלתה ההסתברות לכניסת קמעונאי גדול חדש (באותו אזור ביקוש ש בו קיים קמעונאי גדול אחר שיש לו חנויות שה שיעור ה מחושב של הן הוא 30% או 50% ) ואם חלה ירידה בריכוזיות גיאוגרפית באזורים ש בהם הי ו קמעונאים עם שיעור מחושב גבוה מ- 30% ערב כניסתו לתוקף של חוק המזון. כמו כן , המחקר יבחן אם קיים סיכוי גדול יותר לפתיחת חנויות שאינן גדולות על ידי קמעונאים גדולים אחרים . הגידול במספר החנויות הגדולות שמדווחות לרשות התחרות במסגרת הוראות חוק המזון, כמעט ו לא נבע מפתיחת חנויות על ידי קמעונאים גדולים חדשים אלא ממעבר של חנויות מקמעונאים קטנים לקמעונאים גדולים קיימים107 . כמו כן, לרוב קיימת ריכוזיות גיאוגרפית במקומות שבהם מספר התושבים קטן, ולא כדאי לקמעונאים נוספים לפתוח סניפים באותו האזור. במרבית המקרים מדובר ביי שובים הנמצאים במקומות מרוחקים מהמרכז. פתרונות אפשריים לבעיה של אי- פתיחת סניפים נוספים באזורים מרוחקים שבהם קיימת ריכוזיות גיאוגרפית הם קנייה מקוונת ( אונליין ) וקנייה בחנויות מקומיות. 1. ה ר ח ב ת פ ע י ל ו ת ם ש ל ק מ ע ו נ א י ם ג ד ו ל י ם ל ת ח ו מ י ם ב א ו פ ן ה ע ל ו ל ל פ ג ו ע ב ת ח ר ו ת ה ג י א ו ג ר פ י ת ההגבלות מתוקף חוק המזון שמונעות התרחבות של קמעונאים באמצעות פתיחת חנויות גדולות נוספות, יוצרות בפניהם אתגרים לאיתור מנועי צמיחה והרחבת פעילותם גם בדרכים .אחרות חוק המזון אשר נכנס לתוקפו בשנת 2014 הביא לשינויים בתחום התחרות בין הקמעונאים בענף המזון, ובמקרים מסוימים שינה את הדינמיקה התחרותית בשוק ואת אופי .פעילותם של הקמעונאים הגדולים איתור מנועי צמיחה והרחבת פעילותם של הקמעונאים הגדולים ו היו פוטנציאל לפגיעה בקמע ונאים קטנים. למשל, התרחבות הרשת לחנויות שאינן עונות על הגדרה של חנות גדולה בחוק המזון , יכולה להפחית את התחרות באזורים ש בהם הרשת אינה יכולה לפתוח חנות .גדולה ולהעמיק את הריכוזיות באזור דוגמה לכך היא שופרסל - הרשת הקמעונאית הגדולה בישראל - שהרחיבה את פעילו תה בין היתר באמצעות ה פורמט השכונתי "שופרסל אקספרס" עם גידול ניכר במספר הסניפים שברשותה - מ- 47 סניפים בשנת2015 ל- 86 סניפים בשנת2022 . ההתרחבות מתאפשרת באמצעות סניפים שאינם עונים על הגדרה של "חנות גדולה" בחוק המזון ואינם דורשים את אישור הרגולטור. דוגמה נוספ ת - ,חברת רמי לוי שיווק השקמה החברה השנייה בגודלה במגזר הקמעונאי. נכון לשנת 2022, ה חבר ה מחזיקה 23 ."סניפים בפורמט השכונתי "רמי לוי בשכונה 107 למשל קמעונאי א' בעל10 חנויות גדולות (בעלות שטח מכירה של יותר מ- 250 מ"ר) מוגדר כקמעונאי גדול וחלה עליו חובת דיווח לרשות התחרות על חנויותיו. קמעונא י ב' הוא בעל חנות אחת שאינה גדולה ועוד שתי חנויות גדולות. ברגע שקמעונאי ב' ימכור לקמעונאי א' אחת מחנויותיו הגדולות אזי קמעונאי א' ידווח לרשות התחרות על 11 חנויות גדולות (כולל החנות הגדולה שנרכשה) אך בפועל מספר החנויות הגדולות של קמעונאים א' ו- ב' במצטבר לא השתנה. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה31 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 32 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה נוסף על כך , הדינמיקה שהשתנתה בעקבות חוק המזון הביאה קמעונאי מזון גדול ים לנצל את גודלם ואת מערכי ההפצה שלהם כדי ל ספק מוצרי מזון וצריכה לקמעונאים קטנים . כוח הקני י ה שלהם עקב היותם רשתות קמעונאיות גדולות מאפשר להם להשיג מחירים נמוכים מהספקים , ובכך להציע לקהל הקמעונאים הקטנים מחירים אטרקטיביים גם בהשוואה לרכישה ישירות מהספק. זאת ועוד, הדבר מאפשר לקמעונאי הקטן לרכוש סל מוצרים במקום אחד , והוא אינו נדרש להזמין מ כמה ספקים שונים. דוגמ ה לכך ניתן לראות בהקמת "שופרסל עסקים" הפועלת בשני מגזרים - פורמט המתמחה במכירת מוצרים ישירות לבעלי החנויות במגזר הקמעונאי , לרבות חנויות מכולת, מינימרקטים ופיצוציות עם פוטנציאל של אלפי נקודות מכירה בר חבי הארץ באמצעות שלושה סניפים ייעודיים לעסקים בשם CASH&CARRY ,כן ו אתר סחר ייעודי לעסקים. א ספק ת מוצרי מזון וצריכה לקמעונאים קטנים מאפשר ת לקמעונאי הגדול לשלוט על מחירי המוצרים המשווקים על ידי הקמעונאים הקטנים , דבר ה עלול לפגוע בתחרות בינם לבין חנויות של אות ו הקמעונאי הממוקמות באותו אזור גיאוגרפי. כמו כן, הדבר מאפשר לקמעונאי גדול שמספק מוצרי מזון וצריכה לקמעונאים קטנים לשמר פערי מחירים בין קמעונאים קטנים ל בין סניפי הדיסקאונט שלו הממוקמים באותו אזור . החנויות השכונתיות (קמעונאים קטנים ובינוניים) נותנות מענה לאוכלוסיות שונות ובהם אוכלוסיות מוחלשות שיש להם קושי להגיע באופן פיזי לחנויות הדיסקאונט , שלרוב ממוקמות באזורים מרוחקים מאזורי מגורים או שאין חנויות דיסקאונט באזור מגוריהם כלל. אולם, חנויות אלה שאחראיות על כ- 40% מהמכר בענף המזון, יקרות לעיתים בעשרות אחוזים מחנויות הדיסקאונט . נמצא כי חוק המזון א ינו נותן מענה לכל התרחבות אפשרית של הקמעונאים הגדולים בתחומים נוספים שעלולה לפגוע בתחרות, לרבות באמצעות פתיחת חנויות שכונתיות חדשות שאינן מוגדרות כחנויות גדולות בחוק ה מזון , וכן ב התרחבות לשוק הסיטונאי מה , שהופך אותם לספקים של קמעונאים קטנים ובינוניים דבר שעלול לגרום לפגיעה ביכולת של הקמעונאים הקטנים להתחרות באותו אזור גיאוגרפי בחנויות של ה קמעונאים הגדולים המשמשים גם ספקים . רשות התחרות מסרה בתגובתה כי לאחרונה הכריזה הרשות על קמעונאי מזון גדול כספק גדול108 נוכח פעילות ו הסיטונאית, מה שמגביל את יכולת ו של קמעונאי גדול להשפיע על מחירי ה מוצרים של הקמעונאים לצרכן . כמו כן, הרשות ציינה בתגובתה כי לא ברור שקיימת בעיה תחרותית המצריכה חקיק ה והתערבות רגולטוריות שעלולה להיות בעוכרי המגמות החיוביות בתחום. משחלפו עשר שנים מיום חקיקתו של חו ק המזון, מומלץ לרשות התחרות לבחון את המתודולוגי ה לבחינת האזורים הגיאוגרפיים תוך התחשבות גם ב חנויות שכונתיות109 לממכר מזון (שהן 40% ,)מהשוק ואף לשקול הסדרה שת אפשר הרחבת הפיקוח על פעולותיהם של קמעונאי מזון גדולים שאינ ן מפוקח ות כיום שיש בהן כדי לפגוע בתחרות. 2 . מ כ י ר ו ת ש ל מ ז ו ן ו מ ו צ ר י צ ר י כ ה ב א ו נ ל י י ן ו ה ש פ ע ת ן ע ל ה ת ח ר ו ת ה ג י א ו ג ר פ י ת שוק האונליין של מוצרי מזון וצריכה בישראל נמצא בצמיחה גדולה בשנים האחרונות. השינויים הטכנולוגיים שהביאו לגידול במגוון האפשרויות העומדות בפני הצרכן, הביאו לעלייה ברכישות מזון ומוצרי צריכה באינטרנט. 108 ו רא ברשימת הספקים הגדולים לשנת 2023 ., אתר רשות התחרות 109 .שאינן עונות להגדרה של חנות גדולה על פי חוק המזון התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה32 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 33 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה הקמעונאים העיקריים באונליין הם רשתות שיווק המזון הגדולות המפעילות רשת של חנויות פיזיות ברחבי הארץ, ומלבדם פועלות גם חנויות וירטואליות המפעילות פלטפורמה טכנולוגית עצמאית ללא חנות פיזית וכן חנויות קטגוריאליות המוכרות מוצרים שונים כמו טואלטיקה ופירות וירקות. להלן תרשים המציג את שיעור המכירות באונליין של רשתות שיווק מזון מסך המכירות הכולל שלהן, בשנים 2018 - 2022 : תרשים 0 1 : שיעור מכירות אונליין של רשתות שיווק מזון מסך המכירות הכולל110 , 2018 - 2022 פי על נתוני הדוחות הכספיים של שופרסל ורמי לוי , בעיבוד משרד מבקר המדינה . מהתרשים עולה כי בין השנים 2018 עד2022 עלו מכירות אונליין של רשת שופרסל ורמי לוי ב- 43% ובכ- 290% בהתאמה . כאשר שנת 2020 הייתה שנת מפנה שהאיצה את התהליך, בין היתר עקב מגיפת הקורונה, והביאה לגידול ניכר במכירות מוצרי מזון וצריכה באונליין, זאת נוסף על תהליכים שהניעו הרשתו ת בהרחבת הפריסה הגיאוגרפית. לצד הרשתות שהוצגו בתרשים, רשתות נוספות פועלות להגדלת פעילותן באונליין באמצעות הרחבת הפעילות הקיימת ורכישת חברות מתמחות, משום שמכירות אונליין משמשות עבורן מנוע צמיחה. לאור המאפיינים של התחום, ועם העלייה בהיקף רכישות מזון ומוצרי צריכה באונליין, קיים צורך ל בחון היבטים נוספים של תחרותיות והגנת הצרכן. בשונה מחנות פיזית, הפלטפורמה הדיגיטלית פותחת בפני הקמעונאי אפשרויות של קידום והצגה של מוצרים המשרתים את האינטרסים שלו, והיא עלולה לפגוע בצרכן בגלל צמצום האפשרויות העומדות בפניו לרכישה, ואף לפגוע בתחרות הבין-מותגי ת. היבט נוסף שיש לבחון הוא הפריסה הגיאוגרפית המוצעת לרכישת מוצרי מזון וצריכה באונליין. לאזורים מסוימים בישראל אין שירות משלוחי אונליין ובאזורים אחרים השירות ניתן על ידי ספק אחד ; הדבר עלול לגרום לפגיעה באיכות השירות הניתנת על ידי הספק באזורים אלה ובמוטיבציה שלו למתן הנחות באמצעים העומדים לרשותו כדוגמת מועדוני לקוחות לקהל לקוחות שהקמעונאי מזהה כ"שבוי"111 . 110 שיעור מכירות אונליין מתבסס על הדוחות הכספיים של החברות הציבוריות שופרסל בע"מ ורמי לוי שיווק השקמה בע"מ. 111 לדוגמה , הקמעונאי יכול לתעדף באמצעות הנחות וקופונים המחולקים ללקוחות על בסיס אזור גיאוגרפי ומקום מגוריו של הלקוח. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה33 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 34 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה בחוק הגנת הצרכן , התשמ"א- 1981 (להלן- )חוק הגנת הצרכן , קיימות הוראות המתייחסות ל"מכר מרחוק" הכולל גם מכירות של מוצרי מזון וצריכה באונליין וכן גם פר ק הצגת המחירים וסימון המוצרים חל גם על מוצרים הנמכרים באונליין , לרבות חובת סימון ארץ המקור של תוצרת חקלאית טרייה . כלל ההוראות ניתנות לאכיפה. מבדיקה שנערכה על ידי משרד מבקר המדינה ביולי 2024 , בחמישה אתרי אינטרנט של קמעונאים לממכר מזון באונליין, עבור שלושה מוצרים (חלב, לחם וב י צים) שנקבע להם מחיר בפיקוח ממשלתי, נמצא כי בשני אתרי אינטרנט סומנו המוצרים עם השילוט "מוצרים בפיקוח"; באתר אחד סומנו חלק מן המוצרים (חלב ולחם) ; ובשני אתרי ם לא סומנו שלושת המוצרים. עוד נמצא כי באף אחד מהאתרים שנבדקו לא הוצגו המוצרים כאמו ר בהפרדה כלשהי משאר המוצרים כפי שנדרש בחנויות פיזיות לממכר מזון. לצד האמור , מבדיקה שנערכה על ידי משרד מבקר המדינה ברשות התחרות בינואר 2024 , נמצא כי רשות התחרות בחנה את השפעתה של העלייה ברכישות מזון באונליין ואת האופן שבו יש להביא ה בחשבון בעת ש תדון בבקשות למיזוגים בין קמעונאים , וכן בוצעו בחינות נוספות שהביאו לפרסום הבהרות לאופן יישום הוראות חוק המזון ברכישה מקוונת . עוד נמצא כי הרשות להגנת הצרכן בחנה את נושא ה פגיעה האפשרית בצרכנים עקב רכישות מזון באונליין , עם זאת היא לא בחנה הצגה וסימון מוצרים שנקבע להם מחיר בפיקוח ממשלתי . בנוסף היא לא הוציאה הנחיות מיוחדות לקמעונאים במכירה באונליין בענף המזון, כמו מתן מענה להפרדה של מוצרי מזון שנקבע להם מחיר בפיקוח ממשלתי משאר המוצרים כמו בחנויות הפיזיות. הרשות להגנת הצרכן מסרה בתגובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2024 (להלן- תגובת הרשות להגנת הצרכן) כי היא מבצעת אכיפה רחבה בתחום המכר מרחוק , ובמסגרת זו היא מתמקדת באכיפה גם בנושא מכר מרחוק בתחום המזון . עוד הוסיפה הרשות שהיא עוסקת בתחום זה בתובענות ייצוגיות ש בהן היא מתבקשת לחוות את דעתה לגבי הסדרי פשרה. בנוסף על כך מסרה הרשות כי בכוונתה להוציא הנחיות מיוחדות לקמעונאים בנוגע להפרדה בהצגה ו ב סימון באתרי האינטרנט של מוצרים שנקבע להם מחיר בפיקוח ממשלתי . חוק המזון חוקק ב טרם התפתחו מכירות המזון באונליין , ואין בו התייחסות לנושא רכישות מזון ומוצרי צריכה באונליין. נוכח השינויים בהרגלי הצריכה והתפתחות הענף ייתכנו שינויים בדינמיקה התחרותית במקטע הקמעונא ות שעלולים להביא לחיזוק מעמדו של קמעונאי מסוים באזור גיאוגרפי מסוים. מוצע לרשות התחרות להמשיך ולבחון את ההת פתחויות של הרכישות באונליין, ולבחון את השפעת ן על הריכוזיות הגיאוגרפית של הקמעונאים בכלל לא ו רק כשיקול בדיון בבקשות לאישור מיזוגים וככל שיידרש להציע תיקוני חקיקה לשם מניעת פגיעה בתחרות . עוד מוצע שהרשות להגנת הצרכן ת משיך ל בצע מעקב ובדיק ה של אתרי המכירה של הק מעונאים באונליין ותבדוק האם זכויות הצרכנים נשמרות ו כלל המידע מוצג לצרכני ם112 בהתאם לחוק , וככל שיידרש תוציא הנחיות מתאימות לקמעונאים . הרשות להגנת הצרכן מסרה בתגובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2024 (להלן- תגובת הרשות להגנת הצרכן) כי היא מבצעת אכיפה רחבה בתחום המכר מרחוק, ובמסגרת זו היא מתמקדת באכיפה גם בנושא מכר מרחוק בתחום המזון , ושהיא עוסקת בתחום זה בתובענות ייצוגיות בעת היא מתבקשת לחוות את דעתה לגבי הסדרי פשרה113 . נוסף על כך מסרה הרשות כי בכוונתה להוציא הנחיות מיוחדות לקמעונאים בנוגע להפרדה בהצגה ו בסימון באתרי האינטרנט של מוצרים שנקבע להם מחיר בפיקוח ממשלתי . 112 'ס17 :לחוק הגנת הצרכן מפרט את חובת העוסק לסמן על גבי טובין הנמכרים לצרכן או במצורף להם כגון שם המצרך, ארץ הייצור, שם היצרן והמחיר. ס' 14ג לחוק קוב ע כי בעסקת מכר מרחוק חייב העוסק לגלות לצרכן בין היתר את התכונות העיקריות של המוצר, מחירו ודרך אספקת המוצר. 113 חוות הדעת נוגעות בשאלות כגון האם הסדר הפשרה מטיב עם הצרכנים, האם גובה הפיצוי הולם והאם האסדרה העתידית מגנה על הצרכן. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה34 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 35 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ש ק י פ ו ת מ ח י ר י ם בשנת 2012 המליצה ועדת קדמי כי הרשות להגנת הצרכן תפעל להקמת מאגר נתונים מקוון ל ש מחירי המצרכים114 בתחום המזון. המאגר יאפשר לציבור הצרכנים להשוות מחירים באמצעות ממשק מקוון ידידותי למשתמש בין נקודות מכירה שונות הממוקמות באזורים גיאוגרפיים שונים. סעיף30 ל חוק המזון , שנכנס לתוקפו בשנת 2015 , קובע כי קמעונאי גדול (וכל החברות שבקבוצה115 ) יפרסם לציבור ב אתר האינטרנט את המחיר הכולל העדכני של כל המצרכים הנמכרים בכל אחת מחנויותיו116 , (גם בחנויותיו שאינן גדו לות ) (להלן - .)חובת שקיפות המחירים החוק מגדיר את סוגי הקבצים117 שישודרו118 ואת המידע שכל קובץ צריך להכיל, לרבות שמות מוצרים, מבצעים ומחירים119 . נכון למועד סיום הביקורת, הרשות להגנת הצרכן מפרסמת קישורים לאתרים באינטרנט שבהם מאוחסנים קבצים של 27 קמעונאים גדולים120 . בעקבות פרסום הקבצים של הקמעונאים הגדולים פיתחו גופים פרטיים (להלן - )אפליקטורים יישומונים ( אפליקציות ) ייעודי ות שמשתמש ות בנתונים השמורים בקבצים אלה , לשם השוואת מחירים בין המצרכים השונים ובין הרשתות השונות , ללא עלות מצד הצרכן על השירות שהן מספקות לשירותים הבסיסיים שהן מספקות . נכון למועד סיום הביקורת פועלות שתי אפליקציות121 המאפשר ות לצרכנים להשוות בין מחירי המצרכים אצל הקמעונאים השונים. האפליקציות מספק ות כלים שונים לתועלת המשתמש, לרבות בניית סל מוצרים והשוואת מחירו בין הרשתות השונות , התראה על שינוי במחיר מוצר ואם הוא הגיע למחיר מסוים שקבע המשתמש , היסטוריית מחירים, רשימת מצרכים תחליפיים ו כן אפשרות לעדכן מצרכים החסרים במלאי. חלק מהשירותים האלו ניתנים באפליקציות השונ ות תמורת תשלום . בספטמבר 2019 התפרסם מחקר122 שערכו חוקרים123 מאוניברסיטאות תל אביב ובן גוריו ן בנגב, ובו נבחנה השפעת חובת שקיפות המחירים על המחיר לצרכן (להלן - המחקר). המחקר בחן את השינוי במחירי הם של קבוצת מצרכים , אחרי כניסתה של חובת שקיפות המחירים לתוקף , לעומת השנה שקדמה לכך. מסקנת המחקר הייתה כי בעקבות כניסתה לתוקף של חובת שקיפות ה מחירים ירדה ב שנת 2015 רמת המחירים בשיעור של4% - 5% 124 . 114 ""מצרך מוגדר בסעיף 29 לחוק המזון כמזון וכל מוצר אחר הנמכר בחנות, למעט מוצרי חשמל, מוצרי טקסטיל, מוצרי הלבשה והנעלה, מוצרי אופטיקה, תכשיטים, ארנקים, תיקים, צעצועים, ציוד משרדי, כלי בית, ספרים, עיתונים, בשמים, מוצרי איפור ותכשירים (הגדרה זו נכונה לפרק "שקיפות המחירים"). 115 סעיף2 חו ל ק המזון מגדיר קמעונאי כאדם המחזיק בחנות, וכל אדם קשור אליו. כלומר , קבוצה מורכבת מהקמעונאי, מ חברות בנות, נכדות ואחיות (ראו הגדרת "אדם קשור" בסעיף 2 .)לחוק המזון 116 ""חנות מוגדרת כמקום לממכר קמעונאי של מזון ומוצרי צריכה, לרבות חנות מקוונת, ובתנאי שנמכרים שם דרך קבע ירקות ופירות טריים, חלב ומוצריו ומוצרי ניקיון ו יותר מ- 50% ממחזור המכירות הוא ממכירת מזון ; וכן מקום לממכר קמעונאי, לרבות חנות מקוונת , שנמכרים בו דרך קבע מזון, מוצר י ניקיון, מוצרי היגיינה ותמרוקים ו יותר מ- 25% ממחזור המכירות הוא ממכירת מזון, מוצרי ניקיון, מוצרי היגיינה ותמרוקים (הגדרה זו נכונה לפרק "שקיפות המחירים"). 117 קובץ חנויות הרשת , קובצי המצרכים והמחירים וקובצי מבצעים . 118 את הקבצים יעלו הקמעונאים הגדולים לאתר באינטרנט שבו מפורסמים הקבצים, בצירוף קישור לאתר של הרשות להגנת הצרכן באינטרנט. 119 לרבות מחירים לסוגי צרכנים שונים (חברי מועדון ). 120 "שקיפות מחירים (השוואת מחירים ) - קישורים לאתרי הקמעונאים , " הרשות להגנת הצרכן , 8.1.19 . 121 "שרות לציבור- רשימת אפליקציות להשוואת מחירים" , הרשות להגנת הצרכן, בדף זה מפורסם שיש שלוש אפליקציות להשוואת מחירים, אך בבדיקה של צוות הביקורת נמצא כי רק שתיים מהן פעילות . 122 Itai Aterx, Oren Rigbiy, Price Transparency, Media and Informative Advertising, 15.9.19 . 123 את המחקר ער כו פרופ ' איתי אטר מאוניברסיטת בן גוריון וד"ר אורן רגבי מאוניברסיטת בן-גוריון בנגב . 124 שהם חיסכון חודשי ממוצע של כ- 100 .ש"ח למשק בית התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה35 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 36 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה במחקר צוין כי לכלי ה תקשורת יש השפעה חיובית על חובת שקיפות המחירים בכך שהם משתמשים במידע שבאפליקציות ומפרסמים את ה מחירים שברש ת ות השונות , ובייחוד כאשר השימוש באפליקציות להשוואת מחירים מצומצם . החוקרים הדגישו כי חובת שקיפות המחירים עשויה להשפיע על החלטות שונות של הקמעונאים ו של הספקים . למשל , תדירות עדכון מחירי המצרכים , שינוי מדיניות לגבי זמינות מצרכים או יציאה של קמעונאים שאינם יעילים מהשוק . הרשות להגנת הצרכן פעלה לעידוד ולהרחבה של השימוש באפליקציות להשוואת מחירים , בין השאר בשיתוף האפליקטורים. בינואר 2016 פרסמה הרשות שני תשדירים בנושא הורדת יוקר המחיה ועודדה את הציבור להשתמש באפליקציות הללו . הרשות להגנת הצרכן ערכה במחצית השניי ה של 2018 סקר125 שנועד לזהות את רמת ההיכרות של הציבור עם האפליקציות להשוואת מחירים ואת היקף השימוש בה ן . מהסקר עלה כי רוב הציבור אינו משתמש בהן או אינו משתמש בהן באופן תדיר126 . ,לדברי הרשות קיימות לכך כמה סיבות: תפעול האפליקציות דורש זמן רב והשקעה רבה ה , השוואה אינה רלוונטית עבור הצרכן, הצרכן טוען כי לא ישנה את הרגליו בכל מקרה והצרכן אינו מכין רשימת קניות מסודרת127 . נכון למועד סיום הביקורת, השימוש באפליקציות אלה עדיין מצומצם. בדוח הקודם כי ין וצ המודל העסקי של האפליקטורים מבוסס על מכירת ידע ושירותים לרשתות הקמעונאיות , והאפליקציות עשויות לשמש פלטפורמה לתיאום מחירים . קמעונאי המזון וספקי המזון רוכשים מנוי עסקי מהאפליקטורים המאפשר להם לבדוק את המחירים אצל המתחרי ם. הקמעונאים והספקים מקבלים התראות על שינויי המחירים אצל מתחריהם פי על , מאפיינים שהגדירו, והם משנים את מחירי המצרכים שלהם בהתאם. מספר הצרכנים המשתמשים באפליקציות אינו משפיע על רווחיהם של האפליקטורים . כדי להגדיל את מספר האפליקטורים החלו באפריל 2022 הרשות להגנת הצרכן, משרד הכלכלה ומטה ישראל דיגיטלית שבמערך הדיגיטל הלאומי במיזם להגדלת מספר האפליקציות ומספר המשתמשים בהן. הם הקצו 5.85 מיליון ש"ח לפיתוח אפליקציות ואתרי אינטרנט חדשים להשוואות מח ירים בתחום המזון והפארם. על פי הקול קורא תוענק תמיכה כספית של עד 1.95 מיליון ש"ח לכל מציע שייבחר (עד שלושה מציעים) שיציג פתרונות דיגיטליי ם שיעודדו את הצרכנים להשתמש בהם באופן תדיר, תוך יצירת חוויית משתמש פשוטה, יעילה וקלה להשוואת מחירים. שום אפליקטור יש הג לא הצעה לקול קורא. בתחילת 2023, בעקבות אי- הצלחת המיזם, הגישה הרשות להגנת הצרכן לשר הכלכלה הצעה לשיטת השוואת מחירים עבור הצרכנים - מודל הרמזור. על פי ההצעה, תפורסם לציבור מפה שבה מסומנים כלל הסניפים של רשתות השיווק. כל סניף יסומן בצבע המצביע על רמת המחירים בו - .אדום לסניף יקר וירוק לסניף זול רמות המחירים יי קבעו פי על מודל שהוגדר ידי על ,הרשות המודד את מחיריהם של מנעד רחב של המוצרים הנמכרים ביותר במשק מתוך סל המזון. כך, צרכנים יוכלו להשוות בין הסניפים השונים ש נמצאים בסביבתם. לאחר ששר הכלכלה שקל את ההצעה , הוא ה חליט שלא לאמצה. 125 "שימוש בכלים להשוואת מחירי מוצרי מזון בין רשתות השיווק השונות",ADALYA , 2018 . 126 כ- 67% מהנשאלים הכירו את האפליקציות להשוואת מחירים, אולם רק כ- 10% מהם השתמשו בה ן באופן קבוע וכ- 23% .מהם השתמשו מדי פעם בפעם 127 ממחקרים נוספים שערכה הרשות עולה כי בתחום המזון החיסכון הנתפס קטן יחסי (הצרכן רואה את החיסכון של כמה שקלים לכל מוצר, אולם לא את החיסכון הכולל בסך עשרות שקלים על כל הקני י ה). התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה36 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 37 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ברבעון השלישי של 2023 החלה הרשות להגנת הצרכן בפרויקט בשיתוף חברת אמזון128 .באוקטובר 2023 החל שלב הפיתוח של הפרויקט שצפוי להסתיים בדצמבר 2024 . מטרת הפרויקט היא הקמת מערכת שתשמש מאגר נתונים שקוף ומתקדם של קובצי המחירים והמבצעים ש הקמעונאים הגדולים מפרסמים בכפוף לחובת שקיפות המחירים שב חוק המזון. הנתונים ייאספו באופן אוטומטי ידי על המערכת129 ויישמרו בתשתיות של מסדי נתונים שנמצאים בענן130 . המידע שייאסף יטויב ויאוחסן באופן יעיל וחסכוני131 והגישה אליו תהיה באמצעות מערכות שונות132 . מטרת ה של חובת שקיפות המחירים היא לאפשר לצרכנים להשוות מחירים ולקבל החלטה מושכלת לגבי העסקה המשתלמת ביותר ובכך להביא להגברת ה תחרות בין קמעונאי המזון ולהורדת מחירים . נמצא כי בחלוף עשר שנים מיום חקיקתו של חוק המזון, השימוש באפליקציות להשוואת מחירים אינו נפוץ אצל הצרכנים. מנגד נמצא כי הן מצויות בשימוש אצל קמעונאים. ברבעון השלישי של 2023 החלה הרשות להגנת הצרכן בפרויקט בשיתוף חברת אמזון133 אך הפרויקט נמצא כעת ב שלב פיתוח ראשוני והוא טרם יושם . מצב דברים זה, בו המידע לגבי המחירים אינו בשימוש תדיר ע"י הצרכנים, אלא בעיקר בפ ני הקמעונאים, אין בו כדי לעודד את הקמעונאים להפחית מחירים לשם משיכת לקוחות ואף עלול להביא לתוצאה הפוכה של העלאת מחירים. יצוין כי בעבר הועלו טענות על אפשרות השימוש בחובת הפרסום כפלטפורמה לתיאום מחירים בין הקמעונאים , זאת לצד תוצאות המחקר (לגבי השפעת חובת שקיפות המחירים על המחיר לצרכן ) שהצביע כי בשנת 2015 לאחר שחובת שקיפות המחירים נכנסה לתוקף מחירי המזון ברשתות המפוקחות בחוק המזון ירדו בשיעור של 4% - 5% . נוסף על כך, מספר האפליקציות הפעילות ירד מאז הדוח הקודם משנת2021 משלוש אפליקציות לשתי אפליק ציות בלבד. השימוש המועט באפליקציות מצמצם את האפקטיביות של חובת שקיפות המחירים שמטרתה להגביר את התחרות ולהביא להורדת מחירי המזון ומוצרי הצריכה. נוכח כל זאת, מוצע כי משרד הכלכלה והרשות להגנת הצרכן יבחנו את המודל הקיים של שקיפות המחירים, ואם הוא אכן משיג את המטרות שלמענ ו הוקם. עד להשלמת מודל הרמזור ו ה פרויקט בשיתוף אמזון, על הרשות להגנת הצרכן להמשיך ולבחון אם קיימים כלים טכנולוגיים שעשויים לשפר את הנגשת המידע לצרכנים . הרשות להגנת הצרכן מסרה בתגובתה כי יש צורך ב פרס ו ם לע ידו ד הצרכנים להשתמש באפליקציות להשוואת מחירים. אולם, ל פרסום אפקטיבי נדרשים תקציבים משמעותיים אשר לא קיימים ברשותה. מוצע לרשות הגנת הצרכן לבחון פרסום חוזר לציבור כדי לעודדו להשתמש באפליקציות האמורות ובתדירות גבוהה יותר בהתחשב בסדרי עדיפויות בחלוקת המשאבים העומדים לרשותה . 128 .""פרויקט שקיפות המחירים 129 מערכתCrawlers - Dedicated Web . 130 DynamoDB - AWS ל- RAW Data . 131 ו בק בצי Parquet באחסוןS3 שלAWS . 132 ATHENA SQL Access . 133 כאמור, מטרת הפרויקט היא הקמת מערכת שתשמש מאגר נתונים שקוף ומתקדם של קובצי המחירים והמבצעים שהקמעונאים הגדולים מפרסמים בכפוף לחובת שקיפות המחירים שבחוק המזון. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה37 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 38 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה י ח ס י ס פ ק י ם-ק מ ע ו נ א י ם חוק המזון כולל שורה ארוכה של הוראות המסדירות את מערכות היחסים המסחריות בין ספקים וקמעונאים בענף ה מזון134 . בנושא זה נקבעו כמה איסורים, בין היתר איסור על ספק להתערב בקביעה של קמעונאי בנוגע למחיר או לתנאי מכירה לצרכן לגבי מוצר מספק אחר; איסור על ספק גדול להתערב בסידור המוצרים בחנות של קמעונאי גדול; איסור על ספק גדול להתערב בקביעה .של קמעונאי לגבי תנאי מכירה של מוצרים מאותו ספק פ ע ו ל ו ת ל א כ י פ ת י ח ס י ס פ ק י ם ו ק מ ע ו נ א י ם ע ל י ד י ר ש ו ת ה ת ח ר ו ת בדוח הקודם העיר משרד מבקר המדינה כי רשות התחרות אינה בוחנת באופן יזום את ההתקשרויות בין הקמעונאים לספקים כדי לבדוק אם הן עומדות בהוראות חוק המזון. משרד מבקר המדינה המליץ לרשות להשתמש מדי תקופה בכלים העומדים לרשותה כדי לנקוט צעדים למניעת הפרת האיסורים וההסדרים בין הספקים לקמעונאים בניגוד להוראות חוק המזון. בעקבות הביקורת בד וח הקודם, בפברואר 2022 פעלה הרשות באופן יזום ו הממונה על התחרות פתחה במהלך אכיפה של האיסורים שהוזכרו לעיל, שתכליתו להבטיח ציות להוראות חוק המזון לגבי יחסי ספקים-קמעונאים . 1. ב ק ש ת מ ס מ כ י ם : במסגרת הפעולה היזומה דרשה הממונה מ- 27 135 ספקי המזון הגדולים להציג את לה כלל ההסכמות הקיימות בינם לבין הקמעונאים הגדולים. הרשות מצאה כי חלק מהספקים הגדולים הפרו לכאורה ה את וראות חוק המזון136 . במאי 2023 הגיעה הממונה להסכמות עם שבעה ספקים גדולים137 ש לפיהן הם ישלמו סך מצטבר של 23 מיליון ש"ח לאוצר המדינה138 , ויוותרו על זכותם לשימוע ולמיצוי הליכים בערכאות , לא אך יודו בהפרות של הוראות חוק המזון . מתוך 23 מיליו ן ש"ח נגבו כ- 22 מיליו ן ש"ח. ההסכמות פורסמו להערות הציבור בתחילת מאי 2023 . בשונה מההסכמה עם שבעת הספקים הגדולים, ספק אחד גדול בחר תחילה לנהל את ההליך139 .ובהמשך הגיע גם להסכמה דומה עם הממונה על התחרות במאי 2024 פרסמה רשות התחרות140 להערות הציבור הודעה מוסכמת על כוונת חיוב לגבי יבואן מזון גדול בשל הפרות לכאורה של הוראות חוק המזון העוסקות בהתערבות בשטחי תצוגה אצל קמעונאים141 , 142 ובהעברות תשלומים לקמעונאים שלא כהנחות למוצרים ש היא 134 סעיפים4 - 13 .לחוק המזון 135 במאי2022 פרסמה רשות התחרות רשימה של ספקים גדולים לשנת2021 . ברשימה27 ספקים גדולים כהגדרתם בחוק המזון. https://www.gov.il/he/pages/listofbigsuppliers2021 136 העברת תשלו מים שלא במסגרת הסייגים המותרים בחוק (סעיף 8 (ד)), התערבות בסידור מצרכים (סעיף 7 ()(א1 )), התערבות במחיר (סעיף7 ()(א3 )(א)) והתערבות בהקצאת שטח מכירה (סעיף7 ()(א3 .))