חומר רקע

משרד האוצר 129 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי תקציר רקע כללי ניהול החוב הממשלתי )להלן - החוב( כולל ניהול של מצבת החוב ושל גיוסי חוב שוטפים לצורך מימון מלא או חלקי של הגירעון בתקציב המדינה ולצורך מימון פירעון הקרן של חובות המגיעים לפירעון. החוב מנוהל על ידי יחידת ניהול החוב הממשלתי בחטיבת המימון והאשראי באגף החשב הכללי במשרד האוצר )להלן- היחידה לניהול החוב או היחידה (, והיא מסתייעת בענבל חברה לביטוח בע"מ )להלן - ענבל(. בסוף 2014 עמד החוב הממשלתי על כ - 715.8 מיליארד "ח ש ; משקל החוב בתוצר המקומי הגול מי )תמ "ג( יורד בשנים ,האחרונות ובסוף 2014 היה כ- 65.9% 1 . בסוף2014 עמדה ההתחייבות של הממשלה למוסד לביטוח לאומי )להלן - הביטוח הלאומי או המוסד( על כ - 180.4 מיליארד ש"ח )ההתחייבות אינה חלק (מהחוב2. מרבית גיוסי החוב נעשים באמצעות הנפקת איגרות חוב )להלן - אג"ח( . תקציב תשלום החוב ופירעון אג"ח לביטוח הלאומי בחוק התקציב לשנת2014 היה כ- 96.9 מיליארד "ח ש . תקציב תשלומי הריבית על החוב היה השלישי בגודלו בתקציב הרגיל בחוק התקציב הדו-שנתי לשנים 2014-2013 ועמד על כ - 41.7 מיליארד ש"ח ב - 2014. תקציב תשלומי החוב והריבית כולל פי רעון קרן וריבית בגין התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי. נטל תשלומי הריבית על החוב הציבורי בישראל )ללא תשלומי הריבית לביטוח הלאומי( עמד ב - 2014 על2.9% ,מהתמ"ג גבוה בכ - 1.2 נקודות אחוז מהנטל הממוצע במדינות ה- OECD ) 1.7% .(מהתמ"ג _________________ _ 1 נתוני החוב בדוח זה מוצגים במונחי יתרה מתואמת, השווה לקרן בתוספת ריבית שנצברה במועד הדיווח. משקל החוב הממשלתי בתוצר הוא מנתוני הדו ח השנתי של היחידה לניהול החוב ל - 2014 . יצוין כי בתיקון14 לחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב - 1992 , ממרץ2014 שונה כלל מגבלת ההוצאה לכל אחת משנות התקציב2015 ואילך. בין היתר נכלל שינוי של יעד החוב- תוצר לטווחים בינוני וארוך מ- 60%, לפי אמנת מאסט ריכט, ל - 50% )היחס כולל גם את החוב של הרשויות המקומיות בניכוי חובן לממשלה(. בדברי ההסבר לתיקון לחוק צוין שהשינוי נעשה בשל .המאפיינים הייחודיים של הכלכלה הישראלית בהשוואה לכלכלות במדינות אירופה 2 התחייבויות הממשלה בסוף2014 היו כ - 2.1 טריליון ש"ח, והן כוללות בין היתר את החוב, את ההתחייבות לביטוח הלאומי ואת ההתחייבויות בגין פנסיה תקציבית )בסך כ- 648.5 .(מיליארד ש"ח הגירעון החשבונאי המצטבר בהון היה כ- 1.7 טריליון ש"ח. יצוין שיתרת ההתחייבויות בגין פנסיה תקציבית אינה כוללת את החבות העתידית שתיווצר בגין עובדים פעילי ם במהלך שנות עבודתם הצפויות. בהתחשב בחבות עתידית זו, החבות המלאה לסוף2014 מוערכת בכ- 769 מיליארד ש"ח. ראו ,גם מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 64 ‚, "מאזן המדינה ל - 31.12.12 - 'הגירעון החשבונאי הממשלתי", עמ 253 . בדוח הכספי של ממשלת ישראל לשנת2014 מופיעה התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי בצד ההתחייבויות במאזן כחלק ממלוות הפנים של ממשלת ישראל המ מוסד, והיא אינה נכללת בהצגה על בסיס מאוחד. ההתחייבות למוסד אינה נכללת בחוב הממשלתי בדוחות השנתיים של היחידה לניהול החוב ובשנתון הסטטיסטי לישראל של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לשנת2014, ו אינה נכללת בחוב הציבורי .)הכולל את החוב הממשלתי ואת החוב של הרשויות המקומיות( בדוחות השנתיים של בנק ישראל 130 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 פעולות הביקורת בחודשים אוגוסט2014 - ינואר2015 בדק משרד מבקר המדינה את ניהול החוב ואת התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי3 . הבדיקה נעשתה במשרד האוצר- באגף החשב הכללי )להלן - אגף החשכ"ל( ובאגף התקציבים ובענבל. בדיקות השלמה נעשו באגף שוק ההון , ביטוח .וחיסכון שבמשרד האוצר ובביטוח הלאומי הליקוי ים העיקריים היעדר הסמכוֹת ואי-תיעוד של החלטות בניהול החוב 1. החשבת הכללית הנוכחית )להלן - החשכ"לית( והחשכ"לים שקדמו לה בעשור האחרון קבעו את הרכב החוב אף על פי שהם לא הוסמכו לכך על ידי שר .האוצר ברשומות 2. לא תועד הדיון שהתקיים באגף החשכ"ל על אישור תכני ת הגיוסים לשנת2014 ועל אישור מקורות מימון נוספים בהיקף כולל של יותר מ- 100 .מיליארד ש"ח כמו כן לא תועדו האנשים שהשתתפו בדיון, הדעות שנשמעו בו וההחלטות .שהתקבלו, לרבות אישור התכנית אי-בדיקה של השגת היעדים של רפורמת עושי שוק ראשיים4 אף על פי שגיוס חוב מקו מי סחיר באמצעות עושי שוק ראשיים הוא אפיק הגיוס הגדול והמרכזי של הממשלה, מאז יישום רפורמת עושי שוק ראשיים ב - 2006 לא בדקה היחידה לניהול .החוב אם הושגו היעדים שהוגדרו ברפורמה _________________ _ 3 התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי משפיעה על הכנסות הממשלה, על הגירעון בתקציב המדינה ועל האיתנות הפיננסית של המוסד. ההתחייבות, גם אם אינה חלק מהחוב, מש פיעה על תקציב תשלומי הריבית, ולכן משפיעה על קביעותיהם של חברות הדירוג והמשקיעים לגבי יכולת החזר החובות של .המדינה 4 עושי שוק ראשיים הם גופים פיננסיים המתמחים במסחר בניירות ערך, הן בשוק הראשוני )שלב ההנפקה( והן בשוק המשני )המסחר שלאחר ההנפקה(, ותפקידם להב טיח סחירות ונזילות של נייר .הערך בשוק המשני משרד האוצר 131 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 הסובסידיה הגלומה באג"ח מיועדות היא מקרית ומובלעת בסעיף הריבית 1. הסובסידיה הגלומה באג"ח מיועדות מובלעת בתקציב הריבית. היא תוצאה מקרית של הפער שבין הריביות הנקובות על אג" ח מיועדות המונפקות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח ובין התשואה לפדיון על אג" ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים, וכן תוצאה של הגידול הלא נשלט בהיקף ההנפקות של אג"ח מיוע דות לקרנות הפנסיה וחברות הביטוח. בשנים האחרונות גדלה .הסובסידיה באופן עקבי וללא שליטה 2. הסובסידיה הגלומה ב אג"ח מיועדות ניתנת ללא כל הרשאה תקציבית מפורשת . משרד מבקר המדינה כבר הצביע על ליקוי בנושא זה בדוח שנתי40 שפרסם ב- 1990 ,וכן בעשרה דוחות שנתיים שפרסם,לאחר מכן אך הליקוי טרם תוקן. 3. דברי ההסבר לספרי תקציב המדינה כוללים אומדן מוטה כלפי מעלה ברוב הנחות החישוב של היקף הסובסידיה לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח. זו הפעם התשיעית מ - 1990 שמשרד מבקר המדינה מעיר על ליקויים שונים בדברי .ההסבר בעניין הסובסידיה חוס ר בהצגת חלופות גיוס, בהערכת סיכוני שוק וברגישות החוב למבחני קיצון בהליך הגיוס השנתי 1. תכנית הגיוסים השנתית של אגף החשכ"ל אינה כוללת הצגה של חלופות לתמהילי חוב, המאפשרות לחשכ"לית לזהות את התחלופה בין העלות הצפויה לסיכון בתמהיל החוב. בתכניות הגיוסים לשנים 2014 ו - 2015 , פרט לבחינת חלופה של הורדת סדרה של אג"ח בתכנית של2015 , לא הוצגו חלופות .לתמהילי גיוס חוב 2. קביעות הרכב הגיוס השנתי5 בשנים2015-2014 לא כללו הערכה של השינויים בעלות שירותי החוב שהם מעבר לשינויים הצפויים כתוצאה מסיכוני שוק ומתרחישי קיצון, לרב.ות תרחישי קיצון מקרו כלכליים ניהול השקעות המוסד לביטוח לאומי בממשלה שלא על פי הוראות החוק 1. לא יושמה החלטת הממשלה מ- 2008 להפקיד את כספי הביטוח הלאומי .בממשלה בריבית השוק ולהפסיק את הסבסוד למוסד דרך תקציב הריבית 2. משרד האוצר מנפיק אג "ח מיועדות לביטוח הלאומי ,הנושאות תשואה מועדפת הכרוכה ב סובסידיה ,בלי שהסובסידיה תופיע בהרשאה תקציבית מפורשת וללא דיווח לכנסת ולציבור על הסובסידיה. _________________ _ 5 הרכב הגיוס השנתי והרכב החוב מתייחסים למאפיינים של הגיוס ושל החוב, לרבות חוב מקומי, חוב .חיצוני, חוב סחיר, חוב לא סחיר, מגזרי הצמדה, טווחים לפדיון וסוגי ריביות 132 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 3. למרות האמור ב דוחות מבקר ה מדינה6 ו -7 6 בו חוות דעת משפטית של היועץ המשפטי לממשלה, לפחות מאמצע שנות השבעים של המאה העשרים ועד ה יום סעיף34 ב חוק הביטוח הלאומי )נוסח משולב ,(התשנ "ה - 1995 , הנוגע להשקעות קונסטרוקטיביות יה ה ל אות מתה, והממשלה ו הביטוח הלאומי אינם ממלאים את .הוראותיו 4. משרד האוצר לא הביא לדיון בממשלה הצעה לטיפול בכשלים שהעלתה הוועדה שהוקמה לבחינת השמירה על האיתנות הפיננס ית של הביטוח הלאומי בטווח הארוך )לא הביא לדיון את המלצות הוועדה ולא פתרונות אחרים(. כמו כן לא הביא לממשלה הצעה לפתרון בעיית הגירעון האקטוארי של המוסד .ולסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה ה המלצות העיקריות כדי לנהל את החוב ואת התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי באופן מושכל ובהתאם לחוק, להחלטות הממשלה ולהערות בדוחות קודמים של מבקר המדינה :מוצעות דרכי הפעולה שלהלן 1. ראוי כי החשכ"לית תבטיח את קיומן של הפעולות האלה: .א בחינת קביעת טווחים ליעדים כמותיים אסטרטגיים נוספים לתמהיל החוב כגון ההרכב המטבעי הרצוי של ה .חוב .ב חישוב עלויות וסיכונים של תמהילי חוב שונים שמהם יהיה אפשר לבחור .את תמהיל החוב האסטרטגי ואת תכנית הגיוסים השנתית .ג בדיקה של אופן השגת היעדים שהוגדרו ברפורמת עושי שוק ראשיים לצורך הפקת לקחים החיונית לייעול גיוסי החוב הממשלתי באמצעות עושי שוק ראשיים. .ד שילוב מודלים לאמידת הסיכון מתנודתיות במחירי השוק ומבחני קיצון .לחוב בתהליכי קבלת החלטות בניהול החוב 2. פעילות החשכ"לית להקטנת סיכון מִ חזור החוב מהשנים האחרונות היא .חשובה בהתאם להמלצות קרן המטבע הבין- לאומית והבנק העולמי, ראוי כי גם בעתיד מנהלי החוב י שקלו להימנע ממצבים שבהם הטווח הממוצע לפדיון של החוב קטן בעקביות במשך כמה שנים וסיכון מִ חזור החוב גדל בהתאם כפי שאירע בשנים2011-2003 . _________________ _ 6 ,מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 6 ) 1956 (, "משרד העבודה- 'המוסד לביטוח לאומי", עמ145-144, ו Á„ È˙ ˘ 7 ) 1956 '(, "המוסד לביטוח לאומי", עמ232 . משרד האוצר 133 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 3. :ראוי כי משרד האוצר והממשלה יבטיחו את קיומן של הפעולות האלה .א משרד האוצר יפעל לשקף את הסובסידיה לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח בתקציב המדינה. כל עוד הממשלה סבורה שצריך להעניק .סובסידיה לגופים אלה, עליה לקבל הרשאה תקציבית מפורשת .ב משרד האוצר יסיים בהקדם לגבש פתרון להקצאת אג"ח מיועדות ויגישו לדיון ולאישור של הממשלה ולאישור הכנסת)ככל שי י דרשו שינויי חקיקה(. ראוי שבמסגרת גיבו ש הפתרון י י שקלו היתרונות של הנפקת אג"ח מיועדות כגורם מייצב בתיק החיסכון הפנסיוני ,מחד גיסא וההשפעות השליליות של אג"ח מיועדות על החוב מאידך גיסא. .ג משרד האוצר יפעל לשקף את הסובסידיה לביטוח הלאומי בתקציב המדינה. עד אשר יינתן פתרון כולל וארוך טווח לאיתנות הפ יננסית של המוסד, על הממשלה לבחון מנגנון ראוי שיחליף את הסובסידיה המובלעת .בתקציב הריבית .ד משרד האוצר יגבש את עמדתו הסופית לבעיית האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי, ותכניותיו לפתרון יחד עם התכניות השונות של הביטוח הלאומי, מועצת הביטוח הלאומי והמלצות הוועדה ,לאיתנות פיננסית .יובאו לדיון בפני הממשלה בהקדם האפשרי .ה הממשלה תשקול מתן פתרון יסודי לבעיית האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי להבטחת הביטחון הסוציאלי של אזרחי המדינה ולסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה. ראוי כי במסגרת פעולותיה תבטיח הממשלה את מילוי .התחייבותה לביטוח הלאומי 4. לאור השינויים הרבים שחלו במשק, בכלכלה ובפיתוח הארץ מאז חוקק לראשונה סעיף ההשקעות בחוק הביטוח הלאומי ב - 1953 , שהיה בהם להשפיע בין היתר על ייעוד כספי קרן המוסד לביטוח לאומי, ובעקבות התפתחות ערוצי השקעה נוספים, מן הראוי שהביטוח הלא ומי, שר הרווחה ומשרד האוצר בשיתוף היועץ המשפטי לממשלה ישקלו תיקונים בהסכמה לסעיף 34 בחוק הביטוח הלאומי, הקובע את אופן השקעת עודפי הכספים של המוסד. יש להתחשב במידת העדכניות של סעיף זה ושל דעת המחוקק דאז בקביעת החוק להטלת האחריות על המוסד לשם הבטחת השימוש בע ודפי הכספים שנצברו. 5. ראוי כי שר הרווחה ישקול להתקין תקנות בהסכמת שר האוצר, שיקבעו את ההשקעות המותרות למוסד בהתאם לסמכותם לפי סעיף34 לחוק הביטוח הלאומי. מן הראוי שמועצת המוסד תעדכן את תקנון המועצה מ - 1975 באופן שיחייב דיון במועצה או בוועדת הכספים שלה או בשתיהן וכן הגשת המלצות לשר הרווחה כאשר חל שינוי ניכר בתנאי השקעות המוסד. 134 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 סיכום החוב הממשלתי ונטל תשלומי הריבית מצריכים ניהול מקצועי ומושכל. כמה נתונים של החוב הממשלתי חורגים מהמקובל בהשוואה בין - .לאומית נטל תשלומי הריבית על ה חוב הציבורי יחסית לת צר ו , משקל החוב הלא סחיר יחסית לתוצר ומשקל החוב הסחיר הצמוד למדד מסך החוב גבוהים בהרבה מהמקובל במדינות ה- OECD . חלק מהחריגות במדדים אלה חושפות את החוב לסיכוני שוק שאינם נמדדים כראוי, מקטינות את הגמישות בניהול החוב ומגדילות את עלות גיוס ההון של הממשלה. חלק מהחריגות הן בשל קשיחויות הקיימות בניהול החוב כתוצאה מהסדרים היסטוריים עם קרנות הפנסיה, עם חברות הביטוח ועם הביטוח הלאומי. הסדרים אלה מגלמים סובסידיה המובלעת בתקציב הריבית ללא הרשאה תקציבית שקופה ומפורשת, פוגעים בפיקוח הפרלמנטרי של הכנסת ובפיקוח של הציבור על תקציב המד ינה, מייקרים את תשלומי הריבית, ועלולים להתפרש בצורה לא נכונה על ידי חברות הדירוג והמשקיעים לגבי יכולת החזר החוב של המדינה. הסובסידיה לקרנות הפנסיה גדלה ללא שליטה בכמעט פי60 - מכ- 15 מיליון ש ב "ח - 2007 לכ - 893 מיליון ש "ח ב- 2014, ויש לה השפעה על הרכב תקציב המד ינה. הביטוח הלאומי משקיע את עודפי הכנסותיו בממשלה ואמור לנהל אותן אך אינו עושה כך. משרד האוצר לא הביא לדיון בממשלה פתרון לכשלים שהעלתה הוועדה לאיתנות פיננסית, פתרון לגירעון האקטוארי של הביטוח הלאומי, פתרון לבעיית הסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה ופת רון שיבטיח את מילוי התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי. היעדר טיפול יסודי בגירעון האקטוארי של הביטוח הלאומי עשוי להפסיק את הגידול בקרן הביטוח הלאומי בתוך כעשר שנים, לרוקן את הקרן כעשרים שנים לאחר מכן, ובעתיד לפגוע בתשלומי הקצבאות לאזרחים ולהעמיד בסיכון את הביטח .ון הסוציאלי שלהם ♦ משרד האוצר 135 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 מבוא ניהול החוב כולל ניהול של החוב הקיים וגיוסי חוב שוטפים לצורך מימון מלא או חלקי של הגירעון בתקציב המדינה ולצורך מימון פירעון הקרן של חובות קיימים המגיעים לפירעון )מִ חזור החוב(. החוב מנוהל על ידי היחידה לניהול החוב באגף החשכ "ל . ב ניהול החוב מסתייעת היחידה בענבל7. בסוף 2014 עמדה יתרת החוב הממשלתי על כ - 715.8 מיליארד "ח ש ; משקל החוב בתמ"ג יורד בשנים ,האחרונות ובסוף 2014 היה כ - 65.9% 8. החוב מורכב מחוב מקומי סחיר של כ - 429.6 מיליארד ש"ח, מחוב מקומי לא סחיר של כ - 180.1 מיליארד ש"ח ומחוב במטב ע חוץ )להלן - מט"ח( של כ- 106.1 מיליארד ש"ח. בסוף 2014 עמדה התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי על כ - 180.4 מיליארד ש"ח )ההתחייבות אינה חלק מהחוב(. מרבית גיוסי החוב נעשים באמצעות הנפקת אג"ח. תקציב תשלום החוב ופירעון אג"ח למוסד )סעיף84 בתקציב הפיתוח וחשבון הון( ב חוק התקציב לשנת2014 היה כ- 96.9 מיליארד ש."ח תקציב תשלומי הריבית היה השלישי בגודלו בתקציב הרגיל בחוק התקציב הדו-שנתי לשנים 2014-2013 ועמד על כ- 41.7 מיליארד ש"ח ב - 2014. נטל תשלומי הריבית על החוב הציבורי9 בישראל היה ב - 2014 2.9% מהתמ"ג; נטל התשלומים רשם יריד ה ניכרת בעשור האחרון, אך הוא עדיין גבוה מהנטל הממוצע במדינות ה- OECD ) 1.7% מהתמ"ג( בכ- 1.2 נקודות אחוז )ראו להלן תרשים1 (. גודלו של החוב ונטל .תשלומי הריבית מצריכים ניהול מושכל _________________ _ 7 גב' מיכל עבאדי- בויאנג'ו כיהנה כחשכ"לית בתקופת הביקורת. היחידה היא חלק מחטיבת המימון והאשראי באגף החשב הכללי המנוהלת בידי סגן בכיר לחשכ"לית מר יהלי רוטנברג. בראש היחידה עומד מנהל החוב הממשלתי. היחידה מפעילה נציגות בניו יורק, שבין היתר מגייסת חוב חיצוני באמצעות ארגון הבונדס. בתיקון14 לחוק מלווה המדינה, התשל"ט- 1979 שנכנס לתוקף ב- 2005 הועברה האחריות לניהול כל ענייני המלווה למשרד האוצר. עד לתיקון החוק, כל ההחלטות העקרוניות וההחלטות המדיניות לגבי מלווה המדינה נקבעו במשרד האוצר בעוד כל ניהול מכירת איגרות החוב .