חומר רקע

רווח נקי (ע״ר580716355 | ) [email protected] 1 ח' בחשו ן ", תשפ ה | 9.11.2024 :לכבוד ח"כ דוד ביטן- יו"ר ועדת ה כלכלה חברי ועדת הכלכלה :מספרנו 2020.01.32 ,שלום רב :הנדון לקראת הדיון ב 'הצעת חוק הגנת הצרכן (תיקון מס70 ,) (חובת הקלטת שיחות שמירתן ומסירתן לצרכן), התשפ"ד - 2024 לקראת הדיון שיערך ביום שני ה- 11.11.2024, להלן התייחסותנו ל הצעת ה חוק ,שבנדון1 במסגרת " פרויקט תו איכותRIA: הערכת תהליכי רגולציה," 2 .של עמותת רווח נקי3 כאמור טיוטת הצעת החוק העולה לדיון בוועדה , אותה פרס מה ה רשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן , עוסקת בעניין תיקון חובת הקלטת שיחות והנגשתן . לאור הערותינו המפורטות מטה , אנו מציעים לחברי הוועדה לדרוש לקבל מענה המ רשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן לסוגיות ולנתונים החסרים, טרם קידום החקיקה והכל כמפורט להלן: הניתוח יוצא מנקודת הנחה שהבעיה אותה הוא מזהה (פער בין הבטחות עסקים לצרכנים בשיחות מרחוק, לבין מה שמתקבל בפועל) קיימת, שיטתית, ומקיפה את כלל ענפי המשק. זאת, על סמך "תלונות רבות שהתקבלו ומעליית הנושא לאחרונה לסדר היום הציבורי " 4 . עם זאת, הניתוח לא מספק נתונים ,אשר מאמתים קביעה זו או מציג מגמות בתחום, כמו למשל דוח המסכם ומפלח את התלונות בנושא בשנה. זאת, למרות העובדה שהרשות להגנת הצרכן היא המקור הטוב ביותר לנתונים אלו. כך, יתכן למשל שהיקף הבעיה נמצא במגמת ירידה, בעקבות עליית תופעת ה- "שיימינג", או הנגשת טכנולוגיית הקלטת השיחות לצרכנים ., ואין צורך ברגולציה כופה מעבר לקיום הבעיה, הניתוח לא מנסה לאפיין אותה. למשל על ידי מיפוי הענפים או סוג העסקים (קטנים או גדולים) שבעיקר בהם הבעיה מתרחשת. מיפוי זה של הבעיה מהווה תשתית הכרחית לביסוס הבעיה ולקביעת רגולציה לפתרונה, ולו היה נעשה, יתכן והיה ניתן להסתפק בהטלת חובת הקלטה של .שיחות רק על סקטורים ספציפיים, ולא על כלל המשק מבחינת חלופות לפתרון הבעיה, הניתוח מציג חלופה אחת בלבד פרט לחלופת האפס. לעמדנו מספר ,חלופות זה אינו מספק עבור הבעיה שהוגדרה. כך, ניתן היה להעלות מספר חלופות ותת חלופות נוספות למשל קמפיין לעידוד הקלטת שיחות מצד הצרכנים, תוך המלצה על אפליקציה שהמשרד בחן; הטלת 1 כאמור, ניתוח זה מתייחס לדוח הערכת השפעות הרגולציה שפ ורסם בתאריך11.10.2020 .באתר החקיקה הממשלתי 2 כאן ניתן למצוא את כל מסמכי פרויקט "תו איכות"RIA של עמותת רווח נקי . 3 עמותת רווח נקי הוקמה על ידי שורה של משפטנים וכלכלנים, במטרה לייעל את המשק הישראלי- להגביר את התחרות, השקיפות, ולהטמיע מדיניות רגולציה חכמה. לאתר העמותה לחצו כאן . 