(ב 137 .ש. שסטוביץ, ליימן שליסל, שטראוס, תנובה, אנג'ל, יוניליוור ואסם 138 אסם - 8.19 ,מיליון ש"ח ש.שסטוביץ - 6.58 מיליון ש"ח, יוניליוור - 4.3 מיליון ש"ח, תנובה - 1.67 מיליון ש"ח, ליימן שליסל - 1.18 מיליון ש"ח, שטראוס- 785,000 ש"ח ואנג'ל- 571,000 .ש"ח 139 חברת נטו מלינדה אשר הפרה לכאורה את חוק המזון , בכך שהתערבה בסידור המצרכים ובשטחי המכירה שהוקצו לה אצל קמעונאי גדול, לא הגיעה להסכמות דומות עם הממונה על התחרות, ולכן ביולי 2023 זומנה לשימוע ב טרם יוטל עליה עיצום בסך 15 ( מיליון ש"ח ב בדיקה של רשות התחרות נמצא כי נטו מלינדה פעלה לכאורה להגדלת שטח המדף בו ש מוצגים מוצרי ה במקררי הקפואים, מצוננים ו ב מדפי מוצרים יבש ים אצל קמעונאי גדול). קודם לכן, באמצע מאי 2023 , זומנה החברה לשימוע לפני הטלת עיצום בסך של 8.6 מיליון אי בגין ש"ח- מענה על ב לה שהוצאו נתונים דרישות מהלך הבדיקה . https://www.gov.il/he/Departments/news/netosanctions לאחר סיום תקופת הביקורת ב- 17.4.24 הגיעה החברה להסכמה עם הרשות לפיה תשלם עיצום כספי בסך של כ- 13.7 מיליון ש"ח מבלי להודות בהפרה. בנוסף תשלם החברה כ- 4.5 מיליון ש"ח על העברת מענה שאינו שלם לדרישת נתונים של הרשות. https://www.gov.il/he/pages/neto-17-4-24 140 ראו באתר האינטרנט של רשות התחרות .https://www.gov.il/he/pages/agreedsanctions 141 לעמדת הממונה על התחרות, במהלך השנים2021 - 2022 המלי ץ יבואן מזון א' לקמעונאים גדולים שונים (או התערבה בדרך אחרת)לגבי הצגת מוצרים בחנויותיהם. 142 סעיף7 ()(א1 )(א) לחוק המזון קובע כי "ספק גדול לא יעסוק בסידור מצרכים בחנות של קמעונאי גדול הנכלל ברשימה, ולא יכתיב ימליץ או יתערב בדרך אחרת בעניין סידור מצרכים". התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה38 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 39 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה מוכרת143 , 144 . במסגרת ההסכמות בין הממונה על התחרות ליבואן המזון , היבואן י שלם למעלה מ-9 מיליון ש"ח לקופת המדינה ויוותר על זכותו לשימוע ולמיצוי הליכים בערכאות, אך לא יודה בהפרות של הוראות חוק המזון המיוחסות לו. נוסף על כך, נכון למועד סיום הביקורת נמשכת ה בדיקה בעניינם של יתר ספקי ה מזון בשני מישורים: א. ס פ ק י מ ז ו ן ג ד ו ל י ם : בבדיקה חוזרת של המידע שהתקבל אצל הממונה (ו לאחר הצלבת מידע שהתקבל מספקים אחרים) התעורר חשש שאין בידיה של רשות התחרות תמונה מלאה בנוגע להסכמות בין ספקים אלה לבין הקמעונאים הגדולים. ב. ש נ י ס פ ק י מ ז ו ן ג ד ו ל י ם ( ס פ ק י ו ת מ ז ו ן ו ' ב - 'ג ): ספקים אלו לא הגיעו להסכמות עם הממונה, והיא ראתה לנכון להעמיק את הבדיקה בעניינם. לאחר מועד סיום הביקורת, ב אפריל וב מאי 2024 , פרסמה רשות התחרות145 להערות ה ציבור הודע ות מוסכמ ו ת על כוונ ו ת חיוב לספקי מזון אלה . על פי ההודעות ספקית מזון ב' תשלם לקופת המדינה למעלה מ- 16 מי ליון , "ח ש וספקית מזון ג' תשלם 18 מיליון ש "ח בגין הפרות לכאורה של סעיפים בחוק המזון . בשני המקרים, ללא הודאה בהפרות של הוראות החוק . 2. ח ק י ר ו ת ה ת ב ט א ו י ו ת פ ו מ ב י ו ת : בנובמבר 2021 החלה הרשות רה י חק ב גלויה לגבי התבטאויות פומביות של ספקים וקמעונאים בתחום המזון ואם יש בכך הסדר כובל אסור לפי חוק התחרות הכלכלית. סעיף 2 לחוק התחרות הכלכלית קובע כי הסדר כובל הוא הסדר בין בעלי עסקים הקובע כי אחד מהצדדים לפחות מגביל עצמו באופן שע לול למנוע או להפחית את התחרות בעסקים בינו לבין הצדדים האחרים להסדר או בינו לאדם אחר שאינו צד להסדר. סעיף 4 לחוק התחרות הכלכלית קובע כי "לא יהיה אדם צד להסדר כובל, כולו או מקצתו, אלא כן אם קיבל מאת בית הדין אישור...". התבטאויות פומביות לגבי כוונה להעלאת מחירים עלולות להוות "הסדר כובל", שכן הן עלולות לאפשר תיאום מחירים והפחתת התחרות כתוצאה מכך146 , 147 . בנובמבר2021 פתחה רשות התחרות בחקירה נגד כמה קמעונאים וספקים בשוק המזון בשל חשד שהם התבטאו בכמה הזדמנויות באופן פומבי על כך שנדרשת העלאת מחירים, והם שוקלים להעלות את המחירים של המוצרים שהם מוכרים. מ ק ט ע ה ק מ ע ו נ א י ם148 : במרץ2023 הסתיימה חקירתם של חמישה קמעונאי המזון , וכעת הם נמצאים בבחינת ה מחלקה המשפטית ברשות התחרות. 143 לעמדת הממונה על התחרות, במהלך השנים2021 - 2022 ,הועברו תשלומים שונים בכסף ובשווה כסף, מיבואן מזון א' לקמעונאים גדולים שונים. 144 סעיף8 (ד) לחוק המזון קובע כי "ספק לא יעביר תשלומים לקמעונאי גדול הנכלל ברשימה, בכסף או בשווה כסף, וקמעונאי גדול לא יקבל תשלומים כאמור". הכל בכפוף לסייגים המפורטים בסעיפים קטנים (1 ) עד (3); לעמדת ה ממונה על התחרות, בהעברת התשלומים מיבואן מזון א' לקמעונאים גדולים שונים (בלי שיש בכך משום הוזלת המחיר של יחידת מצרך שיבואן מזון א' סיפק לקמעונאים גדולים), יש משום הפרה של הוראות סעיף 8 .(ד) לחוק המזון 145 ראו באתר האינטרנט של רשות התחרות pages/sugatsantions1 https://www.gov.il/he/ וכן https://www.gov.il/he/pages/sanosanctions 146 סעיף ג' לגילוי דעת2/14 של רשות ההגבלים העסקיים (רשות התחרות היום) "בעניין חשיפת מידע טרם עסקה בין מתחרים" קובע כי "חשיפת מידע בין מתחרים עלולה ליצור ולחזק פרקטיקות התאמה בין אותם מתחרי ם ולהביא להפחתת התחרות בניהם... אי הוודאות אודות מצב השוק ותוכניות המתחרים מתמרצת אפוא את השחקנים בשוק להתחרות . חשיפת מידע עסקי לעיני המתחרים מפחיתה את א הוודאות שבה נתונים מתחרים באופן העלול להפחית את מאמצי התחרות, להגביר את הסיכון לתחרות מוגבלת ולהתנהגות מתואמת ואף להקל על אכיפת הסדרים קרטליסטיים..." (ההדגשה במקור). 147 .לדברי רשות התחרות, בהתאם לפסיקה אין חשיבות לדרך בה הצדדים הגיעו להסדר 148 במקטע הקמעונאים נפתחו חקירות נגד חמישה קמעונאי מזון (על בסיס המידע שפורסם באתר רשות התחרות) . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה39 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 40 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ביוני 2023 נקרא מנכ"ל של רשת קמעונאות גדולה ( להלן בפסקה זו - )המנכ"ל לשם השלמת חקירה. במסגרת החקירה עלו חשדות נגד יצרניות מזון נוספות ונפתחו תיקי חקירה נגדן149 . ב- 1.5.24 הודיעה רשות התחרות ל רשת הקמעונאות הגדולה ולמנכ"ל על כוונתה להגיש נגדם כתב אישום בכפוף לשימוע . מ ק ט ע ה ס פ ק י ם150 : לגבי חלק מהספקים החקירות טרם הסתיימו151 . ביולי 2023 הסתיימה החקירה נגד ספקית מזון אחת והעומד בראשה, ו באוגוסט 2023 יצאו מכתבי שימוע ו ה נגד נגד נושאי משרה בחברה . בפברואר 2024 יצאו מכתבי שימוע נגד ספקית מזון שניה והעומד בראשה. לדברי רשות התחרות, האכיפה של חוק המזון עד כה הייתה נקודתית, וסכומי העיצומים שהוטלו היו נמוכים. מהלך האכיפה הרוחבי המתואר לעיל הוא מהלך תקדימי המשקף מגמת החמרה ניכרת באכיפה של חוק המזון. 3. ס י ד ו ר מ ד פ י ם ע ל י ד י ס פ ק י ם ג ד ו ל י ם : סעיף 7 ()(א1 ))(א לחוק המזון אוסר על ספק גדול להתערב בסידור מצרכים152 בחנות של קמעונאי גדול הנכלל ברשימה (להלן - איסור על סידור מצרכים). החוק אוסר על שימוש בסדרנים שהספקים הגדולים שולחים לקמעונאים הגדולים לשם סידור המוצרים על מדפי הקמעונאי, במטרה להגדיל את שטחי המדף למוצרים של הספק ולשפר את איכות תצוגת המצרכים שהוא מוכר, לפעמים על חשבון ספקים מתחרים. הספקים הגדולים מעסיקים ומכשירים את הסדרנים האלו, ולעיתים אף מתגמלים אותם אם הביאו לגידול במכירות שלהם. בחקירת רשות התחרות נמצא כי ספקים גדולים רואים בסדרנים כלי "למינוף עוצמתם" בנקודות המכירה על חשבון ספקים מתחרים שאינם מעסיקים סדרנים קבועים. סעיף 7 )(ב לחוק המזון מסמיך את הממונה על התחרות לקבוע כללים הפוטרים קמעונאי גדול או ספק גדול מהוראות אלו, אם שוכנע כי מתן הפטור אינו יוצר חשש לפגיעה בתחרות. בינואר 2015 נכנסו לתוקף בהוראת שעה לשלוש שנים כללים המסדירים את נושא סידור מצרכים בחנות של קמעונאי גדול153 (להלן - הכללים מ- 2015 .) ה כללים פטרו מאיסור על סידור מצרכים אצל קמעונאי ם גדול ים מסוימים שעמדו בתנאים שנקבעו154 . באפריל 2017 הורחבה תחולת הכללים הנ"ל לגבי כלל הקמעונאים הגדולים וכן הורחבו התנאים בהוראת שעה חדשה לשלוש שנים155 (להלן - הכללים מ- 2017 ) 156 .בדצמבר 2019 , הוחלט על הארכת תוקפם של הכללים מ- 2017 . ב- 2020 הוארכו כללים אלו לשלוש שנים נוספות157 . 149 חקירה נפתחה נגד יצרנית מזון א' בחשד להפרה של חוק התחרות (יצרנית מזון א' מסרה ביוני 2024 שהיא שיתפה פעולה באופן מלא במסגרת החקירה והכחישה מעורבות כלשהי בהפרה של חוק התחרות) ו נגד יבואן ב' בחשד להפרות של חוק התחרות ושל חוק המזון (על בסיס המידע שפורסם באתר רשות התחרות) . 150 במ קטע הספקים נפתחו חקירות נגד 4 .ספקיות מזון 151 .לגבי חלק מהחברות החקירה נמשכת ולגבי חלק אחר היא נמצאת בבחינה של המחלקה המשפטית 152 האיסור על סידור מצרכים נוגע לסידור המדפים, ל הכתבה כיצד לסדרם ול המלצה בעניין או כל התערבות בדרך אחרת. 153 כללי קידום התחרות בענף המזון (פטור לפעולות ולהסדרים שעניינם סידור מצרכים בחנות של קמעונאי גדול) (הוראת שעה), התשע"ה- 2014 . 154 הכללים חלו על הקמעונאי שפחות מ- 50% ממכירותיו הם ממכירות מצרכים של ספקים גדולים154 . הממונה על התחרות קבעה תנאים לתחולת הפטור: (א) סידור המדפים ייעשה על פי הו ראות הקמעונאי; (ב) הקמעונאי יפקח על עבודת סידור המדפים; (ג) סידור המצרכים ייעשה רק בידי הספק שמשווק אותם. 155 כללי קידום התחרות בענף המזון (פטור לפעולות ולהסדרים שעניינם סידור מצרכים בחנות של קמעונאי גדול) (הוראת שעה), התשע"ז- 2017 . 156 הכללים מ- 2017, בשונה מהכללים מ- 2015 , חלים על כל קמעונאי גדול ולא רק על קמעונאי גדול שפחות מ- 50% ממכירותיו הן ממכירות מצרכים של ספקים גדולים. כללים אלו מחילים פטור לקמעונאי באותם התנאים הקבועים בכללים מ- 2015, ובתנאי שסידור המדפים ייעשה על פי תוכנית כתובה ו מפורטת לסידור שטחי מכירה שקבע הקמעונאי. 157 כללי קידום התחרות בענף המזון (פטור לפעולות ולהסדרים שעניינם סידור מצרכים בחנות של קמעונאי גדול) (הוראת שעה)(תיקון), התש"ף- 2020 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה40 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 41 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה בספטמבר 2022 פרסמה רשות התחרות קול קורא וביקשה את עמדת הציבור לגבי מתן פטור שיאפשר לספקים גדולים לסדר מדפים ברשתות הקמעונאיות. הרשות קיבלה את עמדתו של הציבור וגם ערכה בדיקה מול קמעונאים, ספקים וארגוני צרכנים. בפברואר 2023 הודיעה רשות התחרות כי לאחר בחינת עמדת הציבור הגיעה הממונה על התחרות ל ידי מסקנה כי הפעולות שפטור הסדרנות מאפשר עלולות ליצור חשש לפגיעה בתחרות, שכן הן עלולות לפגוע בספק ים קטנים ול מקמם בעמדת נחיתות תחרותית מול ספקים גדולים. כמו כן, הבחינה האמורה לא הצביעה על יעילות רבה יותר בסידור המדף על ידי הספק לעומת סידורו על ידי הקמעונאי . מסיבות אלו החליטה הממונה על התחרות כי מ ה בחינה ה תחרותית ביטול פטור הסדרנות עדיף על חידוש ו וביטלה את הפטור מ- 31.12.23 . בינואר2024 מסרה רשות התחרות למשרד מבקר המדינה יא ה כי מודע ת לכך שקיימות הפרות של קמעונאים וספקים בעניין איסור סידור מדפים, וזאת בעקבות מידע המגיע אליה מהצרכנים וממסמכים ממקורות שונים. במרץ 2024 פרסמה רשות התחרות לשימוע ציבורי הצעה לפטור סדרנות חדש (להלן - הצעת הפטור מ- 2024 .)לפי ההצעה , ספק גדול יורשה לסדר מדפים אצל קמעונאי שסך מכירותיו של מוצרים של ספקים שאינם גדולים158 הוא55% ומעלה מסך מכירותיו בחנויותיו159 , 160 . על פי הצעת הפטור מ- 2024 , קמעונאים גדולים שמוכרים מעט מצרכים של ספקים שאינם גדולים (פחות מ- 55% מסך המכירות) , לא יוכלו ליהנות מפטור הסדרנות , וספקים קטנים יוכלו למכור את המוצרים שלהם יותר בקלות על מדפי אותם הקמעונאים. הערות להצעת הפטור יתקבלו עד אפריל 2024 . משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולות האכיפה של רשות התחרות , בעקבות דוח ה הקודם , באמצעות פעולות יזומות לבחינת התקשרויות בין ספקים ו קמעונאים , חקירת התבטאויות פומביות של ספקים וקמעונאים בשוק המזון ובעקבות כך הוצאת מכתבי שימוע לחברות ולעומדים בראשן כן ו פעולתה לגבי ה איסור על סידור מדפים של ספקים גדולים אצל קמעונאים גדולים. על רשות התחרות להמשיך ולפקח באופן יזום על התקשרויות בין קמעונאים וספקים ולמנוע ניסיונו ת של תיאום מחירים בין היתר באמצעות התבטאויות בתקשורת. עוד מומלץ כי הרשות תכין תוכנית סדורה לבדיקת האיסור על סידור מדפים של ספקים גדולים ולאכיפת הוראות החוק בעניי ן זה. עוד מוצע כי רשות התחרות והרשות להגנת הצרכן שמבצעת ביקורות תקופתיות אצל הקמעונאים ומשמשת כתובת לתלונות על פגיעה בצרכנים, יבחנו דרכים לשתף פעולה להגברת אכיפת האיסור על סידור מדפים. 158 .למעט מכירות של פירות וירקות 159 שיעור זה יעלה באחוז אחד מדי שנה עד ל- 60% . 160 מוצרי מותג פרטי שיוצרו על ידי ספק גדול לא י י כללו בסך המכירות של ספקים שאינם גדולי ם. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה41 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 42 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה בחינת השפעת חוק המזון על התחרות ו על המחירים בדוח הקודם נמצא כי רשות התחרות ערכה כמה מחקרי שוק על התחרותיות בשוק המזון ועל המחירים של מוצרי המזון161 . גם הרשות להגנת הצרכן ערכה במהלך אותה התקופה מחקרים הנוגעים לנושאים צרכניים שונים . אולם שתי הרשויות לא בחנו כל , אחת בתחומה, את השפעתו הכוללת של החוק על המחירים לצרכן ועל התחרותיות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה . כמו לא ןה , כן בחנו דרכים נוספות לקידום מטרות החוק . רשות התחרות מסרה למשרד מבקר המדינה בינואר 2024 כי היא בחנה עם אנשי מקצוע אם ניתן לבחון מהבחינה הכלכלית את האפקטיביות של חוק המזון בכללותו ואת השפעתו על התחרות ועל המחירים. אולם לטענת הרשות בחינה כאמור אינה ניתנת לביצוע. עם זאת, רשות התחרות ו הרשות להגנת הצרכן, כל אחת בתחומה, ערכו מחקרים כדי למצוא דרכים נוספות לקידום מטרות חוק המזון162 . בדוח הקודם צוין כי במסגרת דיוני הוועדה המשותפת ( לוועדת הכלכלה ולוועדת הכספים ) שהתקיימו ב שנת 2013 ביקש יו"ר הוועדה משר האוצר דאז ומהממונה על התחרות דאז לקבוע מדד שיאפשר לבחון באיזו מידה הושגו מטרות החוק163 , אולם עד מועד סיום הביקורת של הדוח הקודם לא נקבעו יעדים. בדוח הקודם המליץ משרד מבקר המדינה לרשות התחרות לקבוע יעדים מדידים כדי שיהיה אפשר להציג בפני מקבלי ההחלטות תמונת מצב עדכנית בנוגע ל השפעת חוק המזון על התחרותיות בענף המזון ועל מחירי מוצרי המזון. רשות התחרות מסרה בתגובתה לדוח הקודם כי היא תשקול ותבחן אם ניתן לקבוע יעדים לחוק .המזון בינואר 2024 , במהלך ביקורת המעקב , רשות התחרות מסרה הרשות למשרד מבקר המדינה כי היא התייעצה עם ארגון ה- OECD . על פי הערכת הארגון, פעולות אכיפה נגד ניצול מעמד דומיננטי של קמעונאים וספקים והפסקת ההפרה מונע ות עליי של ה5% במחירי המוצרים ש לגביהם בוצעה ההפרה . נוסף על כך, הארגון העריך כי אכיפה נגד קרטלים (תיאום מחירים בין מתחרים) והפסקת ההפרה מונע ות עליי של ה10% במחירי המוצרים שלגביהם בוצעה ההפרה164 . נמצא כי מיום כניסתו לתוקף של חוק המזון עד ו מועד סיום הביקורת לא בחנו משרד הכלכלה, רשות התחרות והרשות להגנת הצרכן כל , גוף בתחומו, את השפעתו הכוללת של חוק המזון על המחירים לצרכן ועל התחרותיות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה דבר העשוי לצמצם את עליית מחירי המזון בשיעור של 5% - 10%. עם זאת, הם בחנו דרכים נוספות לקידום מטרות חוק המזון . מומלץ ל משרד הכלכלה , ל רשות התחרות ול רשות ל הגנת הצרכן לקבוע יעדים מדידים (כגון מספר הספקים שמוצריהם על המדף, מספר ה חנויות בשטח מסוים ומגוון ה מוצרים) כדי שיהיה אפשר להציג ל פני מקבלי ההחלטות תמונת מצב עדכנית הנוגעת ל השפעת חוק המזון על התחרותיות בענף המזון ועל מחירי מוצרי המזון. הרשות להגנת הצרכן מסרה בתגובתה כי היא עורכת מחקר המתפרס על פני 20 שנים במטרה לבחון את רווחת הצרכן בשווקי המזון, ההיגיינה והטואלטיקה. לדברי ה היא תוכל לבחון את גם השפעת חוק המזון במסגרת המחקר . 161 "מחקר השפעת סעיף8 '(ד) ל'חוק המזון- "דו"ח סופי , רשות התחרות , 2020 ; "האם קיים פער במחירי מוצרי מזון בין המרכז לפריפרייה?" . רשות התחרות , 2020 . 162 למשל , רשות התחרות קידמה תיקוני חקיקה בחוק המזון לגבי איסור על התניה למתן הנחה (סעיף 8 לחוק המזון) ואיסור על מיזוג ספקים (סעיף 8 .)א(ב) לחוק המזון 163 .יו"ר הוועדה המשותפת הציע מדדים לגבי ירידת מחירים ומדד לבחינת שיעור הריכוז בשוק קמעונאי המזון 164 להרחבה ראו באתר האינטרנט של ארגון ה- OECD . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה42 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 43 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה שער 3 - השפעתם של חסמי יבוא על מחירי המזון ומוצרי צריכה בהתחשב בנתוני היסוד הגיאו- ,כלכליים של ישראל אחד הכלים שיכולים ל קדם תחרות ה א ו הגדלת היקף יבוא מוצרים לישראל . לגבי תוצרת מקומית ובכלל זאת תוצרת חקלאית יש להביא בחשבון את גם חשיבות השמירה וההשלכות על ענפים אלה והתועלת הלאומית הכרוכה ב כך ועל עצמאותה של ישראל בענפים אלה . כך גם עלה בישיבה של ועדת הכלכלה של הכנסת מ- 28.2.22 165 . בשנת2022 , על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן- ,)הלמ"ס עמד סך ערך יבוא סחורות ל ישראל כ על - 332 מיליארד ש"ח166, וסך ערך יבוא מזון היה כ- 13 .מיליארד ש"ח הכלים שעומדים לרשות הממשלה כדי להיאבק ביוקר המחיה ובריכוזיו ת במשק הם בין היתר הפחתת מכסי יבוא, פתיחת מכסות למוצרים במחסור והגברת היבוא המקביל. בישיבה של ועדת הכלכלה של הכנסת מ- 28.2.22 167 הושמעו גם טענות כי לצד הרצון להפחית את יוקר המחיה יש להביא בחשבון את גם חשיבות השמירה על החקלאות הישראלית והתועלת הלאומית הכרוכה . בה ספרות כלכלית ענפה עוסקת בקשר שבין רמת הפתיחות של כלכלה לבין קצב האינפלציה במשק. רומר (Romer, 1993 ) העלה את ההשערה שיש מתאם שלילי בין שני הגורמים, כלומר פתיחות גבוהה מתואמת עם אינפלציה נמוכה , ו הביא ראיות אמפיריות לכך168 . לפי הגדרתו, שיעור היבוא מהתוצר הוא המדד המייצג את רמת הפתיחות של ה כלכלה . סחר בין- לאומי מגדיל את כמות הסחורות שהתושבים המקומיים יכולים ליהנות מהן, ומקטין את מחירן באמצעות פתיחת השוק לתחרות ומאפשר גם לתעשיות מקומיות למכור את מוצריה ן לחו"ל. חסמי היבוא לסחר הבין- לאומי מתחלקים לשני סוגים עיקריים: (א) חסמי יבוא מכסיים- מכס הוא מס המוטל על טובין מיובאים בלבד, המהווה אחד מכלי המדיניות שהממשלה יכולה להשתמש בהם כדי לפקח על הסחר ולממן את הוצאות המדינה; (ב) חסמי יבוא שאינם מכסיים169 - אמצעי מדיניות רגולטוריים לפיקוח על הסחר הבין- לאומי. בקבוצה זו ניתן לכלול הגנות כמותיות (מכסות יבוא, הגבלות יצוא יזומות ודרישות ייצור מקומיות) והגנות טכניות (אישורים סניטריים, סימונים ובקרות איכות ורישיונות). הסיבות להטלת חסמי יבוא הן בין היתר הגנה על שוק העבודה המקומי, הגנה על תעשייה צעירה, הגנה מטעמי ביטחון לאומי (למשל, הגנה על תעשיות אסטרטגיות והגנה מפני סחורה העלולה לסכן את האוכלוסייה) ושימוש בחסם יבוא כפעולת תגמול170 אם שותף סחר לא פעל לפי הכללים171 . ועדת טרכטנברג172 משנת2011 ציינה בהמלצותיה כי "הבחירה להגן על ש וק מקומי, ללא קשר לשינויים על פני זמן במבנהו ובריכוזיותו או ברמת התחרות שבו, אינה מאפשרת למדינה לאמוד בצורה סבירה את המחיר אותו משלמים בפועל האזרחים בגין אותה הגנה. לפיכך, קשה לראות כיצד מתבצע איזון כאמור". הוועדה המליצה לפעול להמשך צמצום הדרגתי של חסמי הי בוא. הממשלה אימצה המלצות אלו במסגרת החלטת ממשלה מאוקטובר 2011 173 . 165 בנושא "יוקר המחיה בישראל- "הריכוזיות ביבוא והשפעת הורדת המכסים על מוצרי המזון והצריכה . 166 יבוא חומרי גלם- כ- 153 מיליארד ש"ח, יבוא מוצרי צריכה- כ- 84 מיליארד ש"ח, יבוא מוצרי השקעה- כ- 48 מיליארד ש"ח, יבוא חומרי אנרגיה- כ- 48 מיליארד ש"ח ויבוא יהלומים- כ- 16 .מיליארד ש"ח 167 בנושא "יוקר המחיה בישראל- "הריכוזיות ביבוא והשפעת הורדת המכסים על מוצרי המזון והצריכה . 168 Romer, D. (1993). Openness and inflation: theory and evidence. The quarterly journal of economics, 108(4), 869-903. 169 NTM - Tariff Measures - Non . 170 .שיעור המכס יכול לשמש מדינות ככלי מיקוח בקביעת מדיניות והסכמי סחר ביניהן 171 ,איתי אטר, "חסמי יבוא בענף המזון בישראל", מרכז חת לחקר התחרות והרגולציה2016 . 172 הוועדה לשינוי חברתי- ,כלכלי " יוקר המחיה והתחרותיות - עיקרי ההמלצות " , ספטמבר 2011 ', עמ172 . 173 החלטת הממשלה3783 ( ", "שינויים במערכת המס30.10.11 .) התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה43 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 44 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ועדת קדמי174 משנת2012 מצאה כי מקטע יצרני המזון הוא הריכוזי ביותר מכל שרשרת הערך175 בשוק המזון בישראל, וכי ניתן לייבא חלק ממוצרי המזון כך שישמשו חלופה תחרותית למוצרים המקומיים. בעקבות המלצות הוו עדה נקטה הממשלה צעדים להסרת חסמים מכסיים ולא מכסיים גם בענף המזון. למשל, "רפורמת הקורנפלקס" שנכנסה לתוקף בשנת 2016 , נועדה לאפשר יבוא מקביל של מוצרי מזון ולהתאים את המשטר הרגולטורי (אסדרתי) לנהוג במדינות מפותחות. להלן תרשים המציג את שיעור היקף ה יבוא ביחס ל תוצר ואת שיעור ההכנסות ממכס ביחס לתוצר בישראל, במדינות נבחרות ובמדינות ה- OECD , נכון לשנת2020 : תרשים11 :שיעור ה יבוא ביחס ל תוצר ו שיעור ההכנסות ממכס מה תוצר בישראל ו במדינות נבחרות באירופה ובמדינות ה- OECD , 2020 המקור: מרכז המחקר והמידע של הכנסת176 . ( מהתרשים עולה כי שיעור היקף היבוא בישראל23.4% ) ביחס לתוצר נמוך לעומת הממוצע במדינות ה- OECD ( 47.1% ). לעומת זאת, שיעור ההכנסות ממכס בישראל ביחס לתוצר היה גבוה לעומת הממוצע במדינות ה- OECD ( 0.21% לעומת0.17% ). המדדים עשויים להצביע על חסמי היבוא לישראל. יבוא ישיר ויבוא מקביל במשק הישראלי יש ליבוא תפקיד מרכזי משום היותו גורם המשפיע על מגוון המוצרים ומחיריהם. קיימים שני מסלולי יבוא עיקריים: יבוא ישיר ויבוא מקביל. יבואן המתקשר בחוזה עם יצרן הטובין בחו"ל מקבל מהיצרן מעמד של יבואן ישיר177 או יבואן רשמי , ופעמים רבות הוא היבואן הבלעדי למוצרים אלה (להלן - )יבואן ישיר . לעומת זאת, יבואן מקביל אינו קונה את הטובין ישירות מהיצרן בחו"ל אלא בדרכים אחרות, למשל מעודפי מלאי של מפיצים של ה יצרן או מרשתות קמעונאיות במדינות אחרות. ב שנת 2014 קבעה ועדת לנג כי "ישנן אינדיקציות לקיומם של חסמים מסחריים שמקורם בניצול כוח שוק על ידי יבואנים רשמיים דומיננטיים שכוחם נובע מהסכמי הבלעדיות שלהם עם היצרנים. חסמים אלו מתבטאים בשימוש בפרקטיקות אנטי תחרותיות כדי לחסום מתחרים אפשריים". 174 הצוות לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה- הדוח הסופי , יולי 2012 . 175 ( שרשרת הערךValue Chain ) מחברת בין הספק לקונה. ככל שהמוצר מורכב יותר סביר להניח ששרשרת הערך שלו תהיה ארוכה יותר ומורכבת יותר , ותכלול מספר רב של גורמים המקיימים ביניהם יחסים של ספקים ולקוחות. 176 "ניתוח השפעת הפחתת מכסי יבוא על מדדי המחירים לצרכן", ממ"מ, מרץ2022 . 177 יבואן ישיר הוא אדם המייבא לישראל טובין או מפיץ טובין שיובאו לישראל פי לע הסדר עם יצרן הטובין במדינת חוץ או אדם המייצר טובין בישראל מכוח הסדר עם אדם במדינת חוץ. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה44 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 45 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה בדוח הקודם הוצג ו נתונים178 , 179 המראים שרמת המחירים בישראל ב נוגע ל מו צרי טואלטיקה נבחרים יקרה ב- 42% לעומת המחירים במדינות נבחרות180 . נציגי רשות התחרות מסרו במענה על הדוח הקודם כי במרבית המקרים המחירים הגבוהים של המוצרים המיובאים בתחומים שבהם פועלים יבואנים ישירים, מקורם במחיר גבוה שקבע היצרן בחו"ל, ואילו פער התיווך של היבואן הישיר אינו חריג. יצרנים בחו"ל סבורים כי ישראל היא "כלכלת אי" שבה הציבור מוכן לשלם מחירים גבוהים עבור מותגים בין- לאומיים. עוד מסרו נציגי רשות התחרות כי ההתערבות בשוק צריכה להיעשות בזהירות, שכן היא יכולה להביא לצמצום ואף להפסקת אספקת המוצר ליבואן הישיר. על אף האמור, בסקירה של הכלכלן הראשי במשרד האוצר משנת 2022 נמצאה רווחיות גבוהה של יבואני המזון והטואלטיקה, בפרט של עשרת היבואנים הפרטיים הגדולים. כך, בשנת 2020 עמד שיעור הרווח לפני מס של החברות הגדולות על כ- 13.7% , שיעור רווחיות חריג לענף המתייחד ל מסחר סיטונאי , לפי עורך המסמך . במענה על הדוח הקודם הוסיפה רשות התחרות וציינה כי בקטגוריות גדולות בתחום מוצרי הצריכה (שהיקף המכר המצרפי בהן בשנת 2020 הוערך בכ-4 מיליארד ש"ח ) פועלים שלושה יבואנים גדולים (שבחלק מהמוצרים הם יבואנים ישירים) ה חולקים את מרבית המכר בקטגוריה181 . להלן לוח ובו מוצג נתח השוק של שלוש החברות הגדולות בקטגוריות שבחנה רשות התחרות, בשנים 2021 - 2022 : לוח5 : נתח השוק של שלוש החברות הגדולות ב תחו ם מוצרי הצריכה, לפי קטגוריות, 2021 - 2022 קטגוריה נתח השוק של שלוש החברות הגדולות בקטגוריה טיטולים 94% מוצרי אקונומיקה 91% משחות שיניים 89% נייר טואלט 89% היגיינה נשית 88% נוזל כלים 81% דאודורנט לגברים 77% דאודורנט לנשים 75% מברשות שיניים 75% שמפו 75% שטיפות פה 74% חומרים לכביסה 73% ניקוי כללי 62% ה מקור : נתוני רשות התחרות שהועברו ביחס לטיוטת הת ו כנית הכלכלית לשנים 2021 - 2022 , 1.8.20 . מהלוח עולה שמוצרים רבים הנמצאים בשימוש יום יומי נמכרים בשוק ריכוזי שנשלט על ידי מספר חברות מצומצם. למשל, שוק ה טיטולים , שהם מוצר חובה לכל משפחה צעירה , נשלט 178 "רמת המחירים של מוצרי טואלטיקה נבחרים בישראל לעומת מדינות שונות- סקירה השוואתית", יוני 2017 , אתר משרד הכלכלה והתעשייה באינטרנט; הנתונים המוצגים בדוח מבוססים על ניתוח שעשה משרד הכלכלה והתעשייה; הניתוח מבוסס על עיבוד נתוני דוח נילסן למחירים ממוצעים ב שנת 2016 של נתוני הקופות בשוק המקומי ולא כולל את ערוץ הרכישה בפארמים. כדי ליצור בסיס נתונים המאפשר השוואה בין המדינות ביצע משרד הכלכלה התאמות הכוללות התאמת שער החליפין, נטרול ה מע"ם, תקנון לפי ערוץ הקנייה בפארמים וחישוב המחיר לעומת רמת התוצר לנפש בכל מדינה. הנתונים המוצגים בדוח מבוססים על ניתוח שביצע משרד הכלכלה והתעשייה. אין בנתונים אלה כדי לשמש מדגם סטטיסטי מייצג העומד במבחני מובהקות סטטיסטיים אלא הם ל אינדיקציה בלבד . 179 יצוין כי חברת נילסן שאספה את הנתונים שעליהם מבוססת הסקירה של משרד הכלכלה, לא אישרה את המתודולוגיה שבה השתמש המשרד להשוואת פערי המחירים. 180 המדינות הנסקרות הן ארה"ב, גרמניה, הולנד, דנמרק, פורטוגל, צרפת, יוון, בריטניה, ניו זילנד, רומניה, צ'כיה ובולגריה . 