והביצוע הטכני היה בידי בנק ישראל 8 לפי נתוני דוח בנק ישראל לשנת2014 , משקל החוב הציבורי ברוטו בתמ"ג, הכולל גם את החוב של הרשויות המקומיות בניכוי חובן לממשלה, היה בסוף2014 כ- 67.6% , והוא נמוך בהשוואה לממוצע החוב הציבורי ב- OECD ) 86.2% .( 9 נטל תשלומי הריבית על החוב הציבורי אינו כולל את תשלומי הריבית של התחייבות הממשלה לביטוח .הלאומי 136 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 פעולות הביקורת בחודשים אוגוסט 2014 - ינואר2015 בדק משרד מבקר המדינה את אופן ניהול החוב ואת התחייבות הממשלה לביטוח הלאומי. הבדיקה נעשתה במשרד האוצר - באגף החשכ"ל ובאגף התקציבים וכן בענבל. בדיקות השלמה נעשו באגף שוק ההון , ביטוח וחיסכון שבמשרד האוצר )להלן - אגף שוק .ההון( ובביטוח הלאומי קבלת ההחלטות בניהול החוב הסמכות לקבלת החלטות על הרכב החוב חוק מילווה המדינה ,התשל "ט- 1979 )להלן - חוק מלווה (המדינה, נותן לשר האוצר סמכות לקבוע ,בתקנות, באישור ועדת הכספים של הכנסת, הוראות רבות שמשפיעות על הרכב החוב. על פי החוק שר האוצר יכול להסמיך מי מטעמו לעשות פעולות מסוימות. כך לדוגמה, בסעיף6)א( לחוק נקבע משרד האוצר 137 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 כי שר האוצר, או מי שהסמיך, יקבע לגבי כל סדרה של אג "ח עניינים אלה: סוג הסדרה, יום הוצאתה, סך כל שווייה הנקוב, מועדי תשלום הריבית ומועדי פדיון האג"ח10 . במרוצת השנים הסמיכו שרי האוצר עובדים באגף שוק ההון לעניין סעיפים4)3 ,( 4)4( ו-6 ()א לחוק, אולם נמצא כי ההסמכה האחרונה שפורסמה ברשומות היא משנת2002 11 ואינה עדכנית12 . ·Î¯‰ ˙‡ ÂÚ·˜ Ô¯Á‡‰ ¯Â˘Ú· ‰Ï ÂÓ„˜˘ ÌÈÏ"΢Á‰Â ˙ÈÁΠ‰ ˙ÈÏ"΢Á‰ ÈÎ ‡ˆÓ · ÌÈÓÂÏ‚‰ ÌÈ ÂÎÈÒ‰ ÏÚ ˙ÂÈÂÏÚ‰ ÏÚ ÚÈÙ˘Ó‰ ,·ÂÁ‰ - ˙¯„Ò‰ È‚ÂÒ ˙ÚÈ·˜ ˙ÂÚˆÓ‡· Ó ,Ô‰Ï˘ ·Â˜ ‰ È¢‰ ,Ô˙‡ˆÂ‰ ÌÂÈ ,˜٠ÂÈ˘ Á"‚‡‰ ÔÂÈ„Ù È„ÚÂÓ ˙ȷȯ‰ ÌÂÏ˘˙ È„Ú - ¯ˆÂ‡‰ ¯˘Ó ˙˘¯ÂÙÓ ‰ÎÓÒ‰ ˙ÓÈȘ˘ ‡Ï· 13 . בתשובה שמסר מר יהלי רוטנברג, סגן בכיר לחשכ"לית, למשרד מבקר המדינה באפריל2015 )להלן - תשובת אגף החשכ"ל( צוין בין היתר כי "בהתאם לעמדת היועץ המשפטי של משרד האוצר עצם קיום פעילות זו ]ניהול החוב[ באגף החשב הכללי במשך תקופה כה ארוכה ולאור התנהגות כל הצדדים ]שרי האוצר והחשבים הכלליים[ יש בכך אישור ברור להסמכת האגף לקבל החלטות על הרכב החוב הממשלתי. יחד עם זאת מאחר ולא נמצא התיעוד להסמכה נפעל לקבלת הסמכה עם ."כניסת שר האוצר לתפקידו אישור תכנית גיוס החוב 1. ˙ È ˙ ˘ ‰ Ì È Ò Â È ‚ ‰ ˙ È Î ˙ : את תכנית הגיוסים השנתית של החוב מתכננת היחידה ומגישה אותה לאישור החשכ"לית. תכנית הגיוסים לשנת2014 כללה גיוס של93 מיליארד ש"ח באמצעות הנפקת חוב מקומי סחיר, חוב מקומי לא סחיר וחוב חיצוני. גיוסים אלה, עם מקורות נוספים בסך11 מיליארד ש"ח14 , יועדו למימון פירעונות קרן בסך76 מיליארד ש"ח בשנה השוטפת ולמימון גירעון בסך28 מיליארד ש"ח15. 2. ˙ È ˘ „  Á ‰ Ì È Ò Â È ‚ ‰ ˙ È Î ˙ : אחת לחודש היחידה מגישה לחשכ"לית את תכנית הגיוסים החודשית16. מבקר המדינה כבר ציין בדוח 56 ב משנת 2006 בקשר לקביעת הגיוס הח ודשי: "במצגת ובדוח השנתי של היחידה חסר פירוט של השיקולים שלפיהם נקבע הרכב [האג"ח שיונפקו. כמו כן הועלה שדיוני הפורום ]למימון הגירעון17 והחלטותיו לא תועדו _________________ _ 10 דוגמאות נוספות הן סעיפים4)3( ו-4)4 ( לחוק. בסעיף4)3 ( נקבעה הרשאה לשר האוצר, או למי שה סמיך, למכור אג"ח במכרז או בהליך תחרותי ושוויוני אחר, ולהציע לציבור פדיון מוקדם של אג"ח בדרך שתיקבע בתקנות. בסעיף4)4 ( נקבעה הרשאה לשר האוצר באישור ועדת הכספים לקבוע בתקנות לגבי כל סדרה או סדרות את המחיר שבו יימכרו האג"ח, ויש הרשאה לשר האוצר או למי שהסמיך ל.קבוע את המחיר בטווח המחירים, בשוויין הנקוב של האג"ח, בפחות ממנו או ביותר ממנו 11 ילקוט הפרסומים5071 מ- 5.5.02 ', עמ2162 . 12 ההסמכה נקבעה שמית, ועודכנה מדי פעם בפעם .בהתאם לשינוי בעלי התפקידים באגף שוק ההון 13 אמנם בשנת2005 פרסם שר האוצר דאז הודעה שבה הס מיך את החשב הכללי )ילקוט פרסומים5407 מ - 19.6.05 ', עמ3091 (, אך זאת רק בעניין סעיף6 .(א לחוק )מינוי עושי שוק ראשיים 14 .תקבולי הפרטה ושימוש בקופת המזומנים של אגף החשב הכללי 15 .גירעון חזוי בניכוי אשראי נטו. אשראי נטו שווה להחזרי אשראי פחות מתן אשראי 16 הת כנית כוללת מידע על אג"ח שיונפקו בחודש השוטף לפי טווח לפדיון, מגזרי ההצמדה, הכמות שתונפק במונחי ערך נקוב והכמות שהונפקה מכל איגרת בחודש הקודם, וכן כוללת השוואה לתכנית השנתית. קודם לאישור ולפרסום התכנית דנים עם נציגי בנק ישראל המציגים סקירה של התפתחויות בארץ .ובעולם, את הצעת בנק ישראל להרכב הגיוס החודשי ואת השיקולים להמלצה 17 חברי הפורום אז היו נציגים של אגף החשכ"ל, לרבות היחידה לניהול החוב, של אגף שוק ההון, של .אגף הכלכלה ושל אגף התקציבים 138 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 בפרוטוקול, כפי שנדרש על פי כללי מינהל תקין". עוד צוין בדוח כי בהיעדר פרוטוקולים ובהיעדר מסמכים המפרטים את ההנחות ואת הנימוקים להחלטות, קשה לבדוק את סבירות ההחלטות, קשה לעקוב אחר ביצוען, לבקר אותן ולהפיק לקחים. בתשובת החשכ"ל דאז על הביקורת בדוח56ב נכתב: "החל מחודש אוגוסט2005 נרשם פרוטוקול של דיוני הפורום, ובו מתואר מהלך הדיון ומתועדות ההחלטות שהתקבלו בנוגע "לניהול החוב הממשלתי18. ˙ ˘Ï ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙ ¯Â˘È‡ ÏÚ ÔÂÈ„‰ „ÚÂ˙ ‡Ï ÈÎ ‡ˆÓ 2014 ÔÂÓÈÓ ˙Â¯Â˜Ó ¯Â˘È‡ ÏÚÂ Ó ¯˙ÂÈ Ï˘ ÏÏÂΠۘȉ· ÌÈÙÒ - 100 ÂÙ˙˙˘‰˘ ÌÈ˘ ‡‰ „ÚÂ˙ ‡Ï ÔÎ ÂÓÎ ;Á"˘ „¯‡ÈÏÈÓ ÈÎ ‡ˆÓ „ÂÚ .˙È Î˙‰ ¯Â˘È‡ ˙·¯Ï ,· ÂÏ·˜˙‰˘ ˙ÂËÏÁ‰‰Â · ÂÚÓ˘ ˘ ˙ÂÚ„‰ ,ÔÂÈ„· ÏÚ Á„ ÏÚ Ï"΢Á‰ ˙·Â˘˙ Û‡ 56 · ÈÏÂÈ „Ú ˙È˘„ÂÁ‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙ ÏÚ ÌÈ ÂÈ„‰ , 2014 ‰„ÈÁȉ Ï˘ ÌÈÎÓÒÓ·Â ,„ÚÂ˙ ‡Ï ÏÂ‰È Ï Ì‰ÈÙÏ˘ ÌÈÏÂ˜È˘Ï ˙‡˙ÎÓÒ‡ ‡ˆÓ ‡Ï ·ÂÁ‰ ¯Â˘È‡Ï ˯٠,˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ „Ú ÈÎ ‡ˆÓ „ÂÚ .È˘„ÂÁ‰ ÒÂÈ‚‰ ·Î¯‰ Ú·˜ ¯‡Â¯·Ù ˘„ÂÁÏ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙Ï ˙ÈÏ"΢Á‰ 2015 Ï˘ ¯Â˘È‡ „Ú˙Ó‰ ÍÓÒÓ ÏÎ ‡ˆÓ ‡Ï , „Ú˙Ï Ï"΢Á‰ Û‚‡ ÏÁ‰ ˙¯Â˜È·‰ Íωӷ ÈÎ ÔÈÂˆÈ .˙È˘„ÂÁ‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙Ï ˙ÈÏ"΢Á‰ ˙ ˘Ï ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙ .˙È˙ ˘‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙ Ï˘ ÔÂÈ„‰ ÍÈω ˙‡ 2015 ÏÚ ·˙η ‰¯˘Â‡ ¯·Ó·Â Ó ÔÂÈ„ ÌÂÎÈÒ· ˙ÈÏ"΢Á‰ È„È 2014 . בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי ב אוגוסט2014 החלה היחידה לניהול החוב לתעד את דיוניה ."הפנימיים. עוד צוין: "תוצרי הדיונים מהווים אסמכתא מפורטת לקבלת החלטות ËÒÂ‚Â‡Ó ‰„ÈÁÈ· ÌÈÈÓÈ Ù‰ ÌÈ ÂÈ„‰ „ÂÚÈ˙ ÈÎ ‡ˆÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙˜È„·· 2014 ‰ ÈÙÒΉ ۘȉ‰ ÁΠ.ÔÂگȂ‰ ÔÂÓÈÓÏ ‰ Ή· ˜ÒÚ˘ ÌÈ ÂÈ„· ‰˘Ú ˙È Î˙ Ï˘ ¯ÎÈ ˙‡ Ì‚ „Ú˙Ï „ÈÙ˜È Ï"΢Á‰ Û‚‡ ÈΠȇ¯ ,ÔȘ˙ ω ÈÓ ÈÏÏÎÏ Ì‡˙‰·Â ˙È˘„ÂÁ‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ .˙È˘„ÂÁ‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙Ï ÌÈÚ‚Â ‰ ˙ÈÏ"΢Á‰ Ï˘ ÌÈ¯Â˘È‡‰Â ˙ÂËÏÁ‰‰ ,ÌÈ ÂÈ„‰ ביקורת פנימית, הסדרת הטיפול בניגודי עניינים אפשריים ותקציב היחידה ביקורת פנימית על עבודת הי חידה לניהול החוב בקווים מנחים משותפים) Guidelines ( לניהול חוב ממשלתי שפרסמו קרן המטבע הבין- לאומית )להלן- (קרן המטבע והבנק העולמי בשנים2001 , 2003 ו - 2014 )להלן - הקווים המנחים של קרן (המטבע והבנק העולמי או הקווים המנחים19 הם הציגו את הצורך בביקורת שוטפת על מנהלי החוב ועל הבקרה. בקווים המנחים מ- 2014 .צוינה בין היתר הביקורת הפנימית כגורם לביצוע הביקורת _________________ _ 18 ,מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 56 · ) 2006 (, "מאזן המדינה ליום31.12.04 '", עמ 195 . 19 :ראו International Monetary Fund and The World Bank, Guidelines for Public Debt Management (March 2001), p. 17; International Monetary Fund and The World Bank, Guidelines for Public Debt Management (September 2003), p. 16; The World Bank and International Monetary Fund, Revised Guidelines for Public Debt Management (April 2014), p. 14, 25. משרד האוצר 139 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 בסעיף2 של חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ו - 1992 , נקבע: ")א( בכל גוף ציבורי תקוים ביקורת פנימית על ידי מבקר פנימי... )ג( המבקר הפנימי של אגף החשב הכללי במשרד האוצר יהיה אחראי ."לביקורת הפנימית על ביצוע תקציב המדינה ביחידות החשבות והכספים של משרדי הממשלה ˙„Â·Ú ÏÚ ˙¯Â˜È· ˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘· ‰˘Ú ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó Ï˘ ÈÓÈ Ù‰ ¯˜·Ó‰ ÈÎ ‡ˆÓ ‡Ï ‰„ÈÁȉ ÏÂ‰È Ï ˙ÂÂÏÓ ‡˘Â · ‰˙Èȉ˘ ,·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁÈ· ‰ ¯Á‡‰ ˙¯Â˜È·‰ ˙‡ .·ÂÁ‰ ÌÈ Ù - ÈÁÒ Á"‚‡ (˙ÈÏ"΢ÁÏ ‰ÙÂÙΉ) Ï"΢Á‰ Û‚‡· ˙¯Â˜È·‰ ˙„ÈÁÈ ‰˙˘Ú ,¯ ı¯Ó ÌÈ˘„ÂÁ· ˙È ÂˆÈÁ ‰¯·Á ˙ÂÚˆÓ‡· - ¯·Â˘‡ 2008 . המבקר הפנימי במשרד האוצר הודיע למשרד מבקר המדינה באוגוסט2014 כי העניין עלה לדיון בתכנית העבודה של הביקורת הפנימית לשנת2015 ., אך הנושא טרם אושר בתשובת אגף החשכ"ל צוין בין היתר כי "ביקורות על אגף החשב הכללי... מבוצעות בהתאם לחוק הביקורת הפנימית על ידי חטיבת הביקורת והיא אשר מקיימת ביקורות שוטפות... בין היתר גם על פעילות יחידת החוב". בתשובה נוספת שמסרה גב' לימור טל, סגנית בכירה לחשבת הכללית ומנהלת חטיבת הביקור ת, ביולי2015 צוין: "החשב הכללי הינו הגוף הממשלתי היחיד שמעמד מבקר הפנים שלו וכפיפותו לחשכ"ל הוסדר באופן פרטני בחוק ]הביקורת הפנימית[. יחידת ניהול החוב הממשלתי הינה חלק מאגף החשב הכללי, פעילותה עוסקת בביצוע תקציב המדינה והיא כפופה לביקורת של המבקר הפנימי ש ל החשב הכללי. ביצוע ביקורת פנימית ביחידה על ידי המבקר הפנימי של המשרד ]משרד האוצר[ סותר את החוק ואת הרציונאל העומד בבסיסו שהוא שמירת אי ."התלות של הביקורת הפנימית באגף ÈÓÈ Ù‰ ¯˜·Ó‰ ,Ï"΢Á‰ Û‚‡· ˙¯Â˜È·‰ ˙„ÈÁÈÏ „Â‚È · ÈÎ ÔÈÈˆÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ȇ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó· ÍÂ˙· ÌÈӯ‚ È ˘ ÈÎ ‰˙ÏÚ‰ ‰˜È„·‰ ,ÌÂ˜Ó ÏÎÓ .˙ÈÏ"΢ÁÏ ÛÂÙÎ Â .·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁȉ ˙„Â·Ú ÏÚ ˙ÈÓÈ Ù ˙¯Â˜È· Úˆ·Ï ̄ȘÙ˙Ó˘ ÌÈ¯Â·Ò ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ‡ÈˆÂÈ ÔÈÈ ÚÏ Â˙Ú„ Ô˙ÈÈ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó Ï˘ ÈËÙ˘Ó‰ ıÚÂȉ˘ ȇ¯‰ ÔÓ ,‰Ê Ìȯ·„ ·ˆÓ· ÎÏ ·Ï ÌÈ˘· ,ȯ˘Ù‡‰ Ì„˜‰· ‡˘Â · ˙·ÈÈÁÓ ˙ÂÈÁ ‰ ‰˙˘Ú˘ ‰ ¯Á‡‰ ˙¯Â˜È·‰˘ Í .ÌÈ ˘ Ú·˘Î È ÙÏ ‰˙Èȉ ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁȉ ˙„Â·Ú ÏÚ Ï"΢Á· ˙¯Â˜È·‰ ˙„ÈÁÈ הסדרת ה טיפול בניגודי עניינים אפשריים של עובדי היחידה לניהול החוב היועץ המשפטי לממשלה קבע הנחיות בנוגע לטיפול בניגודי עניינים20, ובכלל זה הוראות על מעורבותו של ה.ייעוץ המשפטי של המשרד הממשלתי או של הגוף הרלוונטי עובדי חטיבת המימון והאשראי באגף החשכ"ל )להלן- חטיבת המימון(, לרבות עובדי ענבל המועסקים בניהול החוב, מחויבים להתנהל בהתאם לקוד התנהגות מקצועית ושמירה על כללים אתיים שגיבשה החטיבה )להלן- קוד להתנהגות מקצוע(ית. בקוד להתנהגות מקצועית צוין בין היתר כי עובד החטיבה הנתקל בניגוד עניינים בין ענייני החטיבה לענייניו האישיים, או בחשש לניגוד עניינים, מחויב להודיע לאלתר לממונה עליו. באחריות הממונה להעביר את הטיפול בנושא .למנהל חטיבת המימון או למנהל היחידה _________________ _ 20 בין היתר הנחיה1.1555 )עודכנה במרץ2013 ( של היועץ המשפטי לממשלה בדבר "עריכת הסדרים ."למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה 140 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 בתשובת אגף הח שכ"ל צוין כי הקוד להתנהגות מקצועית יושם ביזמת חטיבת המימון, נבנה לאחר בחינה השוואתית מעמיקה של מוסדות פיננסיים והועבר להערות הלשכה המשפטית במשרד האוצר .אשר יושמו במלואן בקוד טרם החלתו „˜‰ ÈÎ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙‚‰ ˙‰Ï È„ÒÓ Â È‡ ÔÂÓÈÓ‰ ˙·ÈËÁ Ï˘ ˙ÈÚˆ˜Ó ¯ ÈÙÎ .ÌÈ ÈÈ Ú È„Â‚È ˙ÚÈ ÓÏ Ìȯ„Ò‰· ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó· ÈËÙ˘Ó‰ ıÂÚÈȉ Ï˘ ˙·¯ÂÚÓ‰ ˙‡ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó· ÈËÙ˘Ó‰ ıÂÚÈȉ˘ ȇ¯‰ ÔÓ ,‰Ï˘ÓÓÏ ÈËÙ˘Ó‰ ıÚÂȉ ˙ÂÈÁ ‰Ó ‰ÏÂÚ˘ Ìȯ„Ò‰‰ ˙ÚÈ·˜·Â ÌÈ ÈÈ Ú „Â‚È Ï ¯„Ò‰ Ú·˜Ï ͯˆ‰ ˙ ÈÁ·· ·¯ÂÚÓ ‰È‰È ÌÓˆÚ ˙·¯Ï , ˙·ÈËÁ È„·ÂÚ ÏÚ ÂÏÂÁÈ˘ ˙ÂÏ·‚Ó‰ ıÂÚÈÈÏ „·ÂÚ‰ Ï˘ ‰È Ù‰ ÏÂÏÎÈ „˜‰˘Â ,ÔÂÓÈÓ‰ .ÌÈ ÈÈ Ú „Â‚È Ï „˘Á ‰Ï‚˙Ó Ì‡ ÈËÙ˘Ó‰ שיקוף תקציב היחידה לניהול החוב בתקציב המדינה בחוקי התקציב21 מוגדר סעיף תקציב, בין היתר, כסעיף הקובע את ההוצאות של משרד ממשלתי בעל היקף או חשיבות המצדיקים את קביעתו בסעיף נפרד ה מחולק לתחומי פעולה לפי הצורך22 . סעיף תקציב "משרד האוצר" )סעיף5 ( כולל חלוקה לתחומי פעולה, ובהם של הוצאות המשרד הראשי. הוצאות המשרד הראשי מחולקות לתכניות בהתאם לאגפי המשרד. פרטי התקציב מציגים את תכנית ההוצאות של אגף החשכ"ל, הכוללות את הוצאות תפעול האגף המפור .טות בתקנות בדרך זו נקבע סעיף "תשלום ריבית" )סעיף45 ( כסעיף שאליו נזקפים תשלומי הריבית הצפויים .באותה שנה בבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה התברר כי הוצאות תפעוליות של היחידה הקשורות לניהול החוב הממשלתי משולמות אף הן מתקציב "תשלום ריבית". כך לדוגמה, תשלומים לע ,נבל המסייעת כאמור בניהול החוב ורוב עבודתה הוא בסיוע בגיוס מלוות פנים, הופיעו כחלק מההוצאות בתקנה "תשלומי ריבית ועמלות", שהיא חלק מתחום הפעולה "מלוות חוץ"; עלויות מחשוב הופיעו כחלק מההוצאות בתקנה "כספי אמיסיות23 ", בנקים, הפקדות, שונות ועמלות24. זאת ועוד ,בבד יקת פרטי התקציב לא הוצג תקציב בתקנה זו בשנים2014-2013 . ‰ ˘ Ïη Á"˘ È ÂÈÏÈÓ Ï˘ ۘȉ· È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ÏÂÚÙ˙ ÔÈ‚· ˙‡ˆÂ‰ ˙ÂÓÈȘ ÈÎ ‡ˆÓ ÛÈÚÒÓ ÂÓÏÂ˘È˘ ‰ÙÂˆÓ ‰È‰˘ Û‡ "˙ȷȯ ÌÂÏ˘˙" ÛÈÚÒÓ ˙ÂÙȘ˘ ‡ÏÏ ˙ÂÓÏ¢Ӊ ÛÈÚÒ) ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ˙‡ˆÂ‰ 5 ‚‡ ÏÚ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .( Û‚‡Â ÌȷȈ˜˙‰ Û ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ˙ÂÚ‚Â ‰ ˙‡ˆÂ‰‰ ˙‡ ˘„ÁÓ ˜ÏÁÏ ˙Ù˙Â˘Ó ‰˜È„· Úˆ·Ï Ï"΢Á‰ ÍÂ˙· Ìω ÍÂÈ˘ Úˆ·Ï ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ˙‡ˆÂ‰ ÛÈÚÒÏ ˙ȷȯ‰ ÌÂÏ˘˙ ÛÈÚÒ ÔÈ· È˙Ï˘ÓÓ‰ .‰‡ˆÂ‰‰ È ÈÈÙ‡ÓÏ Ì‡˙‰· (˙ ˜˙Ï ˙ÂÈ Î˙Ï ,ÌÈÓÂÁ˙Ï) ‰‡ˆÂ‰‰ ÈÙÈÚÒ חשב בכיר- מטה החשב הכללי מסר למשרד מבקר המדינה ביולי2015 : "ככלל יש להבחין בין הוצאות עבור עמלות ושירותי חיתום ושירותים נוספים המהווים חלק מהעלות האפקטיבית של החוב ולכן נכון לסווג אותם כחלק מתשלומי הריבית... בבדיקה שנעשתה שולמו בשנת2015 הוצאות של2 מיליון ש"ח ונרשמו הזמנות של5.9 מיליון ש "ח שיש להסדירן... אגף החשב הכללי _________________ _ 21 ראו לדוגמה, חוק התקציב לשנות הכספי ם2014-2013 , התשע"ג2013 . 22 .תחום פעולה הוא חלק של סעיף תקציב המוקצה לעניין מסוים המחולק לתכניות לפי הצורך 23 .הלוואות ופיקדונות שנלקחו בשנות החמישים מבנקים, מרשות הנמלים והרכבות ומגופים נוספים 24 יתרת ההזמנות וההתחייבויות לאפריל2015 בגין תשלומים לענבל ובגין הוצאות מחשוב הייתה כ - 5.9 מיליון ש"ח וכ-2 .מיליון ש"ח בהתאמה משרד האוצר 141 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 ...הגיע לסיכום עם אגף התקציבים בנושא זה אולם יישומו מתעכב מאחר ואין תקציב מדינה מאושר הערת המבקר לגבי הוצאות הנ"ל מקובלת וההוצאות ימויינו לתקנות אחרות. לגבי... 'הוצאות מחשוב' בסכום של2 מיליון ש"ח– אנו מקבלים את הערת המבקר . ההזמנה תבוטל במהלך השבוע ."הקרוב ותרשם בתקנה רלוונטית יעדים כמותיים בתכנון אסטרטגי של תמהיל החוב (קביעת יעדים כמותיים בתכנון אסטרטגי של תמהיל החוב לטווח הבינוני )שלוש עד חמש שנים ולטווח הארוך )להלן - תמהיל חוב אסטרטגי( היא אחד המרכיבים החשובים בניהול ה חוב. קביעת תמהיל חוב אסטרטגי מצריכה את מנהלי החוב במדינות השונות להתאים את מדיניות ניהול החוב .השנתית באופן מדוד ומחושב בהתאם למאפיינים הכמותיים הרצויים של תמהיל החוב האסטרטגי קביעת תמהיל חוב אסטרטגי תאפשר לבקר את עבודת מנהלי החוב, לנתח סטיות מהתמהיל האסטר.