4 'סיכום דוח הערכת השפעות רגולציה, הצעת חוק (תיקון חובת הקלטת שיחות והנגשתן (תיקון מס--), התשע"ז- 2017 , 'הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, עמ11 . רווח נקי (ע״ר580716355 | ) [email protected] 2 חובת ההקלטה רק על עסקים בענפים שהתקבלו עליהן תלונות רבות ברשות; אי- ,הטלת חובת הקלטה אך קביעת חזקה משפטית לפיה במקרה של חוסר הסכמה על תוכן השיחה , הלקוח צודק; במישור האכיפה - אפשרות לקביעת פיצוי ללא הוכחת נזק ללקוח, ועוד . כמו כן, כיוון שלא נבחנו חלופות פרט .לזו שנבחרה, לא ניתן לקבוע שהיא אכן החלופה שממקסמת תועלת לחברה לבסוף, הניתוח אמנם מנתח בצורה טובה את העלות על כל עסק, תוך חלוקה לגדלי עסקים שונים, אך אין התייחסות לסך העלויות למשק– כמה תעלה הרגולציה לכלל העסקים יחד. כמו כן, נראה שהרגולציה מעלה סוגיה חמורה של פגיעה בפרטיות, ואין כל התייחסות לכך בניתוח. הרגולציה למעשה יוצרת אצל כל העסקים מאגר של כל השיחות שביצעו בטווח של שנתיים אחורה. שיחות אלו כוללות פרטי אשראי, מספרי זהות ופרטים איש יים נוספים, ואצל מרבית העוסקים, הגישה אל המאגר תהיה .מטלפון נייד, שעשוי להיגנב או להיפרץ הערותינו המלאות לתהליך גיבוש האסדרה מפורטות במסמך הניתוח המצורף כנספח א למכתב זה . ,בברכה :העתקים גברת שירי נוימן- .סמנכ"לית רשות האסדרה עו"ד נילי אבן- חן נועה כהן מנכ"לית רכזת רגולציה רווח נקי (ע״ר580716355 | ) [email protected] 3 'נספח א י"ד בחשון, התשפ"א | 01.11.2020 :לכבוד עו"ד מיכאל אטלן– הממונה על הרשות מר טימור זרין – מנהל אגף הפחתת נטל רגולטורי הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן ,שלום רב :הנדון ניתוח ומשוב– דוח RIA "תיקון חובת הקלטת שיחות והנגשתן" בהמשך למכתבנו ל רשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן מיום30.09.2020, (מצ"ב כנספח א למכתב זה) , הרינו מתכבדים להציג בפניכם ניתוח של דוח הערכת השפעות הרגולציה שפרסמתם ב- 11.10.2020 באתר החקיקה הממשלתי, בעניין תיקון חובת הקלטת שיחות והנגשתן . ניתוח זה הינו חלק מפרויקט תו איכותRIA: הערכת תהליכי רגולציה , במסגרתו החלה עמותת צדק פיננסי לנתח תהליכי גיבוש רגולציה, כפי שהם משתקפים בדוחות ה- RIA , ולהעביר את הניתוחים למשרדים המפיצים, לצורך שיפור הליכי ה- RIA . פירוט השאלות המנחות ששימשו אותנו בניתוח נמצא בנספח 'ב .