181 % 75 .או יותר מהמכירות בקטגוריה התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה45 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 46 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה כמעט לחלוטין (94% מהשוק) על ידי שלושה ספקים , כך שהמגוון על המדף מ צומצם ורמת המחירים בקטגוריה זו צפויה להיות גבוהה. הדבר נכון בין היתר גם בקטגוריות משחות שיניים ודאודורנט. משרד הכלכלה מסר בתגובתו כי שוק מוצרי הצריכה בישראל מאופיין בריכוזיות חריגה שיש לה תרומה לרמת מחירים גבוהה בישראל. המשרד זיהה חסמים המשפיעים על הריכוזיות ו על יוקר המחיה - כגון הבדלי רגולציה בין ישראל לבין מדינות מפותחות בעלות שווקים משמעותיים שמהן מייבאים; עמדת משרד הכלכלה היא שאחד הכלים המשמעותיים להורדת יוקר המחיה הוא פתיחת המשק ליבוא. פתיחת השוק ליבוא משפיעה בעקיפין גם על הפחתת הריכוזיות שכן הי א מאפשרת כניסת שחקנים חדשים לתחום ועידוד התחרות. עוד מסר משרד הכלכלה שהוא עשה פעולות דרסטיות להסרת החסמים , כגון שינוי בתהליך היבוא ו לפיו הפיקוח יעבור להיעשות לאחר הכניסה לישראל בשווקים ("לא עוצרים בנמל"), בדומה לנעשה באירופה וכן התאמת הרגולציה בישראל לזו ש באירופה ( "מה שטוב באירופה טוב בישראל" ). בדוח הקודם נמצא כי רשות התחרות אינה בוחנת באופן יזום אם בהתנהגות היבואן הישיר מתקיימות נסיבות המגיעות ל כדי הסדר כובל וכן היבטים נוספים שיש בהם כדי לפגוע בתחרות . עוד נמצא כי רשות התחרות אינה דורשת מהיבואנים הישירים ה עתקים של חוזי ההתקשרות שלהם עם היצרנים בחו"ל, אף לא באופן מדגמי, כדי לבחון את תקינות הפרקטיקות הנהוגות בהסכמים אלו. יבואנים מקבילים טענו בפני צוות הביקורת כי תנאי השוק מקשים עליהם לשווק את מוצריהם ולשרוד לאורך זמן ומרתיעים מכניסת יבואנים מקבילים נוספים. ע וד מסרו כי פעמים רבות יצרנים בחול לאחר שנודע להם על יבוא מוצריהם לישראל ביבוא מקביל, פועלים לחסימת היבוא. בדוח הקודם המליץ משרד מבקר המדינה לרשות התחרות לשקול ו לפעול מפעם לפעם באופן יזום כדי לבחון את התנהגות ם של היבואנים הישירים ואם יש בה כדי לפגוע בתחרות . רשות התחרות מסרה באוגוסט 2023 למשרד מבקר המדינה כי פי לע המלצת משרד מבקר המדינה בדוח הקודם היא בחנה בשנים 2022 - 2023 את כלל ההסכמות בין הספקים הגדולים לקמעונאים הגדולים , שנמסרו לידיהם, ובכלל זה נבחנו הסכמות בין יבואנים ישירים גדולים לקמעונאים . עוד מסרה רשות התחרות כי על פי ה ממצאים , חלק מהספקים הגדולים ובהם יבואנים ישירים הפרו לכאורה את הוראות חוק המזון, אולם ההפרות לכאורה לא עוררו חשש לפגיעה של ממש בתחרות, ולכן היא הגיעה להסכמות עם חלק מהם לפיהן הוטלו עליהם עיצומים כספיים חלף הליך פלילי . רשות התחרות הוסיפה כי יזמה את תיקון חקיקת כללי התחרות הכלכלית (פטור סוג להסכמי הפצה בלעדית) (הוראת שעה) (תיקון), התשפ"ג- 2023 (להלן- )פטור הפצה בלעדית . כמו כן, היא יזמה את תיקון חוק המזון במסגרת חוק ההסדרים לשנים 2023 - 2024 בדבר איסור על הנחות יעדים182 ואיסור על מיזוגים . היא פרסמה בספטמבר 2023 את המסמך " גילוי דעת 2/23 בעניין מעשה של יבואן ישיר " המתאר סוגי מעשים של יבואן ישיר המפרים את החוק ומציג דוגמאות מפורטות המבהירות את האיסורים. אשר לקשר בין יבואן ליצרן בחו"ל, הוסיפה רשות התחרות כי כללי פטור הפצה בלעדית קוב עים כי הסכם הפצה שבו הספק מתחייב למכור או לספק טובין למפיץ בלבד לשם הפצה בשטח ההסכם פטור מקבלת אישור בית הדין לתחרות, אם התקיימו לגביו תנאים מסוימים. כללי פטור ל הפצה בלעדית תוקנו כך שהפטור בטל אם נחתם בין המפיץ לספק הסכם ש לפיו יימנע המפיץ מלמכור את הטובין שבהסכם מחוץ לשטח ההסכם , או נקבע בהסכם תנאי שלפיו לא יתקשר המפיץ עם אדם לשם הפצת הטובין מחוץ לשטח ההסכם. 182 הנחות יעדים- מתן הנחה לקמעונאי על מצרך שתלויה ביעדי רכישה כספיים או כמותיים של מצרך אחר ממוצרי הספק. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה46 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 47 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה רשות התחרות מסרה בתגובתה כי היא ביצעה מיפוי של חסמי יבוא שאיתרה באמצעות שיחות יזומות ואגב בדיקות בהליכי ם אחרים שעמדו בפניה. רשות התחרות השתתפה בוועדת היגוי לכניסת רשתות זרות לישראל, שדנה בחסמי יבוא. כמו כן, רשות התחרות ייעצה בעניין כניסה של רשת הפארם האוסטרלית chemist warehouse ,ו הרשות מצאה שהרפורמה שמקודמת מה שטוב לאירופה, טוב לישראל183"), צפוי ה להסיר חסמים שז יהתה . משרד מבקר המדינה מציין את מיפוי חסמי היבוא שביצעה רשות התחרות ו ה את פעולות שנקטה ת ני בח ל ההסכמות הקיימות בין יבואנים ישירים לקמעונאים הגדולים, ואת דרישתה לקבל ולבחון חוזי התקשרויות בין היבואנים הישירים לבין ספקיהם בחו"ל. עם זאת , נמצא כי משרד הכלכלה לא ביצע מיפוי של כלל החסמים העומדים בפני יבואן מקביל ואינו מודע לעבודה של רשות התחרות בנושא . מוצע לרשות התחרות לבדוק באופן עיתי את ההתקשרויות בין היבואנים הישירים לספקיהם או לדרוש מהספקים והיבואנים הישירים להביא לידיעתה כל שינוי רלוונטי בהסכם ההתקשרות עם הספקים שלהם בחו"ל. עוד מוצע כי משרד הכלכלה יעקוב בשיתוף רשות התחרות אחר יישום רפורמת "מה שטוב לאירופה טוב לישראל" שנועדה להסיר חסמי ייבוא ויבח ן בהתאם חסמים שטרם הוסרו . כמו כן , מוצע למשרד הכלכלה ולרשות התחרות לפעול במידת הצורך למיפוי החסמים ולקביעת צעדים משלימים לצורך עדכון הרפורמה והסרת חסמים אלה וכן לפעול לשיתוף פעולה ולשיתוף תוצריהם באופן שוטף בנושאי העיסוק החופפים. מכס ים על מוצרי מזון המכסים מעוגנים בצו תעריף המכס והפטורים ומס קניה על טובין, התשע"ז- 2017 . מינהל המכס .ברשות המיסים הוא הגוף האחראי לפיקוח על היבוא לישראל ולאכיפת הוראות הדין בתחום זה שיעורי המכסים מושפעים, בין היתר, מהסכמי סחר בינלאומיים עליהם חתומה ישראל ובהם הסכמים מולטי- לטרליים תחת ארגון הסחר העולמי- WTO 184 . נוסף על כך, המדינה חתומה על הסכמי סחר בי -לטרליים עם ארה"ב, אפט"א185 ,, האיחוד האירופי, קנדה, טורקייה, מקסיקו מרקוסור186, מצרים, ירדן , קולומב יה , פנמה, בריטניה, אוקראינה, י קור אה, גואטמלה, איחוד .האמירויות ווייטנאם משרד החקלאות מסר בתגובתו כי מתנהל משא ומתן מול תשע מדינות נוספות . עוד הוסיף משרד החקלאות ששיעורי מכס נמוכים מקשים על קבלת הטבות מכס לישראל מצד אותן מדינות . 183 רפורמת "מה שטוב לאירופה, טוב לישראל" כוללת אימוץ תקנים אירופיים ושינויים בפרוצדורות היבוא בתחומי מוצרי המזון והתמרו קים, המקלים על תהליך היבוא. 184 World Trade Organization – WTO :; על פי אתר האינטרנט של משרד הכלכלה והתעשייה "ארגון הסחר העולמי WTO שמושבו בג'נבה (שוויץ) הוקם בינואר1995 על יסודות הסכם הגאט"ט . בארגון חברות 164 מדינות ו/או שטחי מכס עצמאיים (כגון הונג קונג והאיחוד האירופי) ומדינות נוספות מצויות בתהליך מו"מ על הצטרפותן לארגון. ה- WTO משמש אכסניה למו"מ מסחר י מולטילטרלי בין נציגי המדינות החברות בו. למעשה זהו הגוף החשוב ביותר בעולם לכללי סחר בינלאומי, ולקידום ופיקוח על ליברליזציה סחר, זאת בזכות המספר הגדול של המדינות החברות בארגון והכפופות לכלליו. 185 .שווייץ, נורבגיה, ליכטנשטיין ואיסלנד 186 ארגנטינה, ברזיל, פרג וואי ואורוגוואי . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה47 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 48 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה במהלך השנים הפחיתה ישראל את שיעורי המכס על פי הסכמי הסחר ולפי תוכנית החשיפה ליבוא שנקבעה בשנת1991 187 . בתוכנית זו הופחתו בהדרגה שיעורי המכס במטרה לייעל את המשק הישראלי באמצעות חשיפתו ליבוא מתחרה וכן לצמצם הקצאת מקורות לא יעילה והעדפה של מגזרים מסוימים על חשבון כלל האוכלוסייה. עם זאת, ההפחתות בשיעורי המכס לא היו גורפות ובין היתר נותרו הגנות נקודתיות188 . זאת ועוד, במשך השנים ניתנו פטורים ממכס, קבועים או זמניים, לשורה של מוצרים ובהם מוצרי טונה (ראו להלן), ביצים למאכל וכן ירקות ופירות שונים189 . בדוח ועדת קדמי הומלץ על הפחתת מכסים על מוצרי חקלאות ועל מוצרי מזון תעשייתי מעובד190 , שאינם מיוצרים בישראל או שהיקפי הייצור שלהם זניחים, וכן על מוצרים שבהם שיעורי המכס גבוהים מאוד ו מהווים חסם סחר. בדוח בנק ישראל לשנת2023 191 צוין כי בעשור האחרון הממשלה פועלת להוזיל את מחירי המזון באמצעות הסרת חסמים ליבוא , וכי ניכרת על י יה בשיעור היבוא מסך צריכת המזון בישראל. בנק ישראל ציין כי "למרות הגידול בייבוא, אין עדיין סימנים מובהקים שמעידים כי הסרת החסמים ."הביאה לירידה של מחירי המזון, ובפרט של התוצרת המקומית מכון יסודות192 מסר בתגובתו למשרד מבקר המדינה מיוני2024 (להלן- תגובת מכון יסודות) כי הורדת מכסים ומתן מכסות פטורות ממכס אינ ם מוביל ים בהכרח לירידה במחיר לצרכן בישראל , וכי מאפייני הצריכה והשו ק הייחודיים של כל מוצר הם גורמי מפתח שיש ל הביא בחשבון בעת גיבוש רפורמות בכלל ורפורמות יבוא בפרט , וכי התעלמות מהם צפויה להביא לכישלונ ן. איגוד לשכות המסחר מסר בתגובתו ביולי 2024 (להלן- )תגובת איגוד לשכות המסחר שהמצב בו ש יש מוצרי מזון שבהם שיעור המכס גבוה ו וב-זמנית על אותם המוצרים קיימת מדיניות של חלוקת מכסות יבוא בפטור ממכס או במכס מופחת יוצר עיוותים בשוק ומגביל את יכולתו של היבואן לפתח שוק למוצר. שיטת המכסות אינה מייצרת ודאות עסקית, בניית מותג ותכנון עסקי לטווח הארוך. נוסף על כך יבואנים חדשים א ינם יכולים להתחרות, הם מוגבלים בכמות ש הם יכולים לייבא וחוששים מהסנקציות באי- .עמידה בתנאי המכסה לטענת אי גוד לשכות המסחר , הדרך לשמור על ענפי חקלאות מקומיים היא באמצעות סבסוד ישיר לחקלאים ולא על ידי הטלת מכסים על הציבור. 187 ב שנת 1991 התקבלה החלטת ממשלה על תהליך חד- צדדי של חשיפה ליבוא מ"מדינות צד שלישי" שאינן ארה"ב או האיחוד האירופי, בין היתר לפי העקרונות האלו: רישיונות יבוא יבוססו על שיקולי אסדרה ולא על שיקולים של הגנה על תוצרת מקומית והגבלות יבוא שאינן מכסיות יומרו בשיעורי מכס גבוהים שיאפשרו לתעשייה המקומית להסתגל בהדרגה ליבוא. 188 ,איתי אטר, "חסמי יבוא בענף המזון בישראל", מרכז חת לחקר התחרות והרגולציה2016 . 189 במהלך השנים2023 - 2024 רשות המיסים הפחיתה וביטלה מכסים בחלק מהמוצרים, לדוגמה: בוטל המכס על שימ ורי טונה ופילה אמנון קפוא, הופחת שיעור המכס על כוס פת סויה ועל דניס טרי (המכס עליו עתיד להתבטל ב- 2025 ). נוסף על כך הופחתו משמעותית שיעורי המכס המוטלים על כל שמן זית לרמה של10% .משיעור המכס המקורי 190 .שימורי טונה, רכזים למיצי פירות, נקניקים ומוצרי בשר 191 ר או תיבה ב'-2 - דין וחשבון2023 , בנק ישראל, מרץ2024 . 192 יסודות- למדיניות ציבורית ולציונות מעשית (ע"ר) הוא מכון לעיצוב מדיניות, העוסק באתגריה של מדינת ישראל בתחומי הכלכלה והחברה. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה48 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 49 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה בנובמבר2023 פרסם איגוד לשכות המסחר193 כי על פי בדיקתו הטלת המכס על מוצרי מזון בסיסיים מייקר את מחירם בשיעור של12% - 70% . להלן לוח המציג דוגמאות למוצרים נבחרים ואת שיעור ההתייקרות שלהם בשל המכס המוטל עליהם, נכון לשנת2023 : לוח6 :מוצרי מזון ששיעור המכס עליהם גבוה ובכמה המכס מייקר את מחירם , 2023 מהות המוצר שיעור / גובה המכס בכמה המכס מייקר את המוצר לצרכן / שיעור מכס אפקטיבי דג אמנון קפוא 1.8 ₪לק"ג 15% גבינה צהובה 8.04 ₪לק"ג 50% בולגרית עיזים 6.61 ₪לק"ג 70% בולגרית פרה 4.02 ₪לק"ג 50% חלב 40% 40% אפונה ירוקה קפואה % 12 אל"פ194 מ- 1.22 ₪לק"ג 25% שעועית ירוקה קפואה 8.4% אל"פ מ- 0.86 ₪לק"ג 18% שימורי זיתים 12% אל"פ מ- 0.73 ₪לק"ג 20% שימורי עגבניות רסק עגבניות עגבניות מעובדות 8.4% אל"פ מ- 0.72 ₪לק"ג 17% תפוחי אדמה קפואים לצ'יפס 35% אל"פ מ- 1.71 ₪לק"ג 40% שימורי תירס 12% אל"פ מ- 1.64 ₪לק"ג 35% פלפל או חציל קלוי 12% 12% על פי נתוני איגוד לשכות המסחר , בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהלוח עולה כי ל שיעור ה מכס המינימלי (אל"פ - )אך לא פחות על מוצרי מזון יש השפעה של ממש על מחירו הסופי של המוצר המיובא לצרכן . לדוגמה , שיעור המכס על שימורי עגבניות עומד על8.4% אך לא פחות מ- 0.72 ש"ח לק"ג , ו השפעתו הכללית על המחיר לצרכן מתבטאת ביותר מפי שניים (ב- % 7 1 ). המכס מתווסף לעלות המוצר בשערי הנמל ומשפיע לאורך כל שרשרת ההפצה מהיבואן עד ה צרכן ; במוצרי מזון (שאינם פירות וירקות) נוסף מס גם ערך מוסף195 . 193 "בדיקת איגוד לשכות המסחר: המכס על מוצרי מזון בסיסיים מייקר אותם בשיעור של12% - 70% ," 21.11.23 ., ראו באתר האינטרנט של איגוד לשכות המסחר 194 אל"פ- אך לא פחות. כלומר גובה המכס לא יפחת מ- X .ש"ח 195 לדוגמ ה, מוצר מיובא בעלות של 100 ש"ח והמכס בגינו10 ,ש"ח ובסך הכול 110 ש"ח. היבואן מוכר את המוצר לסיטונאי ברווח של 25% , כלומר ב- 137.5 ש"ח ; הסיטונאי מוכר לקמעונאי ברווח של 25% - 171.875 ש"ח ; הקמעונאי מוכר לצרכן ברווח של 25% - 214.85 .ש"ח אם נבטל את המכס על המוצר ונשמור על אותם שיעורי רווח , אז היבואן ימכור לסיטונאי את המוצר ב- 125 ש"ח, הסיטונאי לקמעונאי ב- 156.25 ש"ח והקמעונאי לצרכן ב- 195.31 ,ש"ח כלומר תוספת של 10 ש"ח של מכס תרמו לתוספת מחיר לצרכן (לא כולל מע"ם) של 19.54 .ש"ח התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה49 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 50 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה בדוח הקודם בדק משרד מבקר המדינה מהם הפריטים בענף המזון שבגינם המדינה גובה את עיקר הכנסותיה ממכס בשנת2019. נמצא כי ערך היבוא של עשרת מוצרי המזון196 המכניסים ביותר (מבחינת תשלומי המכס) בשנה זו (בעיקר מוצרי חקלאות) עמד על1.4 מיליאר ד ש"ח; הכנסות המדינה ממכס בגין פר יטים אלו היו 509 מיליון ש"ח (שיעור מכס אפקטיבי197 של36% .) בלוח ש להלן מפורטים עשר ה מוצרי מזון ש בגינם המדינה גובה את עיקר הכנסותיה ממכס , בשנת 2022 : לוח 7 : מוצרי מזון שבגינם המדינה גובה את עיקר הכנסותיה ממכס , 2022 (ובשנת2019 ), (ב מיליוני ש"ח)198 שם הפריט סה"כ ערך ה יבוא הכנסות המדינה ממכס שיעור המכס האפקטיבי כבשים חיים 413 (207) 140 (85) 34% (41%) דג דניס טרי או צונן 99 31 31% פילה אמנון קפוא 344 (210) 45 (162) 13% (77%) שקדים מקולפים 90 28 31% תפוחים טריים 211 (154) 55 (42) 26% (27%) שמן זית כתית מעולה199 102 (72) 26 (26) 25% (37%) שימורי טונה200 332 (255) 34 (30) 10% (12%) תפוחי אדמה קפואים91(69) 49 (46) 54% (67%) יין מענבים טריים201 198 47 24% כוספ ת סויה202 656 31 5% סה"כ 2,536 (967) 486 (391) 19% (40%) על פי נתוני רשות המיסים , בעיבוד משרד מבקר המדינה . מהלוח עולה כי ערך היבוא של עשרת מוצרי המזון המכניסים ביותר בשנת 2022 (בעיקר מוצרי חקלאות ) עמד על 2.5 מיליארד ש"ח ( לעומת 1.4 מיליארד ש"ח בשנת 2019 .)הכנסות המדינה ממכס בגין יבוא עשרת מוצרי מזון אלה בשנת 2022 עמדו על 485 מיליון ש"ח ( לעומת 509 מיליון ש"ח בשנת 2019 )שהם שיעור מכס אפקטיבי של 19% בשנה ( זו כאמור , לעומת שיעור מכס אפקטיבי של 36% בשנת 2019 .) עולה כי אף ש שיעור המכס ה אפקטיבי של עשרת מוצרי המזון ירד בשנת 2022 ל- 19% , לעומת % 36 בשנת2019 , לא ניכרה פגיעה של ממש בהכנסות המדינה ממכס , וערך היבוא של מוצרי מזון אלו עלה ביותר מ- 1.1 מיליארד ש"ח (גידול של יותר מ- 80% .) מומלץ למשרד האוצר בשיתוף משרד הכלכלה ומשרד החקלאות להמשיך לבחון באופן תדיר את ההצדקה הכלכלית ב הטלת מכסים על מוצרים אלו ואם היא משקפת איזון ראוי בין כל השיקולים הרלבנטיים203 , ולקדם במקרים המתאימים את הסרת חסמי היבוא והפחתת שיעורי המכס. ,זאת הן כדי לעודד את היבוא לישראל והגדלת התחרות ו הן כדי לצמצם את עלויות היבואנים המגולגלות לצרכנים, שתי הש פע ות שכל אחת לכשעצמה יכולה לסייע ב הורדת יוקר המחיה. 196 נכון ל שנים 2019 ו- 2023 יש כ- 300 .פריטי מזון מיובאים 197 שיעור מכס אפקטיבי- .שיעור המכס המשולם בפועל על מוצר מיובא מסך הייבוא 198 הנתונים שבסוגריים הם ל גבי פריטי מכס שנכללו ברשימה זו גם בשנת 2019 וגם בשנת2022 . 199 שישוחרר מהמכס מ ינואר עד ספטמבר באריזות שמשקלן גדול מ- 850 .ק"ג 200 בינואר2024 הופחת שיעור המכס על שימורי טונה ל- 0% . 201 לרבות , יינות בתוספת כוהל ו תירוש ענבים, בכלי קיבול המכילים 2 ליטר ים או פחות. 202 כוספ א (כֻּסְ ּפָה) היא שם כולל לפתיתי מזון עשירים בחלבון לבעלי חיים , הנוצרים מעיבוד תעשייתי של גרעינים ומיצוי השמן מהם. וכן שיירים מוצקים אחרים, אם טחונים או בצורת גלולות או לא, המתקבלים ממיצוי שמנים של פולי סויה. 203 לרבות שמירה על החקלאות המקומית ו , על סמך מאפייני הביקוש וההיצע של המוצר . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה50 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 51 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה מ ק ר ה ב ו ח ן- ט ו נ ה על פי הדוח השנתי לשנת2022 של רשות התחרות204 , בשנים2013 - 2016 הופחת באופן הדרגתי שיעור המכס על יבוא של שימורי טונה, ובסך הכול נרשמה ירידה של3.5 ש"ח לק"ג205 . רשות התחרות בחנה206 את השפעת הורדת המכס על מגוון המוצרים, על הריכוזיות במקטע ספקים ועל .המחיר לצרכן להלן תרשים המתאר את השי נויים בגובה המכס בענף שימורי הטונה, בשנים 2010 - 2016 תרשים 12 : ,שינויים בגובה המכס בענף שימורי הטונה2010 - 2016 207 204 דוח רשות התחרות לשנת2022 . 205 המכס ירד מ שיעור מכס בגובה 12% ועוד3.51 ש"ח לק"ג למכס בשיעור12% .בלבד 206 השפעת הפחתת המכס על ענף הטונה המשומרת בישראל- טיוטה להערות הציבור . 207 בנובמבר 2013 נקבע שיעור המכס ל- 12% מהעלות + 3 ש "ח לק "ג ( שיעור מכס אפקטיבי של 25% ;)בינואר 2014 נקבע שיעור המכס ל- 12% מהעלות + 2 ש "ח לק "ג (שיעור מכס אפקטיבי של 22% ;)בינואר 2015 נקבע שיעור המכס ל- 12% + מהעלות1 ש"ח לק"ג (שיעור מכס אפקטיבי של18% )ובינואר 2016 נקבע שיעור המכס ל- 12% .מהעלות התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה51 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 52 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה המקור: רשות התחרות208, בעיבוד משרד מבקר המדינה . בבדיקת רשות התחרות מאוקטובר2022 נמצא כי לאחר הפחתת המכס על יבוא שימורי טונה גדל היקף היבוא ומגוון המוצרים והמותגים המשווקים לצרכן. עוד נמצא שנכנסו ספקים חדשים לשוק .וחלה ירידה ברמת הריכוזיות במקטע הספקים עוד עלה בבדיקה האמורה של רשות התחרות ה כי מחיר לצרכן של הטונה הארוזה ירד יותר מגובה הפחתת המכס , ירידה של 3.9 ג" לק ח"ש שמבטאת הוזלה בשיעור של 9% ביחס למחיר ברבעון שטרם הפחתת המכס209 . הבדיקה אף הראתה כי אף על פי ששיעור המוצרים המיובאים ש עליהם חלה הפחתת המכס הוא רק 8% מסך ה מכר " של שימורי טונה ארוזה " ברשתות שיווק (נכון לערב הפחתת המכס ), נרשמה ירידה במחיר לצרכן בכלל ענף הטונה הארוזה (גם לגבי )התוצרת המיובאת וגם לגבי התוצרת המקומית של 3.3 . ג" לק ח"ש הירידה במכס של מוצרי הטונה הארוזה הייתה 3.5 ,ש"ח לק"ג2.7 ש"ח מתוך מתוכה מיוחסת להפחתת המכס . הפחתת המכסים הובילה לחיסכון מצרפי של 38 מיליון ש"ח לשנה בהוצאות משקי הבית על מוצרי טונה , וזאת וא מול בדן הכנסות המדינה ממכס בסך 11 מיליון ש"ח210 בשנה . מכון יסודות מסר בתגובתו כי על פי בדיקתו מחיר הטונה לצרכן בתחילת שנת2013 היה זהה לזה שהיה בסוף שנת2023 , ואילו מחירו של חומר הגלם ירד באותה התקופה בשיעור של12% . הפחתת מכסים ה יא אחד מ כלי ה מדיניות שי ש בידי הממשלה כדי להתמודד עם ה ריכוזיות ויוקר המחיה. מומלץ למשרד י האוצר , הכלכלה והחקלאות להמשיך לבחון את השפעת אי- הפחתת המכסים על מוצרי המזון על יוקר המחיה, ובעיקר ב נוגע ל מוצרים שאינם מיוצרים או גדלים בישראל . בכלל כך, עליהם ל בחון בשיתוף רשות התחרות ה אם וכיצד אי - הפחתת המכסים מ שפיעה על ה מחיר של המוצרים לצרכן ה לע , ריכוזיות ו על מגוון המוצרים המשווקים לצרכן. זאת , תוך בחינת ההשלכות של הפחתת המכסים על התעשיי ה והחקלאות המקומיות והצורך לשמר אותם, בייחוד נוכח המציאות שנוצרה בעקבות אירועי רום יחה - מגפת הק ו רונה ו מלחמת חרבות ברזל. 208 השפעת הפחתת המכס על ענף הטונה המשומרת בישראל - טיוטה להערות הציבור, עמוד7. 209 בהקשר זה ראוי לציין כי הפחתת המכס בגובה1 ש"ח. הפחתה זו צ פויה להוביל במוצרים שחל עליהם מע"ם לירידת ה מחיר לצרכן בגובה של 1.17 .)ש"ח (הפחתת המכס בתוספת מע"ם 210 סכום זה הוא הערכה שמרנית (רף עליון) ו ב על סיס ה הנחה שלא חל שינוי בהיקף הצריכה בק"ג. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה52 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 53 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ה ר פ ו ר מ ה ב ח ק ל א ו ת מחירי פירות וירקות לצרכן הישראלי עלו באופן ניכר בשני העשורים האחרונים והשפיעו רבות על יוקר המחיה בישראל. מחירי הפירות ו ה ירקות עלו באופן ניכר גם בהשוואה למדד המחירים - כללי. להלן תרשים המציג את השינוי במדדי ה מחירים לצרכן ה שונים בקטגוריות של מדד המחירים לצרכן - ,כללי, מדד מחירי הפירות הטריים ומדד מחירי הירקות הטריים בשנים 2011 - 2023 : תרשים 13 :השינויים במדדי המחירים לצרכן, לפי קטגוריות, 2011 - 2024 )(מאי (100 = 2011 ) .על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי בין2011 - 2024 )(מאי עלו מחירי ה פירות ה טריים בכ- 51.1% ומחירי הירקות הטריים בכ - 39.1% ,לעומת עלייה כ של - 17% במדד המחירים לצרכן - .כללי מבדיקה שערכה הוועדה לבחינת פערי תיווך בפירות וירקות211 בשנת2022 , נמצא כי היקף ייצור פירות וירקות בישראל למגוון השימושים , לרבות צריכה מקומית , תעשייה וייצוא , כמעט ש לא השתנה משנת 2000 עד2020 , בעוד באותה תקופה גדלה האוכלוסייה בישראל בכ- 47% . ב- 1.8.21 התקבלה החלטת הממשלה213 212 שעסקה בצעדים הנדרשים להגברת התחרות בחקלאות תוך מניעת חדירה של נגעים ומינים פולשים שעלולים לפ גוע בתוצרת חקלאית (להלן - החלטת ממשלה213 ,). ההחלטה התקבלה נוכח העלייה במחירי הפירות והירקות, כפי שמוצג לעיל ובמטרה לפתוח את השוק לתחרות באמצעות עידוד יבוא, הפחתת הנטל הרגולטורי ועידוד פיתוח החקלאות המקומית, לצד סיבות נוספות כדוגמת עידוד צריכה של פירות ויר קות לשימור אורח חיים בריא ועידוד התייעלות במגזר החקלאי. עיקרי ההחלטה הם: תיקון החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות213 , גיבוש מתווה למתן תמיכה ישירה לחקלאים, הפחתת מכסים על תשומות לחקלאות והפחתה הדרגתית במכסים על 143 מוצרי חקלאות עד2026 . החלטה זו היא תחילתה של הר פורמה בענף החקלאות בהובלת משרד החקלאות. 211 הוועדה לבחינת פערי התיווך לצרכן בנושא התוצרת החקלאית- פירות וירקות2022 שפעלה מתוקף החלטת ממשלה 213 ומטעם משרד האוצר, משרד הכלכלה ומשרד החקלאות . 212 החלטת ממשלה213 , "תוכנית להגברת התחרות בחקלאות ותיקון החלטת ממשלה" (1.8.21 .) 213 חוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, התשמ"א- 1981; הצעת החוק תהיה מבוססת על הצעת חוק לעידוד השקעות הון בחקלאות (תיקון מס' 8), התשע"ט- 2018 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה53 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 54 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה בין היתר, החלטת ממשלה213 הטילה על שר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - שר החקלאות) לתקן את תקנות הגנת הצומח, (יבוא צמחים, מוצרי צמחים, נגעים ואמצעי לוואי), התשס"ט- 2009 (להלן - תקנות הגנת הצומח) באופן שניתן יהיה לייבא פי רות וירקות למאכל, בצירוף תעודת בריאות והצהרת היבואן על עמידה בדרישות פיטוסניטריות214 . באוקטובר2021, בעקבות החלטת הממשלה האמורה , הוקמה ועדה לב חינת חסמים וכשלי שוק שעלולים להביא לפגיעה בצרכן בענף הפירות והירקות (להלן - הוועדה לבחינת פערי תיווך בפירות )וירקות והיא החלה את עבודת ה . הוועדה בחנה את שרשרת האספקה של הפירות והירקות מהחקלאי או היבואן עד לביתו של הצרכן. במרץ2022 .הציגה הוועדה את מסקנות דוח הביניים הוועדה מצאה כי שליש מהפדיון על פירות וירקות משויך למקטע ה קמעונאי ו שני השלישים הנותרים משויכים ל מקטע ים החקלאי ו ה סיטונאי. משרד החקלאות ציין בתגובתו לדוח הביקורת .כי יש בידיו נתונים אחרים מאלה שהוועדה הסתמכה עליהם וטרם פורסם דוח סופי בנושא זה כמו כן, הטילה ההחלטה על משרדי האוצר, החקלאות והמשפטים ועל רשות המיסים לב חון היבטים שונים הקשורים להפחתת מכסים ולהקים את "מטה חקלאות ישראלית"215 . על שרי האוצר, ה חקלאות וה כלכלה ו על הממונה על התחרות להקים צוות לבחינת חסמים וכשלי שוק ,בענף הפירות והירקות העלולים לגרום לפגיעה בצרכן וכן להקים צוותים של משרדי האנרגיה והאוצר כדי לדון בדרכים להגדלת היצע המים לחקלאות. במרץ 2022 פרסם משרד החקלאות216 מידע על הרפורמה בחקלאות. הרפורמה תכלול תמיכה ישירה בחקלאים, הפחתה בעלויות ייצור, השקעת תקציבי עתק בטכנולוגיה ומחקר וסימון חקלאות מתוצרת מקומית. בעקבות החלטת הממשלה חתם במרץ 2022 שר האוצר דאז על צו תעריף ה מכס מספר 2005 217 (להלן- צו תעריף המכס מספר2005 .) צו תעריף המכס מספר 2005 קובע מתווה להפחתה הדרגתית במכסים ולביטול מכסים על מוצרי חקלאות שונים , לרבות ירקות , פירות , שימורים ותשומות חקלאיות , וזאת במטרה להקל על יוקר המחיה פי על . המתווה218 , ב שנים 2022 - 2026 יפחת באופן הדרגתי המכס על מגוון פירות וירקות טריים , קפואים , מיובשים ומשומרים , כאשר משנת 2027 ואילך יישארו שיעורי המכס המופחתים .כהוראת קבע הצו מבטל את המכס על פריטים מסוימים (רשימה א'219 ) ומפחית בהדרגה על פני השנים עד2026 'את שיעור המכס על פריטים אחרים (רשימות ב- 'ח220 .) על פי דברי ההסבר לצו תעריף המכס מספר2005 , ומחישוב של משרד מבקר המדינה, עולה כי המהלך של הפחתת המכסים צפוי לגרום להפסד הכנסות ממכס בשנים 2022 - 2027 בהיקף מצטבר של 1.63 מיליארד ש"ח221 . 214 על פי החלטת הממשלה , תיקון התקנות א מור ה יה להיכנס לתוקף לא יאוחר מסוף ינואר 2022 . 215 על פי החלטת הממשלה, המטה יתוקצב על פי ה הסכמות בין משרד החקלאות למשרד האוצר . 216 .ראו באתר האינטרנט של משרד החקלאות 217 'צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין (תיקון מס20 'והוראת שעה מס14), התשפ"ב- 2022 . 218 הצו והמתווה נכתבו על ידי שר האוצ ר בהתייעצות עם שר החקלאות . קיימים הבדלים מסוימים בין המתווה שנקבע בהחלטת הממשלה למתווה שחתם עליו שר האוצר, הן בשיעורי ההפחתות והן במועדי ההחלה. כלל הפחתות המכסים על פי הוראת החלטת ממשלה 213 נדחו בשנה , והן הוחלו בשנת 2022 במקום בשנת2021 . מעבר לכך, לגבי רשי מות ה', ז' ו- .ח', שיעור הפחתת המכס קטן מזה שצוין בהחלטת הממשלה 219 רשימה א' מונה66 .פריטי מכס 220 רשימה ב' מונה100 'פריטי מכס, רשימה ג- 6 ', רשימה ד- 16 ', רשימה ה- 4 ', רשימה ו- 4 ', רשימה ז- 4 'ורשימה ח- 2. 