טגי ולהפיק לקחים קרן המטבע והבנק העולמי הציגו בקווים המנחים שלהם את החשיבות בקביעת תמהיל חוב אסטרטגי. הם ציינו, בין היתר, שמנהלי חוב במדינות בעלות שוק הון מפותח פועלים לפי אחת משתי החלופות הללו: קובעים באופן תקופתי מבנה חוב רצוי המשמש מנחה להנפקות שיבוצעו באותה תקופה או קובעים קבוצה של יעדים אסטרטגיים וטווח לגורמי סיכון של תמהיל החוב המשמשים מנחים לניהול היומיומי של תמהיל החוב. היעדים מבוטאים בדרך כלל כיעדים כמותיים לגורמי הסיכון של תמהיל החוב ומקובל לקבוע להם טווחים25 . גם ארגון ה- OECD , באסופת מאמרים מ- 2005 , הציג את הצורך במבנה אופטימלי של תמהיל החוב לצורך ניהול סיכונים26 . אמירות דומות מופיעות גם בפרסום של הבנק העולמי משנת2004 27. בדוח 56 ב משנת 2006 ציין מבקר המדינה כי לא נמצאו במשרד האוצר החלטות או מסמכים שמתארים את ההרכב הכמותי של החוב הרצוי לטווח הארוך או לטווח הבינוני. עוד צוין כי ראוי שהיחידה תקבע יעדים כמותיים בהקדם האפשרי. החשכ"ל דאז ציין בתשובתו על דוח56ב : "עד כה נקבעו יעדים איכותיים לתמהיל החוב לטווח הבינוני- ארוך... היחידה עוסקת בפיתוח של מודלים מתקדמים לתכנון ארוך טווח של תמהיל המלוות, והיא עמדה לסי ים את ההיערכות להפעלתם וליישומם, ומודלים אלה יסייעו לקבוע לראשונה במקצועיות וביעילות יעדים כמותיים "לתמהיל החוב28. _________________ _ 25 יעדים כמותיים שצוינו כוללים, בין היתר, את החלק של החוב הקצר ביחס לחוב הארוך, הרכב מטבעות רצוי של החוב ומשך חיים ממוצע )להלן - מח"מ( של החוב. קביעת טווחים ליעדים נועדה למנוע שינויים תכופי ם במבנה החוב ובעלויות הקשורות בשינויים אלה כתוצאה מהרצון להתאים את מבנה .החוב הקיים למבנה החוב הרצוי 26 בין היתר צוין שם כי ממשלות צריכות לקבוע נקודות ייחוס אסטרטגיות לאפיון הרכב ההתחייבויות והנכסים שלהם. קביעת נקודות ייחוס אסטרטגיות מייצגות את מאפייני תיק החוב ארוך הטווח שאליו .הממשלה שואפת להגיע 27 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ - 2001 ', עמ30-29; מ - 2003 ', עמ31; ומ- 2014 ', עמ 40 :. כמו כן ראו Hans J. Blommestein, "Introduction to Advances in Risk Management of Government Debt", in OECD (2005), Advances in Risk Management of Government Debt, p.13-14; Graeme Wheeler, Sound Practice in Government Debt Management, (2004), The World Bank, p. 111-125. 28 ,מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 56 · ) 2006 '(, עמ191 . 142 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 בדוח השנתי לשנת2013 ,שפרסמה היחידה היא ציינה מדיניות ויעדים איכותיים בניהול החוב הכוללים את שיקולי המדינה כריבון, הפועל לתמיכה ולפיתוח שוק הא ג"ח הממשלתיות, ואת שיקולי המדינה כמנפיק, הפועל להקטנת העלויות בהתאם לתיאבון הסיכון הרצוי של מנהלי החוב )הסיכון שמנהלי החוב מוכנים ומסוגלים לקבל(. עוד צוינו מטרות משנה איכותיות בחוב המקומי ובחוב החיצוני29 . ת כנית ה גיוסים של היחידה לשנת2014 הציגה יעדים איכות יים ארוכי - טווח, לרבות יעד לקביעת מדדים כמותיים ושימוש במודלים שיקטינו את החשיפה של החוב לסיכוני מִ חזור, ויעדים להקטנת .החשיפה של החוב הממשלתי לסיכוני שוק, לרבות המשך המגמה של הקטנת החוב הצמוד למט"ח עוד הציגה התכנית יעדים כמותיים לשנים2016-2014, אך רק של ה טווח הממוצע לפדיון של הגיוסים ושל יתרת החוב, וכן יעד ארוך טווח להיקף החוב הקצר )חוב הנפרע בשנה הקרובה( ביחס לסך החוב. היעדים נקבעו במסגרת מדיניות החשכ"לית להארכת החוב. בתכנית הגיוסים לשנת 2015 צוינה הקטנת החשיפה למדד המחירים לצרכן, בין היתר על ידי הגדלת המ.רכיב השקלי בגיוס בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי חברות הדירוג הבינלאומיות מציינות לטובה את מדיניות ניהול החוב .הממשלתי ומציינות כי ניהול החוב הממשלתי והסיכונים הם נקודות חוזקה בדירוג החוב ˘È ˙ÈÏ"΢Á‰ ‰Ú·˜˘ ·ÂÁ‰ ˙ί‡‰Ï ÌÈÈ˙ÂÓΉ ÌÈ„ÚÈÏ ÈÎ ÔÈÈˆÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó Á ˙ÈÏ"΢Á‰˘ ȇ¯ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .¯ÂÊÁƒÓ È ÂÎÈÒ ¯ÂÚÊÓ Í¯ÂˆÏ ‰·¯ ˙Â·È˘ ·Î¯‰‰ Ô‚ΠÌÈÙÒ ÌÈÈ˙ÂÓÎ ÌÈ„ÚÈÏ ÌÈÁÂÂË ˙ÚÈ·˜ ÔÁ·˙ ÂÓÎ .·ÂÁ‰ Ï˘ Ȉ¯‰ ÈÚ·ËÓ‰ ,ͯ‡‰Â È Â È·‰ ÁÂÂËÏ ·ÂÁ‰ ÒÂÈ‚· ˙ÂȂ˯ËÒ‡ ˙ÂËÏÁ‰ ÔÈ· „È¯Ù‰Ï Ï˜˘Ï Ô˙È ÔÎ È·Â ,‰Ù˜˙Ï ˙Á‡ ÂÚ·˜ÈÈ˘ ȇ¯˘ ÔÈ· ÔÂÊÈ‡Ï ‡È·‰Ï ˙¯ÂÓ‡˘ ˙ÂÈ˙ ˘‰ ÒÂÈ‚‰ ˙ÂÈ Î˙ Ô .˜Â˘· ÌÈÈÂ È˘Ï Ì‡˙‰· ÁÂÂË È¯ˆ˜ ÌÈ„ÚÈÏ ˙Ȃ˯ËÒ‡‰ ˙È Î˙· ÂÚ·˜ ˘ ÌÈ„Úȉ גיוס חוב סחיר בשוק המקומי - רפורמת עושי שוק ראשיים גיוס חוב סחיר באמצעות הנפקת אג" .ח סחירות בשוק המקומי הוא כלי הגיוס המרכזי של הממשלה ב שנת2014 היה החוב המקומי הסחיר כ - 429.6 מיליארד ש"ח, שהם כ - 60% מסך החוב. בשנה זו גייסה הממשלה חוב מקומי סחיר של כ - 64 מיליארד ש"ח, שהם כ - 60% מסך החוב שגויס באותה .שנה אי-וידוא השגתם של יעדי הרפורמה בתיקון14 לחוק מלווה המדינה, שנכנס לתוקף ב - 2005, הועברה הא חריות להנפקות חוב סחירות ליחידה לניהול החוב. תיקון14 לחוק הביא לרפורמה מקיפה בשוק האג"ח הממשלתיות )להלן - הרפורמה (, שכללה מינוי של עושי שוק ראשיים )להלן - עש"ר(. עש"ר הם גופים פיננסיים המתמחים במסחר בניירות ערך, הן בשוק הראשוני )שלב ההנפקה( והן בשוק המשני )המסחר .שלאחר ההנפקה(, ותפקידם להבטיח סחירות ונזילות של נייר הערך בשוק המשני _________________ _ 29 ,מטרות משנה בחוב המקומי: הגברת הסחירות והנזילות של אג"ח שכלול שוק האג"ח הממשלתיות ופיתוח מוצרים חדשים והתמקדות בסדרות גדולות לטווחים קבועים כמקובל בעולם. מטרות משנה בחוב החיצוני: יצירת נקודות ייחוס להנפקות של חברות ישראליות בחו"ל, חשיפת המשק למשקיעים זרים, הרחבת בסיס המשקיעים, שיפור דירוג האשראי והקטנת פרמיית .הסיכון של מדינת ישראל משרד האוצר 143 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 הרפורמה נועדה להשיג כמה מטרות: הגדלת הסחירות והנזילות של האג"ח הממשלתיות בשוק המשני, הקטנת עלויות הגיוס של הממשלה ושל המגזר הפרטי, גלובליזציה ושכלול השווקים הפיננסיים על ידי הכנס ת גופים זרים, הקטנת הריכוזיות בשוק האג"ח הממשלתיות בפרט ובשוק ההון בכלל, הרחבת פעילות הבנקים והמשקיעים המוסדיים הזרים בשוק ההון הישראלי, הגדלת בסיס המשקיעים באג"ח הממשלתיות, אימוץ נורמות מסחר וסליקה בין- לאומיות, פיתוח מכשירים פיננסיים חדשים ופיתוח ניהול הס יכונים בתחום ניירות ערך30. כדי להשיג את יעדי הרפורמה בשוק הראשוני מחויבים עש"ר לרכוש את נייר הערך בכמות מינימלית. לגבי השוק המשני, עש"ר מייצרים "שוק סיטוני" של נייר הערך באמצעות התחייבות למכירתו ולקנייתו בכמויות מינימליות גדולות ובמחירי קנייה ומכירה )מרווחי ם( שהם מפרסמים במערכת מסחר בין- לאומית ייעודית )להלן - מערכתMTS ( 31. בתמורה להתחייבותם של עש"ר, הם נהנים מגישה למכרזים ייעודיים למכירת אג"ח. כמו כן, הם נהנים מאפשרות להקצאה נוספת של אג"ח במחיר הממוצע של המכרז ביום שאחרי המכרז )בהיקף שנקבע מראש(, מגישה למאגר השאלות שהקים משרד האוצר32 ומגישה בלעדית למערכתMTS . בשל הרפורמה המקיפה בשוק האג"ח הממשלתיות במטרה להשיג יעדים רבים, ובשל החובות וזכויות היתר לחלק מהפעילים בשוק כדי להשיג חלק מהיעדים, יש לבדוק מדי פעם בפעם אם הושגו היעדים ברפורמה33. ÓÂ˜Ó ·ÂÁ ÒÂÈ‚˘ Û‡ ÈÎ ¯¯·˙Ó ÈÊίӉ Ï„‚‰ ÒÂÈ‚‰ ˜ÈÙ‡ ‡Â‰ ¯"˘Ú ˙ÂÚˆÓ‡· ¯ÈÁÒ È ˙·ÂÁÏ ‰¯ÂÓ˙·) ¯˙È ˙ÂÈÂÎÊ Ì‰Ï ‰˜È ÚÓ ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁȉ˘ ۇ ‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ ˙˜Ù‰ ÍÈω˙ Ú‚Ù Íη ,‰Ó¯ÂÙ¯‰ È„ÚÈ Â‚˘Â‰ ̇ ‰„ÈÁȉ ‰˜„· ‡Ï ,(̉ÈÏÚ ˙ÂÏËÂÓ‰ .¯"˘Ú ˙ÂÚˆÓ‡· ÂÏÂÚÈÈ È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È ¯ÂÙÈ˘Ï È ÂÈÁ‰ ÌÈÁ˜Ï ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ˙˜Ù‰ Í¯ÂˆÏ ‰Ó¯ÂÙ¯· ¯„‚‰˘ ÌÈ„Úȉ ˙‚˘‰ ÔÙ‡ ˙‡ ˜Â„·˙ ‰„ÈÁȉ ÈΠȇ¯ ,‰ È„Ó‰ .ÌÈÈ˘‡¯ ˜Â˘ È˘ÂÚ ˙ÂÚˆÓ‡· È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ÈÒÂÈ‚ ÏÂÚÈÈÏ ˙È ÂÈÁ‰ ÌÈÁ˜Ï בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי הרפורמה השיגה את מטרתה העיקרית בהקטנת סיכוני החיתום של החוב הממשלתי ובהבטח ת יחסי כיסוי מרביים לכל הנפקה, וכי מתבצע מעקב שוטף יומי על פעילות העש"ר הן לעניין מחזורי המסחר, שעות הציטוט ומרווחי הציטוט והכמויות בשוק המשני והן לעניין הפעילות בשוק הראשוני. החטיבה נמצאת בהליך בדיקה של עשיית השוק בסיוע יועץ חיצוני, והחשכ"לית פנתה בנושא ג.ם לרשות ניירות ערך _________________ _ 30 ,משרד האוצר, אגף החשכ"ל, היחידה לניהול החוב הממשלתי ÌÈ ˘Ï Ô·˘Á ÔÈ„ 2007-2006 ', עמ 71-70 . 31 כתב המינוי לעושה שוק ראשי מציין מחויבויות נוספות: דרישות מבניות )היות עושה השוק הראשי תאגיד בנקאי או חבר בורסה או תאגיד שהתאגד במדינת ח ,(וץ ועומד בדרישות שצוינו בכתב המינוי .'דרישות להון עצמי מינימלי וכו 32 מאגר השאלות מאפשר לעושה שוק ראשי אשר נזקק לאיגרת לפנות למסלקת הבורסה ולשאול את .האיגרת מהמאגר, ובתמורה הוא מעביר כסף מזומן שעליו הוא מקבל ריבית 33 יצוין כי חטיבת המחקר בבנק ישראל בדקה אם הושגו חלק מיעדי הרפורמה באמצעות שתי עבודות מחקר שפורסמו בספטמבר2011 ובאוגוסט2013 ,. ראו: ינון גמרסני ÏÚ ˜Â˘‰ È˘ÂÚ ˙Ó¯ÂÙ¯ ˙ÚÙ˘‰ ˙ÂÈϘ˘‰ ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ˙¯‚ȇ ˜Â˘· ˙ÂÏÈÊ ‰ ˙Ó¯ , סדרת מאמרים לדיון 2011.09 ,, בנק ישראל חטיבת המחקר )ספטמבר2011 :(; וראו Orly Sade, Roy Stein and Zvi Wiener, Israeli Treasury Auction Reform, Discussion Paper no. 2013.09, Bank of Israel, Research Department (August 2013). 144 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 אי-פרסום ברשומות על מינויים של עושי שוק ראשיים סעיף6א)א( לחוק מלווה המדינה קובע כי הממשלה רשאית למנות מדי פעם בפעם עש"ר לאג"ח שהוצאו ושיוצאו לפי חוק זה ולהתקשר עמם בהסכם. לפי סעיף6 א)ו( לחוק, הודעה על מינויים של עש"ר תפורסם ברשומות וב אתר האינטרנט של משרד האוצר. ביוני ובספטמבר2006 , לקראת יישום הרפורמה, פורסמו ברשומות הודעות על מינויים של עש"ר על ידי הממשלה34 . הועלה כי בשנת2009 ובשנת2014 הותר לעוד שני גופים פיננסיים לפעול כעש"ר חדשים בכל הנוגע להוראות חוק מלווה .המדינה · ‰Ú„‰ ‰‡ˆÓ ‡Ï ÌÈ ˘· Âٯˆ˘ ¯"˘Ú È ˘ Ï˘ ÌÈ ÈÓ ÏÚ ˙ÂÓ¢¯ 2009 Â- 2014 ˙‡Ê , ˜ÂÁ· ˙˘¯ÂÙÓ ‰˘È¯„Ï „Â‚È · ‰ÂÂÏÓ .‰ È„Ó‰ בתשובת אגף החשכ"ל נכתב: "לעניין הפרסום ברשומות של שני הגופים הפיננסיים, הערת המבקר ."מתקבלת והנושא יתוקן גיוס חוב לא סחיר בשוק המקומי - אג "ח מיועדות לקרנו ת הפנסיה ו לחברות הביטוח רקע החוב המקומי הלא סחיר הוא השני בגודלו בתיק החוב, ובסוף2014 הוא עמד על כ- 180.1 מיליארד ש"ח. החוב מורכב מאג" ח מיועדות שהונפקו לקרנות הפנסיה בסך כ - 124.4 מיליארד ש"ח, מאג" ח מיועדות שהונפקו לחברות הביטוח )פוליסות מבטיחות תשואה( בסך כ - 47.6 מיליארד ש"ח ומחוב לא סחיר אחר בסך כ- 8.1 מיליארד ש"ח, הכולל מלוות חובה בניהול בנק ישראל ופיקדונות ואמיסיות בניהול משרד האוצר. מאפייני האג"ח הלא סחירות בשוק המקומי מופיעים בלוח1: _________________ _ 34 ילקוט הפרסומים5551 מ- 12.7.06 ', עמ4140 ; ילקוט הפרסומים5584 מ- 27.9.06 ', עמ140 . משרד האוצר 145 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 לוח 1 מאפייני אג "ח לא סחירות בשוק המקומי ·ÂÁ‰ ˙¯‚ȇ 1 Ô¢‡¯‰ ‰˜Ù ‰‰ „ÚÂÓ ˙ȷȯ‰ 2 ÔÂÚ¯ÈÙ‰ ÁÂÂË Ô¯ÈÓ 3 , 4 30.11.83 5.5% ) 5.57% (אפקטיבית 20 שנה „¯Ú 4 2.7.95 4.8% ) 4.86% (אפקטיבית 15 שנה ıÁ 5 1.5.62 6.2%-4% 25-10 שנה 1. כל האג"ח צמודות למדד ומשלמות ריבית קבועה אחת ל שישה חודשים. 2. .ריבית אפקטיבית למועד סיום הביקורת 3. מאז ספטמבר2003 אי.גרת החוב אינה מונפקת עוד 4. איגרת חוב מיועדת לקרנות ה.פנסיה 5. איגרת חוב מיועדת לחברות ה.ביטוח .המקור: נתוני משרד האוצר תקציב הריבית לאג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה בחוק התקציב הדו- שנתי לשנים2014-2013 היה כ - 5.5 מיליארד ש"ח וכ - 5.7 מיליארד ש"ח בהתאמה. תקציב הריבית ל אג"ח מיועדות לחברות הביטוח בשנים אלה היה כ - 2.2 מיליארד ש"ח וכ- 2.3 .מיליארד ש"ח בהתאמה אם בעת הנפקת אג"ח מיועדות הריבית עבורן גבוהה מהריבית עבור אג"ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים, המדינה למעשה מסבסדת את קרנות הפנסיה ואת הפוליסות מבטיחות התשואה של ח ברות הביטוח דרך תקציב הריבית בתקציב המדינה. גודל הסבסוד תלוי בהפרש הריביות ובכמויות המונפקות מאג "ח מיועדות. הפרש הריביות תלוי בריביות שנקבעו, בשינויים בריביות שנקבעו בחקיקה בחמשת העשורים האחרונים ובשינויי תשואות על אג"ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים . שינויים בכמויות המונפקות תלויים במגבלות כמותיות, שנקבעו .בחקיקה ושונו בה, ובהחלטות ממשלה בשלושת העשורים האחרונים 1. ˙  ٠ ˜ Ï Ó ‚ ‰ · ˆ ˜ Ï ˙  ¯ ˜ ) ‰ È Ò Ù ‰ : ( באוגוסט2003 שונתה המגבלה על השקעות באג"ח מיועדות של קרנות הפנסיה בקרן ותיקה ל - 30% )במקום לפחות93% מהשווי ה משוערך של נכסי הקרן(, ובקרנות חדשות ל - 30% )במקום70% ( 35 . כמו כן הוחלט כי בעתיד יונפקו לכל קרנות הפנסיה רק אג"ח מסוג ערד בריבית אפקטיבית של4.86% ; זאת במקום אג"ח מסוג מירון, בעלות שיעור תשואה אפקטיבי של5.57% ,לקרנות הפנסיה הוותיקות ובמקום אג"ח מסוג ערד, בעל ות שיעור תשואה אפקטיבי של5.05% עבור קרנות הפנסיה _________________ _ 35 תקנות מס הכנסה, כללים 'לאישור ולניהול קופות גמל, תיקון מס3, התשס"ג- 2003 , קובץ התקנות 6259 ) 24.8.03 '(, עמ1002 . יצוין שבסוף מרץ2003 החליטה הממשלה בין השאר להפסיק להנפיק אג"ח מסוג ערד לקרנות הפנסיה החדשות. ההחלטה להנפיק להן ולקרנות הוותיקות עד30% מנכסיהן התקבלה לאחר דיונים בכ נסת בנושא זה בחודש מאי2003 . ההחלטה התקבלה נוכח החששות מתנודתיות חדה בתשואה ובין היתר במטרה להגן על עמיתי קרנות הפנסיה שבהסדר מפני תנודתיות חדה בתשואה כתוצאה מהפסקת הנפקת אג"ח מיועדת מסוג מירון. ראו: הצעת חוק הפיקוח על 'שירותים פיננסיים )ביטוח( )תיקון מס28( )כריות ביטחון לקרנות פנסיה ותיקות(, התשע"ד- 2014 ', עמ 224 . 146 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 החדשות36 . השינויים נעשו במקביל לרפורמה בקרנות הפנסיה בשנת2003 נוכח גירעונות אקטואריים של חלק מקרנות הפנסיה הוותיקות37 . 2. ˙ Â Ò È Ï Â Ù Á Â Ë È · ˙  Á È Ë · Ó ‰ ‡  ˘ ˙ Ï ˘ ˙  ¯ · Á Á Â Ë È · ‰ : הנפקת אג"ח מסוג חץ לפוליסות מבטיחות תשואה נעשית מתוקף חוק המלווה )חברות ביטוח(, התשכ"ג - 1962 , והתקנות שהותקנו מתוקפו. האג"ח הונפקו בגין פוליסות מבטיחות תשואה שנמכרו בשנים1990-1962 . השיעור המרבי של אג"ח חץ מההשקעות של הפוליסות הוא בין86% ל - 100% ושיעור הריבית למבטחים הוא בין4% ל- 6.2% . משנת1991 , במסגרת מדיניות הממשלה לצמצום מעורבותה בשוק ההון, אג"ח חץ מונפקות רק בגין תכניות ביטוח מבטיחות תשואה שנרכשו לפני1991 . החל מאותו מועד תכניות חדשות לביטוח חיים הופעלו במתכונת .השתתפות ברווחים 3. ˙  ٠ ˜ Ï Ó ‚ ‡ Ï ˘ : ‰ · ˆ ˜ Ï במסגרת הפעלתה בהדרגה של רפורמה בשוק ההון לצמצ ום המעורבות של הממשלה בשוק, החליט משרד האוצר לקראת סוף שנת הכספים1986 שלא לאשר עוד הנפקת אג"ח מיוחדות לקופות גמל שלא לקצבה38. הרכב הגיוס הלא סחיר בשנים האחרונות והסבסוד הגלום בו הפחתת המגבלות הכמותיות על החזקת אג"ח מיועדות בקופות גמל לקצבה ב- 2003 ל- 30% הפ סיקה את הנפקת אג" ח מסוג ערד בשנת2004 והביאה לגיוסים שוליים בשנים2005 ו- 2006 ולהנפקות בסכומים נמוכים יחסית בשנים2007 ו- 2008 )תרשים2 (. השינויים בהנפקת אג"ח ערד אירעו בשל הקטנה הדרגתית של החזקות הגופים המוסדיים )קופות גמל לקצבה( שנעשתה על ידי פירעון של אג "ח שהגיעו לפירעון ואי- הנפקת אג"ח חדשות עד אשר הגופים האלו החזיקו אג"ח בשיעור הנמוך מ - 30% . רק בשנים2011-2009 גדלו שוב ההנפקות, ובשנים2014-2012 היה גידול ניכר כאשר החזקות של גופים מוסדיים נוספים באג"ח ערד ירדו אל מתחת ל - 30%. בשנים 2012 , 2013 ו - 2014 הונפקו כ- 11.5 מיליארד ש ,"ח כ- 20.7 מיליארד ש "ח וכ - 24.7 מיליארד ש "ח בהתאמה )תרשים2 .( הגיוס נטו )גיוסים פחות פירעונות( גדל לסכומי שיא של כ - 10.6 מיליארד _________________ _ 36 ,משרד האוצר, אגף החשב הכללי, היחידה לניהול החוב 'ÒÓ È˙ ˘ Á„ 2 ˙ ˘Ï 2003 ', עמ13-12 ; תקנות מלווה המדינה )סדרות מסוג "ערד"(, התשנ"ה- 1995 . 37 הפחתת המגבלות על השקעות באג"ח מיועדות נעשו בהמשך ל .