למכתב זה תמצית הערותינו, כפי שיפורטו בהמשך מכתב זה, מאירות על מספר נקודות שיוכלו לסייע בשיפור תהליך הרגולציה. לעיון מקיף בניתוח שביצענו, אפשר לקרוא את גיליון האקסל המצורף למכתב זה . נקודות עיקריות ה עולות מהניתוח שערכנו הניתוח יוצא מנקודת הנחה שהבעיה אותה הוא מזהה (פער בין הבטחות עסקים לצרכנים בשיחות מרחוק, לבין מה שמתקבל בפועל) קיימת, שיטתית, ומקיפה את כלל ענפי המשק. זאת, על סמך "תלונות רבות שהתקבלו ומעליית הנושא לאחרונה לסדר היום הציבורי " 5 . עם זאת, הניתוח לא מספק נתונים ,אשר מאמתים קביעה זו או מציג מגמות בתחום, כמו למשל דוח המסכם ומפלח את התלונות בנושא בשנה. זאת, למרות העובדה שהרשות להגנת הצרכן היא המקור הטוב ביותר לנתונים אלו. כך, יתכן למשל שהיקף הבעיה נמצא במגמת ירידה, בעקבות עליית תופעת ה- "שיימינג", או הנגשת טכנולוגיית .הקלטת השיחות לצרכנים, ואין צורך ברגולציה כופה מעבר לקיום הבעיה, הניתוח לא מנסה לאפיין אותה. למשל על ידי מיפוי הענפים או סוג העסקים (קטנים או גדולים) שבעיקר בהם הבעיה מתרחשת. מיפוי זה של הבעיה מהווה תשתית הכרחית לביסוס הבעיה ולקביעת רגולציה לפתרונה, ולו היה נעשה, יתכן והיה ניתן להסתפק בהטלת חובת הקלטה של .שיחות רק על סקטורים ספציפיים, ולא על כלל המשק 5 'סיכום דוח הערכת השפעות רגולציה, הצעת חוק (תיקון חובת הקלטת שיחות והנגשתן (תיקון מס--), התשע"ז- 2017 , 'הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, עמ11 . רווח נקי (ע״ר580716355 | ) [email protected] 4 מבחינת חלופות לפתרון הבעיה, הניתוח מציג חלופה אחת בלבד פרט לחלופת האפס. לעמדנו מספר ,חלופות זה אינו מספק עבור הבעיה שהוגדרה. כך, ניתן היה להעלות מספר חלופות ותת חלופות נוספות למשל קמפיין לעידוד הקלטת שיחות מצד הצרכנים, תוך המלצה על אפליקציה שהמשרד בחן; הטלת חובת ההקלטה רק על עסקים בענפים שהתקבלו עליהן תלונות רבות ברשות; אי- ,הטלת חובת הקלטה אך קביעת חזקה משפטית לפיה במקרה של חוסר הסכמה על תוכן השיחה , הלקוח צודק; במישור האכיפה - אפשרות לקביעת פיצוי ללא הוכחת נזק ללקוח, ועוד . כמו כן, כיוון שלא נבחנו חלופות פר ט .לזו שנבחרה, לא ניתן לקבוע שהיא אכן החלופה שממקסמת תועלת לחברה לבסוף, הניתוח אמנם מנתח בצורה טובה את העלות על כל עסק, תוך חלוקה לגדלי עסקים שונים, אך אין התייחסות לסך העלויות למשק– כמה תעלה הרגולציה לכלל העסקים יחד. כמו כן, נראה שהרגולציה מעלה סוגיה חמורה של פגיעה בפרטיות, ואין כל התייחסות לכך בניתוח. הרגולציה למעשה יוצרת אצל כל העסקים מאגר של כל השיחות שביצעו בטווח של שנתיים אחורה. שיחות אלו כוללות פרטי אשראי, מספרי זהות ופרטים איש יים נוספים, ואצל מרבית העוסקים, הגישה אל המאגר תהיה .מטלפון נייד, שעשוי להיגנב או להיפרץ תיאור הממצאים לפי קריטריונים 1. פתיחות ונגישות הניתוח כתוב בשפה ברורה, וכן ישנו מילון מונחים מקצועיים, כך שלקורא הסביר קל להבין את תוכן הניתוח. מבחינת נגישות נתונים , ברוב המקרים, הניתוח מקפיד לאזכר את המקורות בהם נעשה שימוש (עם כי ישנם מקומות בהם לא נעשה כך, למשל אין איזכור ל אתר בו נעשה שימוש לסקירת המצב )בקנדה. ,עם זאת ראשית, הניתוח עושה שימוש במקורות כגון ויקיפדיה ו"טלקום ניוז". מקורות אלו אינם.