221 על פי נתוני רשות המיסים, ההפסד מהכנסות ממכס בשנים 2022 - 2027 :)הוא כדלהלן (במיליוני ש"ח2022 - 145 , 2023 - 622 , 2024 - 50 , 2025 - 46 , 2026 - 48 , 2027 - 23 . בכל שנה ההפסד הוא ההפסד הנוסף על השנה הקודמת קודמת, לדוגמה: בשנת 2024 :הצפי להפסד השוטף ממס הוא257 = 145+62+50 וההפסד המצטבר לשנים 2022 - 2024 צפוי להיות609 .מיליוני ש"ח התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה54 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 55 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ראוי לציין כי הח לטת ממשלה 213 קובעת שבהפחתת המכסים יש להתחשב בין היתר בהשפעת ה על הייצור החקלאי המקומי. כמו כן, במקרה של צמצום היקף השטחים המעובדים בשיעור של 10% ייעצר המתווה ( להלן - )סעיף העצירה . נוסף על כך , בשנים 2022 - 2023 פורסמו עשרה צווי תעריפי מכס222 שמבטלים או מפחיתים את שיעור המכס ע ל פריטי מכס מסוימים בענף החקלאות . בדצמבר 2023 פורסם צו תעריף המכס מספר2104 (להלן- צו תעריף המכס מספר2104 ) 223 ובו תוקן צו תעריף המכס מספר 2005 . על פי צו תעריף המכס מספר2104 הפחתות המכס שנקבעו בצו תעריף המכס מספר 2005 ל שנים 2024 ואילך יבוטלו, אף ש היקף השטחים המעובדים לא ירד בשיעור של 10% כפי שנקבע ב מתווה224 . בדברי ההסבר צוין כי על אף ההשפעה הצפויה על יוקר המחיה, ולשם ההגנה על החקלאות המקומית, ביקש שר החקלאות להקפיא את מתווה ההפחתות של שיעורי המכס . במענה על פרסום טיוטת צו תעריף המכס מספר 2104 בדצמבר2023 להערות הציבור שלחה רשות התחרות מכתב למשרד האוצר. במכתב ציינה הרשות כי צו תעריף המכס מספר 2104 צפוי להביא לפגיעה קשה בציבור בלי לספק סיוע לחקלאות הישראלית, וקראה למשרד האוצר לסייע לחקלאות המקומית באמצעות תמיכה ישירה, השקעות בפיתוח והנגשת ידע וטכנולוגיה, שיגדילו את הפריון. הרשות חתמה את מכתבה בכך ש"הטלת מכס כדרך להגנה על החקלאות המקומית היא כלי פחות מדויק, פחות אפקטיבי ויותר מזיק מתמיכה ישירה; העלות שמוטלת על הציבור נעלמת מהעין ואינה מוצאת ביטוי בתקציב המדינה, אך השפעותיה הרעו ת על הציבור בכללותו שרירות וקיימות". דוגמה להש פע ות של יישום הרפורמה באופן חלקי ניתן , לטענת משרד החקלאות, ללמוד מענף הזית ש בו הופחתו המכסים וניתנו מכסות פטורות ממכס ליבוא שמן זית. לטענת משרד החקלאות הייצור המקומי הצטמצם עקב כך. ב ו-זמנית , בצורת שחוותה ספרד ומחלה שהתפשטה באיטליה, שתיים מהיצרניות הגדולות בעולם, הובילו לירידות חדות בייצור שם ולעלית מחירי שמן הזית לצרכנים בהתאם. דוגמה נוספת לפי משרד החקלאות להשלכות יישום הרפורמה באופן חלקי היא קורות ענף השום בו ש הופחת המכס לחלוטין , לא קוימו מ נגנוני הגנה ולא הוסכם על מתווה לתמיכה ישירה בחקלאים . היקפי הגידול של השום המקומי צומצמו ביותר מ- 50% , ומספר המגדלים קטן מ- 60 ל- 20 , וחל גידול בהיקף השום המיובא שייתכן שאיכותו פחותה לעומת ה שום הישראלי225 . בספטמבר 2023 הוחלט במשרד החקלאות לקדם תמיכה בענף השום בהיקף של שלושה מיליון ש "ח. בד בבד, הפחתת המכס תרמה לירידה במחיר השום לצרכן ביותר מ- 40% מ- 6.5 ש"ח ליחידה ל- 4.5 .ש"ח ליחידה בביקורת ב משרד י האוצר ו החקלאות נמצא כי משרד החקלאות גיבש ת יקון לת קנות הגנת הצומח כאמור , אולם עם הקמתה של הממשלה החדשה ב שנת 2022 אישור התיקון על ידי שר החקלאות .לא קודם עוד נמצא כי לא נערך דיון בשאלת משך הקפאת הרפורמה והשלכותיה ב או חלופות אפשריות אחרות אם יוחלט על הקפאתה לתקופה שאינה מוגבלת בזמן . זאת ועוד , לפני הקפאת הרפורמה , וכחלק ממרכ י ביה , משרד האוצר והחקלאות לא הצליחו לגבש הסכמות לגבי מתן תמיכה ישירה לחקלאים כמענה להפחתת המכסים ופתיחת השוק ליבוא. הפחתות המכסים הביאו לירידה ב הכנסות המדינה ממכס בכ- 200 מיליון ש "ח לשנה . הרפורמה נעצרה בטרם הושלמה ולא נערך דיון לגבי ההשלכות של מהלך זה לאחר שהרפור מה בחקלאות הוקפאה על מגוון המוצרים החקלאיים בשווקים, על הכמות שלהם ומחירם. 222 נוסף על צו וי תעריף המכס 2005 ו- 2104 . 223 'צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין (תיקון מס20 'והוראת שעה מס14), התשפ"ב- 2022 (תיקון), התשפ"ד- 2023 . 224 משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה במרץ2024 .כי מצב זה לא התקיים 225 משרד החקלאות פרסם בספטמבר2023 כי הוא עורך בדיקה בדבר טענות על איכות נמוכה של השום המיובא, היעדר פיקוח על גידולו, ריסוס, השקיה וטיפול בו. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה55 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 56 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה אי- אישור התקנות על ידי שר החקלאות מעכב את יישום הרפורמה ואת השגת התועלת הצפויה ,ממנה ו באופן שניתן יהיה להקל את יבוא ה פירות ו ה ירקות למאכל ולהוריד את יוקר המחיה. משרד החקלאות מסר בתגובתו כי התיקון לחוק הגנת הצומח לא קודם והמתווה שונה נוכח הסיכו ן הגבוה לחדירת נגעים ומזיקים ושהמתווה למתן רישיון ליבוא של פירות וירקות טריים הוסדר ביוני 2023 בחוק הגנת הצומח בעקבות החלטת ממשלה195 .הוא חלופה לתיקון התקנות כמו כן, ציינו כ י יש לשמ ו ר על ביטחון המזון של האוכלוסייה בישראל ולשם כך יש לחזק את החקלאות המקומית ולצמצם את התלות ביבוא226 ,. צעדים הכוללים תמיכות ישירות בחקלאים יבוא מבוקר ומד י ניות מכסים נכונה עשויים להוביל להפחתת המחירים . רשות התחרות מסרה בתגובתה כי היא תשמח ל השתתף בכל הליך ממשלתי להסרת חסמי יבוא ובכלל זאת חסמים מכסי ם י- שנועדו להגן על שחקנים מקומיים מפני תחרות. עמדתה העקרונית היא כי יש להסיר חסמים בפני יבוא. ביטול מכסים ועידוד התחרות עשוי לעודד את התעשייה המקומית להתייעל ולפתח מוצרים באיכות טובה יותר ובמחיר זול יות ר. למשל, בדצמבר 2023 רשות התחרות התנגדה לביטול הרפורמה להפחתת המכסים החקלאיים . איגוד לשכות המסחר מסר בתגובתו כי הדרך לקדם ולשמור על ענפי חקלאות מקומיים א הי באמצעות סבסוד ישיר לחקלאי ולא ידי על מכסים המושתים על הציבור . מומלץ כי משרד י האוצר ו החקלאות יקבעו מסגרת זמן להקפאת הרפורמה בחקלאות או יציעו תוכנית חלופית שת יתן מענה לצורך ב הורדת יוקר המחיה וקידום החקלאות המקומית. כמו כן , עליהם לבחון אם הפח תת המכסים בהיקף שנתי של 200 מיליון ש "ח השפיעו על מחירה של התוצרת החקלאית והמגוון שלה. מ ק ר ה ב ו ח ן - א נ נ ס בדוח הקו דם נבדק יבוא אננס טרי כמקרה בוחן לחסמי ה יבוא הצמחי בישראל . בדוח הקודם כי ה על וה רכיב המכס במחיר של אננס מיובא נכון לשנת 2020 הוא 4.32 ש"ח, אך לא פחות מ- 25% ממחיר האננס בתוספת עלויות הטיפול במזיקים ובתוספת עלויות ההטסה . משרד מבקר המדינה המליץ בדוח הקודם למשרד החקלאות לבחון , בשיתוף משרד האוצר ומשרדים רלוונטיים נוספים , דרכים להוזלת מחיר האננס המיובא. לאחר הדוח הקודם, ובהמשך להחלטת ממשלה 213 , בצו תעריף המכס מספר2005 , במרץ2022 הורה שר האוצר דאז על ביטול המכס על אננס. במרץ 2022 בוטל המכס על אננס טרי , וביוני 2022 נחתם הסכם בילטרלי עם קוסטה ריקה - יצר נית ה אננס הגדול ה בעולם - שבאמצעותו נפתחה האפשרות ל יבוא אננס על פי ה כללים שקבעה יחידת השירותים להגנת הצומח ולביקורת (להלן - )יחידת הגנת הצומח227 . הכללים שנקבעו הם כללים מקלים בנוגע למדינות אחרות שמהן ניתן לייבא אננס טרי, דבר המאפשר גם הובלה ימית לישראל ולא רק הובלה אווירית, ובסופו של תהליך מביא להפחתה ניכרת במחיר. 226 ,לנוכח המשברים הרבים שאירעו בארבע השנים האחרונות (כגון נגיף הקורונה, מלחמת רוסיה אוקראינה מלחמת חרבות ברזל ושינויים גיאופוליטיים). 227 יחידת השירותים להגנת הצומח ולביקורת פועלים במסגרת משרד החקלאות ופיתוח הכפר, והיא ה זרוע לאכיפת חוקים ותקנות ולמתן שירותים מקצועיים בנושאי הגנת הצומח, ניטור ומניע ה של נגעי צמחים, כמו גם יבוא ויצוא של תוצרת חקלאית . יחידת השירותים לה גנת הצומח ולביקורת היא רשות מוסמכת הרשאית להנפיק תעודות בי ן- לאומיות הדרושות לצורך מסחר בתוצרת חקלאית, כמו תעודות בריאות, תעודות יצוא לתוצרת אורגנית ותעודות המעידות על איכות של תוצרת חקלאית טרייה . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה56 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 57 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה להלן תרשים המציג את מחיר האננס ו כמות ו הנמכרת בישראל228 : תרשים 14 : ,מחיר ממוצע חודשי של אננס (יחידה) וכמות חודשית נמכרת2020 - 2023 על פי נתוני חברת סטורנקסט , בעיבוד משרד מבקר המדינה . מהתרשים עולה כי בשנים 2022 - 2023 ירד מחירו של האננס ונרשמה הי עלי בכמות הנמכרת . בשנת 2020 מחירו של האננס היה 45.2 ש"ח ליחידה . בשנת 2023 ירד מחירו ל- 21.7 ש "ח ליחידה , כלומר ירידה של יותר מ- 50% ממחירו בשנת 2020 , ו הכמות הנמכרת ממנו בתקופה זו גדלה פי ארבעה - מכ- 50,000 יחידות בחודשים פברואר, אפריל, מאי, יולי ואוגוסט בשנת 2020 ל- 200,000 יחידות בשנת 2023 באותם חודשים . עוד עולה כי מועד השינוי ברמות המ חיר ובכמות הנמכרת היה סמוך למועד ש בו הופחת המכס ונפתח מקור נוסף ל יבוא , דהיינ ו בפברואר- מרץ2022 . נמצא כי הפעולות שננקטו על ידי משרד האוצר לביטול מלוא המכס ופתיחה של מדינה נוספת ליבוא על ידי יחידת הגנת הצומח שניתן לייבא ממנה באמצעות הובלה ימית היה בהן די כדי לתרום לירידה ניכרת במחיר האננס בשיעור של כ- 50% ולהגדלת היקף המכירות בארץ בחודשים מסוימים, עד פי ארבעה. מ ק ר ה ב ו ח ן - ע נ ב י ם בשנת 2022 הייצור המקומי הכולל של ענבים בישראל עמד על כ- 65,000 טונות לצריכה של משקי בית ולצרכים תעשייתיים. נכון לשנת 2023 , היקף המכירות בישראל של ענבים לשוק הקמעונאי הוא כ- 14,000 טונות229 . יחידת הגנת הצומח מתירה יבוא של ענבים מדרום אפריקה בלבד , ונכון לשנת 2023 יובאו לישראל 6,859 טו נות בכ - 77 מיליון ש"ח ( כ- 11.2 )ש"ח לק"ג בממוצע באמצעות 21 יבואנים. סכום המכס שגבו מיבוא זה כ ה הי -7 מיליון ש"ח ו שיעור המכס האפקטיבי היה 9.12% . בביקורת הנוכחית בחן משרד מב קר המדינה את מחירי הענבים לצרכן, את שיעורי המכס, את החסמים ביבוא ואת השפעת הפחתת המכס על המחיר לצרכן, שכן במסגרת הרפורמה בחקלאות 228 הנתונים המוצגים הם ביחידות מכירה ולא במשקל, לכן ת י תכן סטי יה מסוימת בנתונים. 229 לפי נתוני סטורנקסט, מדובר על הערכת חסר משום שיש מסחר רחב של פירות וירקות שאינו נכלל בסטורנקסט. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה57 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 58 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה הפחיתה הממשלה בשנת 2022 את שיעור ה מכס על ענבים ב- 30% 230. לא חל שינוי במספר המדינות שמהן ניתן לייבא ענבים (רק מדרום אפריקה). להל ן תרשים המציג את המחיר הממוצע של ענבים ואת הכמות החודשית הנמכרת, בשנים 2020 - 2023 : תרשים 15 :מחיר ממוצע חודשי של ענבים (ש"ח) ו כמות חודשית נמכרת (טונות), 2020 - 2023 231 פי על נתוני חברת סטורנקסט, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי ענבים הם מוצר עונתי שעיקר צריכתו בחודשים יוני- אוקטובר שבהם הכמות הנמכרת גבוהה ורמת המחירים נמוכה; הדבר מדגיש את היחס בין הכמות המוצעת בשוק למחיר המוצר. בחודשים מסוימים (חודשי החורף), האמירו מחירי הענבים בשנת 2021 והגיעו ליותר מ- 100 ש"ח לק"ג , ובדצמבר 2023 עלה ק"ג ענבים כ- 68 ש"ח בלבד. כמו כן, עולה כי בשנים2022 - 2023 עלה היקף המכירות בחודשי החורף. בשנת2022 נמכרו15,602 טונות ענבים לעומת12,315 טונות שנמכרו בשנת2021 . בשנת2023 התמתן היקף המכירות ועמד על כ- 13,607 .טונות על אף הפחתת המכס במר ץ 2022 נראה כי לא חל שינוי ברמת המחירים ובכמויות הנמכרות בחודשים יוני- אוקטובר בשנים2022 - 2023, ואילו בבחינת הנתונים בחודשים נובמבר- מאי2023 ניתן לזהות עלייה מסוימת בהיקף הצריכה לעומת השנים2020 - 2022 , אולם השינוי במחיר בתקופה זו היה מזערי. לפי הנתונים שהתקבלו מרשות המיסים במרץ 2024 232 , עלות ממוצעת של ק"ג ענבים אצל הספק בחו"ל היא 10 ש"ח לק"ג, עלות ההובלה עד שער הנמל היא0.4 ש"ח לק"ג ועלות המכס היא1.5 ש"ח לק"ג- בסך הכול11.9 ש"ח לק"ג. לעלויות אלה יש להוסיף את עלויות האחסון וההפצה לקמעונאים ואת רווחי היבו אן והקמעונאי. נמצא כי הפחתת המכס על הענבים לבדה לא הביאה לגידול משמעותי ב היצע , לאחר הפחתת המכס בשנת 2023 עם13,607 טו נות שנמכרו באותה שנה לעומת 12,314 טו נות שנמכרו בשנת 2021 לפני הפחתת המכס, ו זאת בשונה ממה שעלה בבדיקה הנוגעת ל מחיר ה אננס, שם שיעור 230 לכדי1.64 - 0.92 ש"ח לק"ג (תלוי בתקופת הזמן בשנה) אך לא יותר מ- 174.5% .מערך הייבוא 231 תת-הקטגורי ות שנבחנו ה ן "ענב בהיר" ו"ענב כהה". 232 הנתונים שהועברו למשרד מבקר המדינה מרשות המיסים מתבססים על כמה הצהרות בודדות ולא על כל הצהרות היבוא של ענבים. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה58 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 59 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ההפחתה במכס היה גדול יותר ו נפתחה מדינה נוספת ל יבוא (שגם ניתן לייבא ממנה בהובלה ימית), והדבר ש כנראה תרם ל גידול בהיצע של המוצר ולירידה ניכרת במחירו. מומלץ כי היחידה להגנת הצומח תמשיך לפתוח מדינות נוספות ל יבוא ענבים , לצורך הגדלת מקורות יבוא ש יעמדו לרשות היבואנים , שיביאו לגידול בהיצע בישראל ואולי אף להפחת ה ניכרת ב מחיר הענבים. משרד החקלאות מסר בתגובתו כי יחידת השירותים להגנת הצומח ולביקורת פועל ת להתרת היבוא של מוצרים ממדינות בהתאם למתווה שנקבע ב ה חלטת ממשלה 195 . בהתאם לקבוע בהחלטה, בוצע מיפוי נגעים עולמי לענבים , ונעשתה פנייה יזומה לשלוש מדינות כדי לקיים איתן דיון מקצועי בעניין דרישות היבוא. בפברואר 2023 התקבלה החלטת הממשלה195 233 . בהחלטה נקבע בין היתר על תיקון חוק הגנת הצומח234 בענייני ם הקשורים לתהליך התרת יבוא של פירות וירקות טריים, ובכלל זאת קבי עת חלופות לצמצום הסיכונים לגבי יבוא של מוצרים שאינם בעלי סיכון פיטוסניטרי גבוה במיוחד. כמו כן, נקבע בהחלטה שיחידת הגנת הצומח תגבש אמנת שירות לתהליך התרת היבוא של פירות וירקות במטרה להקל את תהליך היבוא לציבור235 . על פי סעיף2 להחלטה, על יחידת הגנת הצומח לפע ול באופן יזום להרחבת פעילות היבוא של פירות וירקות באמצעות פנייה יזומה לשלוש מדינות לפחות בנוגע לפירות וירקות שנקבעו236 והושלם לגביהם תהליך של מיפוי עולמי, וזאת עד 24.6.23 . בתשובתה למשרד מבקר המדינה במרץ2023 ציינה היחידה להגנת הצומח כי ההחלטה יושמה במלואה - תוקן חוק הגנת הצומח, גובשה אמנת השירות להתרת יבוא פירות וירקות וגובש נוהל פנימי להסדרת היבוא. כמו כן, נפתחו 50 תהליכי עבודה לפתיחת מדינות נוספות ליבוא מוצרי פירות וירקות ו- 14 מהם הסתיימו באישור יבוא237 . משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את ה פעולות היזומות של היחידה להגנת הצומח לגיבוש אמנת שירות להתרת יבוא פירות וירקות שו גיב לו נוהל פנימי להסדרת היבוא וכן לפתיחת מדינות נוספות ליבוא מוצרי פירות וירקות לישראל. מומלץ ליחידה להגנת הצומח לבצע מעקב אחר ההשפעה של הצעדים שננקטו ולהמשיך בפעולות יזומות פרו אקטיביים להסרת החסמים והתרת יבוא של מוצרים נוספים והרחבת המדינות המאושרות ליבוא כמו במקרה האננס. רפורמה בתקינה ב י ט ו ל ר ש מ י ו ת ש ל ת ק נ י ם כחלק ממדיניות הממשלה להורדת יוקר המחיה ולהפחתת הנטל הרגול טורי התקבלה באוגוסט 2021 החלטת הממשלה243 238 (להלן- החלטת ממשלה243) שעסקה ב פתיחת המשק ליבוא ול הפחתת יוקר המחיה239 . הוחלט בין היתר כי שרת הכלכלה והתעשייה תורה לממונה על התקינה 233 החלטת הממשלה195 ", "צמצום הנטל הרגולטורי בפירות וירקות במטרה להפחית את יוקר המחיה (24.2.23 .) 234 חוק הגנת הצומח, התשט"ז- 1956 . 235 על פי החלטת הממשלה, אמנת השירות תכלול יעדים ומדדים ברורים לטיפול בפניות. 236 אפרסק, אבטיח, ענבים, עגבנייה, קישוא, פלפל, מלפפון, אספרגוס, בצל, חסה, קיווי, כרוב, מילון, תות שדה ובטטה. 237 עגבנייה- יוון, הונגריה ואזרביג'אן; מלפפון- יוון, הונגריה ופולין; קווי- יוון; קישו א - יוון והונגריה; אבטיח - יוון; בצל- מקדוניה; פלפל- .יוון, הונגריה ומקדוניה 238 החלטת ה ממשלה 243 ", "תכנית רוחבית לפתיחת המשק ליבוא והפחתת יוקר המחיה (1.8.21 .) 239 ההחלטה התקבלה בהמשך להחלטת הממשלה5176 , " יישום המלצות הצוות לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה (דוח קדמי) " (21.10.12 .) התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה59 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 60 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה לערוך מיפוי של כלל התקינה המקורית הרשמית240 .הישראלית כמו כן ה עלי לבחון האם קיימות חלופות בתקינה או ברגולציה זרה, אותם ניתן לאמץ חלף התקינה המקורית. מיפוי זה יועבר תוך שנה למכון התקנים לשם המשך בחינת עדכון התקנים לתקנים המבוססים על תקינה זרה בהתאם לאמור בסעיף 7(ב) לחוק התקנים , התשי"ג- 1953 . בהמשך לכך תוקן חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון) , התשע"ו- 2015 (להלן- חוק בריאות הציבור (מזון)) ונקבע בו כי שר הכלכלה והתעשי יה יכריז, באכרזה שתפורסם ברשומות, על ביטול הרשמיות לגבי התקנים הרשמיים בתחום המזון בכפוף לחריגים241 . כחלק ממהלך בחינת ביטול רשמיותם של תקנים הנוגעים בין היתר גם למזון נקבע בהחלטת ממשלה 243 ש לטובת בקרה על יישום החלטה זו ו על ייעול ו תוקם ועדת חריגים242 לענ יין דר ישות חוקיות יבוא - ועדת החריגים . על הוועדה להמליץ לראש הממשלה, לשרי הכלכלה, הבריאות, החקלאות והאנרגיה בנוגע להחלת התקינה האירופית. כמו כן, תשמש הוועדה בין השאר כ וו עדה לבחינת תקני מזון . לפי חוק בריאות הציבור (מזון) , נדרש אישור הוועדה לאי ביטול רשמיות של תקן בתחום המזון לפי החלטת מנכ "ל משרד הבריאות בהתאם לסמכותו במסגרת החריגים שנקבעו לחובת ביטול הרשמיות243 . העיקרון שהנחה את עבודת הוועדה היה לבטל את הרשמיות של כלל התקנים בתחום המזון, למעט במצב ש בו מתקיימים שלושה תנאים מצטברים: א. ביטול הרשמיות של ה תקן הישראלי יביא לריק (ואקום) אסדרתי משום שאין א סדרה אחרת בדין הישראלי, ובכלל זה אסדרה ברגולציה שבדירקטיבות האירופיות שאומצו; ב. ריק אסדרתי יביא לפגיעה בבריאות הציבור; ג. מדינות מערביות מסדירות את הנושא באופן דומה לזה שנהוג בישראל. ב- 27.6.22 פנה מנכ"ל משר ד הבריאות לוועדה לבחינת תקני מזון בבקשה לשמר את הרשמיות של 37 תקני מזון (להלן- קבוצה א') שהיו בתוקף באותו המועד, חלקם באופן מלא וחלקם רק סעיפים מסוימים מתוכם. נוסף על כך , ביקש המנכ"ל לשמר את הרשמיות באופן זמני של 30 תקני מזון נוספים (להלן - :)'קבוצה ב21 תקנים עד1.1.24 כדי לאפשר התארגנות של מעבדות הבדיקה המיקרוביולוגיות בישראל להוראות הקיימות בחו"ל ו-9 תקנים עד מועד החלת חובת ה- HACCP 244 בישראל- 1.8.26 . במסגרת בדיקותיה בחנה הוועדה אפשרות שימוש בסעיף9 ()(א1 ))(ג245 לחוק התקנים, התשי"ג- 1953 (להלן- .)חוק התקנים לגבי תקן רשמי המוזכר בתוספת הרביעית לחוק התקנים ומפורטת לגביו תקינה זרה, הסעיף קובע כי ניתן לייבא ולמכור מצרך העומד בדרישות התקינה הזרה המוזכרת. הוועדה קיימה כמה דיונים ושמעה את עמדות הציבור . בעקבות כך, בדק משרד הבריאות את העניין פעם נוספת ו באופן מעמיק וע דכן את עמדתו הראשונית בהתאם. ה משרד 240 תקן רשמי- תקן מחייב על פי דין. שר הכלכלה והתעשייה מכריז בהכרזה שתפורסם ברשומות על רשמיות תקן או סעיף בתוך תקן. לאחר הכרזה כאמור כל מוצר הנמכר בישראל חייב לעמוד ב תנאים המצוינים בסעיף או בתקן שהוכרז. 241 'תיקון מס3 בסעיף106 לחוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו- 2022), תשפ"ב- 2021, אשר נכנס לתוקף ב- 1.1.2023 . 242 ועדת החריגים תורכב מהנציגים האלה: יו"ר הוועדה - עובד משרד ראש הממשלה. לאחר חקיקת חוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב- 2021, שאושר בכנסת ב- 4.11.21 , הפך יו"ר רשות האסדרה לאחר מינויו ליו"ר הוועדה ; נציג משרד המשפטים ; הממונה על חוקיות היבוא במשרד הכלכלה ; נציג אגף תקציבים במשרד האוצר ; נציג רשות התחרות ; נציג המאסדר האחראי ל תקנים שעליהם דנה הוועדה (משרד י הבריאות ו האנרגיה). 243 תי קון מס' 3 בסעיף106 לחוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו- 2022), תשפ"ב- 2021, אשר נכנס לתוקף ב- 1.1.2023 . 244 HACCP (Hazard Analysis Critical Control Point) - ניתוח סיכונים בנקודות בקרה קריטיות ה וא גישה שיטתית המבוססת על שבעה עקרונות מרכזיים לבקרת בטיחות מזון. גישה זו באה לנתח , לזהות ולאפיין את כל הסיכונים אשר עלולים להתרחש בכל אחד משלבי ייצור המזון. השיטה מגדירה "נקודות סיכון" הנבדקות לצורך מניעת אפשרות של זיהומים כימיים , ביולוגים ופיזיים, החל משלב הגידול החקלאי, דרך עיבודו בקו הייצור ו כלה ב מוצר המוגמר המגיע לצרכנים. עד יישום השיטה נבדקים באופן מדגמי רק המוצרים הסופיים , אך לא ניתן לדגום את כולם. שיטת HACCP מציעה ניתוח של כל הסיכונים בתהליך הייצור עד קבלת המוצר המוגמר, מתוך הנחה שאם כל התנאים מתקיימי ם אזי התוצר הסופי יהיה בטוח. 245 סעיף9 ()(א1 ))(ג קובע כי " מצרך או תהליך עבודה המתאים לדרישות אסדרה זרה בעניין המצרך או תהליך העבודה, ובלבד שהתקן הרשמי שחל לגבי אותו מצרך או תהליך העבודה מנוי בתוספת הרביעית והמצרך סומן כנדרש לפי הדין הישראלי . ' אסדרה זרה ' - ל רבות תקן בין-לאומי על עדכוניו ". התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה60 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 61 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה הפחית את מס פר התקנים ו את חלקי ה תקנים , הנכללים בקבוצה א', ש לגביהם הוא מבקש לשמר את רשמיות ם והעמידם על 30 תקנים, במקום37 .תקנים בפנייתו המקורית הוועדה לבחינת תקני מזון אישרה לבקשת מנכ"ל משרד הבריאות לשמר רשמיות 30 התקנים האמורים. עם זאת, המליצה הוועדה להסיר את הרשמיות של תקנים אלו לכל המאוחר עד 1.1.26 .)באמצעות שינוי חוק בריאות הציבור (מזון לגבי 15 מהתקנים שבקבוצה א' המליצה הוועדה להשתמש בסעיף9 ()(א1 )(ג), וקבעה כי עד 1.6.23 ישלים משרד הבריאות בחינה לשם הכללת תק נים אלו ב תוספת הרביעית לחוק התקנים , בהתבסס על תקינה בין-לאומית רלוונטית246 . זאת ועוד, מתוך30 תקני המזון שבקבוצה ב' אישרה הוועדה לדחות הסרת רשמיות מ-8 תקנים עד 1.1.24 , מתקן אחד עד1.1.25 ומ- 15 תקנים עד1.8.26 . הוועדה לא אישרה לדחות הסרת רשמיות מ-6 .תקנים הנותרים ב נובמבר 2022 , על פי החלטת ממשלה243 , הכריזה שרת הכלכלה דאז על ביטול רשמיות של91 תקני מזון מלאים או של סעיפים מתוך תקני מזון. ביטול הרשמיות של תקנים אלו נכנסה לתוקף ביום 1.1.23 . תקנים אלו אינם נמנים עם24 התקנים האמורים שאושר למשרד הבריאות ל דחות את הסרת רשמ יותם . נמצא כי עד למועד סיום הביקורת משרד הבריאות לא עמד בלוחות הזמנים ש עליהם המליצה הוועדה לבחינת הכללתם של תקנים בתוספת הרביעית לחוק התקנים (הכללה כאמור מאפשרת יבוא מצרך או תהליך עבודה המתאים לדרישות אסדרה זרה ; ) משרד הבריאות לא הציג את תוצאות בחינת אפשרות צירופם של אף לא תקן אחד מתוך 15 ה תקנים ש עליהם המליצה הוועדה . עוד נמצא כי בניגוד לסעיף 313ב ב חוק בריאות הציבור (מזון) , משרד הבריאות לא הסיר רשמיות של שמונה תקנים מרשימה ב' בתחילת 2024 כפי שקבעה הוועדה. ייתכן כי לפ רוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023 הייתה השפעה על כך . משכך, יבוא ומכירת מוצרים ש עליהם חלים תקנים אלו אפשרית רק בעבור מוצרים העומדים בתקינה הישראלית הייחודית , דבר שיכול שיש בו להגביל את היבוא שלא לצורך . בין המוצרים ש עליהם חל ות מגבלות אלו כלולים לדוגמ ה שמן ז ית, שוקולד, דבש ומוצרי דבש . נוסף על כך יש תקנים ייחודיי ם בישראל העוסקים בכושר השתמרות ל שימורי פירות וירקות, ל שימורי ירקות כבושים או מוחמצים בחומץ או בחומצות מאכל ל , שימורי דגים בשמן ל , מוצרי עגבניות משומרות ועוד. שירות המזון הארצי במשרד הבריאות מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2024 (להלן- תגובת שירות המזון , ) קודם לאישור תיקון מספר 10 לחוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), תשע"ו- 2015 , אשר אושר בינתיים ב- 24.7.2024 (להלן- התיקון לחוק ) במסגרת הרפורמה "מה שטוב לאירופה טוב לישר אל", כי במסגרת התיקון יאומצו כ- 30 תקנות דין אירופאיות לחקיקת המזון הישראלית ויחליפו תקנות ותקנים ישראליים. במסגרת זו תוסר רשמיות של תקנים ישראליים מקבילים, כגון לגבי שמן זית, דבש, שוקולד וכדו'. עוד מסרו כי לגבי תקני בטיחות מזון, כגון תקן 143 הישראלי המגדיר את הבדיקות הנדרשות לבחינת כושר השתמרות של שימורים שונים, ביצע שירות המזון הארצי סקירה מקיפה של שיטות חלופיות לבדיקת כושר ה השתמרות על פי ה חקיקה האירופית. בתום הסקירה המקצועית לא נמצאה רגולציה תואמת בחקיקה האירופית , ו לפי כך שירות המזון הבהיר לעוסקים ב מזון כי התקן עודנו בתוקף, אולם כפתרון לבעיות ביבוא שעלולות להיווצר, ניתן לקבל את הצהרת היצרנים 246 ראו החלטת הוועדה לבחינת תקני מזון בדבר בקשת מנכ"ל משרד הבריאות להותרת רשמיות על תקני מזון [מסמך ללא תאריך]: "ככל שלא יסדיר משרד הבריאות עד ליום 1.6.23 את הנושא בהתבסס על תקינה בין- לאומית רלוונטית באמצעות חקיקת המזון, ישלי ם משרד הבריאות עד לאותו מועד, בחינה בדבר עמידת התקן בתנאי הסף הנדרשים בחוק התקנים לשם הכללתו בתוספת הרביעית לחוק התקנים. ככל שמשרד הבריאות יימצא כי מדובר בתקן מקורי וכי ניתן להפנות לרגולציה אירופית רוחבית בעדיפות ראשונה או לרגולציה של מדינה מפותחת בעדיפות שנייה וכי יש ביכולתו של משרד הבריאות לבצע אכיפה בנושא, יגיש משרד הבריאות את כל הנתונים והמידע כאמור לשם בחינת האפשרות המקצועית והמשפטית להכללת התקן בתוספת הרביעית". התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה61 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 62 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה לביצוע בדיקות עצמיות לסטריליות מסחרית של המוצרים . עם זאת במסגרת הפיקוח והאכיפה בדרכי השיווק, תקינות המוצרים תיבחן בהתאם לתקן 143 .הישראלי על משרד הבריאות להשלים בהקדם את ביטול רשמיותם של תקנים ישראליים ייחודים שעלולים להגביל את היבוא לישראל שלא לצורך . ת ק י נ ה ל ס י מ ו ן מ ז ו ן א ר ו ז מוצר י מזון םהו ו א וב הש עומד ים בתקינה האירופית מחייב ים את היבוא נים לציית ל תקן 1145 המחייב סימו נים שונים שמורכבות ם דורשת מומחיות רבה. מוצרים עם תווית מזון המוכרת ב שוק האירופי המשותף אינה מוכרת בישראל . לי כדי יבא את המוצרים האלה יש הכרח להעסיק מומחה לתקינה הישראלית ולהדביק על גביהם תווית עם טבלה תזונתית ורשימת מרכיבים שאינה זהה בהכרח לנהוג בשווקים עולמיים מרכזיים ובשוק האירופי. חוק בריאו ת הציבור (מזון) קובע כחריג כי לא תבוטל הכרזת הרשמיות של תקן 1145 247 שהנו תקן ל סימון מזון ארוז הכולל הוראות סימון ייחודית של מוצרים אלה. בנוסף ישנן חובות סימון מזון ייחודיות במספר חוקים ותקנות248 . כדי לעמוד בדרישות התקן, היבואנים חייבים להדביק מדבקה על גבי כל המוצרים249 מה שלטענת היבואנים מייקר את המוצרים בעד כ- % 0 1. מפגישות נציגי משרד מבקר המדינה עם יבואנים עולה כי הם דנים עם נציגי משרד הבריאות על תיקון תקן 1145 .