הפחתות במגבלות שבוצעו בעבר בינואר1988 נקבע בתקנות חובה על קרנות פנסיה להשקיע לפחות93% מנכסיהן המשוערכים בין היתר באג"ח מיועדות. למעשה בתקנות אלו אין הפחתה או הגבלה של היקף ההחזקה של אג"ח מיועדות וניתן היה להשקיע גם100% באג"ח מיועדות. ראו: תקנות מס הכנס ה )כללים לאישור ולניהול 'קופות גמל( )תיקון מס11(, התשמ"ח- 1987 , קובץ התקנות5072 מ - 25.12.87 ', עמ287, ו È˙ ˘ Á„ 38 ) 1988 (, עמ' עט. במרץ1995 החליטה הממשלה להנפיק לקרנות הפנסיה הקיימות והחדשות אג"ח מיועדות נושאות ריבית בשיעור4.8% לשנה )שיעור שנתי אפקטיבי ש ל5.05% ( בגין עמיתים שהצטרפו אליהן מ- 1.1.95. רכישת אג"ח אלו הוגבלה ל - 70% מהצבירה נטו בקופה בכל חודש )השווי המשוערך של נכסי הקרן(. החלטת הממשלה התקבלה לצורך הפעלת תכנית לתמיכה בקרנות פנסיה מאוזנות חדשות. שר האוצר התקין במאי1995 את תקנות מלווה המדינה )סדרות מסוג ערד(, התשנ"ה- 1995 , ובאוגוסט אותה שנה התקין את תקנות מס הכנסה )כללים לאישור ולניהול קופן גמל()תיקון מס 3(, התשנ"ה - 1995 . ראו קובץ התקנות5703 מ- 7.9.95 ', עמ1882 ,וראו מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 50 · ) 2000 '(, עמ805 . 38 ,מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 38 ) 1988(, עמ' עט . באוקטובר2014 הגיש פורום החוסכים לפנסיה בישראל עתירה למתן צו על תנאי נגד שר האוצר לעניין הנפקת אג"ח מיועדות גם לקופות הגמל )בג"ץ6925/14 ¯ˆÂ‡‰ ¯˘ ' χ¯˘È· ‰ÈÒ ÙÏ ÌÈÎÒÂÁ‰ ̯ÂÙ (. במועד סיום הביקורת טרם נקבעה פסיקת בג"ץ .בנושא משרד האוצר 147 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 ש"ח וכ- 15 מיליארד ש"ח בשנים2013 ו - 2014 בהתאמה. בהנפקת איגרת חוב מסוג חץ היה גידול מתון החל משנת2000 , ובשנת2014 הונפקו כ - 5.7 מיליארד ש"ח באיגרת זו39 . מאז הרפורמה האחרונה בהנפקת אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה באוגוסט2003 , הריבית הנקובה על אג"ח ערד הייתה גבוהה מתשואות השוק על אג" ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים )תרשים3( 40. כאמור, ההפרש בין התשואה לפדיון על אג"ח ממ שלתיות סחירות ובין הריבית האפקטיבית על אג"ח מיועדות מגלם סבסוד של קרנות הפנסיה, שממומן דרך תקציב הריבית בתקציב המדינה בשנים שבהן הונפקו אג" ח מיועדות. סבסוד קיים גם בפוליסות מבטיחות תשואה של חברות הביטוח. ההפרש בריביות על אג"ח מסוג ערד גדל מכ - 0.2 נקודת האחו ז באוגוסט 2003 )מועד ביצוע הרפורמה בקרנות הפנסיה( לכ- 4.6 נקודות אחוז באפריל2015 )תרשים3( 41 . אומדן ) הסבסוד בגין אג"ח ערד, בחישוב לפי השוואת טווח זמן זהה לפדיון15 שנה(, גדל מכ- 15 מיליון ש "ח ב- 2007 לכ- 275 מיליון ש"ח ב - 2012, ולכ - 552 וכ - 831 מיליון ש"ח ב - 2013 ו- 2014 בהתאמה. בחישוב לפי השוואת מח"מ גדל אומדן הסובסידיה לכ- 893 מיליון ש"ח ב - 2014 )תרשים 2( 42 . אומדן הסבסוד השנתי שחושב לעיל, בתוספת צבירת הצמדות למדד בכל שנה, יתקיים במשך כל שנה לאורך חיי אג "ח ערד ל - 15 שנה43. בנק ישראל ציין בדוח השנתי שלו לשנת2013 : "מגמת הגידול בהנפקת אג"ח מיועדות צפויה "להימשך גם בשנים הבאות, בעקבות גידול האוכלוסייה וגידול ההפקדות בקרנות הפנסיה44 . _________________ _ 39 משרד האוצר, אגף החשב הכלל ,י, היחידה לניהול החוב È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ Á„ 2014 ', עמ42 . 40 בנק ישראל נוהג לחשב את פער הריביות בין הריבית על אג"ח מיועדות לתשואה על אג"ח ממשלתיות סחירות דומות באמצעות שימוש בתשואה הריאלית על אג"ח סחירות הנגזרת מעקום תשואה לפדיון אפס )להלן- עקום אפס( לטווח ז) מן זהה לפדיון15 שנה(. לעומת זאת היחידה לניהול החוב חישבה את פער הריביות בדוח השנתי שלה לשנת2014 באמצעות פער התשואות שבין אג"ח מיועדות ,לתשואת איגרת חוב ממשלתית צמודה למח"מ זהה. ראו בנק ישראל Ô·˘Á ÔÈ„ 2013 ', עמ141 ; בנק ,ישראל Ô·˘Á ÔÈ„ 2014 ', עמ159-158 ,; משרד האוצר, אגף החשב הכללי ‰„ÈÁȉ Ï˘ È˙ ˘‰ Á„‰ ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï 2014 ', עמ18 . מח"מ הוא מדד לאורך החיים של אג"ח המביא בחשבון את ההיקף והעיתוי של זרמי הכספים התקופתיים )קרן וריבית(. עקום התשואה לפדיון מתאר את הקשר שבין התשואה לפדיון לבין טווח הזמן לפדיון ש ל האג"ח. אג"ח קופון אפס משלמת קרן וריבית בסוף התקופה. יצוין שבחישוב לפי מח"מ זהה פער הריביות גבוה יותר מבחישוב לפי טווח זמן זהה לפדיון ולכן גם אומדן הסובסידיה גבוה יותר. בחישובים שיוצגו להלן חושב אומדן הסובסידיה באמצעות שתי השיטות. בחישוב לפי מח"מ זהה נעשה שימוש במח"מ של11 שנים בשנים2004 עד2012 ובמח"מ של12 שנים בשנים2013 ו- 2014 ובארבעת החודשים הראשונים של2015 . המח"מ נבחר על ידי השוואה בין שיעורי התשואה הריאלית לפדיון הממוצעים בכל שנה על אג"ח ממשלתיות סחירות הנגזרות מעקום אפס ובין שיעורי התשואה לפדיון .שבהיוון אג"ח ערד לפיהם מביאים לאותו מח"מ אומדני הסובסידיה חושבו לפי נתונים חודשיים, והם לצורך המחשה של היקף הבעיה. ניתן לחשב את פער הריביות גם על ידי בחירת אג"ח ממשלתיות סחירות המייצגות את הרכב הגיוס הסחיר .האלטרנטיבי בהתאם לשיקולי המדינה כמנפיק וכריבון 41 כלומר במועד שינוי המגבלה )אוגוסט2003 ( לא הוחלט על מתן סבסוד דרך מתן תשואה עודפת בגין הפרשי ריביות בין אג"ח ערד ובין אג"ח ממשלתיות סחירות בעלות מאפיינים דומים. לפירוט הסיוע לקרנות הפנסיה לרבות דרך מתן סובסידיה באמצעות תקנה תקציבית מפורשת בגין הפרשי ריבי ות על .אג"ח מיועדות ראו בהמשך 42 הסבסוד לכל שנה חושב באמצעות הכפלת הפרשי הריבית בכל חודש בסך ההנפקות של אג"ח ערד בכל חודש וסיכום התוצאות עבור12 חודשים. חישוב זה שונה מחישוב אומדן הסובסידיה לתקציב הריבית בשנת תקציב, הכולל גם את הפרשי הריביות בגין כל סוגי אג"ח מיועדות שהונפקו בעבר ומשלמות .קופון בשנת התקציב 43 אומדן הסובסידיה בארבעת החודשים הראשונים של2015 היה כ - 459 וכ - 475 מיליון ש"ח לפי .השוואת הטווח הממוצע לפדיון והשוואת המח"מ בהתאמה 44 ,בנק ישראל Ô·˘Á ÔÈ„ 2013 ) 2014 '(, עמ141 . 148 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 שינוי הסובסידיה בידי הממשלה באמצעות תנאי אג"ח מיועדות והקטנת הריבית הועמד למבחן בג"ץ בעקבות החלטת הממשלה מ - 29.3.95 45. בהחלטת בג"ץ מ - 22.12.98 נדחו עתירות המתייחסות לתנאי אג"ח מיועדות ונקבע בין היתר: "הריבית הנלוות לאיגרות החוב המיועדות היא בגדר סובסידיה ממשלתית. סובסידיה ממשלתית תלויה במדיניות ממשלתית. המדיניות בעניין זה _________________ _ 45 בהחלטת הממשלה נקבע ב ין היתר כי קרנות הפנסיה לא יהיו רשאיות לרכוש בעבור עמיתים חדשים .אלא אג"ח חדשות הנושאות תשואה נמוכה יותר מן התשואה על האג"ח הישנות משרד האוצר 149 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 כמו בעניינים אחרים, נתונה לשינוי מעת לעת. השינויים צפויים ומותרים. אין לאי ש זכות קנויה שהמדיניות, לרבות מדיניות בדבר סובסידיות, תימשך כפי שהייתה. לפיכך הייתה בידי הממשלה סמכות להחליט כי הסבסוד של קרנות הפנסיה או של עמיתים בקרנות אלה ייפסק או יצומצם מיום ההחלטה, בהתאם לשיקולי מדיניות, ועצם ההחלטה אינה פוגעת בזכות של הקרנות או של העמיתים". עוד צוין: "הפגיעה נובעת מתוך רצון להקטין את ההוצאה הציבורית, מתוך התחשבות בצרכים ציבוריים אחרים, בעלי עדיפות גבוהה יותר. בנסיבות אלה, ההשקעה של עמיתים חדשים בקרן פנסיה... אינה מצדיקה הענקה של סכום גדול מקופת הציבור כסובסידיה לעמיתים החדשים למשך ש נים רבות. האיזון הראוי של האינטרסים המעורבים במקרה זה, במיוחד כשמדובר בספק הפליה, אם בכלל, אינו מצדיק ביטול ההחלטה, באופן שיחייב את הממשלה להמשיך במכירת "איגרות ישנות לעמיתים החדשים46. · ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜· ‰Ó¯ÂÙ¯‰ Ì¢ÈÈ Ê‡Ó ,Ô¯Á‡‰ ¯Â˘Ú· - 2003 ¯‰ ÔÈ· ÌȯÚÙ‰ ÂÏ„‚ , ˙È·È ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ Á"‚‡ ÏÚ ÔÂÈ„ÙÏ ‰‡Â˘˙‰ ÔÈ·Â „¯Ú ‚ÂÒÓ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ÏÚ Ó ÌȯÚÙ· ‰Ó„ Ï„Ȃ .˙ÂÓ„ ˙¯ÈÁÒ - 2006 ˙¯·ÁÏ ˙˜٠ÂÓ‰ ıÁ ‚ÂÒÓ Á"‚‡· Ì‚ ‰È‰ Ï˘ ˙ȷȯ· ÁÂËÈ·‰ 4% ‚‡ ˙˜٠‰ ˘Â„ÈÁ . " ˙ ˘Ó „¯Ú ‚ÂÒÓ ˙„ÚÂÈÓ Á 2007 Ï„Ȃ‰Â ‰ ˙‡ ÌÈÏÈ„‚Ó ˙‡¢˙‰ ȯÚÙ· È·˜Ú ÔÙ‡· ÁÂËÈ·‰ ˙¯·ÁÏ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ‰È„ÈÒ·ÂÒ .‰ËÈÏ˘ ‡ÏÏ ÔÈ·˘ ¯ÚÙ‰ Ï˘ ˙ȯ˜Ó ‰‡ˆÂ˙ ‡Â‰ ˙ȷȯ‰ ·Èˆ˜˙· ÌÂÏ‚‰ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ÌÂÎÒ ÈÎ ‡ˆÓ ‚‡ ÏÚ ˙·˜ ‰ ˙Âȷȯ‰ " ‰‡Â˘˙‰ ÔÈ·Â ÁÂËÈ·‰ ˙¯·ÁÏ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ˙„ÚÂÈÓ Á ‚‡ ÏÚ ÔÂÈ„ÙÏ " ÔΠ,ÌÈÓ„ ÌÈ ÈÈÙ‡Ó ˙ÂÏÚ· ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ Á ËÏ˘ ‡Ï‰ Ï„Ȃ‰ Ï˘ ‰‡ˆÂ˙ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó .ÁÂËÈ·‰ ˙¯·Á ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ Ï˘ ˙˜٠‰‰ ۘȉ· ˘È ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ÏÚ ˙ȷȯ‰ ȯÚÙ ÏÚ ,˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰ ÏÚ ‰ËÈÏ˘ ¯„ÚÈ‰Ï ÈÎ ¯ÈÚÓ ÏÚ ‰ÚÙ˘‰ ˙ÂÈÂÏÚ· Ï„Ȃ· ˜¯ ‡Ë·˙Ó Â È‡ ‰Ê ‰ËÈÏ˘ ¯„Úȉ ÈΠ,‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ ·Î¯‰ ¯‰ ‡Â·È ‡Ï‡ ,˙„ÚÂÈÓ ·ÂÁ ˙¯‚ȇ ‰˜Ù ‰ ‰·˘ ‰ ˘· ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ ÏÚ ˙Â˙˘ÂÓ˘ ,˙È·È ) ˙¯‚ȇ‰ ÈÈÁ ÏÎ Í¯Â‡Ï ÈÂËÈ· È„ÈÏ 15 .„„ÓÏ ˙„ӈ‰ ˙¯È·ˆ ˙ÙÒÂ˙· (‰ ˘ ÂÏÁ˘ ÌÈÈÂ È˘Ï ˙Ú„‰ ˙‡ Ô˙ÈÈ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó˘ ȇ¯‰ ÔÓ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ‡ ˙˜Ù ‰ ۘȉ· ÌÈÈÂ È˘Ï ˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘· ˙Âȷȯ· ÌÂÎÒ ÏÚ Ô˙ÚÙ˘‰Â ˙„ÚÂÈÓ Á"‚ ‰È„ÈÒ·ÂÒ Ô˙Ó ÏÚ ‰Ï˘ÓÓ‰ ËÈÏÁ˙ ̇ ÈΠȇ¯ „ÂÚ .˙ȷȯ‰ ·Èˆ˜˙· ÌÂÏ‚‰ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ˙ÂÈÂÙÈ„Ú‰ ȯ„Ò· ˙·˘Á˙‰ ÍÂ˙ ¯˜Â·ÓÂ Ô ÎÂ˙Ó ÔÙ‡· ¯·„‰ ‰˘ÚÈÈ ,‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙Ó .‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ ההשפעה של הנפקת אג"ח מיועדות על ניהול החוב והפעילות להסדרת הנושא לפי מסמכי אגף החשכ"ל, יתרונות הנפקת אג"ח מיועדות מבוססים על שיקולי ריבון, הכוללים הבטחת תשואה לחוסכים ויציבות של קרנות הפנסיה. היתרונות לקרנות הפנסיה ולעמיתים כוללים סבסוד עודף ביחס לשוק והקטנת התנודתיות בשווי תיק החיסכון לפנסיה, משום שהשקעה זו אינה חשופה לתנודתיות בשוק ההון47 . החסרונות בהנפקת אג" :ח מיועדות, לפי אגף החשכ"ל, כוללים ()א ˙˙ÁÙ‰ ˙¢ÈÓ‚‰ ÏÂ‰È · ·ÂÁ‰ : הפחתת הכמות המונפקת של אג"ח סחירות הגורמת להורדת רמת הוודאות של כמויות החוב _________________ _ 46 בג"ץ7691/95 χ¯˘È ˙Ï˘ÓÓ ' ‡È‚˘ , )פ"ד נב5 ( 577 ) 1998 ,(, )פורסם במאגר ממוחשב22.12.98 (. 47 השקעה באג"ח מיועדות אינה חשופה לתנודתיות בשוק ההון בשל היותה השקעה לא סחירה. לכן .יתרות אג"ח מיועדות מוצגות בתיק החיסכון הפנסיוני לפי עלות מתואמת ולא לפי שווי שוק 150 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 הסחיר התלויות בכמויות החוב הלא סחיר; לפגיעה ברמת הנזילות של אג"ח סחי רות ארוכות - ,טווח הפוגעת בניהול העקום הסחיר; לפגיעה ברמת הנזילות של אג"ח ממשלתיות; לחוסר יכולת להקטין .(את החשיפה של הממשלה לסיכון האינפלציה לאורך זמן )בשל הצמדתן למדד ()ב „ÂÒ·Ò ˙ÂÚˆÓ‡· ·Èˆ˜˙ ˙ȷȯ‰ :חברות הדירוג הבין - לאומיות ומשקיעים פוטנציאליים בוחנים את תקציב הריבית ביחס לחוב, שכן הוא משקף את נטל החובות של המדינה ומעיד על יכולת המדינה לעמוד בתשלומים השוטפים של החוב. ככל שהמדינה נתפסת מסוכנת יותר, עלות הגיוס גבוהה יותר ולפיכך תשלומי הריבית על החוב גבוהים יותר. הכללת מרכיב הסבסוד בתקציב הריבית מגדילה את תשלומי הריבית המוצגים, ועלולה להתפרש בצורה לא נכונה על ידי חברות הדירוג והמשקיעים .לגבי יכולת החזר החובות של המדינה סך החוב בגין אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח היה בסוף2014 כ - 172 מיליארד ש"ח, ומשקלן בסך החוב היה כ- 24%. הגידול הניכר בהנפקות ובהנ פקות נטו של אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח בשנים2014-2012 )תרשים2 ( עצר את הירידה במשקלן בסך החוב ובתוצר משנת2003 . משנת2013 גדל שיעור אג"ח מיועדות מסך החוב מ- 20.9% ב - 2012 ל - 24% ב - 2014, ומהתוצר מכ- 14.1% ב- 2012 לכ- 15.8% ב- 2014. משקלן של אג"ח מ יועדות בחוב הלא סחיר נמצא במגמת גידול - מכ- 68.8% ב - 2003 לכ - 84.9% ב - 2014 )תרשים4(. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי החוב הלא סחיר48 גבוה גם בהשוואה בין - לאומית. בשנת 2010 הוא היה כ - 21.9% מהתוצר - גבוה פי6.6 מהחציון במדינות ה- OECD ונמוך רק מיוון ומאיסלנד. ר או להלן תרשים5 49 : _________________ _ 48 החוב הלא סחיר בישראל כולל אג"ח לא סחירות לקרנות פנסיה ולחברות ביטוח, גיוס לא סחיר מקומי אחר וגיוס לא סחיר במט"ח באמצעות.ארגון הבונדס, הלוואות מממשלות זרות ומלוות שונים 49 הנתון העדכני ביותר בפרסום ה- OECD מ- 2013 היה לשנת2010 . משקל החוב הממשלתי הלא סחיר מהתוצר ב- 2014 היה כ - 18.6% . משרד האוצר 151 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 במסמך של אגף החשכ"ל מינואר2013 צוינו שלוש חלופות להנפקת אג"ח מיועדות. לכל חלופה .צוינו היתרונות, החסרונות והצעדים שיינקטו. עוד צוינה החלופה בעלת היתרונות הבולטים בספטמבר2013 פנה סגן בכיר לחשכ"לית אל סגנית הממונה על התקציבים בבקשה לב חון את אבני .הדרך להוצאת רכיב הסבסוד לקרנות הפנסיה, לחברות הביטוח ולביטוח הלאומי מתקציב הריבית בין היתר נומקה הבקשה בכך שתקציב הריבית משמש אינדיקטור לנטל החוב, לגמישות התקציבית ולרמת הסיכון של המדינה, ולכן מרכיב הסבסוד בתקציב הריבית מנפח את התקציב, והוא מו צג .למשקיעים ולחברות הדירוג בצורה מוטה בנובמבר2014 ציינה היחידה כי מינואר2013 כונסו כ - 20 פגישות בנושא אג "ח מיועדות , בין היתר עם שר האוצר, מנכ "לית משרד האוצר, החשכ"לית, אגף שוק ההון, אגף התקציבים ורואי חשבון .חיצוניים בדצמבר2014 הסביר סגן בכיר ליועץ המשפ טי למשרד האוצר מר אסי מסינג למשרד מבקר המדינה כי בימים אלה נעשית במשרד האוצר עבודת מטה בהשתתפות האגפים הרלוונטיים, ונבחנת הקצאה של אג" ח מיועדות לקרנות הפנסיה. במסגרת עבודת המטה נבחנים, בין היתר, ניהול החוב הממשלתי, יציבות החיסכון הפנסיוני, יעילות אג"ח מיוע דות והסבסוד הטמון בהן. עוד צוין כי .עבודת המטה צפויה להימשך בחודשים הקרובים בתשובה שמסר מנהל מחלקת הפנסיה באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון למשרד מבקר המדינה באפריל2015 צוינו בין היתר היתרונות שבהנפקת אג"ח מיועדות: היותן של אג"ח מיועדות גורם מייצב בתיק החיסכון הפנסיוני וגורם שמגן על קצבאות הזקנה מתנודתיות שוק ההון ועל רמת החיים של הפנסיונרים לאחר פרישה. עוד צוין כי במסגרת בחינת ההיבטים הקשורים להנפקת אג"ח מיועדות יש להביא בחשבון את הרפורמות השונות שחלו בתחום החיסכון הפנסיוני בעשורים האחרונים ואשר משפיעות על יצי בותו ועל הסיכונים המושתים על החוסכים והפנסיונרים ואת .העובדה כי אג"ח מיועדות נותרו האמצעי היחיד שמצמצם את הסיכונים שהושתו עליהם 152 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 ,Ô‰È˙ÈÓÚÏ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ˙ ¯˙È ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰· ÈÎ ÔÈÈˆÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ÂÈÒ Ù‰ ÔÂÎÒÈÁ‰ ˜È˙· ·ˆÈÈÓ Ì¯Â‚ Ô˙Âȉ Ï˘· ¯˙ȉ ÔÈ· Ì‚ ˘È ‰Ï‡ ˙˜٠‰Ï Ìχ .È ,·ÂÁ‰ ÏÂ‰È · ˙¢ÈÓ‚‰ ˙‡ ˙ ÈË˜Ó ‰Ï‡ ˙˜٠‰ .È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ÏÚ ˙ÈÏÈÏ˘ ‰ÚÙ˘‰ ·˘ ÔÙ‡‰ ÏÚ ‰Ú¯Ï ˙ÂÚÈÙ˘Ó Ô‰Â ,˙ȷȯ‰ ÈÓÂÏ˘˙ ˙‡ ˙¯˜ÈÈÓ‰ ‰È„ÈÒ·ÂÒ ˙ÂÏÏÂÎ Ô‰ ·ÂÁ‰ .·ÂÁ‰ ¯ÊÁ‰ ˙ÏÂÎÈ ˙‡ ÌÈ˘¯ÙÓ ÌÈ¯Ê ÌÈÚȘ˘Ó ÌÈÈÏÎÏÎ ÌÈ Â‚¯‡ ,‚¯Ȅ‰ ˙¯·Á ‡Ï‰ Ò ‚‡Ó ·¯· ·Î¯ÂÓ‰ ,¯ÈÁ Á" ˙ Ȅӷ ‚‰ ‰Ó È ÂˆÈ˜ ÔÙ‡· ‚¯ÂÁ ,˙„ÚÂÈÓ ‰ - OECD . ‚‡ ˙˜Ù ‰ ۘȉ· Ï„Ȃ‰ Á" ˙ÂÚÙ˘‰‰ ˙‡ ÌȈÚÓ ˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘· ˙„ÚÂÈÓ .·ÂÁ‰ ÏÂ‰È ÏÚ ˙‡ ÔÂÁ·Ï ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ÏÁ‰ Ê‡Ó ÌÈÈ˙ ˘Ó ¯˙ÂÈ ÛÂÏÁ·Â ˙¯Â˜È·‰ ˙„Â·Ú ÌÂÈÒ „ÚÂÓÏ ÔÂÎ ‚‡ ˙‡ˆ˜‰ " Á ¯˜Ï ˙„ÚÂÈÓ ˘·È‚ ‡Ï ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ‰ ÈÁ·‰ ‰ÓÈÈ˙Ò‰ ‡Ï ,‰ÈÒ Ù‰ ˙ ÌÈϘÂ˯٠‡ˆÓ ‡Ï ‰ËÓ‰ ˙„Â·Ú ÌÂÈÒÏ „ÚÂÓ Ú·˜ ‡Ï ÔÎ ÂÓÎ .‰‡ˆ˜‰Ï Ô¯˙Ù .ÌÈ ÂÈ„‰Ó ˙‡ˆ˜‰Ï Ô¯˙Ù ˘·‚Ï Ì„˜‰· ÌÈÈÒÈ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ÈΠȇ¯ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ÏÎÎ ,˙Ò Î‰Â ‰Ï˘ÓÓ‰ ¯Â˘È‡Ï ÔÂÈ„Ï Â˘È‚È ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ .‰˜È˜Á ÈÈÂ È˘ ¢¯„ÈÈ˘ Ï˘ ˙ ¯˙ȉ ,¯˙ȉ ÔÈ· ,ÂϘ˘ÈÈ Ô¯˙Ù‰ ˘Â·È‚ ˙¯‚ÒÓ·˘ ȇ¯ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ˙ÂÚÙ˘‰‰Â ,‡ÒÈ‚ „ÁÓ È ÂÈÒ Ù‰ ÔÂÎÒÈÁ‰ ˜È˙· ·ˆÈÈÓ Ì¯Â‚Î ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰ .‡ÒÈ‚ Í„È‡Ó È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ÏÚ ˙ÓÈȘ‰ ˙ ÂÎ˙Ó· ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ Ï˘ ˙ÂÈÏÈÏ˘‰ קביע ת הרשאה תק ציבית נפרדת של הסובסידיה הגלומה באג"ח מיועדות בדוח שנתי40 של מבקר המדינה מ - 1990 :כבר הוער ‰‡Â˘˙ ˙‡˘Â ‰ ,˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˙˜٠‰" ÏÎ ‡ÏÏ ,Ô‰ÈÁË·ÓÏ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ÁÂËÈ·‰ ˙¯·ÁÏ ‰ÈÂÓÒ ‰È„ÈÒ·ÂÒ Ô˙Ó· ‰Î¯Π,˙Ù„ÚÂÓ ÏÚ ¯Â·ÈˆÏ ˙Ò ÎÏ ÁÂÂÈ„ ‡ÏÏ Û‡Â ,˙ȷȈ˜˙ ‰‡˘¯‰ ÏÚ Ô΢ ÏÎ ‡Ï ,‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ Ï˘ ‰ÓÂȘ ÛÈÚÒÏ ÏÏΠͯ„· ·˘Á ‰ ,‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙· ˙ȷȯ‰ ÛÈÚÒ· ˙ÚÏ·ÂÓ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ‰˘ÚÓÏ .‰Ù˜È‰ ·Èˆ˜˙· ·ÈÈÁ˙‰Ï ‰‡˘¯‰‰Â ‰‡ˆÂ‰Ï ‰‡˘¯‰‰ ÈÏÏÎ ˙ÙȘÚÓ Ú ÓÈ‰Ï È„Î Ìχ ...ÁÈ˘˜ ÂÂ˜Ï Ì‡˙‰· ,˙¯ÈÁÒ Á"‚‡ ˜¯ ˜ÈÙ È ‰Ê ‚‰Â Ó Ï„ÁÈ ¯ˆÂ‡‰˘ ȇ¯‰ ÔÓ ,‰ È„Ó‰ ˙ÂÈ È„Ó È ˙„ÒÂÓÏ ‰È„ÈÒ·ÂÒ ˜È Ú‰Ï Í¯Âˆ ‰Ï˘ÓÓ‰ ‰‡¯˙ „ÂÚ ÏÎ ;Ô‰‰ ˜Â˘· ‰Ó¯ÂÙ¯‰ ¯·„· ‰Ï˘ÓÓ‰ "˙˘¯ÂÙÓ ˙ȷȈ˜˙ ‰‡˘¯‰ ÍÎ Ì˘Ï Ï·˜Ï ˘È ,ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ÌÂÁ˙· )ההדגשה (במקור50 . משרד מבקר המדינה חזר על תוכנה של הביקורת האמורה לעיל בדוחות שנתיים רבים שפורסמו בשנים2004-1991 )דוחות41 , 42 , 45 , 46 , 47 , 48 , 49 , 50ב , 51ב ו - 54 (ב51. בהחלטת בג"ץ מ - 15.11.99 נדחתה עתירה נגד הממשלה והתקבלה טענת המדינה כי אין חובה לתקצב את ההתחייבות בגין אג"ח מיועדות בהרשאה להתחייב52 . אולם בהחלטה צוין: "הוראת סעיף6)ג( לחוק היא הוראה חריגה לכלל ש נקבע בסעיף6 )א( לחוק יסודות התקציב, ובהיותה חריג _________________ _ 50 ,מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 40 ) 1990 (, "דו"ח על מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה ליום 31.3.89 .", עמ' צט 51 ,מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 41 ) 1991 ;(, עמ' קלד È˙ ˘ Á„ 42 ) 1992(, עמ' פד- ;פה È˙ ˘ Á„ 45 ) 1995(, עמ' פח- ;פט È˙ ˘ Á„ 46 ) 1996 ;(, עמ' פב È˙ ˘ Á„ 47 ) 1997 ;(, עמ' פח È˙ ˘ Á„ 48 ) 1998 ;(, עמ' צ È˙ ˘ Á„ 49 ) 1999 ;(, עמ' צא È˙ ˘ Á„ 50 · ) 2000 '(, עמ810 ; È˙ ˘ Á„ 51 · ) 2001 ,( 'עמ863 ; È˙ ˘ Á„ 54 · ) 2004 '(, עמ180 . 52 זאת על פי האמור בסעיף6)ג( לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 , הקובע חריג לסעיף6 )א( באותו חוק. סעיף6 )א( קובע כי המדינה רשאית להתחייב בגבולות הסכומים הנקובים כהרשאה להתחייב בתכנית שבחוק התקציב השנתי לאותה שנה. סעיף6 )ג( מסייג הוראה זו בקבעו כי סעיף זה לא יחול בין .היתר על מלווה, הלוואה או פיקדון שהמדינה התחייבה לגביהם על פי חוק מלווה המדינה משרד האוצר 153 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 לכלל מן הראוי לצמצם ככל שניתן את השימוש בה. בהתחשב באופייה ובהיקפה הנטען של הפעילות הממשלתית לסבסוד הקרנות, היה ראוי שלא לעשות שימוש כה גורף מצד הממשלה בפטור שניתן בסעיף6)ג( לחוק ולהביא בפני הכנסת את פרטי ה סדר הסבסוד במסגרת הדיון בתקציב. יתכן שעל המחוקק לשקול אם אין בפטור הרחב שניתן בסעיף6 )ג( לחוק יסודות התקציב משום פגיעה בפיקוח הפרלמנטרי על התחייבויות הממשלה ואם לא הגיע העת לעשות לתיקון הפרצות בנובעות מהוראות הסעיף ולצמצמן. מכל מקום ניתן לקבוע כי עקרונות מ משל תקין, רוחו ומטרתו של חוק יסודות התקציב וכן הוראות חוק יסוד: משק המדינה מקימים ציפייה כי בעת הגשת התקציב לכנסת, תיתן הממשלה ביטוי לכל ההוצאות הצפויות והמתוכננות, גם מקום שלא הוטלה עליה חובה מפורשת לכך בחוק. כך יובא בפני הכנסת נתון רלוונטי להכרעותיה ביחס לאישור "התקציב וההתחייבויות הממשלתיות הכלולות בו53. ˙ È · È ˆ ˜ ˙ ‰ ˜ ˙ ˙ Â Ú ˆ Ó ‡ · ‰ È Ò Ù ‰ ˙  ¯ ˜ Ï Ú Â È Ò 1. Ú Â È Ò ˙  ¯ ˜ Ï ‰ È Ò Ù ‰ ˙  ˜ È ˙   ‰ : במאי2003 תוקן חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים )ביטוח(, התשמ"א- 1981 . בתיקון נקבע בין היתר כי הממשלה תסייע לקרנות הפנסיה הוותיקות שמונה להן מנהל מיוחד ובכלל זה לעמיתיהן, באמצעות העברת כספים מתקציב המדינה בסך78.3 מיליארד ש"ח נכון ליום1 בינואר2003 לקרנות הפנסיה שהוגדרו כקרנות הגירעוניות. סכום הסיוע הממשלתי כולל סיוע ישיר וסיוע עקיף54 . הסיוע הישיר במונחי1 בינואר2003 היה כ - 67.9 מיליארד ש"ח והוא מועבר מתקציב המדינה בחלקים משנת2004 עד שנת2038 . הסיוע העקיף במונחי1 בינואר2003 היה כ - 10.4 מיליארד ש"ח והוא מהווה את ערך הסובסידיה - ההפרש בין סכום הריבית הצמודה שמשלמת הממשלה על אג"ח מסוג מירון שהונפקו לקרנות הוותיקות אשר מונה להן מנהל מיוחד וטרם נפדו ביום30 באפריל2003 ) 5.57% (, ובין תשלומי ריבית שנתית אפקטיבית בשיעור של4% . הסיוע העקיף צפוי להיפרע עד שנת2023 . הסיוע הישיר מופיע בתקציב המדינה בתקנה תקציבית נפרדת המתייחסת להסדר קרנות הפנסיה; הסיוע העקיף מגולם בתוך תקציב תשלומי הריבית בתקנה הכוללת את .תשלומי הריבית לאג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה 2. Ú Â È Ò ˙  ¯ ˜ Ï ‰ È Ò Ù ‰ ˙ Â Ê Â ‡ Ó ‰ : סיוע לקרנות הפנסיה המאוזנות באמצעות תקנה תקציבית מפורשת בגין הפרשי ריביות על אג"ח מיועדות מבוצע מאז הסדר קרנות הפנסיה מ- 2003. כדי לסייע לקרנות הפנסיה הוותיקות המאוזנות לאחר הפחתת שי עור התשואה על אג"ח מיועדות המונפקות, מעביר משרד האוצר לקרנות אלה סיוע המושפע ) מגובה הפער בין התשואה הריאלית האפקטיבית על אג"ח מסוג מירון5.57% ( ובין שיעור תשואה4% ) על הנכסים החופשיים70% (מהנכסים55 . נוסף על כך ניתן סיוע בצורה של השלמת התשואה על אג"ח מסוג ע) רד4.86% ) ( לתשואת אג"ח מסוג מירון5.57% ( על אג"ח ) מיועדות30%(. תקציב הסיוע היה כ - 324.9 מיליון ש"ח וכ - 349.9 מיליון ש"ח בתקציב הדו - שנתי לשנים2013 ו- 2014 בהתאמה, והופיע בתקנה תקציבית מפורשת בתקציב המדינה בסעיף12 גמלאות ופיצויים56. לעומת הסיוע באמצעות תקנה תקציבית מפורשת בגין הפרשי ריבית, בגין אג"ח מיועדות או בגין הפרש ריביות בין ריבית על אג"ח מיועדות לשיעור תשואה קבוע של4% כאמור, הנפקות אג"ח מסוג ערד ואג"ח מסוג חץ עדיין נושאות תשואה מועדפת, בשיעור הפער בין הריבית על אג"ח אלו לאג"ח ממשלתיות סחירות דומות, ה .כרוכה בסובסידיה, ללא הרשאה תקציבית מפורשת _________________ _ 53 בג"ץ3975/95 χ¯˘È ˙Ï˘ÓÓ ' Ï‡È ˜ ), פ"ד נג5 ( 459 ) 1999 ,( )פורסם במאגר ממוחשב15.11.99 .( 54 הסיוע צמוד למדד ונושא ריבית שנתית של4% . 55 ריבית בגובה4% .שימשה לחישוב הגירעון האקטוארי של קרנות הפנסיה הוותיקות 56 סעיף12 'גמלאות ופיצויים בתקנה "תשלומים לקרנות מאוזנות", מס12110212 . 154 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 È˙ ˘ Á„· ¯·Î ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ‰ÏÚ‰˘ ȘÈω ÈÎ ‰ÏÂÚ ÏÈÚÏ ¯ÂÓ‡‰Ó 40 Ó - 1990 , ,˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˜ÈÙ ‰Ï ÍÈ˘ÓÓ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó .Ô˜Â˙ Ì¯Ë ,ÌÈÈ˙ ˘ ˙ÂÁ„ ‰¯˘Ú· ÂȯÁ‡Ï ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ÏÚ ˙ȷȯ‰ ÔÈ· ¯ÚÙ‰ ¯ÂÚÈ˘· ,˙Ù„ÚÂÓ ‰‡Â˘˙ ˙‡˘Â ‰ ‰‡Â˘˙‰ ¯ÂÚÈ˘Ï ‚‡ ÏÚ " ,˙˘¯ÂÙÓ ˙ȷȈ˜˙ ‰‡˘¯‰ ‡ÏÏ ,‰È„ÈÒ·ÂÒ· ‰Î¯Ή ,˙ÂÓ„ ˙¯ÈÁÒ ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ Á „¯˘Ó ˙Ú„Ï .‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ ÏÚ ˙Ò Î‰ Ï˘ È¯Ë Óϯى Á˜ÈÙ·Â ˙ÂÙȘ˘· ˙Ú‚ÂÙ‰ ‰ÏÂÚÙ ,ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ˙„ÒÂÓÏ ‰È„ÈÒ·ÂÒ ˜È Ú‰Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ ‰ˆ¯˙ „ÂÚ ÏÎ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó ˘¯‰ ÍÎ Ì˘Ï Ï·˜Ï ˘È .˙˘¯ÂÙÓ ˙ȷȈ˜˙ ‰‡ בתשובה שמסר מר אהוד אדירי, סגן הממונה על התקציבים, למשרד מבקר המדינה באפריל2015 )להלן - תשובת אגף התקציבים( צוין בין היתר כי "על מנת שמרכיב עלות הסובסידיה השנתית יהיה שקוף לציבור וידרוש את אישור הכנסת, אגף התקציבים יפעל לתקצובו˙È ÎÂ˙· תקציבית נפרדת כבר ממועד הגשת תקציב2015 לכנסת" )ההדגשה במקור(. בתשובה הוסבר כי תקציב הריבית בכללותו מאושר על ידי הממשלה והכנסת כחלק מההליך הכולל של קביעת סדרי העדיפויות. מכיוון שמדובר .בתשלומי ריבית, בשלב זה האגף אינו רואה צורך בהפרדת התכנית מתקציב הריבית ÏÎΠ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰ ˙¯„Ò‰ ÔÈÈ ÚÏ Ô¯˙Ù‰ ˙¯‚ÒÓ· ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ˙¯Ê‚ ‰ ‰È„ÈÒ·ÂÒ ˙ÂÚˆÓ‡· ÁÂËÈ·‰ ˙¯·Á·Â ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜· ÍÂÓ˙Ï ËÈÏÁ˙ ‰Ï˘ÓÓ‰˘ Ô¯˙Ù· .˙ȷȯ‰ ÛÈÚÒÓ ‰ÎÈÓ˙ ‰Â‰Ӊ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ˙‡ ‡ÈˆÂ‰Ï Ϙ˘Ï ˘È ,˙ȷȯ ȯÚÙÓ ÈÓ˙‰ ˙‡ ‚Ȉ‰Ï Ϙ˘Ï ¯˘Ù‡ ‰ÏÚÂÈ˘ ÛÈÚÒ) ÌÈȈÈÙ ˙‡ÏÓ‚ ÛÈÚÒ· ‰Î 12 ·Èˆ˜˙· ( .˙ȷȯ ȯÚÙÓ ·˘ÂÁÓ‰ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ ÚÂÈÒ ÏÏÂΉ ,‰ È„Ó‰ דברי ה הסבר לסובסידיה הגלומה באג "ח מיועדות Ì È ˘ Ï · È ˆ ˜ ˙ ‰ ˙ Â Ú ˆ ‰ · ‰ Ï Ú Ó È Ù Ï Î ‰ Ë Â Ó ‰ È „ È Ò · Â Ò Ô „ Ó Â ‡ 2 0 1 5 - 2 0 1 3 בדברי ההסבר להצעת התקציב הדו- שנתי לשנים2014-2013 הוערך אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח בכ- 3.3 ובכ - 3.4 מיליארד ש"ח בהתאמה57 . אומדן הסובסידיה בהצעת התקציב לשנת2015 , שהוגשה לכנסת בנובמבר2014, היה כ-4 מיליארד ש"ח, מהם כ -3 מיליארד ש"ח בגין קרנות הפנסיה, והיתרה בגין חברות הביטוח. אומדן הסובסידיה חושב בהנחה שהתשואה על אג"ח ממשלתיות לטווח הארוך היא3% ; האומדן חושב אפוא כהפרש שבין התשואה המובטחת לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח ובין תשואה של3% על סך מלאי החוב המונפק והצפי להנפקה בשנת2015 . בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה על החישוב ש ל משרד האוצר להצעת התקציב הדו - שנתי לשנים2014-2013 העלתה כי אומדן הסובסידיה חושב על בסיס ממוצעים. זאת אף על פי שחישוב מדויק מתבסס על הכפלה של הכמות המונפקת בפער בין הריבית על אג "ח מיועדות ובין תשואת השוק של איגרת חוב דומה ביום ההנפקה, ועל סכימת התוצאות עבו ר כל ההנפקות שבגינן משולמת ריבית בשנת התקציב הנדונה. עוד העלתה הבדיקה שרוב ההנחות של החישוב מטות את האומדן .כלפי מעלה _________________ _ 57 אומדן הסובסידיה מגלם תשלומים בגין הנפקות עבר ותשלומים בגין הנפקות שיבוצעו בשנות התקציב 2014-2013 . אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית בגין הנפקות העבר לקרנות הפנסיה בשנים 2014-2013 הוא כ- 2.2 מיליארד ש"ח וכ- 2.3 מיליארד ש"ח בהתאמה. אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית בגין הנפקות העבר לחברות הביטוח בשנים2014-2013 הוא0.9 מיליא רד ש"ח בכל .אחת מהשנים משרד האוצר 155 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 :להלן תוצאות הבדיקה ()א ˘ÂÓÈ˘ ÌÈ Â˙ · ¯˘ÚÓ ÌÈ ˘‰ ˙ ¯Á‡‰ „·Ï· : התשואה הממוצעת ) של אג"ח סחירה3% ( חושבה בין היתר על פי ממוצע משוקלל של התשואות בעשר השנים האחרונות בלבד58, אף שחלק מהאג"ח הונפקו לפני שנת2002 , כשהתשואות היו גבוהות יותר בחלק מהשנים. הנחה זו מטה את הסובסידיה כלפי מעלה59. )ב( ˘ÂÓÈ˘ ‰‡Â˘˙· ˙ÚˆÂÓÓ ‰Ú·˜ Í¯Â‡Ï ÌÈ ˘‰ : בחישוב הסובסידיה בגין הנפקות עד2012 וההנפקות הצפויות לשנים2013 ו- 2014 ) השתמשו בתשואה הממוצעת3% (. הנחה זו מטה כלפי מעלה את אומדן הסובסידיה על הנפקות עד2012 , ומטה כלפי מטה את הסובסידיה בגין ההנפקות הצפויות לשנים2014-2013 )ראו גם תרשים3 .( )ג( ·Â˘ÈÁ ÚˆÂÓÓ‰  ȇ ·˘Á˙Ó Û˜È‰· ˙˜٠‰‰ „ÚÂÓ·Â : חושב ממוצע פשוט לשיעו רי התשואה בשנים2012-2002 , ללא שקלול היקף הנפקות אג"ח באותן שנים. כך לדוגמה בחלק מהשנים ששימשו לחישוב פער התשואות הממוצע, לא הונפקו אג"ח מיועדות כלל או .הונפקו סכומים נמוכים יחסית „‰ ·Èˆ˜˙‰ ˙Úˆ‰Ï ¯·Ò‰‰ ȯ·„ ÈÎ ‡ˆÓ - ÌÈ ˘Ï È˙ ˘ 2014-2013 ·Èˆ˜˙‰ ˙Úˆ‰Ï ˙ ˘Ï 2015 ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ۘȉ Ï˘ ·Â˘ÈÁ‰ ˙ÂÁ ‰ ·Â¯· ‰ÏÚÓ ÈÙÏÎ ‰ËÂÓ Ô„Ó‡ ÌÈÏÏÂÎ Ï˘ ‰ËÂÓ Ô„Ó‡ .ÁÂËÈ·‰ ˙¯·ÁÏ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ‰Ï‡ ÌÈ ˘· ˙¯·ÚÂÓ˘ ,˙È˙ ˘‰ ‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ ˙ÂËÏÁ‰ ˙Ï·˜·Â ˙ÂÙȘ˘· Ú‚ÂÙ ·Èˆ˜˙Ï ¯·Ò‰‰ ȯ·„· ‚ˆÂÓ‰ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ .¯Â·Èˆ‰ ÈÙÏÎ ˙ÂÙȘ˘·Â ˙Ò Î‰ ȯ·Á ליקוים בדב רי ההסבר לאומדן הסובסידיה כבר הועלו בדוחות שנתיים רבים של מבקר המדינה בשנים2001-1990 )דוחות40 , 42 , 45 , 47 , 48 , 49 , 50ב ו - 51ב60 (. יצוין כי חלק מהליקויים שצוינו .בדוחות הקודמים תוקנו ÂÊ ¯ÈÚÓ ·˘ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ÌÚÙ‰ ˙ÈÚÈ˘˙‰ Ó - 1990 ȯ·„· ÌÈ Â˘ ÌÈȘÈÏ ÏÚ ‰‰ ˙ ¯˜Ï ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡· ‰ÓÂÏ‚‰ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ÛÂ˜È˘ ÔÈÈ Ú· ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙Ï ¯·Ò ÌȯÂÙÈ˘‰ ,‰È„ÈÒ·ÂÒ Ô˙Ó ÏÚ ‰Ï˘ÓÓ‰ ËÈÏÁ˙ ̇ Ì‚ ÈÎ ˘‚„ÂÈ .ÁÂËÈ·‰ ˙¯·ÁÏ ‰ÈÒ Ù‰ .‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙· ˙˘¯ÂÙÓ ˙ȷȈ˜˙ ‰‡˘¯‰Ï ‰ÙÂÏÁ Ì È‡ ¯·Ò‰‰ ȯ·„· Â˘Ú ˘ Ú ˆ Â Ó Ó ‰ Ì È È Á ‰ Í ˘ Ó ˙ ¯ È Á · · ‰ È Ë ‰ בתשובת אגף הח שכ"ל צוין כי חושב ממוצע פשוט, בין היתר בשל העובדה כי אין נתונים מהימנים על היקף ההנפקות טרם שנת2006 . האגף הסביר את השימוש באיגרת חוב ממשלתית סחירה עם טווח לפדיון של10 שנים בכך שחושב מח"מ של האיגרת המיועדת ונבחרה תשואה הקרובה למח"מ. המח"מ תלוי בריבית ההיו ון באותה שנה ונע בטווח שבין10.5 ל- 12 שנה )החל משנת 2006(. נוכח המחסור בנתונים למח"מ האיגרת המדויק, נבחרה תשואה ל - 10 .שנים _________________ _ 58 ) בחישוב התשואה הממוצעת3%( שוקללו התשואות בעשר שנים מ- 31.12.02 עד31.12.12 ) 3.3% ( עם הנחת תשואה לשנים2014-2013 ) 1.7% .( 59 ממוצע התשואה לפדיון על איגרת חוב ממשלתית לעשר שנים מינואר1998 עד דצמבר2012 )בסך הכול15 שנה, בהתאם לטווח לפדיון של אג"ח ערד( הוא4.1% , ומינואר1993 עד דצמבר2012 )בסך הכול20 שנה, בהתאם לטווח לפדיון של אג"ח מירון( הוא4.0% . ערכים אלה גבוהים מהממוצע שחושב מדצמבר2002 עד דצמבר2012 ) 3.3% .( 60 ,מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 40 ) 1990 ;(, עמ' צט È˙ ˘ Á„ 42 ) 1992(, עמ' פד -פ ;ה È˙ ˘ Á„ 45 ) 1995 ;(, עמ' פח È˙ ˘ Á„ 47 ) 1997(, עמ' פט - ;צ È˙ ˘ Á„ 48 ) 1998 ,( ;עמ' צא È˙ ˘ Á„ 49 ) 1999 ;(, עמ' צב È˙ ˘ Á„ 50 · ) 2000 '(, עמ811 ; È˙ ˘ Á„ 51 · ) 2001 '(, עמ863 . 156 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 ,·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁȉ Ï˘ ·Â˘ÈÁ‰ ˙ËÈ˘· Ì‚ ÈÎ ‰˙ÏÚ‰ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙˜È„· ˙‡ ‰Ë‰ ‰„ÈÁȉ Ï˘ Ó"ÁÓ‰ ·Â˘ÈÁ ,Á"‚‡ Ï˘ ÌÈÓ"ÁÓ ˙‡Â¢‰ ÏÚ ˙ÒÒ·Ӊ ·Â˘ÈÁ ˘ÂÓÈ˘ ˙ÂÚˆÓ‡· ·˘ÂÁ˘ È„Ó ÍÂÓ Ó"ÁÓ· ˘ÂÓÈ˘ Ï˘· ˙‡Ê .‰ÏÚÓ ÈÙÏÎ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ Ï˘ Ó"ÁÓ ÈÎ ‡ˆÓ .˙„ÚÂÈÓ‰ ·ÂÁ‰ ˙¯‚È‡Ó ÌÈÓÂÏ˘˙‰ ÈÓ¯Ê ÔÂÂÈ‰Ï È„Ó ‰‰Â·‚ ‰‡Â˘˙· 12 ÔÈ·˘ ¯ÂÚÈ˘· ÔÂÈ„ÙÏ ‰‡Â˘˙ ÈÙÏ „¯Ú ‚ÂÒÓ Á"‚‡ ÔÂÂȉ È„È ÏÚ Ï·˜˙‰ ‰ ˘ 0% Ï- 2% Î Ï˘ Ó"ÁÓ ,˙‡Ê ˙ÓÂÚÏ . - 10.5 ÔÂÈ„ÙÏ ‰‡Â˘˙ ÈÙÏ „¯Ú Á"‚‡ ÔÂÂÈ‰Ó Ï·˜˙‰ ÌÈ ˘ Ï˘ 6.5% ˙Èχȯ ˙È˙Ï˘ÓÓ ·ÂÁ ˙¯‚ȇ ÏÚ ˙‡¢˙‰ ˙‡ ˙‚ˆÈÈÓ ‰ ȇ ‰‰Â·‚ ‰Î ‰‡Â˘˙ . ÌÈ ˘Ï ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙˜È„· .ÌÈ Â¯Á‡‰ ÌÈ¯Â˘Ú‰ È ˘· 2014-2002 Ïη ÈÎ ‰˙‡¯‰ ·ÂÁ ˙¯‚ȇ Ï˘ Ó"ÁÓ‰Ó ‰Â·‚ ‰È‰ „¯Ú ‚ÂÒÓ ·ÂÁ ˙¯‚ȇ Ï˘ Ó"ÁÓ‰ ‰ ˘ ˙È˙Ï˘ÓÓ Ï ˙Èχȯ ‰¯ÈÁÒ - 10 ÌÈ ˘ 61 Ï˘ ·Â˘ÈÁ‰ ˙ËÈ˘· Ì‚ ÈΠȇ¯ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï . ȯÂÚÈ˘ ˙ÂÚˆÓ‡· ڈ·˙ ,Ó"ÁÓ· ÔÂÈ¢ ÈÙÏ ˙Âȷȯ ȯÚÙ ˙·˘ÁÓ‰ ,Ï"΢Á‰ Û‚‡ ˙‡ ¯Ù˘Ï ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ÏÚ .È·˜Ú ÔÙ‡· Ì‰Ó ¯Ê‚ ‰ Ó"ÁÓ ·Â˘ÈÁ ÔÂÂÈ‰Ï ‰‡Â˘˙‰ .‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ Ô„Ó‡ ·Â˘ÈÁ È Ó ‡ · ‰ È Ë ‰ Ô Â È „ Ù Ï ‰ ‡  ˘ ˙ ‰ ˙ „ בספרות המקצועית מקובל לחשב עקום תשואות לפדיון על בסיס אג"ח נטולות קופונים )עקום "אפס(, וזאת משום שהתשואות לפדיון של אג"ח הנושאות קופונים לוקות ב"אפקט הקופון62. בנקים מרכזים בעולם נוהגים לאמוד עקום תשואות לפדיון נטול קופונים באמצעות שימוש בנ תוני אג"ח הכוללים קופונים ובכלים סטטיסטיים מתקדמים. גם הבנק להסדרי סליקה בין - לאומיים ) Bank for International Settlements ( פרסם בשנת2005 מסמך הסוקר את המודלים השונים _________________ _ 61 משרד מבקר המדינה בדק את פערי המח"מים בשנים2014-2002 בין איגרת חוב ממשלתית ס חירה ריאלית ל - 10 שנים ששילמה קופונים והוונה לפי שיעור תשואה ריאלי ממוצע באותה שנה של איגרת חוב ממשלתית ריאלית סחירה ל- 10 שנים ובין מח"מ של איגרת חוב מסוג ערד שהוונה לפי אותו שיעור תשואה בקירוב. בבדיקה נמצא כי בשנים2014-2009, שבהן בוצעו הנפקות גדולות של אי גרת חוב מסוג ערד, המח"מ של איגרת חוב מסוג ערד היה בכל שנה גבוה בכשנתיים מהמח"מ של איגרת החוב הממשלתית הסחירה. בשנים2008-2002 פער המח"מ בכל שנה היה כ-3 שנים. כלומר, גם לשיטת החישוב של היחידה ראוי היה לקחת נתוני תשואה של איגרת חוב ממשלתית סחירה בעלת טווח לפ.דיון גבוה יותר כדי לקבל שוויון במח"מים 62 ,"אפקט הקופון" מתייחס להשפעה של הקופון, המשולם במועדים שונים בהתאם לתנאי איגרת החוב על התשואה לפדיון של איגרת החוב. כך לדוגמה, שתי איגרות חוב נושאות קופונים המגיעות לפדיון באותו מועד יהיו בעלות שיעורי תשואה לפדיון שונים אם הן בעלות קופונים שונים. בשל כך מצוין בספרות המקצועית כי אין להשתמש באופן ישיר באג"ח נושאות קופונים לתיאור עקום התשואה ,לפדיון של אג"ח. ראו: נדב שטינברג ˙ËÈ˘· ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ ·ÂÁ ˙¯‚ȇ Ï˘ ˙‡¢˙‰ ÌÂ˜Ú ˙„ÈÓ‡ ÔÂÒÏ - Ï‚ÈÒ - ÔÂÒ ÂÂÒ, ניירות תקופתיים 2014.04, ב נק ישראל, חטיבת המחקר )יולי2014 '(, עמ3 ; אנה ,ברודסקי ונדב שטינברגχ¯˘È ˜ ·· Ì˘ÂÈÓ‰ ˙‡¢˙‰ ÌÂ˜Ú ˙„ÈÓ‡Ï Ï„ÂÓ‰ ‚¯„˘ , ניירות תקופתיים2011.01 , בנק ישראל, חטיבת המחקר )ספטמבר2011 '(, עמ3 :; וראו David Bolder and David Streliski, Yield Curve Modeling at the Bank of Canada, Bank of Canada, Technical Report 84 (1999), p. 40-41; Lars E. O. Svensson, Estimating Forward Interest Rates with the Extended Nelson and Siegel Method, Sveriges Riksbank Quarterly Review 3 (1995), p. 14-16; Lars E. O. Svensson, Estimating and Interpreting Forword Interest Rates: Sweden 1992-1994, National Bureau of Economic Research, Working paper 4871 (1994), P. 3-4; John Caks, The Coupon Effect on Yield To Maturity, The Journal of Finance, vol. XXXII, no. 1 (1977), p. 103-115. משרד האוצר 157 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 בספרות לאמידת עקום אפס ואת המודלים המשמשים13 בנקים מרכזיים בעולם63 . בנק ישראל אומד עקום אפ ס של אג"ח ממשלתיות באמצעות מתודולוגיות שונות שעודכנו מפעם לפעם ופורסמו לציבור בכמה עבודות מקצועיות64 . יצוין כי מודלים לאמידת שיעורי תשואה לפדיון מאפשרים לאמוד תשואות לפדיון גם לגבי תקופות שונות מהתקופות לפדיון של אג"ח ממשלתיות הנסחרות בשוק והם כוללים שיטות שונות לצמצום ההפרש בין העקום הנאמד ובין התשואות של אג"ח הנסחרות בשוק65. בחישוב אומדן הסובסידיה לשנת2014 ,בדוח השנתי של היחידה לשנה זו, ובשל מחסור בנתונים חושב אומדן התשואה על איגרת החוב הממשלתית הסחירה באמצעות ממוצע משוקלל לינארי בין שתי תשואות קיימות. עבו ר חודשים ינואר ופברואר2014 חושב שיפוע )ממוצע לינארי( לפי שיעורי תשואה של אג"ח ל-9 שנים ול- 10 שנים. ולחודשים מרץ עד דצמבר חושב השיפוע על ידי שיעור תשואה של אג"ח ל - 10 שנים ו - 27 שנים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם דרך זו להתגבר על מחסור בנתונים עבור אג"ח עם טווח לפדיון הגבוה מ- 10 שנים מטה את אומדן הסובסידיה כלפי מעלה בחישוב הסובסידיה בחודשים מרץ עד דצמבר. זאת בשל המבנה הקעור של עקום התשואות66 . ככלל, ככל שהפער בין עקום התשואה לפדיון הקעור ובין הקו הלינארי גדול יותר- .גדלה ההטיה לכן ההטיה גדלה עם גידול בקעירות של ע קום התשואות בין נקודות החישוב ועם הפער בטווח .לפדיון של אג"ח שמשמשות לחישוב השיפוע ולהפך במחקר של בנק ישראל מ - 2011 צוינה הסתייגות משימוש בקווים לינאריים באמידת עקום התשואה לפדיון: "השימוש בקווים לינאריים בין השנתות ]של הטווח לפדיון[ יוצר עקום בעל צורה סביר ,ה אבל כאשר מספר האג"ח, ובעקבותיו מספר השנתות... נמוך יותר, הבחירה בפונקציה לינארית מתבטאת בעקום הסוטה מההיגיון הכלכלי, ויוצר הטיות בתשואות, בעיקר בטווחים הארוכים ]לפדיון[... לפי הגישה המקובלת בספרות המחקרית בתחום, וכן בבנקים מרכזיים ובגופים פיננסיים אחרים", נראה שהשימוש בפונקציות לינאריות אינו רווח67 . דוגמה להטיה בחישוב התשואה לפדיון שעשתה היחידה על ידי שימוש בממוצע לינארי עבור אמידת התשואות הממוצעות לחודש מאי 2014 מובאת להלן בתרשים6. _________________ _ 63 הבנקים ,המרכזיים של בלגיה, קנדה, פינלנד, צרפת, גרמניה, איטליה, יפן, נורווגיה, ספרד, שוודיה :שווייץ, בריטניה וארצות הברית. ראו Bank for International Settlements, Zero-Coupon Yield Curves: Technical Documentation, BIS Papers, no. 25 (2005). 64 ראו לדוגמה: שטינברג) 2014 ) (; ברודסקי ושטינברג2011 ,(; רועי שטיין ˙Èχȯ‰ ˙ȷȯ‰ ˙„ÈÓ‡ χ¯˘È Ï˘ ‰¯˜Ó‰ :˙‡¢˙ ̘ÚÏ È ÈÈÙ‡ Ï„ÂÓ ˙¯ÊÚ· ˙Èڷˉ , סדרת מאמרים לדיון2011.03 , בנק ישראל, חטיבת המחקר )מארס2011 :(; וראו Zvi Wiener and Helena Pompushko, The Estimation of Nominal and Real Yield Curves from Government Bonds in Israel, Monetary Studies, Discussion Papers 2006.03, Bank of Israel, Monetary Department (June 2006). 65 ) שטינברג2014 '(, עמ3-2 מציין לדוגמא יתרונה של שיטה לאמידת עקום התשואות בין היתר ביכולתה לאפשר התאמה טובה יותר למחירים ולתשואות בשוק וביכולתה לתאר היטב את עקום התשואות בנקודת זמן מסוימת, תוך צמצום ההפרש )בריבוע( בין העקום הנאמד ובין התשואות של אג"ח הנסחרות בשוק. הוא ציין גם יתרונות של שיטה אחרת הנותנת בין היתר תוצאות טובות יותר של אמידה .מחוץ למדגם 66 ככלל התשואות לפדיון גדלות עם הגידול בטווח הזמן לפדיון, אבל קצב הגידול פוחת. לכן עקום התשואה לפדיון מאופיין בדרך כלל במבנה קעור )ראו תרשים6 .( 67 ) ברודסקי ושטינברג2011 '(, עמ5 , 9. 158 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 מהתרשים עולה כי ההטיה בחישוב התשואה לפדיון על ידי היחידה לטווח לפדיון של11 ו - 12 שנים הייתה כ - 0.2 וכ- 0.3 נקודת האחוז בהתאמה בחודש מאי2014 . הכפלת ההטיה בכל חודש בסכום אג"ח מסוג ערד המונפקות בכל חודש וסיכום לכל חודשי השנה הביאה להטיה כלפי מעלה באומדן הסובסידיה השנתי לשנה זו בכ - 45 וכ - 49 מיליון ש"ח עבור חישוב תשואות לטווח לפדיו ן של11 ו - 12 שנים בהתאמה. ההטיה היא של כ- 5% מאומדן הסובסידיה הנגזר מהתשואה הריאלית .הנגזרת מאמידת עקום אפס בתשובת אגף התקציבים צוין, בין היתר, "בחודש ספטמבר העביר אגף החשב הכללי לאגף התקציבים את תחזית הוצאות הריבית לשנת2015 אשר בהסתמך עליה הוגש תקציב הריב ית לאישור הכנסת. התחזית האמורה הועברה לאגף התקציבים ללא פירוט של היקף הסובסידיה. ללא קבלת הפירוט האמור אין באפשרות אגף התקציבים לתקצב את הוצאות הסובסידיה בנפרד משאר הוצאות הריבית. על אף שאגף התקציבים אינו אמון על כתיבת דברי ההסבר בחוברת עיקרי התקציב לעניין חישוב היקף הסובסידיה לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח, האגף יפעל לכך שתבנית דברי ההסבר האמורים תשונה, כך שהיא תכלול את כלל ההנחות לחישוב האמור. באופן זה יתאפשר ."לגופים חיצוניים לבקר את אופן החישוב של גובה הסובסידיה ȇ¯ ÈÎ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘ÓÏ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙·¯Ï ,‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ·Â˘ÈÁ ͯ„˘ ˙ÂËÏÁ‰‰ ÈÏ·˜Ó ¯Â·Ú ¯˙ÂÈ ‰Ù˜˘ ‰È‰˙ ,ÌÈ Â˙ ‰ ˙ÂÏ·‚Ó ·Â˘ÈÁ‰ ˙ÂÁ ‰ ,‰È‚ÂÏ„Â˙Ó‰ ÔÈ· Ϙ˘Ï ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ÏÚ ,˜È„Ӊ ˙¯‚ȇ‰ Ó"ÁÓÏ ÌÈ Â˙ · ¯ÂÒÁÓ‰ ÔÈÈ ÚÏ .¯Â·Èˆ‰Â „È ÏÚ „Ó‡ ‰ ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ Á"‚‡ Ï˘ Èχȯ‰ ÔÂÈ„ÙÏ ˙‡¢˙‰ ÌÂ˜Ú È Â˙ · ˘Ó˙˘‰Ï ¯˙ȉ È ‰Óη ¯Â·ÈˆÏ ÂÓÒ¯ÂÙ ÌÚÙÏ ÌÚÙÓ Â Î„ÂÚ˘ ˙ ¢ ˙ÂÈ‚ÂÏ„Â˙Ó ˙ÂÚˆÓ‡· χ¯˘È ˜ · .È‡ÓˆÚ ÔÙ‡· ‰‡Â˘˙‰ ˙„ÈÓ‡ ˙‡ ¯Ù˘Ï ‡ ˙ÂÈÚˆ˜Ó ˙Â„Â·Ú משרד האוצר 159 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 בתשובה נוספת שמסר אגף התקציבים למשרד מבקר המדינה ביוני2015 צוין: "בעקבות הערות מבקר המדינה, טרם קביעת התבנית ]של דברי ההסבר לח ישוב הסובסידיה הגלומה בתשלומי ."הריבית[... יקיים אגף התקציבים התייעצות בנושא עם בנק ישראל ואגף החשב הכללי בתשובה שמסר מנהל החוב הממשלתי למשרד מבקר המדינה ביוני2015 )להלן - תשובת אגף החשכ"ל מיוני2015( צוין כי שימוש בעקום אפס מייצג "עלות אלטרנטיבית תיאורטי ת שאינה מייצגת חלופת הנפקה בפועל. תחת עקום עולה משמאל לימין עקום האפס הינו עקום הגבוה מהעקום הממשלתי המשלם קופונים ולכן מתודולוגיה זו עשויה להטות את אומדן הסבסוד כלפי מטה... לא קיימת מתודולוגיה אחידה לחישוב העקום. קיימות שיטות ]שונות[... הישענות על שיטה מס ויימת ביחס לשיטה אחרת עשוי להטות את תוצאות האומדן... במסגרת הדוחות הכספיים של המדינה צפוי להתפרסם ביאור בנושא היקף הסבסוד אשר יתן גילוי רחב לרבות, שיטת האומדן וכן ."ניתוחי רגישות ÔÙ‡· ‰„ÈÁȉ È„È ÏÚ ‰·˘ÂÁ˘ ÔÂÈ„ÙÏ ‰‡Â˘˙· ˘ÂÓÈ˘ ÈÎ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ¯Â‡È˙ ˙ÂÓÈȘ ˙‡¢˙ Ï˘ ˙ÂÈÙˆ˙ È˙˘ ÔÈ· ȯ‡ ÈÏ ÏÏ˜Â˘Ó ÚˆÂÓÓ ·Â˘ÈÁ ˙ÂÚˆÓ‡· ÈË ‡Â‰ Ì‰Ï˘ ÔÂÈ„ÙÏ ÁÂÂË· ˘¯Ù‰‰˘ 17 ˙Ï·Â˜Ó ‰ ȇ˘ ‰˘È‚· ˘ÂÓÈ˘ ‰˘ÚÓÏ ‡Â‰ ‰ ˘ ˜ÈÂ„Ó ·Â˘ÈÁÏ ˙Â·È˘Á ˙ÓÈȘ .χ¯˘È ˜ ··Â ÌÏÂÚ· ÌÈÈÊÎ¯Ó ÌȘ ·· ,˙ÈÚˆ˜Ó‰ ˙¯ÙÒ· ¯˙Ù ˙¯‚ÒÓ· ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ Ô„Ó‡ Ï˘ Ô˙È ˘ ÏÎÎ ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰ ˙¯„Ò‰ ÔÈÈ ÚÏ Ô ‰È„ÈÒ·ÂÒ ˙ÂÚˆÓ‡· ÁÂËÈ·‰ ˙¯·Á·Â ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜· ÍÂÓ˙Ï ËÈÏÁ˙ ‰Ï˘ÓÓ‰˘ ÏÎΠȇ¯ ÔÎÏ .˙ȷȯ ȯÚÙÓ ˙¯Ê‚ ‰ ÈÎ ‰„ÈÁȉ ˘Ó˙˘˙ ÌÈÏ„ÂÓ· ÌÈϷ˜Ӊ ˙¯ÙÒ· ˙ÈÚˆ˜Ó‰ ˙„ÈÓ‡Ï ÌÏÂÚ· ÌÈÈÊÎ¯Ó ÌȘ · Ï˘ Ì ÂÈÒÈ Ó „ÓÏ˙ ÔÂÈ„ÙÏ ‰‡Â˘˙ ȯÂÚÈ˘ È ˜ ·Ó „Ó‡ ‰ ̘ډ ÔÈ· ˘¯Ù‰‰ ÌÂˆÓˆÏ ˙ ¢ ˙ÂËÈ˘ ÌÈÏÏÂÎ ‰Ï‡ ÌÈÏ„ÂÓ .χ¯˘ ,Ï„ÂÓ· ¯ÂÁ·Ï ‰„ÈÁȉ ÏÚ .˜Â˘· ˙¯ÁÒ ‰ Á"‚‡ Ï˘ ˙‡¢˙‰ ÔÈ·Â Ï„ÂÓ‰ ˙ÂÚˆÓ‡· Ï˘ ÌÈίˆÏ Â˙Ó‡˙‰ ˙„ÈÓ ·˘ ˙ ¯ÒÁ‰Â ˙ ¯˙ȉ ÔÂȈ ˙·¯Ï ,‰˙¯ÈÁ· ˙‡ ˜Ó Ï ¯„˘Ï ȷÓÂÙ ÔÙ‡· ¯Á· ‰ Ï„ÂÓ‰ ˙‡ ‚Ȉ‰Ï ,‰„ÈÁȉ .ÌÚÙÏ ÌÚÙÓ Â‚ ניהול סיכונים בניהול החוב בחינת חלופות לתמהיל החוב ו תחלופה בין עלות לסיכון קרן המטבע והבנק העולמי הדגישו בקווים המנחים שלהם שצריך לפתח מסגרת לניהול סיכונים שתאפשר תחלופה בין הסיכון הצפוי לעלות הצפויה בתמהיל החוב. עוד צוין כי רוב המדינות מוד דות את העלויות ואת הסיכונים הגלומים בתמהיל החוב לטווח הבינוני והארוך במונחי עלות עתידית של שירות החוב )תשלומי קרן וריבית(, וכי עלות שירותי החוב נמדדת על ידי הנחות בנוגע לערכים הצפויים של גורמי הסיכון )לדוגמה הערכים של שערי הריבית ושערי החליפין כפי שנצפים ע ל ידי השוק או כפי שהם היום בהנחה שהם לא ישתנו(. הסיכונים נמדדים, בין היתר, באמצעות הגידול בעלות שירותי החוב )מעבר לעלות הצפויה( כתוצאה מסיכוני שוק )הכוללים שינויים במחירי הסיכון מעבר לערכים הצפויים( ובאמצעות ביצוע מבחני קיצון לתמהיל החוב. עוד צוין בקווים ה מנחים שבחירת אסטרטגיית הגיוס תלויה בתיאבון הסיכון של הממשלות ובמאפייני הסיכון הגלומים בחוב )גודל החוב ורמת הפגיעות של המדינה למשברים כלכליים(. בפרסום מ - 2004 הציע הבנק העולמי לבחור תמהיל חוב אסטרטגי המשקף באופן מיטבי את תיאבון הסיכון 160 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 של מנהלי החוב ואת הציפ יות לעלות החוב באמצעות בחירת תמהיל הממזער את עלות החוב הצפויה בהינתן רמה מקובלת של סיכון68. בדוח השנתי של היחידה לשנת2010 צוין כי בשנים הקרובות חשוב להתמקד בניהול נכון של התחלופה בין עלות ובין סיכון השוק בתיק החוב. זאת בשל הגדלת תיק החוב וגידול בעלויות המי מון של הממשלה, שהרחיבו את החשיפה של החוב לסיכוני השוק69 . בתכנית הגיוסים השנתית של היחידה לשנת2014 הוצג תמהיל הגיוס לשנה זו בחלוקה לפי מאפייני הגיוס70 , בוצעה סימולציה לתמהיל החוב הממשלתי לשנת2014 והוצגו יעדים וחישובים נוספים71 . בתכנית הגיוסים לשנת2015, שנק בעה בנובמבר2014 )במהלך עבודת הביקורת(, הוצגו גם סימולציה שבחנה את ההשפעה בטווח הארוך של הורדת סדרה ממשלתית צמודה קצרה על הרכב החוב באחוזים לפי מגזרי הצמדה )שקלי, צמוד, ריבית משתנה ומט"ח( )להלן- סימולציה לבחינת ההשפעה של הורדת סדרה( וסימולציה לטווח הבינונ י )לשנים2020-2015 ( שבחנה את ההשפעה של שני תרחישי גיוס לא סחיר )של אג"ח מיועדות, שהן אקסוגניות למנהלי החוב( על הרכב החוב באחוזים לפי מגזרי הצמדה )להלן - (סימולציה לבחינת ההשפעה של אג"ח מיועדות72. לדעת משרד מבקר המדינה, ביצוע סימולציות לתמהיל החוב הוא צעד רא וי בתהליך קביעת תמהיל החוב השנתי. אולם הסימולציות שבוצעו בתכנית הגיוסים לשנת2015 אינן תואמות להצגת כמה חלופות גיוס ולהצגת העלויות והסיכונים הגלומים בחלופות הגיוס השונות לטווח הבינוני ולטווח הארוך, במונחי עלות עתידית של שירות החוב. בסימולציה לבחינת ההשפעה של אג"ח מיועדות הוצגו הנחות לתכנית גיוס אחת בלבד של גיוס מקומי סחיר וגיוס חיצוני במט"ח )לא הוצגו חלופות גיוס אחרות(, הרכב החוב שהוצג בשני התרחישים התבסס על הנחה אחת של הערכים של קבוצת משתנים: שיעור הצמיחה של התוצר, מחירי התוצר, מדד המחירים לצרכן ושער חליפי ן ש"ח - .דולר לא הוצגו שינויים בעלות שירותי החוב מעבר לצפוי כתוצאה מסיכוני שוק ומתרחישי קיצון73 . בסימולציה לבחינת הורדת סדרה הוצגו הבדלים בהרכב החוב כתוצאה מהורדת הסדרה, אך גם בסימולציה זו לא הוצגו השינויים בעלות שירותי החוב מעבר לצפוי כתוצאה מסיכוני שוק ומתר.חישי קיצון _________________ _ 68 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ- 2001 ', עמ29-26; מ- 2003 ', עמ31-29; מ- 2014 , 'עמ38-37; ופרסום הבנק העולמי מ- 2004 ', עמ92 . להרחבה בנושא סיכוני שוק וביצוע מבחני קיצון .לחוב הממשלתי ראו בהמשך 69 ,משרד האוצר, היחידה לניהול החוב È˙ ˘‰ Á„‰ 2010 ', עמ7. 70 מאפייני הגיוס כללו, בין היתר, חוב מקומי סחיר, חוב מקומי לא סחיר, חוב חיצוני, טוו חי גיוס של .החוב המקומי )הסחיר והלא סחיר( ושל החוב החיצוני, מכרזי החלף ומכרזים הפוכים 71 בסימולציה הוצג הרכב החוב הממשלתי באחוזים לפי מגזרי הצמדה. שם צוין כי בהינתן הנפקה של אג"ח צמודות לקרנות הפנסיה וחברות הביטוח ובהינתן כי שומרים על עקום ממשלתי צמוד כנקו דת ייחוס יש לבחון את דרכי הפעולה להקטנת המרכיב בחוב הצמוד למדד. עוד צוינו יעדים איכותיים ארוכי טווח להקטנת החשיפה של החוב המשלתי לסיכוני מִ חזור, לסיכוני שוק )חשיפה לשער חליפין ולמדד מחירים לצרכן(, הקטנת התנודתיות בתקציב הריבית, הגברת הוודאות בניהול החוב המ משלתי ותמיכה ועיבוי עקומים ממשלתיים )עקום שקלי ועקום צמוד(. הוצג עקום הפירעונות החוזי, הוצגו ) יעדים כמותיים לשלוש שנים2014 - 2016 ( לטווח הממוצע לפדיון וליחס של החוב הנפרע בטווח הקצר )בשנה הקרובה( ביחס לסך החוב, הוצגה סימולציה לטווח הממוצע לפדיון של החוב לש נים אלה והוצגה השוואה בין- .לאומית של הטווח הממוצע לפדיון ושל החוב הקצר ביחס לשאר החוב 72 עוד הוצגו גם עלות גיוס ממוצעת לשנים2000 עד אוקטובר2014 ,לפי מגזרי הצמדה בגיוס המקומי התשואה השקלית והתשואה הצמודה למדד לטווח של10 שנים מאוגוסט2009 עד אוגוסט2014 . 73 .כך לדוגמה, גיוס אג"ח מיועדות משפיע על החשיפה לסיכון אינפלציה בשל היותן צמודות למדד ) השינוי בהרכב החוב נבחן רק עבור הנחה אחת של מדד המחירים לצרכן2.1% ב - 2015 ו- 2% בכל אחת מהשנים2020-2016(. לא נבחן סיכון האינפלציה כתוצאה משינויים במדד המחירים לצרכן מעל .לערכים אלה משרד האוצר 161 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 ÌÈ ˘Ï ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁȉ Ï˘ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙ÂÈ Î˙ Ï˘ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙˜È„·· 2015-2014 Ï˘ ˙È Î˙· ‰¯„Ò ˙„¯Â‰ Ï˘ ‰ÙÂÏÁ ˙ ÈÁ·Ï ˯٠ÈÎ ‡ˆÓ 2015 ‚ˆÂ‰ ‡Ï , ‚ˆÂ‰ ‡Ï (˙ ¢ ÒÂÈ‚ ˙ÂȂ˯ËÒ‡ ‡ ÒÂÈ‚ ˙ÂÙÂÏÁ) ·ÂÁ ÒÂÈ‚ ÈÏȉÓ˙ Ï˘ ˙ÂÙÂÏÁ ÂÁ‰ È˙Â¯È˘ ˙ÂÏÚ· ÌÈÈÂ È˘‰ ÈÁ ÂÓ· ÔˆȘ È˘ÈÁ¯˙Ó ˜Â˘ È ÂÎÈÒÓ ‰‡ˆÂ˙Î ÈÂÙˆÏ ¯·ÚÓ · ÌÈ·È˘Á˙ ,˙ÈÏ"΢Á‰ Ì˘‡¯·Â ,·ÂÁ‰ Èω ÓÏ Âȉ ‡Ï ÔÎÏ .·ÂÁ‰ ˙Â¯È˘ Ï˘ ˙È„È˙Ú ˙ÂÏÚ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙· ÈÂÙˆ‰ ÔÂÎÈÒ‰ ÔÈ·Â ‰ÈÂÙˆ‰ ˙ÂÏÚ‰ ÔÈ·˘ ‰ÙÂÏÁ˙‰ ˙‡ ω Ï Ìȯ˘Ù‡Ó‰ .·ÂÁ‰ ÏȉÓ˙·Â ˙È˙ ˘‰ ‰„ÈÁÈÏ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙ÂÏÚ‰ ÔÈ· ‰ÙÂÏÁ˙‰ ˙ÂÓÈÎ ‡ÏÏ ÈÎ ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ÏȉÓ˙ È˙ ˘‰ ÒÂÈ‚‰ ÏȉÓ˙ ˙ÚÈ·˜ ,ÌÈ Â˘ ·ÂÁ ÒÂÈ‚ È˘ÈÁ¯˙· ÔÂÎÈÒÏ ÈÏȉÓ˙ ‰ÓÎ Ï˘ ÌÈ ÂÎÈÒ ˙ÂÈÂÏÚ Ï˘ ÌÈ·Â˘ÈÁ ‚Ȉ˙ ‰„ÈÁȉ˘ ȇ¯‰ ÔÓ .