מקורות מהימנים דיים על מנת להוות תשתית עובדתית לניתוח ,שנית היה מקום לאיזכורים .נוחים יותר, ע"י צירוף קישורים לחקיקה הזרה 2. הגדרת בעיה סיסטמתית הניתוח מזהה בעיה שבהחלט עשויה להיות שיטתית– עסקים שאינם מקיימים את התחייבויותיהם כלפי הלקוחות, שנאמרו בשיחה מרחוק , וללקוחות אין דרך להוכיח את שנאמר בשיחה. כיוון ששיחות .מרחוק בין לקוחות לבין עסקים שכיחות ביותר, ככל שהבעיה קיימת, היא עשויה להיות שיטתית עם זאת, אין בניתוח נתונים המעידים על קיום הבעיה באופן שיטתי בפועל. הניתוח מציין שהתקבלו ברשות ,תלונות רבות בנושא, אך אין בניתוח הפניה למסמך המרכז פניות אלה ומעיד על כמות הפניות בשנה .ובהתאם על שיטתיות הבעיה 3. ניתוח הבעיה הבסיס של הבעיה מוגדר בצורה טובה, כיוון שהוא די אינטואיטיבי– רוב הצרכנים לא מקליטים מיוזמתם שיחות עם עסקים, ולכן אין להם דרך להוכיח את טענותיהם לגבי התחייבויות העסקים בשיחה . עם זאת, מעבר,לבסיס זה הבעיה לא אופיינה בצורה מספקת. כך למשל, לא ברור מהו היקף )הבעיה (מספר תלונות בשנה , באילו ענפים בעיקר היא מתרחשת? האם אלו ענפים שעיקר העוסקים רווח נקי (ע״ר580716355 | ) [email protected] 5 בהם הם עסקים קטנים או גדולים? ועוד. איפיון זה חשוב, כיוון שלו היה נערך, ניתן היה להעלות חלופות נוספות שאינן מטילות חובה רחבה על כלל העסקים בישראל , אלא על ענפים ועסקים ספציפיים. באשר להתייחסות לאפשרות השארת המצב הקיים ללא התערבות ממשלתית, הניתוח מאפיין בצורה טובה את ה מימד הטכנולוגי של הקלטת השיחות, והשימוש בטכנולוגיה בישראל .)(מצד העסקים ה נספח לדוח כולל .מידע רב על המצב הקיים ועל מגמות בתחום ,עם זאת ,באשר לבעיה עצמה (הפער בין הרצוי למצוי כפי שתואר בניתוח), אין ניתוח של המצב הקיים פרט לאמירה לפיה מתקבלות תלונות רבות בנושא, ואין ניסיון להעריך מה יקרה ללא התערבות ממשלתית . כך למשך, יתכן כי לאור הנגישות הרבה לאפשרויות הקלטה, אין צורך לחייב הקלטות, כיוון שיש מגמה של עליה בהקלטות מצד הצרכני .ם ,לחלופין יתכן כי בעקבות עליית מרכזיותן של הרשתות החברתיות ו של תופעת ה"שיימינג", עסקים חוששים להטעות לקוחות באופן עקבי , וישנה מגמת ירידה בהטעיות . .