בדרך שתקל על היבוא שירות המזון במשרד הבריאות מסר בדצמבר 2023 למשרד מבקר המדינה שטיפול בהקלות הנטל ה בירוקרטי הכרוך בסימון מזון מצוי בתהליך בחינה. לדעת משרד הבריאות, יש חשיבות בתרגום התווי ת המקורית שמודפסת על המוצר כדי להנגיש לציבור בין השאר את אופן השימוש במוצר מסוים או את מרכיביו. עם זאת, ייבחנו דרכים להקל את התקינה כך שהתרגום יהיה זהה למקור, ללא צורך ב שינוי סדר הצגת המרכיבים, היחידות והמידה, שבהם הם מוצגים, או ללא כל שוני אחר שמחייב העסקת אנשי מקצוע שצריכים להתאים ללא צורך מיוחד את התרגום לדרישות התקן הישראלי. תקן 1145 מגדיר סימונים ייחודיים, שמורכבות ם דורשת מומחיות רבה . כדי לייבא את המוצרים האלה יש הכרח להעסיק מומחה לתקינה הישראלית, ולהדביק על גביהם תווית עם טבלה תזונתית ורשימת מרכיבים שאינה זהה בהכרח לנהוג בשווקים עולמיים מרכזיים ובשוק האירופי. דרישות ייחודיות אלו נועדו להגביר את ההגנה על בריאות הציבור, אך מתבטאות בתוספ ת עלויות המתגלגלת לצרכן, ולכן ככל שיוקר המחייה עולה יש חשיבות שמשרד הבריאות בשיתוף הרשות להגנת הצרכן יוודאו שדרישות התקן משקפות איזון ראוי בין שיקולי טובת הציבור במישור הבריאותי לבין שיקולי טובת הציבור במישור הכלכלי שיכול לדברי יבואנים להביא להוזלת מוצרים מסוימים בשיעור של עד כ- 10% . מומלץ למשרד הבריאות ולרשות להגנת הצרכן להשלים בהקדם את הבחינה הנוגעת ל התאמת סימון ה מזון ל סימון ה מקובל באירופה , ולבחון ביצוע שינויים ברגולציה ו בתקן 1145 המחייב סימון מזון ארוז מראש , שיביאו להקלה ב בירוקרטיה הכרוכה ב י ישומו ולהקטנת העלויות הנלוות תוך שמירה על בריאות הציבור. שרות המזון במשרד הבריאות מסר בתגובתו ש במסגרת ה תיקון לחוק, אשר כאמור אושר בינתיים לאחר סיום הביקורת, ת אומ ץ התקנה האירופית שמספרה 1169/2011 .העוסקת בסימון מזון ארוז במסגרת האימוץ, התקנה האירופית היא זו שתחול על מ י שמייבא מזון במסלול היבואן הנאות במסלול האירופי , ובכך החסמים הקיימים כיום על יבואני מזון שמשווק באירופה בכל הנוגע 247 ת"י1145 חלק1 - ,סימון מזון ארוז מראש: דרישות סימון, לְמַ עֵט סימון טיעונים תזונתיים יוני 2020 . 248 חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), תשע"ו- 2015 (סעיף15); חוק הגנת הצרכן, התשמ"א- 1981 ; תקנות הגנה על בריאות הציבור (מזון) (סימון תזונתי), התשע"ח- 2017 . 249 כל משטח עליו ארוזים מוצרים וכל קרטון נפתחים, המוצרים מוצאים החוצה, מדבקה מודבקת על גבי המוצר ואז הוא נארז מחדש לצורך הפצה. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה62 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 63 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה לדרישות הסימון הייחודיות בישראל, כבר לא יהיו קיימים יותר, למעט החרגות לעניין סימון בסמלים אדומים ו ב כפיות סוכר250 וכן אזהרה לגבי נוכחות פול במזון שייוותרו בישראל . היבואנים הנאותים במסלול האירופי יצטרכו אם כן לעמוד בתקנה האירופית ולא בתקן 1145 . ר ג ו ל צ י ה ע ל מ ז ה מ י ם כ י מ י י ם ו ב י ו ל ו ג י י ם על פי החלטת ממשלה 243 ,בשנים 2021 - 2022 עשו שירות המזון הארצי במשרד הבריאות, משרד האוצ ר ומשרד ראש הממשלה, בשיתוף משרד י ה כלכלה ו המשפטים , תיקונים מהותיים בחוק בריאות הציבור ( מזון ), התשע"ו- 2015 (להלן- )חוק בריאות המזון , בין היתר באמצעות אימוץ סטנדרטים בין- לאומיים של בריאות הציבור במזון בכמה תחומים. הסטנדרט הבין- לאומי שאומץ באופן עקרוני הוא הד ין האירופי. במסגרת תיקון החוק אומצו ארבע רגולציות אירופיות בנושא מזהמים ושאריות חומרי הדברה במזון , אשר ייחשבו כחקיקה מחייבת בישראל ויחולו על סוגי מזון רבים. תרשים 16 : ארבע ה רגולציות ה אירופיות שאומצו המקור: מצגת איגוד לשכות המסחר, "הרפורמה במזון בחוק ההסדרים 2021 ", נובמבר2021 , בעיבוד משרד מבקר המדינה. * רגולציות מזהמים כימיים, ביולוגיים ושאריות תרכובות כספית, שאינן חלות בישראל על בשר ג ו למי, חלב ג ו למי, ביצים טריות בקליפתן ודבש . ** רגולציית שאריות חומרי הדברה אינה חלה בישראל על בשר ג ו למי, חלב ג ו למי, ביצים טריות בקליפתן , דבש וירקות ופירות טריים. אימוץ הרגולציה האירופית, בכפוף לניהול סיכונים , יכול להבטיח כי הרגולציה תהיה פשוטה וברורה מבחינת הדרישות ו מבחינת האכיפה הן לרגולטור הן לעוסק במזון . לכן, חוק בריאות הציבור (מזון) תוקן251 כך ש נ לע יין שאריות מזהמים כימיים (לרבות כספית וחומרי הדברה) ושאריות מזהמים ביולוגיים יאומצו ההוראות החלות באיחוד האירופי על דרך יי נ הפ ת יצרנים ויבואנים לעמידה בהוראות האירופיות , למעט ההוראות הנוגעות לתנ אי ייצור נ אותים252 . 250 ראו תקנות הגנה על בריאות הציבור (מזון) (סימון תזונתי), התשע"ח- 2017 . 251 החוק תוקן ב- 18.11.21 במסגרת חקיקת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו־2022), התשפ״ב- 2021 . ראו גם צו הגנה על בריאות הציבור (מזון), (החלת הוראות האיחוד האירופי וקביעת תנאים והחרגות), התשפ"ג- 2023 . 252 ( תנאי ייצור נאותיםPractice Manufacturing Good ) - ייצור מזון כאשר קיימים כל אלה: נוהל הבטחת איכות ובקרה על י י שומו; תנאי תברואה נאותים; ת ו כנית לקידום בטיחות המזון , לרבות ניתוח סיכון התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה63 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 64 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה אשר לחיידקי הליסטריה והסלמונלה, בנובמבר 2021 במועד תיקון החוק253 היית ה עמדת משרד הבריאות כי יש הבדלים בין ישראל לאירופה בכל הנוגע לתהליכי הפיקוח על ייצור המזון, שינועו, אכסונו ומכירתו לצרכנים. כמו כן, קיימים הבדלי אקלים ומאפייני צריכת מזון בין ישראל לאירופה. לדעת משרד הבריאות, הבדלים אלו דורשים בחינה נוספת בנוגע להשפעות אפש ריות של אימוץ הרגולציה האירופית בנוגע לבריאות הציבור. לפי החלטת ממשלה 243 ,ייקבעו ההוראות לע נ יין מחוללי המחלה מסוג ליסטריה וסלמו לה נ על פי תוצאות תהליך נ יהול סיכו נ ים שיבוצע בהמשך על ידי משרד הבריאות , ולא ע ל פי ההוראות החלות נ לע יין זה באיחוד האירופי . מפגישות של צוות הביקורת עם יבואני מזון עולה כי נמנע יבוא של מוצרי מזון רבים העומדים בתקינה האירופית ומשווקים באירופה, אך אינם יכולים להיות משווקים בישראל. לפי הרגולציה האירופית מותרת הי מצאות חיידקים בכמות מועטה , ואילו הנורמה הקיימת בישראל לגבי מזונות מסוימ ים קובעת אפס סובלנות לליסטריה . לדוגמה, טוגני צ'יפס קפואים שדורשים אפי י ה או טיגון ינם א עומדים בתקן הישראלי אף שהם עומדים בתקינה האירופית. לטענת היבואנים, ייתכן שהיה ניתן לייב א מוצרים מסוימים ולמוכרם לצרכן במחירים נמוכים מאלו הנהוגים בארץ. עוד ציינו יבואני ה מזון כי יצרנים רבים אינם מוכנים או אינם מסוגלים להקים ק ו ייצור המותאם לתקינה הישראלית , ובכך מצטמצם מגוון המוצרים בישראל. מוצרים ש יוצרו בקו ייחודי כאמור יקרים יותר בשל העלויות הנוספות החלות על היצרן בתהליך הייצור ובהתאמת שרשרת האספקה . שלו במתווה254 שפרסם מש רד בריאות בשנת 2023 צוין255 כי בכוונתו לקדם הליך בחינה לאימוץ הנורמה האירופי ת בקשר ל הימצאות ליסטריה במזון . בכוונת שירות המזון ל אסוף נתונים על השכיחות והריכוז של ליסטריה מונוציטוגנס במוצרי מזון ; ל אסוף נתונים על הרכב הדיאטה המקומית בנוגע למוצרים תומכי גידול ליסטריה מונוציטוגנס ; ל אסוף נתונים אפידמיולוגיים על מקרי ליסטריוזיס במזון ; לבצ ע הערכת סיכונים י יעודי למיקרוביולוגיה ; לקבוע רמת הגנה מתאימה. נמצא כי שירות המזון טרם ערך עבודת מטה מקצועית לבחינת אפשרות לאמץ את התקינה האירופאית להימצאות ליסטריה במזון באופן ש יבטיח את בריאות הציבור בישראל, ולא קבע לוחות זמנים להשלמת עבודה זו. עד להשלמת הבחינה של שירות המזון, מוצרים רבים שמשווקים באיחוד האירופי אסורים ביבוא לישראל שלא בהכרח לצורך. משרד הבריאות מסר בתגובתו כי הוא עורך בימים אלה (לאחר סיום תקופת הביקורת) עבודה מק יפה לבחינת האפשרות לאמץ את התקינה האירופית לגבי רמות ליסטריה במזון. תהליך זה כולל השוואה מקצועית ומדוקדקת של התקנות האירופיות השונות לעומת התקנות המקומיות, תוך בחינת ההתאמות לצרכים ולתנאים של בריאות הציבור בישראל . במסגרת ההתאמה לאימוץ הרגולציה האירופית בנו גע לרמות ליסטריה במזון, משרד הבריאות יזם מכרז חמש- שנתי למעבדות לבדיקת רמות ליסטריה במוצרי מזון. בסיום הבדיקה המקיפה הכוללת בדיקות מוצרים בדרכי היבוא והשיווק תתקבל החלטה מושכלת לגבי התאמת רמות הליסטריה בישראל לאלה המצויות בחקיקה האירופית. מומלץ לשירות המזו ן להשלים פעולותיו לבחינת אימוץ התקינה האירופאית להימצאות ליסטריה במזון בשינויים הנדרשים להבטחת בריאות הציבור בישראל לשם הגדלת היבוא והתחרות והקטנת יוקר המחיה ולפעול ליישומה . לנקודות פיקוח קריטיות (HACCP ). ראו תקנות בריאות הציבור (מזון) (תנאי ייצור נאותים), התשנ"ג- 1993 . 253 ה חוק כולל תנאים והחרגות הקבועים בתוספת השנייה א' לחוק הגנה על בריאות הציבור (מזון) , התשע"ו- 2015 . 254 "צוות רגולציה מאפשר ת- מתווה להעמקת רפ ורמת המזון בדגש על הסרת חסמי יבוא, משרד הבריאות, אוגוסט 2023 . 255 דברים דומים נמסרו לצוות הביקורת בפגישה ב- 28.11.23 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה64 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 65 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ה רפורמה ביבוא מזון רגיש כל אדם המבקש לייבא מזון לישראל חייב באישור שירות המזון. שירות המזון הוא הסמכות העליונה לקביעת הנחיות לכל יבואני המזון ו ליצרני המזון. שירות המזון מפעיל את שלוחותיו בנקודות הכניסה של המזון לארץ - בנמלי הים, במעברי הגבול היבשתיים ו במעברים האוויריים (תחנות הסג ר או תחנות מעבר)256 .ומבצע ביקורות שטח באתרי יצרנים ויבואנים ניתן לחלק את סוגי המזון לשתי קטגוריות עיקריות - .מזון רגיש ומזון רגיל בהתאם ל חוק בריאות הציבור (מזון), המזונות שהם בגדר "מזון רגיש" מפורטים ב תקנות הגנה על בריאות הציבור (מזון) (הכרזה בדבר מזון רגיש), ה תש"ף- 2019 וכוללים מוצרי חלב , בשר ומוצריו ועוד257 . מזון רגיל מוגדר בחוק כמזון שאינו מזון רגיש. לפי חוק בריאות הציבור ( מזון , ) עד למועד כניסת הרפורמה ביבוא לתוקף בשנת 1.1.23 היה יבוא מזון רגיש אפשרי רק אם התקבל אישור מוקדם ל יבוא עבור המזון הרגיש . כמו כן, כל משלוח מזון רגיש נדרש לבדיק ה של מפקח בתחנת הסגר הנמצאת בשערי הכניסה לישראל (נמלי ים, מעברים אוויריים ומעברים יבשתיים) . זאת, בשונה מ יבוא מזון רגיל שמשנת 2016 ניתן לייבאו ולהכניסו לארץ באמצעות הצהרה כ חלף לאישור מקדים , והוא נבדק באופן מדגמי בלבד בתחנת הסגר בשיעור של עד 5% מתוך כלל המשלוחים . בשנת 2020 בדק משרד הכלכלה את נושא השפעות הרפורמה ביבוא מזון רגיל על הפחתת עלויות היבוא258. בבדיקה עלה כי ת הליך קבלת האישורים וקבלת תעודת שחרור של מזון רגיל מתחנת הסג ר ארך כ -3 ימים בממוצע, ואילו הליך מקביל לגבי מזון רגיש ארך 74 - 111 ימים בממוצע . ב- 1.11.21 אישרה הכנסת, במסגרת חוק התכנית הכלכלית לשנים2021 ו- 2022 259 , רפורמה בתחום היבוא, לרבות יבוא מזון (להלן - רפורמת2021). בדברי ההסבר ל הצעת חוק רפורמת 2021 260 נרשם כי "מ שטר האכיפה הקיים דורש פעמים רבות אישורים מקדימים ל יבוא , רישיונות ליבוא, בדיקות משלוח ואישור שחרור מהמכס. יודגש כי משטר האכיפה שה יה נהוג בישראל עד אותו מועד אינו תואם את ה מקובל באיחוד האירופי או במדינות מפותחות אחרות , כמו ארה"ב וקנדה, ולפיו עיקר האכיפה בתחו ם יבוא המזון נעשית בשווקים ולא בשערי הנמל". 256 עיקר יבוא המזון נעשה בנמלי חיפה ו אשדוד ו ב נתב"ג; תוצרת חקלאית מיובאת גם דרך מעבר ניצנה, אילת ונהר הירדן. 257 המזונות שלהלן הם מזונות רגישים: (1 ( ) חלב ומוצרי חלב ומקביליהםAnaloguse ;), המכילים רכיבי חלב (2 ( ;) בשר ומוצריו3) דגים ומוצרי דגים כולל רכיכות, סרטנים ובעלי חיים מקבוצת האכינודרמים (קיפודי- ים, מלפפוני- .ים ; ( )4 ( ;) ביצים ומוצריהן5 ( ;) דבש ומוצריו6) מוצרים המכילים ג'לטין או קולגן א ו את שניהם; (7 ( ) שימורי מזון בעלי חמיצות נמוכה4.5 < PH ( ;) 8 ) מוצרי מזון שיש לאחסנם, להחזיקם או להובילם בטמפרטורה מבוקרת או בטמפרטורה מוגדרת, כהגדרתן בחוק, ובלבד שהטמפרטורה נמוכה מ-8 ( ;מעלות צלזיוס9 )מ זון לצרכים תזונתיים מיוחדים, למעט מזון המסומן "ללא גלו טן", כגון מזונות המיועדים לצריכה של תינוקות ופעוטות, פורמולות או תוספי תזונה, פטריות או תערובותיהן, מי שתייה מבוקבקים ועוד . 258 "רפורמת הקורנפלקס השפעה והשלמות", הממונה על חוקיות היבוא, משרד הכלכלה והתעשייה, אפריל 2020 . 259 ראו חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו- 2022 ,) התשפ"א- 2021 . 260 ראו הצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב2021 ו- 2022 ,) התשפ"א- 2021 ,ה"ח ה ממשלה 1443 ', עמ840 , 1235 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה65 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 66 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה תרשים 17 : עקרונות רפורמת2021 ה מקור : אתר האינטרנט של משרד הכלכלה . במסגרת רפורמת 2021 הוחלט לגבי יבוא מזון רגיש על: א. ביטול תקנים רשמיים ישראלים מקוריים והתאמת התקינה הישראלית לתקינה האירופית (להרחבה ראו פרק רפורמה בתקינה ); ב. יצירת "מסלול אירופי "- מסלול המאפשר יבוא מוצרים על בסיס עמידה בדרישות הרגולציה של האיחוד האירופ י261 . תנאים מקדימים ליבוא במסלול אירופי הם : רישום במרשם היבואנים הנאותים262 והגשת התחייבות בצירוף טפסים המוכיחים עמידה בדרישות הרגולציה האירופיות . ממועד יישום הרפורמה יבואנים שנרשמים כיבואנים נאותים יכולים לעבור במסלול אירופי, דהיינו הם אינם נדרשים ל אישור א יבו מראש על כל משלוח אלא הם מחויבים בהצהרה בלבד על תוכן ה יבוא . אם מדובר במזון שמיוצר או משווק באירופה ישתחרר המשלוח באופן אוטומטי מהנמל , ושירות המזון יפקח עליו בדרכי השיווק. לצד המעבר למסלול הצהרה יחוזקו האכיפה והפיקוח בשווקים ויוטלו חובות מוגברות על היבואני ם הנאותים . חיזוק חובות היבואנים יבוא בד בבד עם הסתמכות על הצהרתם ועל התרת כניסת מוצריהם לישראל תוך יישום מערכת לניהול סיכונים ולהפחתת הבדיקות בעת הכניסה לארץ בשער הנמל. תרשים 18 :מסלולי יבוא מזון קיימים כולל המסלול האירופי ה מקור : משרד הבריאות . 261 מסלול זה הוא אימוץ של רפורמה שנעשתה בשווייץ בשנת 2010 - Cassis - De - Dijon . רפורמה זו נועדה להסיר חסמי סחר ולהביא להאצת תהליך ההרמוניזציה של הרגולציה השווייצרית לרגולציה של מדינות מפותחות. 262 לצורך הרישום פותח עבור ה יבואנים פורטל אינטרנטי המוביל לירידה בעול הרגולטורי. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה66 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 67 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ה מ ס ל ו ל ה א י ר ו פ י ר י ש ו ם כ י ב ו א ן נ א ו ת תנאי ליבוא במסלול האירופי הוא הוצאת תעודת רישום כיבואן263 (רישום התקף לשנתיים) ואחר כך רישום כיבואן נאות. לפי רפורמת 2021 ,מי נהל שירות המזון ירשום יבואן כיבואן נאות ויחדש רישום של יבואן רשום (שנרשם בעבר כדי לייבא מוצר מזון) כיבואן נאות אם מצא שהיבואן הגיש לו את כל אלה: (א) תו כנית בקרת איכות ובטיחות שהיבואן הרשום מקיים . לכל סוג מזון מסוים ש היבואן מבקש לייבא תוגש תוכנית הכוללת נהלים וסקר סיכונים ש בו התייחסות למערכת האיכות של היצרן, להרכב המזון, בטיחותו ו סימונו, לתנאי הובלתו, א חסונו ומכירתו, להבטחת עקיבות ולנקיטת פעולות לתיקון ליקויים ומניעת הישנותם ; הכול , ל פי תהליכי בקרת איכות ובטיחות הקבועים בתקנים בין-ל אומיים מקובלים; (ב) התחייבות שלפיה הוא יישם את הת ו כנית כאמור בפסקה (1 .) עבור כל משלוח של מזון שהוא מייבא ת ה ל י ך ה י ב ו א ו ה פ י ק ו ח ב י ב ו א מ ז ו ן ל פ י ה מ ס ל ו ל ה א י ר ו פ י במהלך תקופת הביקורת של משרד מבקר המדינה בדק משרד הכלכלה מהו החיסכון הצפוי ביבוא מזון במסלול זה. מנתוני משרד הכלכלה עולה שקבלת אישור שחרור משלוח מהנמל במסגרת המסלול האירופי אורך בסך הכול כ-3 ימים לעומת74 - 111 ימים במסלול יב וא מזון רגיש, הדורש אישור מראש שלא במסגרת המסלול האירופי. עוד עולה מנתוני משרד הכלכלה שבמסלול האירופי על היבואן לבצע שישה תהליכים לעומת תשעה לפני הרפורמה, דהיינו צמצום של כ- 33% במספר תהליכי היבוא. משרד הכלכלה בחן בכמה ענפי מזון את החיסכון הכספי מיבוא במס לול האירופי. הבחינה נעשתה עבור יבואן שמייבא כמה מוצרי מזון באותו ענף. לדוגמה, עבור יבואן264 שפעיל בענף מוצרי החלב ירדו העלויות הישירות ירדו מכ - 109 אלפי ש "ח לכ- 24 אלפי ש "ח (חיסכון כ של- 85 אלפי "ח ש לשנה (78% )). בתרגום להשפעה על עלות המכר הישירה לאותו יבואן מציגים נתוני משרד הכלכלה חיסכון שנתי של כ- 5% וחיסכון בעלויות עקיפות265 של כ- 6% נוספים; בסך הכול, חיסכון של כ- 11% .בעלות המכר 263 כל חברה, תאגיד או עוסק מורשה הרשומים בישראל יכולים להגיש בקשה לקבלת רישום יבואן. אם הייבוא הוא לשטחי הרשות הפלסטינית - בעלי תעודת זהות מהרשות הפלסטינית או חברה, תאגיד או עוסק מורשה הרשומים בשטחי הרשות הפלסטינית. ב תעודה מופיעים שמות היבואנים ופרטיהם, בין היתר פרטי המחסן ש בו יאוחסן המזון המיובא. על היבואנים לקבל אישור תקף למחסן מלשכת הבריאות המחוזית שבתחומה נמצא המחסן. כמו כן, היבוא ן ך צרי לעמוד באחד מהתנאים האלה: להחזיק ב רישיון עסק לאחסון מזון, המתאים לאחסון המוצרים שהוא עתיד לייבא, ולהגיש מסמכים מתאימים ; להתקשר עם עסק הנותן שירותי אחסנה ורישיון (ביבוא לשטחי הרשות הפלסטינית אין צורך במחסן). ראו אתר משרד הבריאות . https://www.gov.il/he/service/non-animal-derived-food-importer-registration . 264 עלויות הוערכו עבור ייבוא מוצרים על ידי יבואן קטן ו לו ערך יבוא של כ- 1,739 אלפי ש"ח , מפרט מכס 04.06.000000 לשנת2022 ( , גבינה ואקוםCURD). היבואן מייבא לפחות עשרה משלוחים של מוצרי חלב מפוסטרים בשנה ; מוצרי החלב שמשרד הכלכלה כלל בבחינתו הם גבינות צהובות, חמאה, מכלי שמנת מתוקה, גבינות מיוחדות וגבינות מלוחות. 265 עלויות עקיפות בגין השלכותיה של המורכבות הבירוקרטית על היבואנים הן מול הספקים והן מול הלקוחות (בפרט ביבוא מוצרי חלב ש להם חיי מדף קצרים). עלויות אלו מתייחסות ל הערכת היבואן לשיעור הנחה שהוא יוכל לקבל בעקבות ש יפור כוח המיקוח מול היצרן; ל עלויות שיווק ומשאבים המושקעים מול הלקוחות שניתן יהיה לחסוך בהארכת משך חיי המוצר על המדף (עקב קיצור העיכוב הבירוקרטי בנמל); ל הקטנת הפגיעה בפעילות העסקית הן מהצורך בהשמדת מוצרים שלא נמכרו הן ממכירת מוצרים במחיר מופחת (בקשר להשלכות הרגולציה). הפחתת הנטל הרגולטורי, ומעבר למילוי הצהרה, תאפשר להתרכז בפעולות שיווקיות לטובת הגדלת המחזור העסקי, לצד קיטון בשיעור העלויות העקיפות. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה67 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 68 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה המסלול האירופי חל רק על חלק מפריטי המזון הרגיש266. יש כמה מזונות רגישים ה מנויים בתוספת השתיים עשרה לחוק בריאות המזון267 .שאינם נכללים במסלול האירופי כאמור, המסלול האירופי מאפשר יבוא מוצרים על בסיס עמידה בדרישות הרגולציה של האיחוד האירופי . לשם כך, על היבואן להציג מסמכים מהיצרן על עמידת המזון המיוצר ברגולציה האירופית או מסמכים המע ידים על כך שהמוצרים משווקים באירופה. בהתאם סעיף 79(ד4) לחוק הגנת הציבור מזון, לצורך הוכחת שיווק באירופה, אם המזון יוצר במדינה באיחוד האירופי, על היבואן להציג אחד מהמסמכים הבאים: חשבונית בגין מכירת המזון המיובא לקמעונאי אירופי או מקמעונאי אירופי; תעודת משלו ח עבור המזון המיובא לקמעונאי אירופי ; אישור סחר חופשי (Certificate of Free Sale ) 268 ;הצהרה של יצרן המזון על עמידת המזון בדרישות ההסדרה של האיחוד האירופי, לגבי מזון שהייצור שלו טעון פיקוח על ידי גורם מוסמך או תעודת בריאות מטעם גורם מוסמך, וצירוף אישור על עמידה בדרישות מטעם הגורם המוסמך הרלבנטי269 . אם המזון יוצר במדינה שאינה באיחוד האירופי, על היבואן להציג אחד ממסמכים אלה: אישור סחר חופשי שנתן גורם מוסמך במדינה באיחוד האירופי; אישור של גורם מוסמך במדינה באיחוד האירופי המעיד שהמזון מיועד לשיווק או שמותר לשווקו במדינה באיחוד האירופי . להלן תרשים המתאר דוגמה ליבוא ירקות קפואים והאפשרות להיכלל במסלול האירופי לאחר כניסת הרפורמה לתוקף ב- 1.1.23 : תרשים19 :יבוא ירקות קפואים והאפשרות להיכלל במסלול האירופי על פי נתוני איגוד לשכות המסחר, נובמבר 2021 , ב עיבוד משרד מבקר המדינה . * למשל , מותג פרטי לישראל או ייצור נפרד לישראל מטעמי כשרות . ** בתנאי ש קיים מסמך הצהר ה של היצרן על עמידה בדרישות הרגולציה האירופית . יבואנים ציינו ב פני צוות הביקורת חלק מהבעיות שהם חוו , לטענתם, לאחר אימוץ הרפורמה: 1. במכולה אחת מי ו באים י לע תים מוצרים רגישים שנכללים ברפורמה ומוצרים רגישים שאינם נכללים בה. יבוא כזה אינו נכלל כיום במסלול האירופי, ו הוא מגביל את היכולת ליישם את הרפורמה ( הרפורמה מחייבת יבוא של מזון רגיל ו של מזון רגיש במכולות נפרדות כדי לעבור במסלול האירופי, דבר שלעיתים אינו כדאי מ הבחינה ה כלכלית). 266 כגון מוצרי חלב מחלב מפוסטר , דבש ומוצריו , מוצרים המכילים ג'לטין או קולגן או את שניהם , פטריות ותערובותיהן , שימו רי מזון בעלי חמיצות נמוכה , מיקרואורגניזמים לשימוש בתעשיית המזון , מי שת י יה מבוקבקים ומים מינרלי ים, צבעי מאכל לשיווק קמעונאי , מוצרי מזון המוגדרים כרגישים רק בגלל שהם נדרשים להובלה או אחסנה בטמפרטורה הנמוכה מ-8 מעלות צלזיוס . 267 מזון ייעודי; תוסף תזונה; מזונות המיועדים לצריכה של תינוקות ופעוטות, כולל תרכובות מזון ומזונות משלימים המסומנים בייעוד כאמור; בשר ומוצריו, למעט שימורי בשר ושימורי מוצרי בשר; דגים ומוצרי דגים , כולל רכיכות, סרטנים ובעלי חיים מקבוצת האכינודרמים, ולמעט שימורי דגים ושימורי מוצרי דגים; ביצים ו מוצרי ביצים; משקאות משכרים; מוצרי חלב מחלב לא מפוסטר; עלי צמח הגת. 268 מסמך המונפק במדינת המקור האירופית לעיתים באמצעות לשכת המסחר באותה מדינה. יצרן המזון באירופה מצהיר ללשכת המסחר המקומית באמצעות מורשה חתימה מטעמו כי המוצר ש עליו מדובר נמכר במדינה ש בה מבוקש האישור ובמדינות נוספות , אם יש. 269 הסעיף נוגע ליצרן אירופי המייצר מוצר ייחודי לישראל כגון בגין דרישות כשרות ושאינו נמכר באירופה וכן בעבור מותג פרטי לקמעונאי ישראלי. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה68 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 69 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה 2. במכולה אחת מ יובאים לעיתים מוצרים משלושה יצרנים שונים , ומכל יצרן שלושה עד שישה מוצרי מזון ה נבדלים בתיבול, בתוספות או באחוזי שומן. כל מוצר הנבדל מרעהו נחשב מוצר שונה , ולפי נ ו הלי מ י נהל שירות המזון יש לדגום ממנו אחת לשלושה חודשים. יוצא אפוא שאם במכולה יש מוצר אחד שיש לדגום, כל המכולה על כלל המוצרים שבה מוצאת ממסלול ההצהרה של המסלול האירופי ונעצרת בתחנת הסגר עד קבלת תוצאות הבדיקה. לכן , בפועל יש יבואנים שנכללים במסלול האירופי , אך כל מכולה שלהם נעצרת , ועלויות היבוא שלהם דומות ל עלויותיהם לפנ י הרפורמה ו הן מגולגלות ל פתחו של ה צרכן. תקנות הגנה על בריאות הציבור (מזון) (דיגום משלוחי מזון רגיש לבדיקות מעבדה בתחנת הסגר), ה תש"ף- 2020 - תקנות דיגום, מאפשרות בנסיבות מסוימות לבצע דיגום במחסן היבואן. התקנות קובעות כי אם מצא מפקח ש לא ניתן לדגום מוצר מזון ב תחנת הסגר ל צורך בדיקות מעבדה בישראל, מטעמי אריזת המוצר או מטעמי הנגישות למוצר, יידגם המוצר במחסן היבואן. לגבי מוצרי מזון רגיש מסוימים קובעות תקנות הדיגום הקלה שלפיה מוצר כאמור יידגם בתחנת הסגר ל שם בדיקות מעבדה בישראל , לצורך קבלת תעודת שחרור, בתדירות של אחת לשישה חודשים אם התקיימו לגביו כל אלה: (א) בוצע דיגום של המוצר לבדיקות מעבדה בישראל במהלך ששת החודשים האחרונים שקדמו להגשת הבקשה לקבלת תעודת שחרור המשלוח; (ב) כל תוצאות בדיקות המעבדה של הדיגום כאמור בפסקה לעיל עמדו בד רישות חקיקת המזון. בעניין זה העלו יבואנים ב פני צוות הביקורת את הטענות ה אלה : 1. לעיתים יבואן ( ישיר או לא ישיר ) מתקשה להשיג מהיצרן את כל המסמכים המאפיינים את המוצר ומעידים על עמידתו ברגולציה האירופית (מסמכים אלו נדרשים בישראל לצורך יבוא המוצר במסלול האירופי, והם אינם נדרשים לצורך הפצת המוצר באירופה, אך ייתכן שיידרשו מהיצרן רק במקרה של אירוע בריאותי או במהלך פיקוח של רגולטור) . 2. בריטניה שהייתה חלק מהאיחוד האירופי , ולטענת ה יבואנים רגולציית המזון שלה זהה ל רגולציה ה אירופית270 וממשיכה להיות רגולציה מהמתקדמות בעולם, אינה נכללת באופן פורמלי במסלול האירופי . יבואנים מסרו שהם מייבאים מוצרי מזון מבריטניה במסלול האירופי על סמך הבטחה בעל פה שקיבלו משירות המזון. 3. :לגבי מוצרים ביבוא מקביל א. ניתן לייבא מוצר מזון שיוצר רק במפעל הספציפי שממנו מיי בא היבואן הישיר , והמוצרים צריכים להיות זהים בכל תכונותיהם, לרבות סוג האריזה . ב. היבואנים הישירים , בתיאום עם היצרנים , מתאימים את המוצרים שיביאו לישראל כדי שיהיו שונים ממדינות אחרות ו כדי למנוע יבוא מקביל . משרד הבריאות מסר בנובמבר 2023 כי נערכים דיונים, בשיתוף משרדי הכלכלה והאוצר, על הרחבת רפורמת יבוא מוצרי המזון, כך שיינתנו הקלות נוספות שיענו לפחות על חלק מהסוגיות שצוינו לעיל. רפורמה המקלה עוד יותר את יבוא המזון במסלול האירופי תתאפשר בין היתר לאחר הרחבת הגישה של מ י נהל שירות המזון למערכת Rapid Alert System Food and Feed (RASFF) .המספקת מידע ישיר ומהיר מהרגולטורים באירופה בנוגע לאירועי בטיחות מזון משרד מבקר המדינה מציין כי לאחר סיום מועד הביקורת פרסם משרד הבריאות ל הערות הציבור תזכיר חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון) (תיקון מס' 5 והוראות שעה ) (הרחבת אימוץ הדין האירופי וייעולו והסרת חסמים ביבוא מזון במסלול האירופי), התשפ"ד- 2024 . התיקון לחוק (בפועל תיקון מס' 10) אושר בכנסת ב- 24.7.24 . 