˙È·ËÈÓ ‰ ȇ Á‰ ÏȉÓ˙ ˙‡Â ˙È˙ ˘‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙ ˙‡ ¯ÂÁ·Ï ¯˘Ù‡ ‰È‰È Ì‰Ó˘ ·ÂÁ Ȃ˯ËÒ‡‰ ·Â Ô·‡È˙Ï ˙ÂÈ È„ÓÏ Ì‡˙‰· ,ÌÈȈ¯‰ ͯ‡‰ ÁÂÂËÏÂ È Â È·‰ ÁÂÂËÏ Èω Ó Ï˘ ÔÂÎÈÒ‰ .·ÂÁ‰ בתשובת אגף החשכ"ל מיוני2015 צוין כי היחידה בונה מערכת מתקדמת לניהול סיכוני שוק, וכי עם סיום הטמעתה של המערכת תוכל היחידה לבצע הרחבה נוספת של המידע בתכנית הגיוסים .והצגת תחשיבים נוספים המאפשרים כימות של העלות מול הסיכון ניהול סיכונים Ï Â ‰ È È Â Î È Ò ƒÓ ¯ Â Ê Á סיכון המִ חזור הוא הסיכון המרכזי של מדינות בניהול תיק החוב. סיכון מִ חזור מתייחס למִ חזור .החוב בעלות גבוהה באופן חריג, ובמקרים קיצוניים לחוסר יכולת למחזר את החוב כלל סיכון המִ חזור הוא סוג של סיכון ריבית במקרים שבהם המִ חזור הוא בעלויות גבוהות. אולם סיכון המִ חזור מנוהל בדרך כלל באופן נפרד מסיכוני ריבית, משום שחוסר יכולת למחזר את החוב או מִ חזור חוב בעלות גבוהה באופן חריג יכולים להביא למשבר חובות של המדינה או להחריף משבר קיים74. קרן המטבע והבנק העולמי הדגישו בקווים המנחים את החשיבות לניהול זהיר של התחלופה בין חוב בעל טווח ארוך לפירעון, שהוא בטוח יותר אך גם יקר יותר, ובין חוב קצר או חוב בריבית משתנה , המאופיי נים בחיסכון בעלויות בטווח הקצר )כאשר הריביות נמוכות(. הם ציינו כי חו ב קצר ו חוב בריבית משתנה מאופיינים גם בסיכון גבוה יותר למִ חזור החוב בעלויות שירות חוב גדולות (יותר, אם שערי הריבית יעלו, או בסיכון לחוסר יכולת למחזר )כלומר חדלות פירעון75 . עוד צוין כי בכל מקרה, ואף אם הדבר ימנע חיסכון בעלויות לטווח הקצר, על מנהלי החוב להימנע מלחשוף את החוב לסיכונים שיכולים להביא להפסדים גדולים או לגרום לאסון, אפילו אם הסיכוי שהם יתממשו .קטן בשנים2003 עד2011 ירד הטווח הממוצע לפדיון מ - 6.9 ל- 6.3 שנים, ומשמעות הדבר הייתה הגדלת סיכון המִ חזור בשנים אלה. בדוח בנק ישראל לשנת2011 צוין הקשר בין נטל תשלומי הריבית הגבוה בישראל ובין הטווח הממוצע לפדיון, והומלץ להגדיל את הטווח הממוצע לפדיון למרות העלויות הנמוכות יותר של הנפקות קצרות- .טווח _________________ _ 74 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ - 2014 ', עמ19-18 . 75 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ - 2001 ', עמ20; מ- 2003 ', עמ22; מ- 2014 ', עמ 31-30 . 162 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 בדוח השנתי לשנת2013 :ציינה היחידה כי סיכון המִ חזור מופחת באמצעות כמה כלים )א( הארכת הטווח הממוצע לפדיון של החוב ושמירה על יציבות של היקף החוב הקצר )חוב הנפרע בשנה הקרובה( ביחס לסך החוב )בשיעור של10% .( )ב( שמירה על מדיניות קבועה, שבה מנפיקים כמויות קבועות לטווחים קבועים. מדיניות זו מסייעת להחליק את עקום הפירעונות )פריסת ִהפירעונות לאורך זמן( ולהקטין את סיכוני המ .חזור )ג( קיום מכרזי החלף ומכרזים הפוכים, שבין היתר מקטינים את סיכון מִ חזור החוב76. בשנת2014 גדל הטווח הממוצע לפדיון של החוב מ - 7.1 ל- 7.4 שנים בהמשך לגידול משנת2011 . גם בתכנית הגיוסים השנתית לשנת2014 הוצגו יעדים כמותיים לשנים2014 עד2016 , להגדלת הטווח הממוצע לפדיון הכולל של הגיוסים מ- 8.5 שנים ב- 2013 ל- 8.9 שנים ב - 2014, ל - 8.7 שנים ב - 2015 ול - 9.2 שנים ב- 2016. יחס החוב הקצר לסך החוב ירד מכ - 9.9% ב- 2013 לכ - 6.2% ב - 2014 . בתכנית הגיוסים לשנת2015 צוינה מטרה של הארכת תכנית הגיוסים כחלק מניצול תנאי השוק ועלויות ה גיוס וצוין יעד לטווח גיוס כולל של9.5 .שנים בשנה זו È ÂÎÈÒ ˙ ˘‰Ï ˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘‰Ó ˙ÈÏ"΢Á‰ ˙ÂÏÈÚÙ ÈÎ ÔÈÈˆÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .‰·Â˘Á ‡È‰ ·ÂÁ‰ ˙ί‡‰ È„È ÏÚ ¯˙ȉ ÔÈ· ¯ÂÊÁƒÓ‰ ̇˙‰· ÈÓÏÂÚ‰ ˜ ·‰Â Ú·ËÓ‰ Ô¯˜ ˙ˆÏÓ‰Ï È‡¯ „È˙Ú· Ì‚ ÈÎ ÂÁ‰ Èω Ó · ÂϘ˘È Ú ÓÈ‰Ï ÏÏÎÎ ÁÂÂˉ ̉·˘ ÌÈ·ˆÓÓ È·˜Ú ÔÙ‡· Ô˘ ÔÂÈ„ÙÏ ÚˆÂÓÓ‰ ͢ӷ ‰ÓÎ ÌÈ ˘ گȇ˘ ÈÙÎ ˙ ˘Ó 2003 „Ú 2011 - ¯·„ ‡È·‰˘ ÏÂ„È‚Ï ÔÂÎÈÒ· ¯ÂÊÁƒÓ‰ .ÌÈ ˘ Ô˙‡· Èω Ó˘ ȇ¯ ÂÏÚÙÈ ·ÂÁ‰ - Ì„È·˘ ÒÂÈ‚‰ ÈÏÎ ˙ÂÚˆÓ‡· - Ìω ÔÂÈ„ÙÏ ÚˆÂÓÓ ÁÂÂË ÏÚ ¯ÂÓ˘Ï ˘ÓÓ‰ ·ÂÁ· ÌÈ ÂÎÈÒÏ .È˙Ï Ï Â ‰ È È Â Î È Ò ˜  ˘ - È ¯ È Á Ó · ˙ Â È ˙ „  ˙ Ó Ú ·  ‰ Ô Â Î È Ò ‰ ˙ Î ¯ Ú ‰ Ô Â ˆ È ˜ È Á · Ó Â ˜  ˘ ‰ סיכון שוק משמעותו סיכון לגידול בחוב הממשלתי ובהוצאות הריבית בתקציב המדינה כתוצאה משינויים במחירי שוק, הכוללים שינוי בריביות, בשערי .חליפין ובמדד המחירים לצרכן ה ח ש י פ ה ל ס י כ ו ן א י נ פ ל צ י ה ו ל ס י כ ו ן ר י ב י ת מ ש ת נ ה 1. Ô Â Î È Ò ‰ È ˆ Ï Ù È ‡ : סיכון אינפלציה בניהול החוב מתייחס לגידול בהוצאות קרן וריבית בתקציב המדינה בשל גידול עתידי במדד המחירים לצרכן )להלן - המדד(, בגין חוב צמוד מדד. בדוחות השנתיים של היחידה לשנים2014-2013 צוינה החשיפה למדד כאחד האתגר ים לשנים2015-2014 . בין היתר צוינו שיעורו הגבוה של החוב הצמוד למדד מסך החוב; הצורך באג"ח ממשלתיות צמודות למדד כנקודות ייחוס להנפקות קונצרניות; וקצב הנפקות אג"ח מיועדות, ההולך וגדל בשנים האחרונות ומקשה להקטין את מרכיב החוב הצמוד, ואף עשוי להגדיל את היקף החש .יפה סך אג"ח הצמודות למדד היה בסוף2014 כ- 348.7 מיליארד ש"ח, שהם כ - 48.7% .מהחוב אג" ח המיועדות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח תורמות מאוד לסיכון אינפלציה של החוב בשל היותן צמודות למדד, והיקפן, שעמד על כ- 172 מיליארד ש"ח באותו מועד, היה כמחצית מסך אג"ח צמודות למדד )כ - 49.3%(. משקלן של אג "ח צמודות למדד בסך החוב נמצא _________________ _ 76 במכרזי החלף מוחלפות אג"ח נפרעות באג"ח אחרות. במכרזים הפוכים נעשה פירעון מוקדם של אג "ח .ממשלתיות סחירות. היחידה מעבירה במכרזים כספים כנגד איגרת החוב הנפרעת משרד האוצר 163 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 במגמת ירידה בשני העשורים האחרונים: מכ- 67% ב - 1995 לכמחצית מהחוב ב- 2014 . וגם בתכנית הגיוסים השנתית לשנת2015 צוינה הקטנת החשיפה למדד כנקודה מרכזית בתכנית הגיוסים. עם זאת נמצא כי שיעור החוב הסחיר הצמוד ל מדד עדיין גבוה מאוד בהשוואה בין - לאומית. ראו לה ל ן תרשים7: מהתרשים עולה כי משקל החוב הסחיר הצמוד למדד בסך החוב בישראל ב - 2010 היה כ - 24% 77, והוא קטן רק מזה של צ'ילה. כמו כן למחצית מדינות ה- OECD לא היה חוב סחיר צמוד מדד )החציון שווה לאפס(. להבדיל מהנפקת אג"ח מיועדות, שהן אקסוגניות למנהלי .החוב, החלטות על הנפקת חוב סחיר צמוד מדד תלויות בשיקולי מנהלי החוב כריבון וכמנפיק 2. Ô Â Î È Ò ˙ È · È ¯ ‰ ˙ ˘ Ó : סיכון הריבית מתייחס לסיכון לגידול בהוצאות הריבית בתקציב המדינה בשל שינויים עתידיים בריביות, והוא כולל את הריביות בכל מגזרי ה הצמדה )צמוד מדד, שקלי, מט"ח וריבית משתנה(. הריבית המשתנה הוגדרה בתקנות מלווה המדינה )אג"ח מסוג "אג"ח ממשלתית- ריבית משתנה ,("התשס "ו - 2005 , בין היתר כריבית שנתית בשיעור משתנה המשולמת אחת לרבעון . ,כאמור קרן המטבע וה בנק העולמי הזהירו מפני הסיכונים של גיוס ברי בית משתנה78 . בשנת2014 גייסה היחידה חוב בריבית משתנה בסך כ - 4.5 מיליארד ש"ח, שהם כ- 7% מהגיוס הסחיר בשוק המקומי. משקל החוב בריבית משתנה מסך החוב ירד מכ- 9.6% ב - 2007 לכ- 5% ב- 2011 , אולם מאז הוא במגמת עלייה ובסוף2014 הוא היה כ - 6% מהחוב, שהם כ - 43.3 .מיליארד ש"ח _________________ _ 77 בסוף2014 היה משקלו של החוב הסחיר הצמוד למדד מסך החוב כ- 24.7% . 78 בקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ- 2014 הוגדר סיכון הריבית גם כסיכון לקיבוע מחדש (re-fixing risk) של הריבית . שם צוין כי חוב קצר וחוב בריבית משתנה נחשבים בדרך כלל יותר מסוכנים מחוב ארוך בריבית קבועה. ראו הקווים המנחים מ- 2014 ', עמ18 . 164 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 מ Ú · Ë Ó ‰ Ô ¯ ˜ ‰ Ú ˆ È · ˘ ·  Á Ï Ô Â ˆ È ˜ È Á · מבחני קיצון חשובים לשם הערכת יציבות החוב לאירועי קיצון מקרו כלכליים, כגון שינויים קיצוניים בגירעון או בעודף בתקציב הממשלה, בקצב צמיחת התוצר, בריביות ובשערי חליפין79 . מבחני קיצון ליציבות החוב הודגמו בקווים המנחים של קרן המ טבע מ - 2013 80 . תוצאות מבחן קיצון שעשתה קרן המטבע לחוב בישראל בשנת2013 הראו כי מבנה החוב יסייע להתאושש מאירועי קיצון בשל טווח ממוצע לפדיון החוב של שבע שנים, ובשל שיעור החוב המוחזק על ידי זרים בשיעור של18% 81. עוד צוין כי רוב המדדים לפגיעות של החוב נמצאים מתחת לרמה המהווה אינדיקציה לפגיעות. אולם קרן המטבע ציינה כי תשלומי ריבית גבוהים וגידול בצורכי המימון )גיוס החוב( בעתיד עדיין משאירים את ישראל חשופה לפגיעה מאירועי קיצון. החוב וצורכי המימון ביחס לתוצר רגישים לשילוב של אירועי קיצון ,הכוללים גידול בגירעון בתקציב הממשלה, קיטון בקצב צמיחת התוצר, גידול בריביות, פיחות בשערי חליפין וירידה במחירי הדיור82. Ô Â ˆ È ˜ È Á · Ó Â ˜  ˘ ‰ È ¯ È Á Ó · ˙ Â È ˙ „  ˙ Ó Ú ·  ‰ Ô Â Î È Ò ‰ ˙ Î ¯ Ú ‰ הערכת הסיכון לחוב הממשלתי מספקת מידע בנוגע לעלות שירות החוב העתידית. משום שמחירי הסיכון )שערי חליפין, מדדי מחירים לצרכן ושערי ריבית( משתנים עם הזמן, חשוב להעריך את התנודתיות שבהם באופן סטטיסטי באמצעות מודלים. קרן המטבע והבנק העולמי הציגו את החשיבות שבמדידת התחלופה בין העלות לסיכון השוק הנמדד על ידי הגידול בעלות שירות החוב כתוצאה משינויים במחירי הסיכון83. בין היתר ציינ ו גופים אלה כי לא נכון לקבוע כמטרה למזער עלויות בהתעלם מהסיכונים, ומדינות מפותחות בעלות שוק עמוק ונזיל לאג"ח ממשלתי מתמקדות בניהול סיכוני שוק ובמדידת הסיכון באמצעות תרחישי קיצון ומודלים מתקדמים84 . _________________ _ 79 מבחני קיצון נחלקים לשתי קטגוריות: ניתוחי רגישות(Sensitivity analyses) ומבחני תרחישים (Scenario tests) . ניתוחי רגישות מתייחסים ,לשינוי באחד מהפרמטרים או לשינוי בכמה גורמי סיכון מתחשבים במתאמים של גורמי הסיכון ואינם מתחשבים במודל ספציפי, כגון ירידה או עלייה של200 נקודות בסיס בריבית. מבחני תרחישים מבוססים על אירועים מתקבלים על הדעת, והם מאפשרים לראות את ההשפעה של כמה גורמי סיכון בה ינתן תרחישים שונים. האירועים יכולים להתבסס על אירועים היסטוריים )אירועי שוק שקרו( או על תרחישים היפותטיים )אירועי שוק שטרם קרו(. בנק ,ישראל, המפקח על הבנקים χ¯˘È· ˙‡˜ ·‰ ˙ίÚÓ - ˙È˙ ˘ ‰¯È˜Ò 2008 ) 2009 '(, עמ137-136 ; הקווים המנחים של קרן המטבע מ- 2013 ', עמ 23-22 . 80 צוינו שם עוד כלים אנליטיים מתקדמים להערכת סיכון לחוב, הכוללים תרשים מניפה, המספק מידע על סטיות של התפתחות החוב מתרחיש בסיס בהסתברויות שונות לאורך זמן, ומפת חום(Heat Map) , המציגה טווחים של שינויים בכמה מאפייני חוב על ידי חלוקה לפי רמות סיכון. רא:ו International Monetary Fund, Staff Guidance Note for Public Debt Sustainability Analysis in Market-Access Countries, (May 2013), p. 22-34. 81 :ראו International Monetary Fund, Israel 2013 Article IV Consultation, IMF Country Report no. 14/47 (February 2014), p. 45-52. 82 כך לדוגמה עבור תרחיש קיצון הכולל ירידה במחירי הדיור ותרחיש חמור של הקיטון בקצב צמיחת התוצר, יחס החוב לתוצר גדל ל - 89%, וצורכי המימון ביחס לתוצר גדלים ל - 25% ב- 2018 . 83 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ - 2001 ', עמ28; מ- 2003 ', עמ29; מ- 2014 ', עמ38 . 84 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ - 2001 ', עמ10; מ- 2003 ', עמ9; מ - 2014 ', עמ17 . משרד האוצר 165 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 מודלים מקובלים לחישוב הסיכון מתנודתיות במחירי שוק, בניהול חוב ממשלתי ובניהול סיכוני שוק בכלל הם מודל "העלות בסיכון", מודל "הערך הנתון "בסיכון" ומודל "התקציב בסיכון85 . במשבר הפיננסי שהחל באמצע2007 נמצא כי מודלים של" הערך הנתון בסיכון" לא ביטאו כהלכה את הסיכונים שהתממשו במשבר, לכן חשוב להפיק לקחים מהמשבר בנוגע למוד לים להערכת ,סיכונים פיננסיים. בעקבות המשבר הסדירו המאסדרים מודלים נוספים משלימים לאמידת סיכונים לרבות סיכוני השוק, והנחו כיצד להשתמש בהם. במאי2012 החלה ועדת באזל לפיקוח בין - לאומי "על הבנקים לבחון את מודל "תוחלת הקריסה הצפויה86. ועדת ) באזל והמפקח על הבנקים בהנחיות לבנקים( וקרן המטבע והבנק העולמי )בקווים המנחים ליחידות ניהול חוב ממשלתי( מנחים לעשות מבחני קיצון, המספקים מידע משלים על סיכונים הנופלים מחוץ לתחום הסיכונים המחושבים במודלים של "העלות "בסיכון ושל "הערך הנתון "בסיכון87. בהוראת ניהול בנקאי תקין310 מדצ מבר2012 הורה המפקח על הבנקים לבנקים להימנע מהסתמכות יתר על שיטת מדידה ספציפית למדידת הסיכונים, להניח הנחות מחמירות ביחס למתאמים בין גורמי הסיכון, ולעשות מבחנים בדיעבד) Back Testing ( כדי לאמוד את הדיוק ואת האפקטיביות של המדידה ושל ההערכה. באוקטובר2010 ציי ן המפקח על הבנקים במכתב לתאגידים הבנקאיים כי בהפקת לקחים מהמשבר הפיננסי העולמי התברר כי צריך לחזק את השימוש במודלים, ולכן הנחה אותם לגבש מדיניות בנושא תיקוף מודלים88 . ˙È˙ ˘‰ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙È Î˙· ‰„ÈÁȉ Ï˘ È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ˜È˙Ó Ú·Â ‰ ˜Â˘‰ ÔÂÎÈÒ ˙ίډ ‰ ·Î¯‰ ÏÚ ÚÈÙ˘Ó‰ ¯¯·˙Ó .˙È·ËÈÓ ‰ ȇ ·ÂÁ ÈÎ Ï˘ ‰Î¯Ú‰ ‰„ÈÁÈ· ˜Â˘‰ È ÂÎÈÒ ÏÂ‰È Ï ·ÂÁ‰ ·  ·ÂÁ‰ ÒÂÈ‚ ·Î¯‰ ÏÚ ˙ÂËÏÁ‰ ˙Ï·˜ ÍÈω ÏÚ ·ÂÁ‰ ÏȉÓ˙ ÌÈÒÂÈ‚‰ ˙ÂÈ Î˙· ÌÈ ˘Ï ˙ÂÈ˙ ˘‰ 2015-2014 ‰ÏÏÎ ‡Ï Û‡ ‡Ï „Á‡ ÌÈÏ„ÂÓ‰Ó Â Èˆ˘ ˜Â˘ È ÂÎÈÒ ˙Î¯Ú‰Ï ÍÈω .ÏÈÚÏ ˙ÚÈ·˜ ·Î¯‰ ÒÂÈ‚‰ È˙ ˘‰ ‰Î¯Ú‰ ÏÏÎ ‡Ï Ú·Â ‰ ·ÂÁ‰ ˜È˙Ï ÔÂÎÈÒ‰ Ï˘ ¯ÒÁ ‰„ÈÁÈ· ˙ÂËÏÁ‰‰ ˙Ï·˜ ÍÈω˙ ÔÎÏ .ÔˆȘ È Á·Ó ÏÏÎ ‡Ï ˜Â˘‰ ȯÈÁÓ· ˙ÂÈ˙„ ˙Ó Ú„ÈÓ .ÌÈÈÏÎÏΠ¯˜Ó ÔˆȘ ÈÚÂ¯È‡Ï ¯Á· ˘ ·ÂÁ‰ ÏȉÓ˙ Ï˘ ˙Â˘È‚¯‰ ˙Ó¯ ÏÚ Í¯Ú ÏÚ· _________________ _ 85 בפרסום של ה- OECD משנת2002 צוין כי "העלות בסיכון" הוא המודל שפיתוחו הוא השכיח בקרב מדינות. ליתרונות השימוש במודלים אלה ראו מסמך הבנק העולמי מ - 2004 ', עמ94-93 :, וראו Department of Finance of Canada, "Risk Management Practices Concerning Assets and Liabilities of Debt Managers in OECD Countries", in OECD (2002), Debt Management and Government Securities Markets in the 21st Century, p.139. 86 המוד ל נקרא גם "ערך נתון בסיכון מותנה" או "ערך נתון בסיכון זנבי", והוא מאפשר לחשב את הסיכון בזנב של התפלגות גורם הסיכון, מעבר לרמת הביטחון המחושבת במודל "הערך הנתון בסיכון". ועדת באזל בוחנת שימוש במודל זה עם נתונים היסטוריים על תנודתיות גורמי הסיכון בתקופות משב:ר. ראו Bank for International Settlements, Basel Committee on Banking Supervision, Fundamental Review of the Trading Book - Consultative Document (May 2012), p. 3, 20, 35-36; Bank for International Settlements, Basel Committee on Banking Supervision, Fundamental Review of the Trading Book: A Revised Market Risk Framework - Consultative Document (October 2013), p. 3, 18-19, 85-87. 87 הקווים המנחים של קרן המטבע והבנק העולמי מ - 2001 ', עמ29-28; מ - 2003 ', עמ30; מ- 2014 ', עמ 39-38. החשיבות של מבחני קיצון כמידע מש לים למודלים של "הערך הנתון בסיכון" עולה גם מכך שמתאמים בין גורמי הסיכון עלולים להשתנות באירועי קיצון. כמו כן אי- התחשבות במתאמים היא גישה מחמירה יותר בהערכת הסיכון כי היא מניחה כי כל הסיכונים מתואמים בצורה מלאה ביניהם וכל הסיכונים מתממשים בו זמנית. ראו: דוד ,רוטנברגχ¯˘È· ȇ˜ · ÏÂ‰È ) 2002 '(, עמ412 ו- 415 ,, כתר .ירושלים 88 ,בנק ישראל, המפקח על הבנקיםÌÈÏ„ÂÓ Û˜È˙ ‡˘Â · ˙ÂÈÁ ‰ , מכתב לתאגידים הבנקאיים ) 17.10.10 .( 166 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 ˙‡ ·Ï˘˙ È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁÏ ÔˆȘ È Á·Ó ‰˘Ú˙ ‰„ÈÁȉ˘ ȇ¯ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï Â˙ ÒÂÈ‚‰ ÈÏȉÓ˙ ÏÚ Ȃ˯ËÒ‡‰ ·ÂÁ‰ ÏȉÓ˙ ÏÚ ˙ÂËÏÁ‰ ˙Ï·˜ ÈÎÈω˙· ÌÈ Á·Ó‰ ˙‡ˆ .ÌÈÈ˙ ˘‰ בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי לצורך אמידת סיכוני השוק פותח מודל אנליטי פנימי בשנת2010 לצורך בחינת ההשפעה של גורמי השוק המשפיעים על החזר החובות. עוד צוין כי בתכנית העבודה של היחי דה לשנת2014 קיים יעד ליצור מפת סיכונים פיננסית כוללת לניהול סיכוני שוק .