מבחינת שיח עם גורמים משיקים ועם הציבור, נראה שבשלב ביסוס הבעיה לא נערך שיתוף כלל 4. גיבוש חלופות כפי שצוין בפתיחה, לטעמנו מדובר בחוסר מרכזי בניתוח. הניתוח בוחן חלופה אחת בלבד פרט לחלופת האפס (שאף היא אינה מאופיינת כראוי, כפי שהוער קודם), ולא מדובר במספר מספק של חלופות ביחס לבעיה שהוגדרה. זאת, על אף שניתן לחשוב על חלופות ותת-חלופות רבות לפתרון הבעיה. ל ,משל קמפיין לעידוד הקלטת שיחות מצד הצרכנים, תוך המלצה על אפליקציה שהמשרד בחן; הטלת חובת ההקלטה רק על עסקים בענפים שהתקבלו עליהן תלונות רבות ברשות; אי- הטלת חובת הקלטה, אך קביעת חזקה משפטית לפיה במקרה של חוסר הסכמה על תוכן השיחה , הלקוח צודק; במישור האכיפה- אפשרות .לקביעת פיצוי ללא הוכחת נזק ללקוח, ועוד מבחינת שיתוף ציבור ושיתוף גורמי ממשל משיקים, הניתוח מציין עם אילו גורמים נערך שיתוף, מציג את תמצית הערותיהם, ואת התייחסות הרשות להערות בצורה טובה ומספקת. עם זאת, הניתוח מציין שהרגולציה והדוח פורסמו בטרם הסתיים שיתוף בעלי העניין, ולא מספק הסבר לדחיפות שבקיד ום .הרגולציה, שאינה מאפשרת את השלמת השיתוף בטרם פרסומה באשר לסקירה בין - ,לאומית הניתוח ערך סקירה ובה בחן את בריטניה, ארה"ב וקנדה. מבחינת כמות המדינות שנסקרו ואיכות הסקירה, מדובר בסקירה מספקת. עם זאת, הסקירה מעלה כי באף מדינה מאלו שנבחנו לא קיימת חובת הקלטה כללית, ואין לכך כל התייחסות בניתוח. כלומר, נראה שלסקירה לא הייתה שום השפעה על ה ניתוח. חשוב להבהיר כי אין הכרח לאמץ את השיטה הנוהגת במדינות זרות, אך מתבקש היה להסביר מדוע ישראל שונה מהמדינות שנסקרו בצורה המאלצת קביעת רגולציה .שונה משלהן 5. בחינת תועלות כאמור, הניתוח כולל חלופה אחת בלבד. עבור חלופה זו, קל להבין כיצד היא מצמצמת את הבעיה – ,היא יוצרת חובה להקליט ולהנגיש את השיחה ללקוח המגובה ב סנקצי ות ,. עם זאת לא ברור בכמה רווח נקי (ע״ר580716355 | ) [email protected] 6 .היא מצמצת את הבעיה נראה שהסנקציות )(חזקה לצדקת הלקוח וקנס שהרשות יכולה להטיל מחייבות פניה לערכאות שיפוטיות או לרשות וכרוכות בהליך. ראשית, סביר בהחלט שללא קמפיין הסברה כלשהו )(אשר אין איזכור אליו בניתוח , רוב הצרכנים כלל לא ידעו על השינוי הרגולטורי המוצע ועל השלכותיו, ולכן לא תושג ההרתעה המבוקשת,. שנית, אף אם הצרכנים ידעו על השינוי יתכן ש בשל מורכבות ההליכים, רוב ה צרכנים שנתקלו בבעיה לא יפתחו בהליכים אלו, ולכן לא תהיה סנקציה או .הרתעה 6. בחינת עלויות והשפעות שליליות הניתוח מתייחס לעלות על העסקים, בשל האמצעים הטכנולוגיים שהם יצטרכו לרכוש, ולזמנים ,שיוקדשו לאחזור שיחות. נראה שפרט לכך, אין עלויות נוספות. עם זאת, מבחינת השפעות לא רצויות הניתוח לא מתייחס כלל לאפשרות הסבירה בהחלט של פגיעה בפרטיות הצרכנים, ולא מתמודד איתה . הרגולציה המוצעת יוצרת אצל כל עוסק מאגר של כל השיחות שביצע עם ,לקוחות בשנתיים האחרונות ושהגישה אל המאגר (לפחות בעסקים קטנים) היא דרך הטלפון הנייד האישי שלו. טלפון זה יכול בקלות .