270 יציאת בריטניה מהאיחוד האירופי נכנסה לתוקף ביום31.1.20 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה69 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 70 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה לטענת היבואנים, התנאים ברפורמה ביבוא מזון לפי המסלול האירופי שנועדה לאפשר יבוא מבלי לדגום את המזון ולעכבו בנמל הכניסה, אינם נותנים להם מענה שלם. למשל, חוסר היכולת לייבא במכולה אחת מוצרים הנכללים ברפורמה ומוצרים שאינם נכללים בה וכן מכולות שנעצרות בנמלים ומוצאות מהמסלול האירופי בשל הימצאות של מוצר אחד, מבין כמה אחרים , החייב רק הוא בבדיקה אחת לשלושה חודשים ; לעיתים יבואן ( ישיר או לא ישיר ) מתקשה להשיג מהיצרן את כל המסמכים המאפיינים את המוצר ומעידים על עמידתו ברגולציה האירופית . ( מסמכים אלו נדרשים בישראל לצורך יבוא המוצר במסלול האירופי, והם אינם נדרשים לצורך הפצת המוצר באירופה (; ויבואן מקביל יכול לייבא מוצר מזון שיוצר רק במפעל הספציפי שממנו מייבא היבואן הישיר, והמוצרים צריכים להיות זהים בכל תכונותיהם, לרבות סוג האריזה . שירות המזון במשרד הבריאות מסר בתגובתו שעמל לאחרונה על הצעה ל תיקון לחוק שהתקבל לאחרונה במסגרת הרפורמה " מה שטוב לאירופה טוב לישראל" . ההצעה נעש ית בשיתוף משרד האוצר ו משרד הכלכלה ולאחר שנבחנו ה קשיים ש איתם מתמודדים היבואנים הנאותים כיום שמייבאים מאירופה ולאחר שיח שהתקיים עם יבואנים. כך, במסגרת התיקון י וקלו משמעותית דרישות מסמכים שונות ו י ותאמו ליכולות של היבואנים לספק מסמכים אלה. במטרה להקל על אפשרות היבוא המקביל ת וסר הדרישה לקיום קשר ישיר של היבואן ליצרן המזון או לספק הנמצא בקשר ישיר עם היצרן ; ו לאחר קבלת התיקון לא יידרש קשר ישיר עם היצרן , ויבואן מקביל יוכל לעמוד בדרישות החקיקה הישראלית גם ללא קשר ישיר עם היצרן או מי מטעמו אלא יוכל לרכוש גם מספק שאינו נמצא בקשר ישיר עם היצרן. משרד הכלכלה מסר בתגובתו דברים דומים. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבריאות לבחון אם רפורמת "מה שטוב לאירופה טוב לישר אל" שאושרה, נותנת מענה לקשיים שהעלו היבואנים וש יתכן ו נותרו בהליכי היבוא. למשל, חוסר היכולת לייבא במכולה אחת מוצרים הנכללים ברפורמה ומוצרים שאינם נכללים בה וכן מכולות שנעצרות בנמלים ומוצאות מהמסלול האירופי בשל הימצאות של מוצר אחד, מבין כמה אחרים, החייב רק ה וא בבדיקה, ולאמץ תהליכי יבוא שיצמצמו ככל שניתן את המגבלות הרגולטוריו ת. ס י ר ו ב י ב ו א נ י ם ל ע ב ו ר ל מ ס ל ו ל י ב ו א ן נ א ו ת יבואנים המייבאים מאירופה יכולים לחסוך זמן רב ולהימנע מהנטל הרגולטורי הכרוך בהליך היבוא ובעלויות הבדיקות המנדטוריות הנערכות בשער הכניסה לישראל בתח נות ההסגר271 , אם היו נרשמים כיבואנים נאותים ומייבאים במסלול האירופי. בדצמבר 2023 נרשמו במרשם היבואנים כ- 2,400 יבואני ם ומהם 633 יבואנים שייבאו בשנת2023 מוצרי מזון מאירופה272 . ,בפועל בפורטל היבואנים הנאותים רשומים ביולי 2024 400 יבואנים בלבד, משמע מספר ה יבואנים המייבאים מאירופה ו בעלי פוטנציאל להירשם כיבואנים נאותים , אך טרם עשו זאת , עומד על כ- 230 273 . לפי הערכה של משרד הבריאות מספר ה יבואנים המייבאים מאירופה ויכולים להירשם כיבואנים נאותים , אך טרם עשו זאת , עומד על כ- 150 . מנתוני שירות המזון הארצי עולה כי בשנת2023 יובאו כ- 40% מיבוא מזון רגיש, והוא שוחרר על סמך הצהרת היבואנים במסלול האירופי - כ- 16,500 מוצרים בכ- 5,600 משלוחים. כמו כן, יובאו כ- 8,400 משלוחי מזון רגיש, ובהם כ- 22,500 מוצרי מזון שונים, במסלול יבוא הדורש אישור יבוא מוקדם ובדיקות בשער הכניסה לישראל שאורכ ות עד 14 ימים מיום הגשת הבקשה לשחרור המשלוח (במסלול זה תהליך היבוא בכללותו עלול להימשך עד 150 ימים ממועד הגשת הבקשה לאישור מוקדם עד השחרור מהנמל). 271 לדוגמ ה, אין צורך באישור יבוא מקדים לפני יבוא המוצר (קבלת אישור יבוא מקדים עלול ה להימשך כ- 150 ;)ימים המשלוח משתחרר באופן מי ידי עם הגעתו לנמל ; ליבואן מתאפשרת ודאות עסקית בנושא ניהול מלאים וזמינות מוצרים בשוק ; חי סכון בעלויות כגון השהיות בנמל, בדיקות מעבדה וזמן שחרור לשוק. 272 כ- 1,767 יבואנים לא י י באו בשנת 2023 מוצרי מזון מאירופה . 273 .נתוני שירות המזון הארצי, משרד הבריאות התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה70 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 71 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה בפגישה בדצמבר 2023 מסרו נציגי שירות המזון הארצי לצוות הביקורת שבין היבואנים הממשיכים לייבא מוצרים רגישים ב מסלול אישור יבוא מוקדם, יש יבואנים גדולים היכולים לכאורה לפתח מערכת בקרת איכות עצמאית הנשענת על סקר סיכונים ולהירשם כיבואנים נאותים ולחסוך בזמני הבדיקות. אולם הם מעדיפים ככל הנראה לשאת באחריות מוגבלת ולשאת בעלויות היבוא הגבוהות יותר274 . נמצא שיש כ- 150 יבואנים גדולים בתחום המזון שאינם עוברים למסלול ה אירופי כיבואן נאות , ומרבית היבוא של המזון הרגיש ממשיך להגיע במסלול הדורש אישור יבוא מראש ובדיקות בשער הכניסה לישראל על אף שהדבר כרוך בעלויות גבוהות יותר . מנתוני משרד הכלכלה עולה ש יבואן המייבא מוצרי חלב מסוימי ם, במסלול האירופי יכול לחסוך כ- 11% מעלות המכר לעומ ת יבואן המי י בא במסלול הרגיל . העדפת מסלול היבוא היקר יותר על ידי היבואנים עשויה ללמד שבכוחם להעמיס את העלויות הנוספות על הצרכן ו שהשוק אינו תחרות י מספ יק ו הם אינם חשופים לתחרות מספ יקה מצד יבואנים מתחרים . מוצ ע למשרד הבריאות, לרשות התחרות ולמשרדי הכלכלה והאוצר לשפר את תנאי השוק ואת התחרות, וכן היבטים נוספים, בכל הקשור לאישור היבוא של קטגוריות המזון שבהן היבואנים מעדיפים לייבא מזון רגיש במסלול הדורש אישור מראש ובדיקות בשער הכניסה לישראל, וזאת על אף העלויות הנוספ ות הכרוכות בו שבסופו של תהליך הן מתגלגלות כתוספת עלות על המוצר שהצרכנים הם אלה שנושאים בה. שירות המזון במשרד הבריאות מסר בתגובתו כי במסגרת התיקון לחוק , שכאמור אושר בינתיים, יוצעו תמריצים חיוביים רבים ליבואן לעבור למסלול היבואן הנאות במסלול האירופי. כך ש הרחבת אימוץ רגולציה אירופית והסרת חסמי רגולציה לצד פישוט הליך היבוא של מזון במסלול האירופי, יוביל לעלי י ה במס פר היבואנים ו מס ב פר המוצרים המיובאים במסלול זה. הבטחת מזון בריא במחירים תחרותיים אגף התזונה במשרד הבריאות קבע ביוני 2020 את ההמלצות התזונתיות לישראל על פי ה תזונה הים תיכונית ובהתאמה להרגלי ה אוכלוסיי ה המקומית. זאת לאור הסכמה רחבה בקרב רופאים ותזונאים לגבי השפעתה החיובית של תזונה זו והגדרתה כתזונה מקיימת. 274 משרד הכלכלה בחן בדצמבר 2023 .את החיסכון הכספי כתוצאה מיבוא במסלול האירופי במספר ענפי מזון לדוגמ ה עבור יבואן שפעיל בענף מוצרי חלב מסוימים, עולה שהיבואן המייבא במסלול האירופי יכול לחסוך כ- 11% מעלות המכר לעומ ת יבואן המי י בא במסלול הרגיל. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה71 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 72 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה להלן קשת המזון שמשרד הבריאות הרכיב במסגרת המלצותיו לצריכה של מזונות בריאי ם275 : תרשים 20 : ההמלצות התזונתיות הלאומיות של ישראל- קשת המזון החדשה ה מקור : ההמלצות התזונתיות החדשות ר מש , ד הבריאות הישראלי, יוני 2020 . קשת המזון היא התצורה הגרפית של ההמלצות התזונתיות הלאומיות לישראל. הקשתות השונות מבטאות את הכמויות ו תדירות הצריכה המומלצ ו ת. קשת המזון מבוססת על מזונות גולמיים לבישול ביתי ובריא . להלן כמה דוגמאות לחסמים בענפי מזון בריא המומלץ לצריכה על ידי האגף לתזונה במשרד הבריאות ומוצגים בקשת המזון: 275 "ההמלצות התזונתיות החדשות" , משרד הבריאות הישראלי, יוני 2020 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה72 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 73 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ע נ ף ה י ר ק ו ת ה ק פ ו א י ם כשלצרכן אין אפשרות לצרוך ירקות טריים באופן שוטף לפי קשת המזון הוא ישתמש בירקות קפואים. הקפא ת ירקות נחשבת כשיטת עיבוד עדיפה לירקות משום שהיא שומרת באופן מיטבי על הערכים התזונתיים של הם . תהליך עיבוד הירקות נעשה באמצעות הקפאה במפעל במטרה להאריך את חיי המדף של ם, ה לאפשר את שינועם והפצתם הגלובלית ולוודא את זמינותם לצרכנים גם לא ב עונות הגידול והקטיף. בתחום הירקות הקפואים היה בעבר חסם מכס שנועד בין היתר להגן על תוצרת ישראלית, ושיעורו הופחת בשנים האחרונות276 . תרשים 21 : נתח שוק של ספקים בשוק ה ירקות ה קפואים והיקף המכירו ת השנתי, 2020 - 2022 )(במיליוני ש"ח על פי נתוני משרד הכלכלה , בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי הספק המרכזי ב מגזר הירקות הקפואים בשוק הקמעונאי וא ה חברת סנפרוסט שבבעלות קבוצת תנובה; בשנים שנבחנו עמד נתח השוק שלה כ על - 62% - 66.5% . יתר השוק מתחלק בין מותג ים פרטי של ים שני קמעונאי מזון גדולים (רמי לוי ושופרסל) ומ ספר ספקים קטנים . על אף נתח השוק הגבוה תנובה אינה מוכרזת כבעלת מונופולין בתחום הירקות הקפואים. 276 לדוגמה , ע ל אפונה ירוקה קפואה ו על שעועית ירוקה קפואה ש י עורי המכס היו 25% ו- 18% , בהתאמה. ב- 16.7.20 הורד שיעור המכס על אפונה ירוקה קפואה המיובאת מקנדה לשיעור של12% , אך לא פחות מ- 1.24 ,ש"ח לק"ג ועל שעועית ירוקה קפואה ירד ל- 8.4% , אך לא פחות מ- 0.88 .ש"ח לק"ג התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה73 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 74 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה במסגרת החלטת ממשלה 213 277 העוסקת ברפורמה בחקלאות (להרחבה ראו לעיל בפרק "הרפורמה בחקלאות") הוחלט על הפחתה הדרגתית של מכסים על מוצרי ירקות קפואים ובהם שעועית, אפונה, פול ותרד. בשנת 2022 החלה הפחתת המכס עד כדי30% בשנת2023 , ואז הוקפאה הרפורמה. להלן דוגמאות לפערי מחירים במוצרי ירקות קפואים בין מדינות שונות לבין ישראל, נכון למאי 2023 : לוח 8 : השוו את מחיר ממוצע ב מוצרי ירקות קפואים , מאי 2023 (מחיר מנורמל ליחידת משקל אחידה278 ), בש"ח פי על נתוני משרד הכלכלה , בעבוד משרד מבקר המדינה . מהלוח עולה כי בשנת 2023 הגיע הפער בין מוצרים מסוימים בתחום הירקות הקפואים בישראל לעומת מדינות מסוימות באירופה279 עד כדי280 % 80 3 (ברוקולי מוקפא), ובממוצע פער המחירים היה 93.3% - 161% . 277 החלט ת הממשלה 213 ( 1.8.21 ). 278 תהליך השוואת המחירים על ידי משרד הכלכלה נעשה על בסיס איתור מוצר דומה הנמכר בכל אחת ממדינות המדגם באירופה ו כן נרמול המחיר ליחידת משקל אחידה, לפי שע ר חליפין של 3.98 "ח ש לאירו ו- 4.56 ש"ח לליש"ט , נכון ל- 12.5.23 . 279 יש לציין שנמצאו פערים גדולים במחירי המוצרים גם בין מדינות אירופיות שכנות. הפער בין גרמניה לבין אוסטרי יה שכנתה עומד על 266% . 280 הפער הוא בין המחיר הזול בותר לברוקולי קפוא- 5.4 ש"ח בגרמניה לעומת מחירו בישראל- 26.1 .ש"ח התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה74 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 75 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה 1. אחד החסמים העומדים בפני יבואנים הוא מכס. במסגרת הסכמים בילטרליים מפרסמת ועדת ה מכסות במשרד הכלכלה מדי שנה מכסות ליבוא שעועית קפואה ללא מכס בהליך וולנטרי, כאשר הפרמטר לקביעת הזוכ ים בהליך הוא המחיר הסופי לצרכן. בינואר 2022 הודיעה ועדת ה מכסות על חלוקת מכסות של שעועית קפואה בהיקף של 1,280 טו נות שהיו כ- 25% מהכמות שנמכרה באותה שנה281 ( 5,019 ,)טונות לחמישה יבואנים שהתחייבו למחיר לצרכן של 6.4 - 7.2 ש"ח לשקית של800 ,גרם ( 8 - 9 ש"ח לק"ג ); כלו , מר פער המציג הוזלה של כ- 65% - 85% מהמחיר ה נקוב בלוח. יוצא אפוא שאם מאפשרים יבוא של מוצר זה ללא מכס, מחירו של המוצר המיובא לצרכן יכול לרדת באופן ניכר. תרשים 22 : מחיר שוק ממוצע של שעועית קפואה ו של אפונה קפואה לצרכן ברשתות השיווק, 2020 - 2023 ( לק"ג בש"ח) על פי נתוני חברת סטורנקסט, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי משנת 2022 מחירי השוק של אפונה קפואה ושעועית קפואה לצרכן אצל הקמעונאי נמצאים במגמת עלייה , בעוד מחיריהן בעולם ככל הידוע לא ממש השתנו282 . כאמור, באותה שנה הופחת שיעור המכס על יבוא מוצרים אלה ו גם ניתנו מכסות יבוא פטורות ממכס, ואף על פי כן לא נצפתה ירידת מחירים. רשות התחרות ניתחה את שוק הירקות והטוגנים הקפואים283 וסקרה את הריכוזיות בתחום זה. הרשות הציגה את החסמים לפתיחת התחרות, ובעיקרם שיעור המכס הגבוה לדעתה על מוצרי הירקות הקפואים. הרשות המליצה לשר האוצר על ביטול המכס על ירקות קפואים או על פתיחת מכסות יבוא בהליך וולנטרי בהיקפים גדולים. נמצא כי הקצאת מכסות בהיקף מצומצם והפחתת שיעורי המכס לא הביאו לירידת מחירים . ישב אין עורי מכס של 12% על אפונה קפואה ושל 8.4% על שעועית קפואה כדי להסביר לבד ם ה את פערי ם במחיר לצרכן (122.9% ו- 116% ), בהתאמה בין ישראל ל מדינות נבחרות. 2. הביקורת העלתה כי קיים חסם ביבוא ירקות קפואים שמקורו במ דיניות משרד הבריאות בנוגע להימצאות חיידקים, שאינה תואמת את המקובל באירופה (ראה פרק על רפורמה בתקינה). הנורמה הקיימת בישראל גורמת לצמצום האפשרויות העומדות בפני יבואנים הנוגעות למקורות ייצור באירופה משום שנדרשים פסי ייצור מיוחדים ליבואן הישראלי; דבר זה גורר אפוא עלויות נוספות המושתות על היבואן ובסופו של תהליך מתגלגלות לפתחו של הצרכן. 281 על פי נתוני סטורנקסט בקטגוריה "שע ועית ירוקה קפואה" . 282 ההנחה מתבססת גם על המחירים שהוצעו על ידי הזוכים במכסות לשעועית ירוקה קפואה בשנת2020 , שעמדו על5.8 - 8.5 "ח ש לק"ג , טווח מחירים דומה למחירים שהוצעו בשנת 2022 . ייתכן שמקור העליות במחיר נובע גם בהפרשי מטבע . 283 מכתב המלצה לשר ה אוצר דאז ל הורדת ש י עור המכס, "ירקות וט ו גנים קפואים", רשות התחרות, 26.11.20 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה75 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 76 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה עולה כי קיימים חסמים נוספים ליבוא ירקות קפואים, ובכללם חסמים מתוקף תקנות משרד הבריאות בדבר הימצאות חיידקים שאינה תואמת את המקובל באירופה וחסמי מכס . חסמים אלה תורמים להפרשי המחירים של למעלה מ- 100% ברוב מוצרי ה ירקות ה קפואים הנמכרים בחו " ל בהשוואה למחירי המוצרים הנמכרים בישראל. מומלץ לרשות התחרות ו ל משרד י ה אוצר והבריאות לנקוט צעדים נוספים, מעבר לביטול המכס או הפחתתו , שיביאו לצמצום הריכוזיות ופתיחת השוק ל תחרות , תוך שמירה על איזון בין צרכים כלכליים, תחרותיי ם ובריאותיים. ע נ ף ה ל ח מ י ם מ ק מ ח מ ל א צריכת מוצרי חיטה היא כ- 30% .מצריכת האנרגיה מהתפריט הישראלי מוצרי החיטה הם פריט מזון עיקרי בתזונה, לכן ל השפעתם על בריאות הציבור משמעות מכרעת284 . צריכת דגנים מלאים, ובכלל זה לחם מדגן מלא , מקטינה את הסיכונים היחסיים לתחלואה . למשל , הפחתה בהיווצרות גידולים ממאירים במערכת העיכול ב- 22% ,תחלואת לב וכלי דם ב- 25% ,יתר לחץ דם ב- 21% ו תמותה אחרי התקפי לב ב- 31% . בישראל מפוקח285 מחיר הלחם מקמח רגיל מנופה ולא מחיר הלחם מקמח מלא. בדוח מבק ר המדינה בנושא הפיקוח על המחירים בענף המזון286 נמצא כי בשוק הלחמים מקמח מלא החברה הדומיננטית מחזיקה בנתח שוק של יותר מ- 50% 287 . נתח שוק זה עונה להגדרת מונופול, לפי מבחן נתח השוק בפרק ד' לחוק התחרות. עוד נמצא כי במהלך 2020 עמד היחס בין מחיר לחם מלא למחיר לחם לבן פרוס וארוז ( מפוקח ) על 207% 288 . הפער בישראל בין מחירו של לחם מלא ללחם לבן (מפוקח) גבוה עד פי שניים ביחס לפער של סוגי לחמים אלה במדינות נבחרות289 , 290 . פער המחירים בין מחירו של הלחם הלבן למחירו של הלחם מקמח מלא עלול להשפיע על הגברת הנטייה של צרכנים מסוימים לצרוך אותו, בעיקר בקרב אוכלוסיות מוחלשות . יתר כן על , מוסדות ציבוריים , כגון בתי חולים בישראל, צה"ל וגופים נוספים , רוכשים את הלחם הלבן בשל מחירו, וזאת למרות המלצת משרד הבריאות ו חרף היתרונות של הלחם המלא לעומת הלחם הלבן. במאי 2023 המפקח על המחירים פנה לספקים בשוק ובהם מאפיות גדולות בבקשה לקבלת נתונים על לחמים מקמח מלא כדי לבחון את רווחיות המוצרים אם ו , יידרש להמליץ על פיקוח. נגד בקשה זו הוגשה עתירה לבג"ץ. במאי 2024 התקיים דיון שבעקבותיו העותרות ביקשו למחוק את העתירה , וביוני 2024 הועברו נתונים למפקח על המחירים והוא החל לבחון את רמת הרווחיות. ועדת המחירים במשרד האוצר מסר ה בתגובת ה למשרד מבקר המדינה מיולי 2024 (להלן- תגובת משרד האוצר) כי הוועדה בחנה בשנת 2022 את רמת התחרות בשוק הלחמים המלאים , ומהניתוח עלה כי אין הצדקה לפיקוח מחירים הדוק. 284 עמדת אגף התזונה במשרד הבריאות ש הוגשה לוועדת הבריאות בכנסת, נובמבר 2020 . 285 ,לפי חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים ה תשנ"ו- 1996 . 286 ,מבקר המדינה " הפיקוח על המחירים בענף המזון " , ינואר 2024 . 287 בדומה לשוק הלחמים המפוקחים שלושת ה ספקים העיקריים בשוק הלחמים מקמח מלא הפשוטים הם שלוש המאפיות הגדולות ולצידן שני ספקים קטנים נוספים וספקי מותגים פרטיים. 288 יחס זה הוא שמרני לעומת היחס שהיה מתקבל בהשוואה למחיר הממוצע של כלל הלחמים המפוקחים , ובהם לח מים שונים מקמח לבן או אחיד פרוסים ולא פרוסים. בהשוואה לממוצע מחירי הלחמים המפוקחים לפי משקל ייצורם ביחידות היחס היה 252% . 289 :במדינות שנבחנו הפערים הם195% ב ניו זילנד , 141% ,בארה"ב 99% ב אנגלי ו ה י- 100% בספרד (יותר מפי שניים). 290 ,מבקר המדינה " הפיקוח על המחירים בענף המזון " , ינואר 2024 . בשל מורכבות ההשוואה של מחירי לחמים במדינות שונות בדק משרד מבקר המדינה גם את יחס המחירים , בחלק מהמדינות שנסקרו לעיל ובישראל, בין מחירי לחם מקמח חיטה מלא למחירי לחם מקמח לבן על פני זמן (השוואה זו נ עשתה על אותם סוגי לחמים, לדו גמה בארה"ב נבדק היחס בין המחיר הממוצע של לחם לבן בתבנית מול המחיר הממוצע של לחם מלא בתבנית, באנגלייה המחיר הממוצע של לחם לבן פרוס וארוז מול המחיר הממוצע של לחם מלא פרוס וארוז). התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה76 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 77 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה משרד החקלאות מסר בתגובתו כ י העילות בחוק הקיים לא מאפשרות פיקוח מעילת בריאות. משרד הכלכלה מסר בתגובתו כי הוא תומך בכינו ס ועדת המחירים המשותפת של משרד הכלכלה והאוצר לדיון חירום בנושא הפיקוח על הלחם המלא . עולה כי באופן שאינו עולה בקנה אחד עם המלצות של משרד הבריאות לצריכת מזון בריא, בקטגוריה של לחמים יש פיקוח מחירים על הלחם הלבן ואין פיקוח מחירים על הלחם המלא (הבריא), וכך היחס בין מחיר ה לחם ה מלא למחיר ה לחם ה לבן ה פרוס ו ה ארוז (מפוקח) הוא 207% , ו פערי המחירים בקטגוריות שנבחנו בין ישראל למדינות נבחרות הם82% . כמו כן, בירקות הקפואים קיימים מכסים גבוהים וריכוזיות של ספק דומיננטי בשוק שיש להם השפעה על מחיר המוצרים לצרכן ופער מחירים של עד כ- 161% לעומת חו"ל . מחירם הגבוה של מוצרים שנחשבים מוצרים בריאים עלול לצמצם את צריכתם על ידי הציבור. משרד הבריאות מסר בתגוב תו כי הוא מעוניין לקדם חקיקה שתתמוך בהפחתת מחירי מוצרים בריאים, כדי להבטיח נגישותם לכלל האוכלוסייה. כמו כן, המשרד מעוניין להיות שותף פעיל בוועדת המחירים ולקדם תיקון חקיקה שיבטיח היקף פיקוח מינימלי על מוצר מייצג בכל קטגוריית מזון חיונית לתזונה. נוכח המחירי ם הגבוהים של מוצרים בריאים ו החשיבות המרובה בצריכת ם מוצע למשרד האוצר לעקוב אחר האפקטיביות של פתיחת מכסות ו הפחתת המכסים , בהיקפם ורמתם הנוכחית, על המחיר הקמעונאי לצרכן, תוך בחינת המשמעויות לגבי גידול מוצרי החקלאות בישראל. מומלץ לרשות התחרות לבחון את התחרות בענפים הרלבנטיים ולהמליץ לגורם הרלוונטי על דרכים להגברתה. מומלץ לוועדות הפיקוח על המחירים המשותפות של משרד האוצר ו הכלכלה או החקלאות בהתייעצות עם רשות התחרות להגדיר את קטגוריות המזון הבריא המאופיין על ידי משרד הבריאות, לרבות הלחם המלא, ולהשתמש בכלים העומד ים לרשותן להוזלת מחירו בשוק . מומלץ למשרד הבריאות לקדם במידת הצורך תיקוני חקיקה להחלת פיקוח מחירים על מוצרי מזון ב עילה של דאגה לבריאות הציבור בכדי לעודד את הציבור לצרוך מזון בריא. רפורמה ביבוא תמרוקים שוק התמרוקים291 בישראל מגלגל לפחות כ-8 מיליארד ש"ח בשנה292 . בישראל פועלים כ- 180 יצרני תמרוקים ש רובם קטנים או בינוניים. מכירות היצרנים המקומיים לשוק המקומי מוערכות על ידי התאחדות התעשיינים בכ- 3.2 מיליארד ש"ח בשנה. כמו כן, נתח השוק של היצרנים המקומיים ברשתות הקמעונאות מוערך בכ- 40% והיתר מקורו ב יבוא (כ - 60%). על פי ה ערכה, בישרא ל ר שומים כ- 100,000 מוצרי תמרוקים שונים , ומהם כ- 43,000 מיוצרים בישראל וכ- 57,000 מיובאים מרחבי העולם. בכל שנה נרשמים בישראל כ- 12,000 פריטי תמרוקים חדשים לשיווק293 . הוראות המסדירות את תחום הייצור, ה יבוא וה ייצוא של תמרוקים קבועות ב פקודת הרוקחים [נוסח חדש], התשמ"א- 1981 (להלן- )פקודת הרוקחים וב , נוהלי מחלקת תמרוקים ב משרד הבריאות. 291 פי ל פקודת הרוקחים , תמרוק הוא "כל חומר או תערובת חומרים המיועדים לבוא במגע עם חלקים חיצוניים של גוף האדם, במטרה עיקרית או בלעדית לנקותו, לבשמו, לשנות את מראהו, להגן או לשמור עליו או לשפר את ריחות הגוף, למעט תכשיר, ציוד רפואי, סבון מוצק או בושם; לעניין זה, ' חלק חיצוני של גוף האדם ' - שכבת העור החיצונית, שיער, ציפורניים, שפתיים, שיניי ם, ריריות חלל הפה ואיברי המין החיצוניים ". 292 רפורמת היבוא בתמרוקים- עמדת התאחדות התעשיינים, אוקטובר2021 . 293 ראו " דו"ח טיוב רגולציה תמרוקים " , המינהל לטכנולוגיות רפואיות ותשתיות, אגף הרוקחות המחלקה לתמרוקים, מאי 2016 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה77 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 78 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה מחלקת תמרוקים במשרד הבריאות היא הרגולטור הממונה על כללי י י צור ויבוא של תמרוקים294 .לישראל במסגרת הרגולציה בענף התמרוקים קיימים שני סוגי תמרוקים הכפופים לדרישות מוגברות בקשר להוכחת בטיחותם ו התאמתם למטרה ש נועדו לה - תמרוק ייעודי295 (כמו טיפול בקמטים) ותמרוק רגיש296 ( )כמו טיפול בילדים ובנשים בהריון . בנובמבר 2021 , במסגרת חוק התוכנית הכלכלית לשנים2021 ו- 2022 297 , אישרה הכנסת רפורמה בתחום היבוא, לרבות יבוא תמרוקים (להלן - רפורמת ה תמרוקים). בדברי ההסבר ל הצעת חוק רפורמת התמרוקים298 נרשם כי עבור מוצרים מסוג תמרוקים קיימים חסמי רגולציה שמחייבים רישיון ליבוא של כל תמרוק ומונעים יבוא מקביל שעשוי להביא לתחרות ; ו זאת, באופן שמשמר את הריכוזיות הגבוהה בענף ואת המחירים הגבוהים לצרכן הנובעים מכך. ברפורמה נקבע בין היתר שמסלולי היבוא שקדמו לה - ""מסלולי יבוא ותיקים299 ימשיכו לפעול ארבע שנים נוספות לאחר כניסתה של הרפורמה לתוקף (1.1.23 .) ה ח י ס כ ו ן ה צ פ ו י ב ע ק ב ו ת ר פ ו ר מ ת ה ת מ ר ו ק י ם בבדיקה של משרד הכלכלה בדצמבר 2023 ., הוצג החיסכון הצפוי בעקבות רפורמת התמרוקים החישוב בוצע בשיטת ה- SCM 300 , כאשר בבסיסו ניתוח מבנה התהליך והעלויות הנגזרות מתהליך ה יבוא לאחר הרפורמה לעומת המצב לפני הרפורמה. העלויות שנלקחו בחשבון הן זמן הטיפול של היבואן עקב דרישות הרגולטור, אגרות לרישום תמרוקים, ועלויות יועץ רגולציה חיצוני . 294 פי ל פקודת הרוקחים תמרוק הוא "כל חומר או תערובת חומרים המיועדים לבוא במגע עם חלקים חיצוניים של גוף האדם, במטרה עיקרית או בלעדית לנקותו, לבשמו, לשנות את מראהו, להגן או לשמור עליו או לשפר את ריחות הגוף, למעט תכשיר, ציוד רפואי, סבון מוצק או בושם; לעניין זה, ' חלק חיצוני של גוף האדם ' – שכ בת העור החיצונית, שיער, ציפורניים, שפתיים, שיניים, ריריות חלל הפה ואיברי המין החיצוניים ". בקטגוריה זו נכללים בין השאר מוצרים כגון צבעי שיער, תכשירי הגנה מפני קרינת השמש ומשחות שיניים. 295 לפי נוהל מתן רישיון תמרוקים פלוני, מאי1999 - .תמרוק בעל ייעוד מסוים לדוגמה , אנטיפרספירנט (מונע זיעה) , תמרוק ה מיועד להבהרת העור, ל טיפול בקמטים, ל האטת הזדקנות העור או ל טיפול בקשקשים; תמרוק שבא במגע עם איברים ש בהם הספיגה מוגברת כגון אברי המין, ריריות הגוף או חלל הפה. תמרוק שיש לו CLAIM :(טענה קלינית) כגון תמרוק היפואלרגני המי ועד לעור רגיש, תמרוק נון- קומדוגני ש אינו גורם לאטימת נקבוביות בעור ויצירת חטטים ("שחורים"), תמרוק אל- ,דמע תמרוק ש נבדק אופטלמולוגי , ת תמרוק ה מגן מפני קרינת UVA, ו- UVB (SPF) , תמרוק שבתהליך הייצור שלו מוכנסים מרכיבים המופקים מן החי, מיקרואורגניזמים או שהתמרוק מיוצר בתהליך ביוטכנולוגי. 296 ,]לפי פקודת הרוקחים [נוסח חדש ה תשמ"א- 1981 , לפי תווית השימוש שלו תמרוק רגיש מיועד לאחד מאלה: תינוקות או ילדים עד גיל 12 ;; נשים בהיריון או נשים מניקות הוא מיועד להגן על העור מפני קרינת השמש; הוא מכיל רכיב ננו (חומר שהחלקיקים שלו הם בגודל של 100 ננומטר או פחות (ננומטר היא יחידת מידה אורך - מיליון ננומטר שווים ל-1 .))מ"מ 297 ראו חוק התכנית הכלכלית (תי קוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו- 2022 ,) התשפ"א- 2021 . 298 ראו הצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב2021 ו- 2022 ,) התשפ"א- 2021 , דברי הסבר , 31.8.21 , ' עמ1235 . 299 עד מועד כניסת רפורמת התמרוקים לתוקף יבו א ושיווק של תמרוקים בישראל נעשו ב שני מסלולי יבוא: רישיון פלוני לפני שיווק ו רישיון פלוני לפני שיווק ליבוא מקביל. תהליך הרישוי היה דו- שלבי והצריך להצטייד בשני רישיונות - רישיון יבואן או יצרן - "רישיון תמרוקים כללי"; רישיון לכל מוצר- "רישיון תמרוק פלוני". 300 Standard Cost Model . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה78 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 79 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה לוח 9 :פוטנציאל החיסכון בזמן ובתהליכים ביישום הרפורמה מסלול "רישיון תמרוקים פלוני"(לפני הרפורמה) מסלול "יבוא תמרוקים בנוטיפיקציה" (לאחר רפורמה) תהליך משימה זמן תהליך משימה זמן מול הספק איסוף חומר מהספק 14 - 21 ימים מול הספק איסוף חומר מהספק 14 - 21 ימים מול מעבדות מאושרות ביצוע בדיקות מעבדה ומבחנים קליניים בישראל 21 ימים פנימי הקמת תיק בטיחות לתמרוק והיערכות לאכיפה בשווקים 2 - 4 ימים מול מחלקת תמרוקים בקשה לקבלת רישיון תמרוקים פלוני 120 - 180 ימים מול מחלקת תמרוקים הודעה מקוונת על שיווק תמרוק חדש עד יום משך התהליך- 201 - 141 ימים משך התהליך- 3 - 5 ימים על פי נתוני משרד הכלכלה , בעיבוד משרד מבקר המדינה . על פי תהליכי היבוא המוצגים בלוח מצא משרד הכלכלה בבדיקתו כי נרשם צמצום של יותר מ- 130 ימים בתהליך היבוא (יותר מ- 90% ). עיקר הצמצום הוא בזמן העבודה מול מחלקת תמרוקים במשרד הבריאות (להלן - מחלקת התמרוקים). עוד עולה מנתוני משרד הכלכלה כי במעבר לתהליכים מקוונים ואוטומטיים ייחסכו תהליכים פיזיים וזמני המתנה. כמו כן, חל צמצום של כ- 33% .במספר תהליכי היבוא משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה בינואר 2024 כי להערכתו צפוי חיסכון ביבוא תמרוקים בעקבות רפורמת התמרוקים. מבדיקות של משרד הכלכלה בנוגע למוצרים מסוימים301 , צפויים חיסכון של 5.4% - 6.3% מערך היבוא וחיסכון בעלויות עקיפות302 של כ- 3% ,נוספים; בסך הכול צפוי חיסכון שנתי של 8.4% - 9.3% .מערך היבוא מ ס ל ו ל י י ב ו א ת מ ר ו ק י ם ל א ח ר כ נ י ס ת ה ר פ ו ר מ ה ל ת ו ק ף עם כניסת חלקה הראשון של הרפורמה לתוקף ביום 1.1.23 נפתחה ל כל יבואן תמרוקים אפשרות להירשם במערכת באמצעות פורטל ייעוד י ובו על היבואן להצהיר כי הוא עומד בתנאים הנדרשים303 ; ונפתח מסלול יבוא חדש- " יבוא מקביל של תמרוק על בסיס אישור התאמה לתמרוק הייחוס " (ראו פירוט בהמשך). 301 פרט מכס- 3307200000/4 היבואנים הגדולים בתחום הם שסטוביץ למותגי ספיד סטיק, יוניליוור ישראל למותגי Axe,Dove, ו- Rexona .ודיפלומט מותגי ג'ילט ואולד ספייס 302 ,בין היתר חיסכון בפניות מרובות לספק המעיבות על היחסים העסקיים, הפסד הנחה מהספ ק לכמות על בסיס ה הנחה שהיבואן יגדיל את מגוון המוצרים ( עקב צמצום הטיפול מול מחלקת תמרוקים פר מוצר) ו ספיגת עלויות נוספות מהכנסה באיחור של התמרוק לשוק (הפסד עיתוי) . על כן, הנחת משרד הכלכלה היא שהפחתת הנטל הרגולטורי, ומעבר למילוי הצהרה, תאפשר להתרכז בפעולות שי ווקיות לטובת הגדלת המחזור העסקי, לצד גידול ביכולת המיקוח מול הספקים שכן תתאפשר מכירת המוצרים בפרק זמן קצר יותר. 303 ,פקודת הרוקחים, סימן ב': ייצור, יבוא, יצוא והפצה של תמרוקISO 22716:2007 Cosmetics Good Manufacturing Practices (GMP) Guidelines on Good Manufacturing Practices התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה79 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 80 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה לפי הרפורמה, לצורך קבלת רישיון ליבוא תמרוק נוספה על היבואן חובה למנות נציג מטעמו שיהיה אחראי לתמרוק המיובא- ""הנציג האחראי304. הנציג האחראי צריך לדאוג לגישה ל תיק המוצר המכיל מסמכים ונתונים , ובהם תיאור שלבי ת הליך הייצור ש ל התמרוק שהיבואן מבקש לייבא וביסוס ראייתי מקצועי לטענות השיווקיות המיוחסות לתמרוק בתווית התמרוק305 . תיק תמרוק יכול שיהיה אלקטרוני או פיזי, ובכל מקרה יישמר עשר שנים לאחר ששווקה האצווה האחרונה .מהתמרוק ב- 1.4.23 ,נכנס לתוקף חלקה השני של רפורמת התמרוקים המתייחד ל הורדת הנטל הרגולטורי .בשוק התמרוקים תוך שמירה על בריאות הציבור במסגרת החלק השני של ה רפורמה נפתח מסלול יבוא חדש " , מסלול הודעה בדבר שיווק (נוטיפיקציה) ". מ ס ל ו ל ה ו ד ע ה ב ד ב ר ש י ו ו ק ( נ ו ט י פ י ק צ י ה ) יבואן רשאי לייבא לישראל תמרוק אם הוא יכול להציג תעודה תקפה המעידה על שיווק חופשי של התמרוק במדינה מוכרת306 (תעודתFree Sale ,), שנתנה הרשות המוסמכת לכך באותה מדינה ומשרד הבריאות הכיר ב תעודה זו307 . ניתן לייבא תמרוק גם אם אין בידי היבואן תעודת שיווק חופשי במידה והתמרוק משווק במדינה אחת לפחות ממדינות האיחוד הא ירופי באופן חוקי308 . במסלול זה היבואן נמצא בקשר עם יצרן התמרוק, והוא אינו נדרש לאישור מראש ממחלקת תמרוקים, אלא הוא מודיע309 באופן מקוון למחלקת תמרוקים על ה שיווק . מ ד י נ ו ת מ א ו ש ר ו ת ל י ב ו א ת מ ר ו ק י ם ב מ ס ל ו ל נ ו ט י פ י ק צ י ה לפני כניסתה של הרפורמה לתוקף ניתן היה לייבא ולשווק תמרוקים רק לאחר שעברו הליך בחינת בטיחות מלאה לפי נוהל רישיון יבוא פלוני , ו לאחר הרפורמה ניתן לייבא ולשווק תמרוקים במסלול נוטיפיקציה אם שווקו ב מדינ ות בקהילה האירופית, ב ארה"ב, ב קנדה, ב אוסטרליה, ניו ב זילנד, ב שווי נור ב ץ, י יה בג ב , איסלנד, ב יפן ו ב ישראל בלבד (להלן - )מדינות מוכרות . הביקורת העלתה כי רשימת המדינות המאושרות ליבוא במסגרת מסלול הודעה בדבר שיווק (נוטיפיקציה) אינה כוללת מדינות מסוימות, ובהן דרום קוריאה יצרנית משמעותית בשוק התמרוקים העולמי. כמו כן, יש יצרני ם ישראלים המייצרים מותגים פרטיים להפצה בישראל , שבהתבסס על המסלול הישן שעתיד לפוג בסוף 2026 , העתיקו את מפעלי הייצור שלהם או הקימו קווי י י צור נוספים במדינות שאינן נמנות עם המדינות המוכרות . 304 "נציג אחראי יהיה המנהל הכללי של היצרן או של היבואן של התמרוק או מי שהמנהל הכללי של היצרן או היבואן מינה אותו להיות נציג אחראי ואשר נתן את הסכמתו למינוי כאמור ", סעיף 55 א6 (ב1 ) לפקודת הרוקחים. 305 תיק תמרוק כולל צילום או תמונה של אריז ת התמרוק באופן שיאפשר את זיהוי ו ; דוח הערכת בטיחות של התמרוק ; תיאור שלבי הליך הייצור של התמרוק; הצהרה על עמידה בתקן המנוי בתוספת הרביעית א' לפקודת הרוקחים; ביסוס ראייתי מקצועי (Evidence Based) לטענות השיווקיות המיוחסות לתמרוק בתווית התמרוק, ל פי הוראות שיקבע שר הבריאות; הצהרת יצרן התמרוק כי בתהליך הייצור , כהגדרתו בסעיף 55 )ח(ו ל פקודת הרוקחים , לא נערכו ניסויים בבעלי חיים, ואם נערכו ניסויים כאמור, יובאו נתונים עליהם . 306 ,ארה"ב מדינה החברה באיחוד האירופי , שוויץ , נורבגיה , קנדה , איסלנד , אוסטרליה , ניו זילנד רא . יפן ו ו סעיף 55ג1 ,)לפקודת הרוקחים ותקנות הרוקחים (תכשירים ה תשמ"ו- 1986 . 307 ,]ראו פקודת הרוקחים [נוסח חדש ה תשמ"א- 1981 , סעיף55ג1. 308 המצאת תעודת שיווק חופשי וכן קובעת פקודת הרוקחים בסעיף55ג1(ו1 ,)): על אף האמור בסעיף קטן (א יבואן רשאי לייבא תמרוק לישראל אף אם אין לו תעודת שיווק חופשי של התמרוק, ובלבד שיש לו את כל אלה: (1) חשבונית מכירה לקמעונאי במדינה ממדינות האיחוד האירופי או מקמעונאי במדינה כאמור או תעודת משלוח לקמעונאי במדינה כאמור או מסמך אחר שיקבע השר; (2) הצהרה של יבואן התמרוק כי התמרוק שהוא מייבא זהה לתמרוק שאליו מתייחס המסמך שצורף להצהרתו לפי פסקה (1 .) 309 ,ההודעה תכלול פרטים שונים כמפורט ברגולציה בין היתר שם היצרן, השם המלא של התמרוק בעברית ובאנגלית, סוג התמרוק, שם הנציג האחראי ל תמרוק, כתובתו ופרטי הקשר ע י מו, כתובות אתרי הייצור של התמרוק, שמו המקובל של כל א חד מרכיבי התמרוק ו צילום של אריזת התמרוק החיצונית והפנימית מכל צדדיה באופן שיאפשר זיהוי של התמרוק . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה80 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 81 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה בינואר 2018 התחייב נציג משרד הבריאות בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות של ה כנסת לבחון את מערכת הרגולציה בדרום קוריאה כדי לבדוק את ה אפשרות ל צרפה כמדינה מוכרת. צירוף כאמור יאפשר ל יבוא תמרוקים מדרום קוריאה ומשווקים בה באמצעות מתן הודעת שיווק באופן מקוון . נמצא כי אף שעברו שש שנים מאז התחייבות משרד הבריאות בדיוני וועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת לבדוק את אפשרות צירופה של דרום קוריאה לרשימת המדינות המוכרות ליבוא במסלול נוטיפיקציה, טרם הושלם התהליך ודרום קוריאה לא צורפה לרשימה. עיכוב בהרחבת הרשימה של המדינות המוכרות ליבוא מצמצם את מגוון המוצרים המיובאים לישראל ומגביל את התחרות. מחלקת התמרוקים ב משרד הבריאות מסר ה בתגובתה, קודם לאישור תיקון מספר 37 ל פקודת הרוקחים [נוסח חדש], התשמ"א- 1981 )(להלן התיקון לפקודת הרוקחים ב מסגרת הרפורמה "מה שטוב לאירופה טוב לישראל", כי בעקבות הנחיית ועדת ה שרים לענייני יוקר המחייה ( מיום 12.09.2023 ), משרד הבריאות עמל ב משך חודשים על הגשת טיוטת תזכיר חוק לתיקון פקודת הרוקחים. ה תיקון לפקודת הרוקחים, שאושר בינתיים ב- 24.7.24 , מבטל את הדרישה לשיווק במדינה מוכרת בלבד וקובע במקומה דרישה לתעודת מכירה חופשית מרשות מוסמכת, שיכולה להיות מכל מדינה . עוד מסר משרד הבריאות כי ליצרן ישראלי ו ליבואן המייבא תמרוק שיוצר בעבורו תחת שמו או סימנו המסחרי ( מותג פרטי ) ההצעה לתיקון מכילה אפשרות חדשה ל כך שתתקבל הצהרת יצרן חתומה על ידי הרשות המוסמכת לכך במדינת הייצור , ובכך יותר שיווק המוצר בארץ. מומלץ ל משרד הבריאות לעקו ב אחר יישום רפורמת "מה שטוב לאירופה טוב לישראל" שנועדה להסיר חסמי ייבוא ויבחנו אם יש צורך בעדכונה בתחום התמרוקים או בצעדים משלימים להסרת חסמים שיכול שעדיין נותרו לשם הצלחתה בהורדת מחירם לצרכנים . מ ס ל ו ל י ב ו א מ ק ב י ל ש ל ת מ ר ו ק ע ל ב ס י ס א י ש ו ר ה ת א מ ה ל ת מ ר ו ק ה י י ח ו ס בבדיקה של משרד הכלכלה בדצמבר 2023 נמצא כי בהשוואת מחירי מוצרי טואלטיקה מסוימים שמיובאים גם על ידי יבואנים מקבילים, מחיר יה ם בישראל זולים עד 17% לעומת מחיריהם במדינות שנדגמו באירופה. היבוא במסלול המקביל נועד ל יבואן ש רכש את התמרוק מספק ב אחת ממדינות האיחוד הא ירופי או בבריטניה בלבד, ומסלול זה מאפשר יבוא מקביל של תמרוקים מרשימה סגורה וללא הצגת מסמכים שמקורם ביצרן התמרוק. יבואן רשאי לייבא תמרוק ב יבוא מקביל על בסיס אישור התאמה לתמרוק הייחוס310 .שכבר מיובא לארץ על ידי יבואן אחר בשל חוסר במסמכים מקוריים מיצרן התמרוק דרשה מחלקת תמרוקים עבור כל תמרוק מהרשימה המותרת ליבוא במסלול זה, הצגה של עמידתו בבדיקת בטיחות המותאמת לו. אם מצאה המעבדה המוכרת כי קיימת זהות בין תמרוק הייחוס ובין התמרוק המיובא על סמך דוגמה של תמרוק הייחוס ודוגמה של ה תמרוק המיובא, לרבות תוויותיהם , והתמרוק המיובא עומד ב שאר הדרישות ש בחוק, ניתן יהיה לשווקו. נוסף על כך, המסלול מחייב שהמוצר המיובא על ידי היבואן הישיר והמוצר המיובא על ידי היבואן המקביל ייוצרו באותו מפעל. מחלקת תמרוקים ב משרד הבריאות מסר ה בתגובתה כי הבדיקות ה מבוקשות במסלול זה אינן מהוות בדיקות בטיחות מלאות אלא בדיקות מינימליות ש יכולות לרמוז כי התמרוק אינו תואם לתמרוק הייחוס ( בדיקת זהות מלאה כרוכה בעלות גבוהה ובפיתוח שיטות אנליטיות אשר ייתרו 310 'רשימת התמרוקים המותרת ביבוא במסלול זה מנויים בתוספת הרביעית ב1 :לפקודת הרוקחים אפטרשייב, דאודורנט רול-און ללא אלומיניום, דאודורנט סטיק ללא אלומיניום, פודר ה דחוסה, סומק דחוס, שימר דחוס, קרם רגליים ללא חומצה סליצילית, לק לציפורניים (שאינו ג'ל), שעווה לרגליים, שמפו, מרכך שיער, סבון גוף, קרם גוף, קרם ידיים, קרם לשיער, ולמעט תמרוק רגיש. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה81 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 82 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה את תהליך היבוא המקביל ) . היבואן המקביל הוא אחראי לבטיחות התמרוק וכי התמ רוק זהה לתמרוק המשווק כדין במדינת ישראל. על אף החיסכון הצפוי ברפורמת התמרוקים ציינו יבואנים מקבילים שונים בפני צוות הביקורת את הדברים האלה: 1. הרפורמה אינה נותנת מענה במקרים שבהם יבואן מקביל מוצא את אותו מוצר הנמכר בישראל מאותו יצרן ומאותו מפעל, אך אין התאמה בסוג האריזה , ובמקרים שבהם מדובר בגוון או צבע שונים. 2. הרפורמה אינה נותנת מענה על יבוא מקביל של מוצרים נוספים מלבד אותם המוצרים המנויים בתוספת הרביעי ת ב'1 .לפקודת הרוקחים למשל, מגוון רחב של תכשירי איפור, פודרה שאינה דחוסה, סומק שאינו דחוס ו שימר שאינו דחוס . 3. בדיקת הבטיחות למוצר המיובא במסלול יבוא מקביל למוצר ייחוס אורכת לעיתים כ- 21 ,ימים. הדבר יוצר נטל רגולטורי שמקשה על תהליך היבוא והפחתת הבירוקרטיה ויש לו משמעות כלכלית ליבואנים המקבילים. 4. ,היצרנים בחו"ל מעדיפים למכור את המוצרים במחיר גבוה בישראל באמצעות יבואן ישיר והם מערימים קשיים על מפיצים בחו"ל כך שלא יוכלו למכור ליבואנים מקבילים. הדרישה מיבואן מקביל לייבא מוצר מקביל שיוצר באותו מפעל שממנו מייבא ה יבואן הישיר חוסמת את האפשרות לייבא מוצרים תואמים של אותו יצרן הנמכרים באירופה ואינם מיוצרים באותו מפעל. בדצמבר 2023 מסר משרד הבריאות לצוות הביקורת כי נערכים דיונים בשיתוף משרד י הכלכלה ו האוצר על הרח בת רפורמת יבוא התמרוקים באופן שיינתנו הקלות נוספות אשר נו יע לפחות על חלק מהסוגיות שהיבואנים המקבילים מעלים . במהלך הביקורת, ולאחר כניסתה של הרפורמה לתוקף, בדק משרד הכלכלה מהו החיסכון הצפוי שתביא רפורמת יבוא תמרוקים. במסגרת הבדיקה הוא השווה בין מחירי מוצרי תמרוקים נבחרים בארץ ובאירופה. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה82 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 83 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה להלן לוח ובו השוואת מחירי מוצרי תמרוקים ואיפור בישראל ביחס לממוצע מחירי אותם תמרוקים ב מדינות נבחרות באירופה (גרמניה, צרפת, אוסטרי י ה ובריטניה), נכון לשנת 2023 : לוח10 : מחירי מוצרי תמרוקים ו איפור בישראל ביחס לממוצע ה מחיר ב מדינות נבחרות באירופה , 2023 )(בש"ח שם המוצר תמונה גרמניה צרפת אוסטר יה י בריטניה מחיר ממוצע במדינות המדגם באירופה311 ישראל312 בכמה ישראל יקרה ביחס לממוצע מדינות המדגם באירופה (ב- )% ה מחיר ב ש"ח ה מחיר ב ש"ח ה מחיר ב ש"ח ה מחיר ב ש"ח ה מחיר ב ש"ח ה מחיר ב ש"ח מייק אפ L'Oréal Israel 30 מ"ל 33.1 48.5 35.9 34.5 38.0 91.0 239.5% מייק אפ Estée Lauder 15 מ"ל 66.1 80.1 66.9 67.4 70.1 123.0 175.4% מייק אפ Revlon 30 מ"ל 19.4 30.5 21.2 30.6 25.4 102.4 402.8% פודרה דחוסה L'Oréal Israel 9 גרם 42.6 36.9 40.7 33.9 38.5 78.0 202.5% פודרה Revlon 8.4 גרם 35.3 48.1 47.3 56.5 46.8 103.4 220.9% שפתון L'Oréal Israel 5 מ"ל 21.1 27.0 31.0 32.8 28.0 58.0 207.3% שפתון Estée Lauder 6 מ"ל 81.1 121.9 84.5 95.4 95.7 170.0 177.6% מסקרה L'Oréal Israel 8 מ"ל 32.8 48.7 34.4 35.3 37.8 62.0 164.0% מסקרה Estée Lauder 8 מ"ל 90.0 93.2 90.0 92.8 91.5 165.0 180.3% 311 .תהליך השוואת המחירים כלל איסוף נתונים של מותגים עולמיים המיובאים לישראל לצורך הצגת תמונה רחבה, הובאו נתונים על מוצרים שמיובאים על ידי כמה ספקים: לוריאל ישראל , Estée Lauder ,ישראל הפועלת באמצעות חברת אלקליל ו קבוצת שסטוביץ יבואנית מותג Revlon . לפי שער חליפין של 4.08 ש"ח לאירו, 4.71 ש"ח לליש"ט, ו- 4.25 ש"ח לפרנק שוויצרי , נכון ל- 20.9.23 . 312 המחיר בישראל הוצג כמחיר הממוצע בשתי רשתות הפארם המובילות בישראל - סופר פארם ו רשת Be מקבוצת שופרסל - וב אתר האונליין "טרמינל X "מ קבוצת FOX . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה83 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 84 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה שם המוצר תמונה גרמניה צרפת אוסטר יה י בריטניה מחיר ממוצע במדינות המדגם באירופה311 ישראל312 בכמה ישראל יקרה ביחס לממוצע מדינות המדגם באירופה (ב- )% ה מחיר ב ש"ח ה מחיר ב ש"ח ה מחיר ב ש"ח ה מחיר ב ש"ח ה מחיר ב ש"ח ה מחיר ב ש"ח משחת שיניים Sensodyne 75 מ"ל313 14.2 18.7 20.3 11.8 16.3 23.2 42.9% משחת שיניים Meridol 75 מ"ל314 11.0 15.7 18.3 - 15.0 19.7 31.3% מי פה Colgate 500 מ"ל315 13.2 19.6 13.0 16.5 15.6 26.5 70.1% דאודורנט ספריי Dove 150 מ"ל 14.4 12.6 9.9 16.3 13.3 14.6 9.8% דאודורנט ספריי Rexona 150 מ"ל - - - 12.0 12.0 14.4 20.0% דאודורנט ספריי לגבר Adidas 150 מ"ל 13.6 13.0 16.1 9.6 13.0 16.8 28.5% פי על נתוני משרד הכלכלה , בעיבוד משרד מבקר המדינה . מהלוח עולה כי גם לאחר כניסתה של הרפורמה ל יבוא מקביל של תמרוק על בסיס אישור התאמה לתמרוק ייחוס לתוקף , מוצרי האיפור בישראל שנדגמו יקרים עד כ- 403% ל עומת מדינות נבחרות באירופה , לדוגמ ה מייק אפRevlon בנפח30 מ"ל מחירו הממוצע במדינות שנדגמו עומד על כ- 25.4 ש"ח לעומת מחירו בישראל שעומד על כ- 102.4 ש"ח . נוכח פער המחירים הגבוה של התמרוקים בין המדינות שנדגמו לבין ישראל (פערי מחיר של עד כ- 400%), ונוכח החסמים שהיבואנים המקבילים מציגים לגבי הרפורמה , ו בהם החסמים האלה : אין מענה במקרים שבהם יבואן מקביל מוצא את אותו מוצר הנמכר בישראל מאותו יצרן ומאותו מפעל, א ם אין התאמה בסוג האריזה ; אין מענה על יבוא מקביל של מוצרים נוספים , למשל מגוון רחב של תכשירי איפור, כמו פודרה שאינה דחוסה ; לא ניתן לייבא מוצרים תואמים של אותו יצרן הנמכרים באירופה ואינם מיוצרים באותו מפעל ש ממנו מייבא היבואן הישיר. כמו כן, בדיקת הבטיחות למוצר המיובא במסלול יבוא מקביל למוצר ייחוס אורכת לעיתים כ- 21 ימים , הדבר יוצר נטל רגולטורי שמקשה על תהליך היבוא והפחתת הבירוקרטיה, ויש לו משמעות כלכלית ליבואנים המקבילים ; נראה כי היצרנים בחו"ל מעדיפים למכור את המוצרים במחיר גבוה בישראל באמצעות יבואן ישיר, והם מערימים קשיים על מפיצים בחו"ל כך שלא 313 לפי "סטורנקסט", עיקר המכר הכספי של מוצריGSK .העולמית נעשה על ידי חברת ההפצה גורי 314 לפי "סטורנקסט", המ כר הכספי של מותג מרידול שלCOLGATE PLAMOLIVE העולמית נעשה על ידי קבוצת שסטוביץ' בלבד. 315 לפי "סטורנקסט", עיקר המכר הכספי על ידי קבוצת שסטוביץ וללא תחרות אמיתית מצד ספקים נוספים (ספק "כללי" ופארמה דיל, בשיעורים מזעריים). התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה84 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 85 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה יוכלו למכור ליבואנים מקבילים ועדיין קיימים תנאי שוק ורגולציה המקשים על הגדלת היקף היבוא המקבי ל ופתיחת השוק לתחרות , עולה שהצעדים שננקטו טרם הביאו לשיפור מצב הצרכן הישראלי כך שידמה למצב הצרכן האירופאי . משרד הכלכלה מסר בתגובתו כי בימים אלה המשרד משלים בדיקות השוואת מחירים ן בי -לאומית לסל של 150 מוצרי מותגים מובילים ועל , פי הנתונים שבידיהם ישראל אכן המדינה היקרה במדגם בפער דו -ספרתי של אך פחות מ- 20% . מומלץ שמחלקת תמרוקים במשרד הבריאות316 , בשיתוף משרד י הכלכלה והאוצר, לאחר ביצוע הליכי ניהול סיכונים , ינקטו בצעדים ויזמו מהלכים נוספים שיאפשרו להגדיל את מספר התמרוקים שניתן לייבא במסלול יבוא מקביל ולהרחיב את המגוון שלהם. משרד הכלכלה מסר כי במסגרת רפורמ ת "מה שטוב לאירופה טוב לישראל" - יהיה ניתן לייבא ביבוא מקביל כל מוצר העומד בתקינה ה אירופית שהרפורמה תחול עליו ללא קשר עם היצרן ובהפחתת הבירוקרטיה החלה על היבוא . מחלקת תמרוקים במשרד הבריאות מסרה בתגובתה כי במסגרת תיקון פקודת הרוקחים, שכאמור אושר בינתיים, הושמטה הדרישה ביבוא מקביל לזהות של המוצר המיובא על פי סוג אריזתו, מרקמו וצבעו למוצר שנמכר בישראל על ידי יבואן ישיר; כך יתאפשר לדוגמ ה יבוא של מוצרים גם ב גוונים אשר לא נמכרים בישראל על ידי היבואן הישיר . נוסף על כך יתאפשר לייבא מכל סוגי התמרוקים שמשווקים כדין במדינת ההסתמכות לפי התקינה האירופית ללא קשר אם התמרוק משווק כדין בישראל על ידי יבואן ישיר. ✰✰ 316 יצוין כי לאחר מועד סיום הביקורת פרסם משרד הבריאות להערות הציבור תזכיר חוק לתיקון פקודת הרוקחים , התשפ"ד- 2024 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה85 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 86 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ועדות לטיפול ביוקר המחיה במטרה להיאבק ביוקר המחיה, להגביר את התחרות ולצמצם את הריכוזיות בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה, בהמשך לתוכנית הכלכלית לשנים 2023 - 2024 ,ובמטרה לשפר את רווחת הציבור התקבלו ב- 2023 .החלטות ממשלה והוקמו ועדות לטיפול בנושא 1. בפברואר2023 התקבלו החלטות ממשלה192 317 והחלטת ממשלה560 ממאי2023 318 שתיקנה את החלטה 192 :. בהחלטות נקבע, בין היתר, כי תתווסף לחוק המזון הוראת שעה האוסרת על (א ) יצרן גדול להתמזג עם יצרן גדול אחר, יצרן בינוני או ספק גדול (שמספק מוצרים של יצרן גדול או בינוני) ( ב ) איסור על ספק להתנות מתן הנחה לקמעונאי ברכישת מצרך אחר. כמו כן, בהחלטות נקב ע כי שר האוצר ימנה ועדה ציבורית319 , 320 וצוות בין משרדי321 שימליצו על צעדים להפחתת הריכוזיות והגברת התחרותיות בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה. על פי החלטות הממשלה משרד ראש הממשלה ירכז את עבודת הוועדה הציבורית בתיאום עם משרד האוצר322 . :תפקידי הוועדה הציבורית א. להגיש את המלצותיה לגבי הצורך בקביעת הוראות נוספות לצמצום הכח של ספקים גדולים וגיבוש הוראות להמלצות. ב. לאתר הסדרים שפוגעים בתחרות בענף החקלאות ומתן המלצות למניעתם. ג. לבחון את הצורך בקביעת הוראות נוספות לצמצום כוח השוק של קמעונאים גדולים323 ובחינת מקטע הקמעונאות ב כללותו. תפקידי הצוות הבין משרדי הם לעקוב אחר הוראת השעה ולגבש המלצה לשרי האוצר והכלכלה בנוגע לצורך בהארכה ותיקון של הוראת השעה. הוועדה הציבורית הוקמה ביולי 2023 324 בראשות מנכ"ל משרד האוצר325 והתכנסה לראשונה בספטמבר 2023 .במסגרת ישיב זו ה החליטה הוועדה הציבור ית לפרסם קול קורא326 לציבור במטרה לשמוע את התייחסותו לנושא. בקול קורא ציינה הוועדה כי הסיבות המרכזיות לרמת המחירים הגבוהה הן: חסמי סחר, רגולציה עודפת וריכוזיות גבוהה. בנוסף החליטה הוועדה 317 'החלטה מס192 של המשלה מיום24.02.2023 "הפחתת הריכוזיות והגברת התחרותיות בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה". 318 'החלטה מס560 של המשלה מיום21.05.2023 "הפחתת הריכוזיות והגברת התחרותיות בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה - ."תיקון החלטת ממשלה 319 בוועדה יהיו חברים: ראש הממשלה, שר האוצר, שר הכלכלה והתעשייה, שר החקלאות ופיתוח הכפר, השר להגנת הסביבה, שר האנרגיה והתשתיות, שר הבריאות, שר הרווחה והביטחון החברתי, השר ל שירותי דת, שר הבינוי והשיכון, שר הנגב, הגליל והחוסן הלאומי, שר התקשורת, שר התיירות ושר העלייה והקליטה. 320 המנהלים הבאים יהיו מוזמנים בדרך קבע לדיוני הוועדה: מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מנכ"ל משרד האוצר מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה, מנכ"ל משרד החקלאות ופיתוח הכפר, ראש המועצה הלאומית לכלכלה, ראש אגף תקציבים במשרד האוצר, ראש רשות האסדרה, נגיד בנק ישראל והממונה על התחרות. 321 בראש הצוות הבין- ,משרדי יעמוד מנכל משרד האוצר. החברים בצוות הם: מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה הממונה על התקציבים במשרד האוצר, ראש המועצה הלאומית לכלכ לה והממונה על התחרות או מי מטעמה. 322 בסעיף2 להחלטת ממשלה192 נקבע שיוקם "צוות ריכוזיות במזון" בראשות נציג שימנה שר האוצר ובהשתתפות נציגי משרד האוצר, משרד הכלכלה, הממונה על התחרות ונציג בנק ישראל. בהחלטת ממשלה 560 נקבע שיוקמו ועדה ציבורית וצוות בין משרדי ב מקום צוות ריכוזיות במזון. 323 .כהגדרתם בחוק המזון 324 .הוועדה להפחתת הריכוזיות והגברת התחרות בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה 325 בוועדה הציבורית חברים הממונה על התקציבים, מ"מ הכלכלן הראשי במשרד האוצר, מנכ"ל משרד הכלכלה, הממונה על התחרות, ראש מחלקת המחקר בבנק ישראל, יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה ונציגת הציבור החשבת הכללית לשעבר. 326 "קול קורא להגשת הערות לתוכנית להפחתת הריכוזיות והגברת התחרות בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה", משרד האוצר. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה86 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 87 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה הציבורית להיעזר ב רשות התחרות וב סמכויותיה327 . לנוכח מלחמת חרבות ברזל , הוועדה הציבורית הקפיאה את עבודתה . בקול הקורא פירטה הוועדה הציבורית את הפערים והכשלים בנוגע לתחומים הבאים: יוקר המחייה, ריכוזיות, חסמי סחר ונטל רגולטורי עודף. הוועדה הציבורית הזמינה את הציבור להביע את עמדתו בנושאים אלו וביחס לפתרונות אפשריים. 2. ביוני2023 ה תקבלה החלטת ממשלה 591 328, בה נקבע למנות329 ועדת שרים למאבק ביוקר המחייה בראשות ראש הממשלה330 . :להלן סמכויות ותפקידי ועדת השרים א. לקבוע מדיניות ממשלתית אחידה ולתאם בין פעילות משרדי הממשלה בנושא הטיפול ביוקר המחייה331 . ב. לבחון את ההסדרים החוקיים והרגולטורים שמשפיעים ע ל יוקר המחייה ולגבש הצעות לשינויים מבניים ולרפורמות. ג. לבצע מעקב ובקרה לגבי ביצוען של רפורמות והחלטות ממשלה בנושא יוקר המחייה. ד. לדון בכל נושא המשפיע על יוקר המחייה332 . ה. לוועדה סמכות לפנות אל הממונה על התחרות בבקשה לבדוק את רמת התחרות בענפי משק שונים333. המסקנות של הבדיקה יוצגו לוועדה. מעיון בפרוטוקולים של ועדת השרים לטיפול ביוקר המחיה עולה כי הם דנו במגוון נושאים לרבות הפעולות שיש לנקוט לטיפול ביוקר המחיה בתחום המזון ומוצרי הצריכה. המשרדים הרלוונטיי ם הציגו בפני הוועדה את פעולותיהם בעניין זה: א. פעולות משרד הכלכלה334 :הגדלה משמעותית ביבוא335 ; הקטנת ריכוזיות בתחום הספקים והיצרנים336; הגברת התחרות בתחום הקמעונאות337 ; ומתן הקלות ישירות לצרכנים ביבוא אישי ומסחר מקוון. ב. פעולות משרד הבריאות338 ,: בתחום המזון, מסלול יבואן נאות, קביעת חיי מדף על ידי היצרן סימון מזון ארוז ומזון מזיק, פיק וח על מזון בריא; שינויים ברגולציית התכשירים; מעבר להצהרה בלבד בתחום המכשירים הרפואיים; בתחום התמרוקים אימוץ סטנדרטים של 327 הוועדה הציבורית החליטה לפנות לרשות התחרות בבקשה שתפעל בהתאם לסמכויותיה ותפנה בד רישת נתונים נרחבת לספקי ם ול קמעונאי ם המרכזי ם בתחום המזון והטואלטיקה במטרה לסייע לעבודת הוועדה הציבורית באמצעות ניתוח הבעיות במקטעים השונים בשרשרת האספקה. 328 'החלטה מס591 של המשלה מיום04.06.2023 .""ועדת שרים למאבק ביוקר המחייה 329 מכח סעיף31(ה) לחוק יסוד ה ממשלה. 330 הרכב ועדת השרים : ראש הממשלה ( יושב ראש ), שר האוצר ( ממלא מקום יו"ר ), שר הכלכלה והתעשייה , שר החקלאות ופיתוח הכפר , השרה להגנת הסביבה , שר האנרגיה והתשתיות שר , הבריאות , שר הרווחה והביטחון החברתי , השר לשירותי דת , שר הבינוי והשיכון , שר הנגב, הגליל והחוסן הלאומי , שר התקשורת , שר התיירות ו שר העלייה והקליטה . מוזמנים קבועים : מנכ"ל משרד ראש הממשלה , מנכ"ל משרד האוצר , מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה , מנכ"ל משרד החקלאות ופיתוח הכפר , ראש המועצה הלאומית לכלכלה , ראש אגף התקציבים ב משרד האוצר , ראש רשות האסדרה , נגיד בנק ישרא ל ו הממונה על התחרות . 331 .באמצעות צעדים להגברת התחרות, צמצום הריכוזיות, טיוב והפחתת רגולציה והסרת הגבלות על ייבוא 332 .על פי שיקול דעתו של יושב ראש הוועדה ומבלי לפגוע בסמכויותיהם של בעלי סמכות על פי דין 333 בהתאם לסמכותה של הממונה על התחרות לפי סעיף44 )א(א לחוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח- 1988 . 334 הוצג בישיבה ב- 5.6.23 . 335 על ידי הצעת חוק יבוא חופשי, עידוד יבוא מקביל, הפחתת מכסים וביטול מכסות בענף החקלאות והכרה בכשרויות בחו"ל. 336 על ידי ניסוח חוק לפירוק הקונגלמרטים, לעידוד יצרנים קטנים ובינוניים והגברת האכיפה והפ יקוח על מונופולים, ספקים גדולים ומיזוגים. 337 .על ידי הכנסת רשתות זרות, עידוד תחרות אזורית, דיגיטציה בסימון מחירים ומוצריה 338 הוצג בישיבה ב- 22.6.23 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה87 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 88 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה האיחוד האירופי; הסדרה ופישוט של התקנות והמפרטים של רישוי עסקים; מעבר למרשמים לצריכת קנאביס באמצעות קופות החולים. במסגרת הדיונים הוגדר339 על ידי ראש הממשלה יעד של הכנסת כל מוצר לישראל במינימום בירוקרטיה, וזה יעשה באמצעות חקיקת רפורמת "מה שטוב לאירופה טוב לישראל" שיתאים את הרגולציה בישראל לרגולציה האירופאית. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי ועדת השרים למאבק ביוקר המחיה הוקמה ביוני 2023 ונכו ן למועד סיום הביקורת, היא התכנסה שבע פעמים: פעמיים ביוני 2023 ,פעמיים ביולי 2023 ופעמיים בספטמבר2023 ופעם נוספת בפברואר 2024 340 . זאת, אף ש יבואנים ו ספקים מסוימים הכריזו על כמה עליות מחירים של עשרות אחוזים בתקופת פעילותה ועל אף ההשלכות הכלכליות שמציבה מלחמת חרבות ברזל בפני הציבור. עוד נמצא ש בישיבת הוועדה341 נקבע שסיום תהליך החקיקה של רפורמת "מה שטוב לאירופה טוב לישראל", יהיה עד ל- 7.4.24 . החקיקה של הרפורמה הושלמה ביולי 2024 342 . מומלץ כי הוועדה תקפיד להתכנס באופן עיתי כדי לקדם את הנושאים לש מ ם הוקמה ו לדון בנושאים המשפיעים על יוקר המחיה . כמו כן מומלץ שהיא תתאם בין הגופים הרלוונטיים תוך מיפוי הכלים שעומדים לרשותם ובמידת הצורך להציע כלים נוספים גם באמצעות תיקוני חקיקה אם נדרש, כל זאת כדי לצמצם את עליות המחירים כפי שנצ פו מאז פרסום הדוח הקודם וגם במהלך שנת 2024 שבה היו כמה עליות מחירים. על ראש הממשלה , שרי האוצר, הכלכלה, ה בריאות, ה חקלאות ושרים אחרים ששותפים לעבודת הוועדה לבצע מעקב אחר יישום הרפורמות ותוצאותיה ן , לרבות רפורמת "מה שטוב לאירופה טוב לישראל" ולפעול בהתאם. 339 הוגדר בישיבת הוועדה בתאריך22.6.23 . 340 :פגישות הוועדה התקיימו בתאריכים5.6.23 , 22.6.23 , 13.7.23 , 20.7.23 , 7.9.23 , 12.9.23 , 29.2.24 . 341 בתאריך29.2.24 . 342 ב יולי 2024 החוק עבר בקריאה שניה ושלילשית . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה88 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 89 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה שער 4 - מלחמת חרבות ברזל מתקפת הפתע הרצחנית שאירעה בשמחת תורה , 7.10.23 , על יישובי עוטף עזה והסביבה הביאה לפתיחתה של מלחמת חרבות ברזל. בעקבות כך, באותו היום הכריז שר הביטחון על פי סעיף 9 ()ג(ב1) לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א- 1951 , על מצב מיוחד בעורף343 בכל שטח מדינת ישראל344 . המצב הביטחונ י והוראות פיקוד העורף על הישארות בקרבת מרחבים מוגנים ועל ביטול הלימודים בחלק מהערים השפיעו בין השאר גם על המסחר בישראל, אם בעקבות חוסר בכוח אדם אם בעקבות עלייה בביקוש למוצרים ושירותים שונים. כדי להקל את המסחר ומתן שירותי ם לאוכלוסיי ה פעלו345 , 346 הממשלה, ובפרט משרד הכלכלה ויחידות הסמך שלו, לביצוע התאמות והקלות בהוראות החוקים השונים לפרקי זמן קצובים. מצב התעשייה הישראלית - סיכום שבועיים ראשונים ללחימה ב- 19.10.23 פרסם אגף הכלכלה בהתאחדות התעשיינים בישראל דוח347 המציג סקר שנערך ב- 115 מפעלים ברחבי הארץ348 . הסקר נגע להיקף הפחתת הפעילות במפעלים בשבועיים הראשונים של מלחמת חרבות ברזל וכן לבעיות המהותיות שהמפעלים מתמודדים איתן באותה התקופה. מהסקר עלה כי בתקופה זו נפגעה התפוקה של המפעלים בשיעור של 50% - 53% מפעילותם בשגרה . המפעלים התמודדו עם מחסור בעובדים349 , קשיים בשינוע סחורות, בעיות אספקה, חוסר בהירות בהנחיות, מחסור בחומרי גלם וקשיי אשראי. בדוח של אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר שפורסם בדצמבר 2023 350 צוין כי בעקבות המלחמה נעדרו באוקטובר מעבודתם 764,000 ( מועסקים18%) בשל סיבו ת שונות הקשורות למלחמה. 343 " עם הכרזה על מצב מיוחד בעורף " מוקנות ל צה"ל סמכויות שאינן נתונות לו בשגרה לשם שמירתם או להצלתם של חיי אדם או של רכוש . 344 ב-7 באוקטובר, בשעה שמונה בבוקר, הכריז שר הביטחון על מצב מיוחד בעורף בשטחי עוטף עז ומאוחר יותר באותו היום ההכרזה הורחבה לכל שטח ישראל . ההכרזה שתוקפה על פי החוק היה ל- 48 ,שעות הוארכה על ידי הממשלה בהחלטות עתיות החל מה- 8.10.23 . 345 הרשות להגנת הצרכן פרסמה מידעים לצרכנים הנוגעים לבעיות צרכניות בעת המלחמה . ל משל , מידע לגבי הרחבת שעות פעילות המוקד של הרשות , קישור לטופס דיווח מקוון באתר משרד הכלכלה על הפקעת מחירים, שאלון לציבור הצרכנים לגבי בעיות חוזיות שהם נתקלים בעת המלחמה, מידע בנוגע ל חוק שירותי תעופה, ביטולי עסקה וגובה דמי ביטול (בשירות מתמשך , כמו מ נוי לחדר כושר, סדרת טיפולי קוסמטיקה ומנוי לחבילת גלישה, וב שירות חד- .פעמי ), אחריות ושירות 346 המועצה הישראלית לצרכנות פרסמה מידעים לצרכנים , הנוגעים לבעיות צרכניות בעת המלחמה . למשל , מידע לגבי מועדים לביטול עסקאות כגון נופשים, אירועים, נסיעות לחו " ל וגני ילדים ; מחויבות הגעה של טכנאי לתיקון ב י ישובים המצויים ב קו העימות ; תשלום על שכר דירה וארנונה בעת שלא גרים בה ; ביטולי טיסות ; התנתקות משירותים מתמשכים ; זכויות הצרכנים בשל ביטולי מופעים. 347 "מצב התעשייה הישראלית בראי מלחמת חרבות ברזל- סיכום שבועיים ללחימה", התאחדות התעשיינים, אוקטובר 2023 . 348 הדוח מציג שני סקרים - הסקר הראשון הופץ ב- 10.10.23 וב- 11.10.23 והשיבו עליו117 מ שתתפים מהתעשייה הישראלית (17% מאזור באר שבע והדרום, 17% ,מעוטף עזה39% מחיפה והצפו ו ן - 27% מאזור ירושלים והמרכז); הסקר השני הופץ ב- 17.10.26 , 18.10.23 ו- 19.10.23 והשיבו עליו115 מ שתתפים מהתעשייה הישראלית (15% מאזור באר שבע והדרום, 13% ,מעוטף עזה38% מחיפה והצפו ן ו- 34% מאזור ירושלים והמרכז). 349 ,על פי הדוח75% מהמשיבים לסקר דיווחו שעובדים במפעלים שלהם גויסו לשירות מילואים ו- 67% מהעובדים שגויסו למילואים מ ועסקים בתפקידים חיוניים . 350 "השפעת מלחמת חרבות ברזל על שוק העבודה באוקטובר2023 ,", אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר אוקטובר 2023 . התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה89 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 90 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה עליות מחירי המזון בזמן המלחמה כמה ימים לאחר פרוץ המלחמה התקבלו במשרד מבקר המדינה תלונות על עליית מחירים של מוצרי מזון וצריכה ברשתות המזון . תלונות דומות פורסמו באמצעי התקשורת וברשתות החברתיות. הרשות להגנת הצרכן והמועצה הישראלי ת לצרכנות בדקו אם קמעונאי המזון ניצלו את הביקוש למזון לאחר תחילת הלחימה והעלו את מחירי מוצרי המזון לצרכנים. בדיקת המועצה הישראלית לצרכנות באוקטובר 2023 351 פרסמה המועצה הישראלית לצרכנות השוואת מחירים לגבי סל מזון שכלל190 מוצרי מזון שמייצגים את הצריכה הרווחת של משקי הבית בישראל- מוצרים יבשים, שימורים ומים מינרליים352 . המועצה בחנה את פערי המחיר בין הסל בעל191 מוצרים ב- 10.10.23 (שלושה ימים לאחר תחילת המלחמה), בהשוואה לבדיקות שנעשו על אותו הסל ב- 5.9.23 וב- 3.10.23 (השוואת המחירים כוללת נתוני מבצעים, למעט מבצעי אשראי). נמצא כי המחירים עלו בשיעור ממוצע של 1.5% לעומת מחיר אותו הסל ב- 3.10.23 (חול המועד סוכות) ובשיעור של4% לעומת5.9.23 ("לפני החגים"). להלן דוגמאות של מוצרים שבהם חל שינוי ניכר במחירם ושל עליות מחירים אצל קמעונאים: לוח 11 :מוצרים , עלויות מחיר ושיעור העלייה במחירם, אוקטובר 2023 )(בש"ח שם המוצר 3.10.23 10.10.23 שיעור העלייה חטיף תפוחי אדמה גריל קראנצ' תפוצ ' יפס עלית 50 גרם3.36 4.13 23% זיתים ירוקים ללא גלעין קבוצת יבנה 560 גרם 7.8 9.3 19% תה ילו לייבל ליפטון100 שקיקים 13.5 16 19% פי על נתוני המועצה הישראלית לצרכנות , בעיבוד משרד מבקר המדינה . לוח 12 : שיעורי עליית המחירים בממוצע ברשתות נבחרות , 3.10.23 - 10.10.23 שם הרשת כמות ה מוצרים שנבדקו שיעור העלייה שופרסל דיל 154 4.5% ויקטורי 155 3.0% רמי לוי 155 6.8% קא רפור מרקט169 5.4% מגה 156 6.3% פי על נתוני המועצה הישראלית לצרכנות , בעיבוד משרד מבקר המדינה . נוסף על כך, המועצה הישראלית לצרכנות בוחנת מדי חודש מזה שנה וחצי את מחירו של סל מוצרים שכולל 821 מוצרי מזון שמהם נבדקים בכל פעם770 מוצרים בכלל הרשתות. הסל נבנה על בסיס רשימת המוצרים הנמכרים ביותר שנעשתה על ידי חברת סטורנקסט. 351 ב- 11.10.23 . 352 בהתבסס על הוראות פיקוד העורף. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה90 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 91 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה מחירו של סל זה נבדק בחודשים אוגוסט353, אוקטובר354 ונובמבר355 2023 . מהבדיקות עלה כי חלה עליית מחירים בקטגוריות מרכזיות. לה לן שיעור עליית המחירים בקטגוריות נבחרות בין אוגוסט לאוקטובר 2023 , בין אוקטובר לנובמבר2023 ובין אוגוסט לנובמבר2023 : לוח13 :שיעור עליית המחירים , לפי קטגוריות נבחרות , אוגוסט- נובמבר2023 הקטגוריה שיעור השינוי במחיר בין אוקטובר לאוגוסט 2023 שיעור השינוי במחיר בין נובמבר לאוקטובר 2023 שיעור השינוי במחיר בין נובמבר לאוגוסט 2023 ירקות ופ י רות קפואים13.0% 4.0% 17.0% ירקות טריים 12.0% -3.0% 7% משקאות מוגזים 8.0% 1.0% 6% בשר קפוא 5.0% 0.0% 5.0% פי על נתוני המועצה הישראלית לצרכנות , בעיבוד משרד מבקר המדינה . מהלוח עולה כי על פי בדיקת המועצה הישראלית לצרכנות, חלה עלייה של 5% - 17% בקטגוריות מרכזיות שנבחנו - ירקות ופירות קפואים, ירקות טריים, משקאות מוגזים ובשר קפוא . כמו , כן מחירו הממוצע סל של האלף לא השתנה מאוקטובר לנובמבר 2023 356 .מפרסומי המועצה לצרכנות עולה כי בבדיקות שנעשו בחודשים אוקטוב ר ונובמבר 2023 עלה מחירו הממוצע של סל האלף ב- 5% - 5.6% .בהשוואה לחודשים המקבילים אשתקד במסגרת בחינת המחירים החודשית הנעשית על ידי המועצה הישראלית לצרכנות עלו ממצאים המצביעים על עליות מחירים לאחר פרוץ המלחמה. בעקבות זאת , פנתה המועצה בקריאה ל רשתות השיווק " שלא לנצל את הביקוש בנסיבות בהן נמצאת המדינה כולה, להעלאת מחירים, ולהמשיך במבצעים על מוצרים. אין רע יותר ממלחמה, לכן המועצה סבורה כי זהו לא הזמן לגזור רווחים. מדובר בהתנהלות שאינה סבירה מוסרית ומסחרית. מצופה היה שדווקא עכ שיו תהיה התחשבות מקסימלית של הרשתות בצרכנים והמחירים יוזלו ". בדיקת הרשות להגנת הצרכן ב- 9.10.23 בחנה הרשות להגנת הצרכן סל מזון שכלל82 מוצרי מזון שמייצגים את הצריכה הרווחת של משקי הבית בישראל, כגון פסטה, אורז, פתיתים, ירקות קפואים, בשר, עוגות, חטיפים, משקאות קלים ממותקים, מים מינרליים ופירות וירקות357 (להלן- .)סל המוצרים הרשות בחנה את מחיר סל המוצרים ב- 9.10.23 (יומיים לאחר תחילת המלחמה) בהשוואה לארבעה תאריכים נבחרים: 21.8.23 , 4.9.23 , 18.9.23 ו- 2.10.23 358 . 353 23.8.23 . 354 .23 10 18. . 355 .23 11 22. . 356 המועצה לצרכנות ציינה כי בבדיקת המוצרים נמצא פער במחירים בין הרשתות הקמעונאיות וכן נמצאו כמה סוגי מוצרים שמח י רם עלה ו כמה סוגי מוצרים שמחירם לא השתנה או ירד ; בשל כך , לא השתנה מחירו הממוצע של הסל. 357 המוצרים הספציפיים שנבחרו הם אלו שמשתייכים למותג המוביל בקטג וריה הרלוונטית על פי נתוני מכר כספי. 358 לדברי הרשות להגנת הצרכן , בחירת תאריכים אלו נועדה לייצג תקופות שונות בזמן שקדם לפרוץ המלחמה. התקופה לפני פרוץ המלחמה כללה חגים שבדרך כלל מאופיינים במבצעים וכן בימי חול "בין חגים". בשל , כך דאגה הרשות לבחון תאריכים שמיי צגים תקופות אלו (21.8.23 ו- 4.9.23 - לפני ראש ה שנה, 18.9.23 - סוף ראש השנה ו- 2.10.23 - חול המועד סוכות ב סמוך לפרוץ המלחמה). התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה91 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 92 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה להלן תרשים ובו השינויים במחיר הסל, בממוצע: ת רשים 23 :ה מחיר הממוצע של סל המוצרים (בנקודות , מחיר הסל ב- 21.8.23 = 100 ) .על פי נתוני הרשות להגנת הצרכן, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשי ם עולה כי על פי בדיקת הרשות להגנת הצרכן, הפער המצטבר, בממוצע, במחיר סל המוצרים בין 21.8.23 ל- 15.10.23 עלה בכ- 6% . בדיקת משרד הכלכלה בינואר 2024 התקיימה ישיבה בוועדת הכלכלה של הכנסת, ובה נדונו עליות המחירים בעת המלחמה. בישיבה מסר משרד הכלכלה כי על פי בדיקתו, מאז פרוץ המלחמה ועד 7.1.24 (שלושת החודשים הראשונים למלחמה) עלו המחירים במצטבר ב- 2.9% 359 . כמו כן, שיעור עליית המחירים בס יומו של חג הסוכות בשנת 2023 ( 8.10.23 ) היה נמוך במעט משיעור עליית המחירים בסיומו של חג הסוכות בשנת 2022 . הסל ש עליו מבוצעות הבדיקות לגבי עליית ה מחירים מונה כ- 3,000 מוצרים , ועל פי בדיקת משרד הכלכלה מחירו של הסל התייקר ב- 5.3% .בתשעת החודשים הראשונים למלחמה להלן תרשים המציג את שיעור עליית המחירים באופן מצטבר בתאריכים נבחרים, וכן לוח ובו מוצגים מגוון מוצרים ושיעור ההתייקרות שלהם בשלושת החודשים הראשונים למלחמה: 359 מקור הנתונים של משרד הכלכלה הוא נתוני פרייסז המשקפים3,116 מוצרים ב- 71 רשתות שיווק (מוערך כי רשתות אלו מהוות יותר מ- 80% מהפדיון הענפי). נתונים שבועיים - תוויות התאריכים מציינות את היום הראשון באותו שבוע. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה92 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 93 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה תרשים 24 : ,שיעור שינוי מצטבר משוקלל לפי ממוצעים שבועיים, אוקטובר 2023 - ינואר2024 ה מקור : משרד ה כלכלה360 . לוח14 :מגוון מוצרים ושיעור השינוי במחירים , אוקטובר- דצמבר2023 המוצר שינוי בשלושת החודשים הראשונים למלחמה ירקות טריים 8.7% דגים 7.5% שימורי ירקות 6.4% שימורי טונה 5.7% פסטה 4.0% אורז 3.5% חיתולים 3.0% מים 2.5% לחם ותחליפיו 1.3% עוף או הודו 1.1% שמנים רגילים 0.6% נייר טואלט 0.5% מזון ל תינוקות 0.2% גבינה צהובה 0.0% ביצים -0.1% חלב -1.5% פי על נתוני משרד הכלכלה361 ,בעיבוד משרד מבקר המדינה . 360 רמת המחירים בשווקי מזון וטואלטיקה בראי מלחמת חרבות ברזל, משרד הכלכלה16.1.24 - העיצוב בוצע מחדש על ידי משרד מבקר המדינה. 361 המקור של משרד הכלכלה הוא נתוני פרייסז המשקפים3,116 מ וצרים ב- 71 רשתות שיווק (מוערך כי רשתות אלו מהוות יותר מ- 80% .)מהפדיון הענפי 0.0% 0.2% 2.6% 2.6% 2.2% 2.4% 2.8% 2.6% 2.6% 3.3% 3.6% 3.3% 3.2% 3.5% 3.2% 2.9% 0.0% 0.5% 1.0% 1.5% 2.0% 2.5% 3.0% 3.5% 4.0% שיעור שינוי מצטבר משוקלל , לפי ממוצעיים שבועיים התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה93 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 94 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה מהתרשים והלוח עולה כי על פי בדיקת משרד הכלכלה, בשלושת החודשים הראשונים למלחמה עלה הממוצע המשוקלל של מחירי המזון והטואלטיקה באופן מצטבר ב- 2.9% , אך מחירי המוצרים בקטגוריית ירקות טריים ודגים עלו בשיעור גבוה יותר של 8.7% ו- 7.5% בהתאמה . משרד הכלכלה מסר בתגובתו כי על פי בדיקתם, גם בשנת 2022 הייתה עליית מחירים בשיעור של 2% .. כלומר, בשלושת החודשים הראשונים למלחמה הייתה עליית מחירים חריגה רק של כאחוז לאור הממצאים על עליית ה מחירים פורסם ב- 26.10.23 תזכיר חוק362 הגנת הצרכן (חרבות ברזל- )הוראת שעה , התשפ "ד- 2023 , מטעם משרד הכלכלה והתעשייה363 , 364 . על פי דברי ההסבר, מטרת החוק המוצע היא להתמודד עם מקרים שבהם עוסקים מנצלים את נסיבות מצב החירום שבו אנו מצויים בעקבות המלחמה לטובת התקשרות בעסקה, והם מעלים את מחירו של הטובין או של השירות החיוני באופן ניכר וחריג, וללא כל הצדקה, בהשוואה ל מחירו לפני המלחמה, ובכך הם חר וס ים באופן בלתי הוגן כלפי הצרכנים . על פי התזכיר, עוסק ייראה כמי שהפעיל השפעה בלתי הוגנת אם הציג או גבה מחיר בגין שירות שברשימה365 ,או שירות חיוני אחר או בגין מוצר, העולה באופן ניכר וחריג על המחיר הממוצע בשלושת החודשים שקדמו ליום ההכרזה על המצב המיוחד בעורף366 . על פי תזכיר החוק, הוראת השעה תיקבע לחודשיים367 מיום כניסת "המצב המיוחד בעורף" (להלן - יום ההכרזה368 .) המועצה הישראלית לצרכנות העירה לתזכיר החוק ביום29.10.23 . בתגובתה ציינה המועצה כי תזכיר החוק כנוסחו בתזכיר אינו מובן דיו ו מוטה פרשנות. לטענת המועצה, "ההשלכות הכלכליות- צרכניות של המלחמה הורגשו באופן מידי בקרב ציבור הצרכנים הישראלי... מבדיקה של המועצה עלה כי הרשתות הקמעונאיות העלו את מחירי המזון ב- 3% ". המועצה ציינה כי היה ראוי לפרסם צו להקפאת מחירים במשק, אולם בהיעדר הצעה כזאת, יש להביא חקיקה ברורה ולא את הנוסח המוצע שאינו ברור ומחייב פרשנות. ארגוני צרכנים שונים369 הביעו הסתייגויות שונות לתזכיר החוק. לטענתם, מדובר בהצעת חוק שאינה ברורה דיה ויהיה קשה מאוד לאוכפה. 362 מסמך שמכין משרד ממשלתי בנושאים שבתחומי אחריותו. נכללים בו עיקרי החוק המוצע, השפעתו על החוק הקיים, על תקציב המדינה ועל גורמים נוספים וכמובן נוסח החוק המוצע ודברי ההסבר לו . 363 תזכ יר חוק הגנת הצרכן (חרבות ברזל - הוראת שעה) התשפ"ד- 2023 . 364 בעבר חוקקו חוקים דומים בנושא: במלחמת העולם השנייה, במהלך הכיבוש היפני של סינגפור , נחקק החוק לפיקוח על מחירים ולמניעת רווחים - An Act to provide for the control of prices ; במהלך מלחמת העולם השנייה חוקק חוק שמכוחו הוקם משרד מינהל המחירים שהוקנתה לו הסמכות לקבוע תקרות למחירים ולהקצות סחורות כדי למנוע עליית מחירים ולהבטיח חלוקה הוגנת - Emergency Price Control Act of 1942 . 365 בתוספת השנייה לחוק הגנת הצרכן מנויים בין היתר העוסקים האלה: ספק של ש י רותי טלפוני י ה, שירותי גישה לאינטרנט, שירותי כבלים, שידורי ל וו ין וספקי גז. 366 התזכיר מפרט את אופן השוואת המחירים של המוצר או השירות: (א) אם המוצר נמכר אצל א ותו עוסק אזי ההשוואה תהיה לשלושת החודשים לפני יום ההכרזה (ב) אם המוצר לא נמכר אצל אותו עוסק אזי ההשוואה תהיה ביחס למחירו של המוצר בשלושת החודשים שלפני יום ההכרזה אצל עוסקים אחרים בעלי מאפיינים דומים (ג) אם המוצר לא נמכר על ידי עוסקים אחרים בעלי מאפיינים דו מים ההשוואה תהיה ביחס למחירו הממוצע של מוצר דומה שנמכר בשלושת החודשים שקדמו ליום ההכרזה. 367 על פי סעיף2 לתזכיר , שר הכלכלה רשאי, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, להאריך בצו את תקופת הוראת השעה בתק ו פות נוספות שלא יעלו על חודשיים בכל פעם , ובלבד שההכרזה של מצב מיוחד בעורף עודנה בתוקף. 368 סעיף9 ()ג(א1) לחוק ההתגוננות האזרחית , התשי"א- 1951 , קובע כי אם שוכנעה הממשלה שקיימת סבירות גבוהה שתתרחש התקפה על אוכלוסייה אזרחית היא רשאית להכריז על מצב מיוחד בעורף. 369 כגון לובי99 .וארגון פתחון לב התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה94 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 95 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה ביולי 2024 לאחר מועד סיום הביקורת התקבלה הצעת החוק בקריאה שלישית במסגרת תיקון מס' 70 לחוק הגנת הצרכן בשינויים ביחס לתזכיר. בכלל זאת נקבעה תחולת הוראות התיקון בכל מצב חירום כהגדרתו בחוק בכפוף להכרזה של שר הכללה לאחר התייעצות עם שר האוצר על תחולתן. על פי הוראות תיקון יראו עוסק כמי שהפעיל השפעה בלתי הוגנת בחירום אם הציג או גבה מחיר של מוצרים חיוניים או של שירותים חיוניים370 העולים באופן ניכר וחריג על מחירם הממוצע בשלושת החודשים שקדמו ליום ההכרזה על מצב החירום. נמצא כי היקף כוח האדם הצטמצם ב- 18% וכי תפוקת המפעלים בישראל הצטמצמה בכ- 50% בשלושת החודשים הראשונים למלחמת חרבות ברזל . כמו כן נמצאו עליות מחירים ברשתות המזון באותה התקופה; מבלי שהייתה חקיקה שאפשרה לרשות להגנת הצרכן להתמודד עם אלה שהיו לכאורה ללא הצדקה כלכלית. רשות התחרות מסרה בתגובתה כי עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל היא שמה דגש על מעקב צמוד כדי לוודא ש אין ניצול לרעה של בעלי מונופולין את מצב החירום באופן שמפר את חוק התחרות , והיא ש יתפה פעולה עם משרד הכלכלה בניתוחי מידע שונים בעניין זה 371 . מומלץ ל משרד הכלכלה, הרשות להגנת הצרכן ורשות התחרות להגדיר צעדים ופעולות שימנעו מקמעונאים וספקים מלנצל לרעה את מצבי החירום לשם הגדלת רווחיהם, לרבות פעולות לקידום הכרזה על איסור השפעה בלתי הוגנת במצב חירום בהתאם לתיקון לחוק וביסוס סמכות הרשות להגנת הצרכן לאכוף את האיסור במקרה של הפרתו. 370 .מוצרים או שירותים חיוניים שנכללו בהודעה על מצב חירום שמפורסמת על ידי שר האוצר 371 עוד הוסיפה רשות התחרות כי היא שיתפה פעולה עם משרד הכלכלה ומכלולי החירום שפעלו בו, ובמסגרתו היא סייעה בניתוח נתונים תוך מעקב אחרי מחירי מוצרים חיוניים וערכה ניתוח שוטף של כמות המוצרים החיוניים שנרכשו בפילוח גיאוגרפי, לאורך כל זמן המלחמה. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה95 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 96 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה סיכום סוגיית יוקר המחיה בישראל בכלל ומחירי המזון בפרט נוגעת לכל משק בית במדי נה ועומדת במרכז סדר היום הציבורי. למחירי מזון גבוהים השפע ה שלילית על רמת החיים ועל סוגיות חברתיות-כלכליות כמו עוני ואי-שוויון . היקף ההוצאה של משק בית ממוצע בישראל על מוצרי מזון הוא השני בגודלו אחרי דיור , ו הוא נאמד ב- 18.7% .מההוצאה על תצרוכת הי עלי בהוצאה זו משפיעה יותר על אוכלוסי ות ברמה סוציו-אקונומי ת נמוכ , ה מפני ש מהכנסתן הפנויה באופן יחסי372 הן מוציאות יותר על מזון . המשק הישראלי מתאפיין בריכוזיות גבוהה. בשנת 2022 היה נתח השוק של חמשת הספקים הגדולים (יצרנים ויבואנים), לרבות נתח שוק של המותג הפרטי, 44.5% .משוק המזון בישראל בין 2011 ל- 2024 )(מאי עלה מדד מחירי המזון בישראל, כולל פירות וירקות, ב- 37%. כ- 50% ( מעלייה זו9% ) התרחשה בשנים2021 - 2023 ומדד הפירות והירקות לבדו עלה ב- 29% . כוח הקנייה היחסי של השכר הממוצע בישראל נמוך מכוח הקנייה של השכר הממוצע ב- OECD גם בכל הנוגע לרכישת מזון ומשקאות שאינם אלכוהוליים. המאבק ביוקר המחיה מחייב שיתוף פעולה בין משרד י ה אוצר, ה כלכלה, החקלאות ו הבריאות, רשות התחרות ו ה רשות להגנת הצרכן. ב שנת 2014 נחקק חוק בריאות המזון במטרה ל הגב את רי התחרותיות בענף המזון ו מוצרי הצריכה . לרשות הת חרות ולרשות הגנת הצרכן ניתנו סמכויות שונות לאכיפת הוראות החוק ולבחינת השפעתו על ענף זה. אולם השפעתו הכוללת של החוק האמור על המחירים לצרכן ועל התחרותיות בענף המזון ומוצרי הצריכה טרם נבחנה. רשות התחרות מופקדת על שמירת התחרות החופשית במשק ועל קידומה , ויש לה תפקיד מפתח בפיקוח על התחרות , בין היתר בענף המזון. מאז פרסומו של דוח ה הקודם של משרד מבקר המדינה משנת 2021 , " בנושא הטיפול במונופולין ובריכוזיות בענף המזון ", הכריזה רשות התחרות על מונופולין בענף המזון לראשונה מזה 20 שנים והגדילה את היקף הפעולות היזומו ת לאכיפת חוק בריאות המזון בנוגע ליחסי ספקים-קמעונאים ולהטלת עיצומים כספיים . עם זאת, מ שנת 2014 רשות התחרות לא בחנה את הצורך להכריז על קבוצות ריכוז בענף המזון ו מוצרי הצריכה, מתן הוראות בהסכמה חלף ההכרזה, ו נקיטת פעולות לצמצום השפעתם של הקונגלומרטים. כמו כן, מאז הדוח הקודם קידמה הממשלה רפורמות בתחום יבוא מזון ו ת מרוקים כדי להתמודד עם חסמים שונים במטרה להרחיב את ה יבוא , לצמצם ריכוזיות ו ל הגביר את התחרות. לאחר סיום תקופת הביקורת אושרה רפורמה חדשה "מה שטוב לאירופה טוב לישראל" ש כללה אימוץ תקינה אירופית . הרפורמה הזאת צפויה לקצר באופן ניכר את פרק הזמן הנדרש לייבא מוצרי מזון ולהפחית את העלות הכרוכה בכך. כמו כן, אושרה לאחר סיום תקופת הביקורת רפורמה בענף התמרוקים שגם היא מאמצת תקינה אירופית, ואמורה להוזיל את עלויות היבוא, לקצר תהליכים ולהגדיל את מגוון המוצרים בשוק. יש חשיבות רבה שמשרד הכלכלה בשיתוף רשות התחרות יעקבו אחר יישום הרפורמות ותוצאותיהן, לרבות רפורמת "מה שטוב לאירופה טוב לישראל" ויפעלו בהתאם ככל שיעלה הצורך להגביר את התחרות בשווקים ולהפחית את יוקר המחיה. מאז הדוח הקודם של משרד מבקר המדינה, על כי ה קוד מו הפחתות מכסים על מוצרי מזון מיובאים וקודמה ה רפורמה בחקלאות והגנת הצומח . אולם משרד האוצר והחקלאות לא הצליחו לגבש הסכמות לגבי מתן תמיכה ישירה לחקלאים כמענה להפחתת המכסים ופתיחת השוק ליבוא. נוכח יישום חלקי של החלטת ממשלה 213 ש בה נקבעו כלים ליישום הרפורמה ו ל הפחתת מכסים על מוצרי חקלאות, ונוכח מלחמת חרבות ברזל, ביקש שר החקלאות את הקפאת ה רפורמה ולא נערך דיון לגבי ההשלכות של מהלך זה לאחר שהרפורמה בחקלאות הוקפאה, על מגוון המוצרים החקלאיים בשווקים, על הכמות שלהם ומחירם . 372 הלמ"ס, סקר הוצאות הכנסות והוצאות משק הבית, נתונים מסקר הוצאות משק הבית2019 (יולי2022 .) התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה96 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה דוח שנתי75 א- | חלק שני אוגוסט 2024 - 97 - התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה מתקפת הפתע הרצחנית שאירעה בשמחת תורה ,7.10.23 , על יישובי עוטף עזה והסביבה הביאה לפתיחתה של מלחמת חרבות ברזל. מצב זה השפיע בין השאר גם על מפעלי התעשייה בישראל (חוסר בכוח אדם ו עלייה בביקוש למוצרים ושירותים שונים) , ולעליית בין 2.9% ל- 6% ב מחירי מוצרי ה מזון373 וה צריכה ברשתות המזון הקמעונאיות. מומלץ ל רשות התחרות ל המשיך ל בחון את החסמים לתחרות בענף המזון ודרכים להסרת ם . עליה ל נקוט פעולות יזומות ל איתור בעלי מונופול ין- יצרנים ויבואנים- וקבוצות ריכוז המנצלים את כוחם לרעה באופן העלול להפחית את התחרות בעסקים או לפגוע בציבור , ו במקרים של ניצול כוח לרעה כאמור לנקוט נגדם אמצעי האכיפה העומדים לרשותה מכוח חוק התחרות הכלכלית , חוק המזון . מומלץ כי משרד י הכלכלה , האוצר בריאות ו החקלאות לרבות יחידת השירותים להגנת הצומח יישמו את הרפורמות שהו ח לט עליהם בממשלה באופן מלא ועל פי לוח זמנים שנקבע בהחלטות הממשלה ויעקבו אחרי השפעתן על צמצום הריכוזיות בענף המזון ומחיר י המזון לצרכנים . ככל שנדרש לבצע שינויים ברפורמות אלה בשל נסיבות משתנות, יבצעו אותם בפרק זמן סביר. לחלופין, יציעו ת ו כניות אחרות שיתנו מענה לצורך בהגברת התחרות וצמצום יוקר המחיה . יוקר המחיה בישראל הוא נושא מרכזי בחיי האזרחים בישראל. חלק מ עליות המחירים הן סימן לבעיות המבניות בשוק המזון והצריכה בישראל שבהן נדרש לטפל, לרבות ריכוזיות ורמת תחרותיות במשק , חסמי מכס, חסמי הגנת הצומח וחסמים מטע מי בריאות הציבור , תוך מציאת איזון מיטבי בין מכלול האינטרסים ובהם גם הצורך לשמר את הביטחון המ ינימלי הלאומי הנדרש של יכולות התעשייה והחקלאות המקומיות. לאחר סיום הביקורת אושרו שלושה תיקוני חקיקה שיש בהם להביא להגדלת היקף הייבוא במסגרת הרפורמה "מה שטוב לאירופה טוב לישראל . על משרד י האוצר, הכלכלה, החקלאות ו הבריאות , על רשות התחרות ו על הרשות להגנת הצרכן לבצע פעולות פרו-אקטיביות לפתיחת השוק לתחרות ולצמצום הריכוזיות , כל אחד באמצעות הכלים שעומדים לרשותו , ואף בשילוב כוחות משותפים של כל משרדי הממשלה הרלוונטיים , ואם יידרש להמשיך ו לפעול ל תיקוני חקיקה כדי להגדיל את ארסנל הכלים הנדרשים . על ראש הממשלה, שרי האוצר, ה כלכלה, ה בריאות, ה חקלאות ושרים אחרים ששותפים לעבודת ועדת השרים לטיפול ביוקר המחיה לעקוב אחר ייש ום הרפורמות ולפעול להשלמתן ול עדכונן אם נדרש . 373 עלייה של2.9% בשלושת החודשים הראשונים למלחמה, על פי בדיקת משרד הכלכלה; עליה של6% במחיר סל המוצרים בין 21.8.23 ל- 15.10.23 על פי בדיקת הרשות להגנת הצרכן; עליה בין5% ל- 5.6% במחיר סל מוצרים ממוצע (סל האלף) בחודשים אוקטוב ר ונובמבר 2023 ביחס לחודשים מקבילים אשתקד. על פי בדיקה של הרשות להגנת הצרכן. התמודדות המדינה עם הריכוזיות והמונופולין בענף המזון ומוצרי הצריכה97 2024 חשוון התשפ"ה | נובמבר מבקר המדינה הרחבה שם הדוח מ ב ק ר ה מ ד י נ ה 2024חשוון התשפ"ה | נובמבר שם הדוח ב י ק ו ר ת מ ע ק ב