להיפרץ או להיגנב, וכך ידלפו פרטים אישיים של הלקוחות כמו תעודת זהות, פרטי כרטיס אשראי ועוד מבחינת כימות, הניתוח מכמת בצורה טובה את העלויות הכרוכות בחובה להקליט ולשמור שיחות, תוך חלוקה לפלחים שונים של עסקים. עם זאת, הניתוח לא כולל הערכה של העלות הכוללת ל .משק כמו כן, הניתוח לא כולל התייחסות לעליות לממשלה שגוררת הרגולציה החדשה, על אף שנראה שתהיינה עלויות במסגרת האכיפה. כך למשל, נראה שהרשות תצטרך להתמודד עם פניות לעסקים ,לצורך קבלת שיחות מוקלטות אשר בלעדיהן ., הרגולציה חסרת שיניים 7. השוואה בין חלופות ובחירה הניתוח אינו כולל השוואה בין החלופות השונות (כאמור בניתוח זה ישנה רק חלופה אחת פרט לחלופת האפס), ומסתפק באמירה כללית לפיה החלופה שנבחרה היא הממקסמת תועלת לחברה, ללא בחינה .אמיתית של עלויות ותועלות מכל חלופה 8. הגדרת יעדים .המטרה אותה מגדיר הניתוח היא צמצום הפער במידע המועבר בין העוסק לצרכן בתקשורת מרחוק עם זאת, הניתוח לא מגדיר יעדים מדידים לבחינת השגת מטרה זו. כך למשל, ניתן היה לח שוב על יעדים כמו צמצום כמות הפניות בנושא לרשות, או עמידה באחוז מסוים של טיפול בפניות בנושא שיחות שלא /הוקלטו לא .הועברו ללקוח ,באותו אופן הניתוח לא מגדיר אילו נתונים יבחנו בעתיד לבחינת השפעת הרגולציה. זאת, למרות שיתכן שהרגולציה כלל לא תשיג את מטרתה .למשל, אם הליך מיצוי הזכויות של הצרכן ארוך ומסורבל, ולכן לא יעשה בו שימוש, או לחלופין לא יעשה בו שימוש כיוון שאנשים יעדיפו להקליט את השיחות בעצמם .)(למשל, אם פונקציית ההקלטה בטלפון האישי תהיה מאוד נוחה בעתיד 9. החלטה רווח נקי (ע״ר580716355 | ) [email protected] 7 ,נראה שטיוטת הרגולציה מבוססת על הניתוח, במובן זה שאין בה חלקים שלא נדונו בניתוח. עם זאת כאמור נבחנה חלופה אחת בלבד לפתרון הבעיה, ובהתאם לא נעשתה השוואה בין חלופות שונות, ולכן .לא ניתן לקבוע שהחלופה שנבחרה ממקסמת תועלת לחברה לסיכום מכתבנו מיועד להאיר על מספר נקודות הקשורות לתהליך העבודה כפי שזה בא לידי ביטוי בדוח ה- RIA, ולהוסיף נקודת מבט חוץ- מערכתית על התהליך. נשמח לעמוד לרשותכם בהמשך בכל דרך שבה .תבחרו תהליך זה משתייך לקטגוריה ה צהובה– אלו תהליכים ברמה בינונית שמומלץ לשפר לפני קידום .הרגולציה אנו מתכוונים לפרסם את הניתוח המפורט של דוח ה- RIA בתוך כ- 30 ימים. אם תבחרו לקיים איתנו .שיח במטרה לשפר את תהליך הרגולציה, נשהה את הפרסום, ונתקן את הציון בהתאם ,בכבוד רב עו"ד נילי אבן- חן אוריאל שם טוב מנכ"לית רכז כלכלי :העתקים מר עמיחי פישר– ראש אגף בכיר מדיניות רגולציה– .משרד ראש הממשלה מר שי עג'מי– אגף מדיניות רגולציה– .משרד ראש הממשלה גב' ענת בן עזרא דוקן– .סמנכ"לית אסדרה, מנהל וארגון