והתחייבויות פיננסיות נוספות בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שהמודל שפותח ביחידה שימש באפריל2013 לחישוב אומדן להחזרי חובות )קרן וריבית( לתקציב הדו - שנתי בשנים2013 ו - 2014. האומדן כלל הצגה של תרחיש מרכזי, תרחיש שמרני, ביצוע תרחישי לחץ, תרחיש משברי וביצוע ניתוחי רגישות הן לגורמי שוק והן לשינויים בגירעון התקציבי בשנים2014-2013 89. בתקציב הדו - שנתי לשנים2013 ו- 2014 נעשה שימוש בתרחיש השמרני לתקצוב סעיפי הריבית על מלוות החוץ. במאי2014 חישבה היחי דה אומדן להחזרי חובות לשנים2014 ו - 2015 בהתאם לתרחיש המרכזי. בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי בדיקתback testing לחיזוי הוצאות הריבית שבוצעה לתרחיש המרכזי לשנים 2014-2011 .הציגה תוצאות עם מובהקות סטטיסטית גבוהה ביותר ÈÁ˙ÂÙÓ‰ ÌÈÏ„ÂÓ‰ ÈΠȇ¯ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ˙„ÈÓ‡Ï ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁÈ· Ì ,·ÏÂ˘È ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙· ˙·ÂÁ ȯÊÁ‰ Ô„Ó‡ ·Â˘ÈÁÏ ÌÈ˘Ó˘Ó‰ ÌÈÏ„ÂӉ ˜Â˘‰ È ÂÎÈÒ ÌÈ˘˜·˙Ó‰ ÌÈÈÂ È˘· 90 ·ÂÁ‰ ÏȉÓ˙ ÏÚ È˙ ˘‰ ÒÂÈ‚‰ ·Î¯‰ ÏÚ ˙ÂËÏÁ‰‰ ˙Ï·˜ ÍÈω· , ¯Â·Ú ·˘Á˙ (ÒÂÈ‚ ˙ÂȂ˯ËÒ‡) ·ÂÁ ÒÂÈ‚ ÈÏȉÓ˙ ‰ÓÎ ‚Ȉ˙ ‰„ÈÁȉ ÈΠȇ¯ .Ȃ˯ËÒ‡‰ ‰·Âˉ ÈÂÊÈÁ‰ ˙ÏÂÎÈ ÈÏÚ· ÌÈÏ„ÂÓÏ Ì‡˙‰·) ‰ÈÂÙˆ‰ ·ÂÁ‰ È˙Â¯È˘ ˙ÂÏÚ ˙‡ Ì‰Ó „Á‡ ÏÎ ÌȯÁ‡ ÌÈÈÏÎÏÎ ÌÈ ˙˘Ó·Â ˜Â˘ Èӯ‚· ÌÈÈÂ È˘Ó ‰‡ˆÂ˙Î ˙ÂÏÚ· ÌÈÈÂ È˘‰ ˙‡Â (¯˙ÂÈ· .ÔÂÎÈÒ‰ ˙¢ÓÓ˙‰Ï ˙Âȯ·˙Ò‰‰ ˙‡ ·˘Á˙ Ô˙È ˘ ÏÎΠ,ÌÈÈÂÙˆ‰ ÌÈÈÂ È˘Ï ¯·ÚÓ Ì‰˘ אגף החשכ"ל הדגיש בתשובתו את שיקולי המדינה כריבון וכמנפיק בגיוס חוב סחיר צמוד מדד ובגיוס חוב בריבית משתנה: הנפקות אג"ח צמודות למדד משמשות נקודות ייחוס להנפקות של חברות קונצרניות; קיימת ;חשיבות לגיוון מקורות המימון והקטנת סיכוני הנזילות של הממשלה מלאי חוב צמוד מסייע באמון המשקיעים במבנה החוב, שכן הוא מקטין את הרצון של הממשלה לשחוק את החוב באמצעות הגדלת האינפלציה; הנפקות בריבית צמודה אפשרה להקטין את עלויות הגיוס. בנוגע להנפקת אג"ח בריבית מ שתנה ציין אגף החשכ"ל כי אפיק זה הוא זול יותר בהשוואה לאפיק השקלי. עוד צוין בתשובה כי בבדיקה עדכנית לשנת2014 וחלקית שנעשתה ב - 18 מדינות _________________ _ 89 התרחיש המרכזי הניח כי השינויים בגורמי השוק הם בהתאם לציפיות הגלומות בשוק. התרחיש השמרני זהה לתרחיש המרכזי למעט שינויים בשערי חליפין שהוערכו בהתאם לסטיית התקן של נתוני העבר. בביצוע תרחישי לחץ נאמדה התפלגות תשלומי הריבית באמצעות הרצה של10,000 תרחישים לשינויים אפשריים בשערי חליפין, בריביות ובמדד המחירים לצרכן תוך התחשבות במתאמים בין .גורמי הסיכון 90 ההחלטה על אומדן להחזרי קרן וריבית בתקציבי המדינה, לבד מכך שהיא החלטה נפרדת להחלטה על תמהיל הגיוס השנתי, גם כוללת שיקולים שונים. בעוד החלטה על אומדן החזרי הקרן והריבית בתקציב המדינה צריכה להתחשב במחיר הטעות של מתן אומדן גבוהה או אומדן נמוך מדי )תקצוב בחסר של אומדן זה עשוי להביא לקיצוצים בסעיפי תקציב אחרים במהלך השנה ותקצוב ביתר מביא להקצאת מקורות לא יעילה ועלול למנוע מתן שירותים אחרים באמצעות תקציב המדינה(, ההחלטה על תמהיל הגיוס השנתי ועל תמהיל החוב האסטרטגי צריכה לכלול שיקולים נוספים, בין היתר תיאבון הסיכ ון של מנהלי החוב. ומכאן גם החשיבות שבהצגת תרחישי סיכון )גם אם ההסתברות להתממשותם נמוכה .מהתרחישים הצפויים( בהחלטות על תמהיל הגיוס ותמהיל החוב האסטרטגי משרד האוצר 167 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 החברות ב- OECD )עקב מחסור בנתונים עדכניים לכל34 מדינות ה- OECD ( נמצא כי מדינות רבות מוסיפות מכשיר זה לתיק החוב כחלק מגיוון מקורות הגיוס ומדינות נוספות הגדילו את רכיב זה בתיק החוב91 ; אג"ח בריבית משתנה משמשות נקודת ייחוס להנפקות של חברות קונצרניות בריבית משתנה; היחידה משתמשת במדד המח"מ המתוקנן המהווה אינדיקטור מקובל לאמידת .סיכון הריבית על אג"ח ۘȉ ÁΠÈÎ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó È ˘‰ ‡Â‰ ¯ÈÁÒ‰ ˜ÏÁ˘ ,„„ÓÏ „ÂÓˆ‰ ·ÂÁ‰ ·¯˜· Âτ‚· 34 ‰ ˙Â È„Ó - OECD „ÓÚ˘ ‰ ˙˘Ó ˙ȷȯ· ·ÂÁ‰ Ï˘ ‰Â·‚‰ ۘȉ‰ ÁΠ , ÛÂÒ· 2014 Î ÏÚ - 43.3 ÏÚ „ÓÂÚ‰ ˙ȷȯ‰ Ï˘ ˘„ÁÓ ÚÂ·È˜Ï ÁÂÂˉ Á"˘ „¯‡ÈÏÈÓ ‚·˘ ÌÈ ÂÎÈÒ‰ È ÙÓ ÈÓÏÂÚ‰ ˜ ·‰Â Ú·ËÓ‰ Ô¯˜ ˙¯‰Ê‡ ÁΠ ,„·Ï· ȈÁ ÌÈÈ˘„ÂÁÎ ÒÂÈ ‰ ˙˘Ó ˙ȷȯ· 92 ˙¯ÓÏ .‰‰Â·‚ ‡È‰ ‰ ˙˘Ó ˙ȷȯ ‰ÈˆÏ٠ȇ ÔÂÎÈÒÏ ·ÂÁ‰ Ï˘ ‰ÙÈ˘Á‰ , È¯Ú˘· ˙ÂÈ˙„ ˙Ó ÔÂÎÈÒ‰ Ï˘ ‰Î¯Ú‰ ˙ÏÏÂÎ ‰ ȇ ˙Ï·‚ÂÓ ·ÂÁ‰ Ï˘ ÔÂÎÈÒ‰ ˙ίډ ˙‡Ê È˙ ˘‰ ÒÂÈ‚‰ ÏȉÓ˙ ˙ÚÈ·˜· ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .ÔίˆÏ ÌȯÈÁÓ‰ „„Ó·Â ˙ȷȯ‰ ˆÏ ,Ȃ˯ËÒ‡‰ ·ÂÁ‰ ÏȉÓ˙ ˙˜Ù ‰· ˜ÈÙ ÓΠԷȯΠ·ÂÁ‰ Èω Ó Ï˘ ÌÈÏÂ˜È˘‰ ˙‚ˆ‰ „ ˙Â¯È˘ ˙ÂÏÚ· ÌÈÈÂ È˘‰ Ì‚ ‚ˆÂÈ˘ ȇ¯ ,‰ ˙˘Ó ˙ȷȯ· Á"‚‡Â „„Ó ˙„ÂÓˆ ˙¯ÈÁÒ Á"‚‡ Ô˙È ˘ ÏÎΠÌÈÈÂÙˆ‰ ÌÈÈÂ È˘Ï ¯·ÚÓ Ì‰˘ ‰Ï‡ ÔÂÎÈÒ Èӯ‚· ÌÈÈÂ È˘Ó ÌÈÚ·Â ‰ ·ÂÁ‰ .ÔÂÎÈÒ‰ ˙¢ÓÓ˙‰Ï ˙Âȯ·˙Ò‰‰ ‚ˆÂÈ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ˙ȷȯ· ·ÂÁ‰ ˙Â˘È‚¯ ·Â˘ÈÁ ͯ„ ˙‡ ÔÁ·˙ ‰„ÈÁȉ˘ ȇ¯ ,‰ È„Ó‰ ˙Â˘È‚¯ ˙ ÈÁ·Ï ̇˙ÂÓ‰ Ó"ÁÓ· ¯˙ȉ ÔÈ· ‰ÈÂÏ˙ ‡È‰˘ ÌÂ˘Ó ˙‡Ê .˙ȷȯ È ÂÎÈÒÏ ‰ ˙˘Ó Ï˘ ˙ÈÓˆÚ‰ ˙ȷȯ· ÌÈÈÂ È˘Ï Ô‰ ,ÔÂÂȉ‰ ˙ȷȯ· ÌÈÈÂ È˘Ï Ô‰ ,‰ ˙˘Ó ˙ȷȯ· ·ÂÁ ˙¯‚ȇ ÌÈÈÂ È˘‰ ÔÈ· ¯˘Â˜‰ Ì„˜ÓÏ Ô‰Â ·ÂÁ‰ ˙¯‚ȇ ·ÂÁ‰ ˙¯‚ȇ Ï˘ ˙ÈÓˆÚ‰ ˙ȷȯ· ÌÈÈÒÁȉ ÔÂÂȉ‰ ˙ȷȯ· ÌÈÈÂ È˘Ï 93. התחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי המוסד לביטוח לאומי הוא עמוד התווך של מערכת הביטחון הסוציאלי במדינת ישראל. חוק הביטוח הלאומי )נוסח משולב ,(התשנ "ה- 1995 )להלן- חוק הביטוח הלאומי או החוק(, מגדי ר את תפקידי המוסד, חובותיו, סמכויותיו, המקורות הכספיים שעומדים לרשותו ואופן השקעת העודפים שלו94 . בשנים הבאות צפוי הביטוח הלאומי להתמודד עם שינויים דמוגרפיים מהותיים, בהם _________________ _ 91 ממוצע החוב במדינות שנבדקו בריבית משתנה עמד על כ- 4% ב- 2010 וגדל לכ- 9% ב- 2014 . לעומת זאת היקף החוב בריבי ת משתנה של החוב בישראל היה ב- 2010 כ- 7% והוא קטן לכ- 6% ב- 2014 . עוד צוין כי היקף החשיפה ירד מרמה של11% מהחוב ב- 2005 לרמה של6% ב- 2014 בהתאם למדיניות אגף החשב הכללי להקטנת סיכון החשיפה לריבית משתנה. יצוין כי בדיקת משרד מבקר המדינה של נתונים מלאים משנת2010 ש ל34 מדינות ה- OECD הראתה שב- 2010 לכמחצית מדינות ה- OECD ) 18 .מדינות( לא היה חוב בריבית משתנה 92 .כאמור קרן המטבע והבנק העולמי ציינו כי לא נכון לקבוע כמטרה למזער עלויות בהתעלם מהסיכונים 93 ,לחישוב מח"מ עבור נכסים והתחייבויות בעלי ריבית ניידת ראו דוד רוטנברג χ¯˘È· ȇ˜ · ÏÂ‰È ) 2010 '( )מהדורה מעודכנת(, עמ211-210 ., כתר, ירושלים 94 הוועדה לבחינת דרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך )להלן - הוועדה לאיתנות פיננסית( הגדירה מוסדות לביטחון סוציאלי כגופים ציבוריים אוטונומיים למחצה )דוח הוועדה מאפריל2012 ', עמ53 .( 168 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 הזדקנות מהירה של האוכלוסייה שתביא לעלייה משמעותית בחלקה היחסי של האוכלוסייה המבוגרת ביש ראל95 . בסוף2014 עמדה ה התחייבות של ממשלת ישראל למוסד על כ - 180.4 מיליארד ש"ח96 )להלן- קרן הביטוח הלאומי או הקרן (. הצטברות היתרות בקרן היא תוצאה של השקעות עודפי המוסד בפיקדונות נושאי ריבית בממשלה, שהחלו בתחילת שנות החמישים של המאה העשרים, ומשנות השמונים של ה מאה העשרים- בהשקעות באג" ח ממשלתיות מיועדות לביטוח הלאומי. בכל שנה שבה הכנסות המוסד גדולות מהוצאותיו, מושקעים העודפים באג" ח ממשלתיות. גם כספי אג"ח שהגיעו לפירעון מושקעים מחדש עם הריבית באג"ח97 . במדדים מקובלים של החשבונאות הלאומית, חוב של הממשלה המרכזית) Central Government ( למוסד לביטחון סוציאלי, אם הוא בצורה של אג" ח, פיקדון או כל הסדר חוב אחר, אינו מגדיל את החוב הציבורי כפי שהוא מפורסם98 . התחייבות הממשלה למוסד משפיעה על הכנסות הממשלה כפי שהן משתקפות בתקציב המדינה )הן כוללות את השקעות המוסד בממשלה(, משפיעה על ,הגירעון בתקציב המדינה ומשפיעה על האיתנות הפיננסית של המוסד. ההתחייבות, גם אם אינה חלק מהחוב, משפיעה על (תקציב תשלומי הריבית )הכוללים את תשלומי הריבית למוסד99 , ולכן משפיעה על קביעותיהם של חברות הדירוג ושל המשקיעים לגבי יכולת החזר החובות של המדינה100 . הס ובסיד יה למוסד לביטוח לאומי הגלומה בתקציב הריבית סעיף34 לחוק הביטוח הלאומי קובע: "כספי המוסד שאינם מיועדים לכיסוי הוצאות והתחייבויות שוטפות תשקיע המינהלה101 ,בהשקעות קונסטרוקטיביות, בהתאם להמלצות המועצה שאישר השר ובמסגרת ההשקעות המותרות למוסד לפי התקנות שהתקין ה שר בהסכמת שר האוצר, אם התקין תקנות כאלה". סעיף החוק לא שונה מאז חקיקת חוק הביטוח הלאומי לראשונה ב- 1953 102 . _________________ _ 95 הוועדה לאיתנות פיננסית ציינה סיכונים מרכזיים נוספים ליציבות מערכת הביטוח הלאומי: דפוס קבלת החלטות לא מאוזנות מהשנים האחרונות שכלל, בין היתר, שינויים בשיעורי הגבייה שהביאו להפחתה בתקבולי המוסד וכן תהליכי קבלת החלטות לגבי תשל ומי הקצבאות ואופן מימונן, שאינם נעשים על בסיס הסתכלות ארוכת- 'טווח ומתוך מחויבות לכך שתנאי הביטוח יהיו בני קיימה )דוח הוועדה, עמ 8-6 .( 96 במונחי עלות מתואמת; במונחי שווי הוגן עמדה ההתחייבות על כ - 227 .מיליארד ש"ח 97 התקבולים העיקריים של הביטוח הלאומי כוללים גביית דמי ביטוח לאומי מהציבור; הכנסות מתקציב המדינה )הכוללות מימון חוקים והסכמים על ידי משרד האוצר בהתאם לסעיף9 לחוק, שיפוי ממשרד האוצר בהתאם לסעיף32)ג1 ( לחוק, והשתתפות משרד האוצר בענפים בהתאם לסעיף32 ;()א( לחוק הכנסות מריבית; ופירעונות קרן העודפים. השק עה באג"ח ממשלתיות תתקיים גם בשנים שבהן התקבולים )ללא ריבית( נמוכים מההוצאות. במקרים אלו מושקעים הפירעונות של אג"ח שהגיעו .לפדיון עם תשלומי הריבית בניכוי הפער בין התקבולים להוצאות 98 'ראו דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ54-53 . 99 תקציב תשלומי הריבית )המקורי ( לביטוח הלאומי ב - 2013 היה כ- 7.7, וב- 2014 ובהצעת התקציב ל - 2015 שהוגשה לכנסת בנובמבר2014 היה כ-8 .מיליארד ש"ח בכל שנה 100 הוועדה לאיתנות פיננסית ציינה שינויים דמוגרפיים וכשלים מרכזיים בהגנה על יציבות הביטוח הלאומי שיביאו לאזילת קרן העודפים של המוסד )דוח הוו 'עדה, עמ10-7 (. דוח הביקורת מתייחס לחלק .מהכשלים הקשורים לקרן המוסד 101 יצוין כי לפי סעיף8 בחוק מלווה המדינה, משרד האוצר משמש מינהלה )עד שנת2005 שימש בנק ישראל מינהלה לפי חוק זה(. ואולם המינהלה המוזכרת בחוק הביטוח הלאומי, כפי שהוגדרה בסעיף1 לחוק, היא מי נהלת המוסד, שלפי סעיף18 .לחוק כוללת את מנכ"ל המוסד, המשנה, הסגנים והחשב 102 בחוק המקורי מ - 1953 סעיף ההשקעות היה88 ובחוק הביטוח הלאומי, נוסח משולב מ - 1968 , סעיף ההשקעות היה218 . פרט לתיקוני עריכה במסגרת עריכת החוק כנוסח משולב לא שונה סעיף .ההשקעות משרד האוצר 169 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 באוקטובר1980 נקבע בחוזה בין המוסד לממשלה כי המוסד ישקיע בשתי סדרות של אג"ח שיונפקו רק לו )אג"ח מיועדות( באופן שווה. מחצית מהשקעותיו באג"ח מסוג עיבל צמ ודות למדד בריבית נקובה של5.5% 103 ; ומחצית באג"ח מסוג גריזים צמודות למדד בריבית נקובה של5% 104 . ה חוזה מאפשר ל כל צד להודיע כי אינו מעוניין יותר בהשקעות לפי החוזה. באוקטובר1992 קבע סגן החשכ"ל דאז, בהמשך לקביעה שלו מאפריל1990 ורטרואקטיבית ממועד זה, כי על מחצית מההנפקות למוסד, אלה שנקבעו בריבית של5% , ייקבע שיעור הריבית על פי מאפיינים של אג"ח ממשלתיות סחירות. משמעות ההחלטה היא להפסיק את הסבסוד על מחצית .מהשקעות המוסד, שהונפקו עד אז בריבית הגבוהה מתשואת השוק באוגוסט2008 החליטה הממשלה להפסיק את הסבסוד בתשלומי הריב ית על כל השקעות המוסד ולהקטין את תקציב הריבית ב - 150 מיליון ש"ח בהתאם105 ,. בהחלטה נקבע כי השקעות חדשות לרבות תשלומי הריבית והפירעונות העתידיים מאג"ח קיימות של המוסד, יופקדו מעתה ואילך באג"ח הנושאות ריבית צמודה למדד, המותאמת לריבית על אג"ח המונפקות על ידי הממש לה בחודש ההפקדה106 .. החלטה זו לא יושמה במאי2009 החליטה הממשלה בין היתר להטיל על שר האוצר להקים ועדה לבחינת דרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי בטווח הארוך, תוך התאמת הוצאות הביטוח הלאומי להיקף ההכנסות הצפויות לו, ובין היתר, הכנסות מגבייה והקצבות אוצר המדינה לביטוח הלאומי. עוד נקבע כי המלצות הוועדה יוגשו לשר האוצר ושר הרווחה והשירותים החברתיים107 . בספטמבר 2009 מינה שר האוצר דאז ועדה שתבחן דרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי לטווח הארוך )הוועדה לאיתנות פיננסית(. באפריל2012 הגישה הוועדה את מסקנותיה לשר האוצר דאז108. בדוח הוועדה צוין כי החלטת הממשלה מ- 2008 לא יושמה שכן הוחלט להתחיל ביישומה עם סיום עבודת הוועדה, תוך התחשבנות רטרואקטיבית על גובה הסובסידיה109 . המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית בנושא הריבית שתשולם להשקעות של עודפי תקציב הביטוח הלאומי תא מו את החלטת הממשלה מ - 2008 . הוועדה המליצה כי בכל שנה עודפי התקציב יושקעו באג"ח מיועדות )לא סחירות( של ממשלת ישראל, וכי הריבית על אג"ח תהיה מבוססת על ריביות שוק. הוועדה הבהירה כי כדי לשמור על שקיפות המימון של המוסד מתוך תקציב הממשלה לא נכון להשתמש בסבסוד של המוסד דרך הריבית110. עוד המליצה הוועדה להקים ועדה בין - משרדית _________________ _ 103 תקנות מילווה המדינה )סדרות מסוג "עיבל"(, התשמ"א- 1980 , קובץ התקנות4193 מ- 31.12.80 ', עמ 344 . 104 תקנות מילווה המדינה )סדרות מסוג "גריזים"(, התש"ם- 1980 , קובץ התקנות4155 מ - 14.8.80 ', עמ 2208 ,. ראו גם מבקר המדינהÁ„ È˙ ˘ 48 ) 1996(, בפרק "דוח על מאזן זכויותיה והתחייב ויותיה של המדינה ליום31.12.96 ", עמ' צו. באג"ח עיבל נקבעו תנאים דומים לאג"ח מסוג מירון, שהונפקו לקרנות הפנסיה כאמור לעיל. באג"ח גריזים נקבעו תנאים דומים לאלה של אג"ח מסוג כרמל שהונפקו עד1986 .לקופות גמל שאינן קופות גמל לקצבה או לקופות ביטוח 105 החלטת ממשלה 4023 מ - 24.8.08 . 106 בדברי ההסבר להחלטה צוין כי עלות גיוס ההון של המדינה קטנה מ- 5.5% שהממשלה משלמת על אג"ח מסוג עיבל. על כן מוצע לבטל את הפקדת העודפים של המוסד באג"ח מסוג עיבל, שמשקפת .סבסוד של המדינה 107 החלטת ממשלה186 מ- 12.05.09 . 108 יושבי ראש הוועדה בסיו ם עבודתה היו מנכ"לית המוסד לשעבר והממונה על התקציבים במשרד האוצר לשעבר. חברי הוועדה היו ראש המועצה הלאומית לכלכלה, המשנה לנגיד בנק ישראל לשעבר )וכיום .נגידת בנק ישראל(, שני פרופסורים מהאקדמיה ורכז תכנון באגף התקציבים 109 'דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ27 . 110 הוועדה הייתה ערה לחסרונות של הנפקה בריבית שוק בשל חוסר הוודאות לגבי הכנסות עתידיות ,מריבית. לכן המליצה לבחון מנגנונים שימנעו תנודתיות של ההערכות האקטואריות למצבו של המוסד הנובעות משינויים בהנחות הריבית העתידיות. עוד צוין כי החלטה בנושא זה תיקבע בהסכמה ב ין .המוסד למשרד האוצר, טרם עיגון המלצות הוועדה 170 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 ייעודית111 שתקבע את המאפיינים של אג"ח שיונפקו )כגון טווח לפדיון והצמדה( בהתאם להערכת צרכים בתזרים המזומנים, המבוססים, בין היתר, על הדוח האקטוארי של המוסד. במקרה הצורך יתאפשר פירעון מוקדם של אג"ח, גם הוא על בסיס מחירי השוק112 . המשמעות של אי- טיפול בנושא הסבסוד הגלום באג"ח המיועדות לביטוח הלאומי היא כי מאפריל 1990 מחצית מהשקעות הביטוח הלאומי מושקעות באג"ח מיועדות עם ריבית נקובה של5.5% , המגלמת סובסידיה המובלעת בסעיף הריבית בתקציב המדינה. אומדן הסובסידיה הג לומה .בתשלומי הריבית לביטוח הלאומי אינו מוזכר בדברי ההסבר לתקציב הריבית גם הביטוח הלאומי העיר על היעדר שקיפות ברישום הסובסידיה בתקציב. בדוח השנתי שלו לשנת 2013 צוין: "בתנאי שוק, חלק מתשלומי הריבית היו יכולים להתקבל על ידי כל גוף אחר שבו הביטוח הלאומי היה מחליט להשקיע את עודפי תקציבו. אך החלק המסובסד מהווה למעשה תמיכה נוספת של המדינה בביטחון הסוציאלי. חלק זה רשום כיום בתקבולי הריבית ‰È‰ ÛÈ„ÚÂ Ï˘ ˜Â˘· ˙ȷȯ‰ ‰·Â‚ Ï˘ ‰Èˆ˜ ÂÙ ‰˘ÚÓÏ ‡È‰˘ ‰ÎÈÓ˙Î „¯Ù · Â˙‡ Ì¢¯Ï ˙ÂÙȘ˘ ˙ ÈÁ·Ó ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ˙ίÚÓ· ‰Ï˘ÓÓ‰ " )ההד(גשה אינה במקור113 . ˙ËÏÁ‰ ÂÓ˘ÂÈ ‡Ï ˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ „Ú ÈÎ ‰˙ÏÚ‰ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙˜È„· ËÒÂ‚Â‡Ó ‰Ï˘ÓÓ‰ 2008 ‰„Ú‰ ˙ˆÏӉ ˙ ˙È‡Ï Ó ˙ÈÒ ÈÙ - 2012 ÚȘ˘‰Ï ˘È Ô‰ÈÙÏ , „ÂÒ·Ò‰ ˙‡ ˜ÈÒىϠ˜Â˘ ˙ȷȯ· χ¯˘È ˙Ï˘ÓÓ Ï˘ Á"‚‡· ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ ÈÙÒÎ ˙‡ ˙ȷȯ‰ ·Èˆ˜˙ ͯ„ „ÒÂÓÏ ÔÈ· ‰„Ú ÌȘ‰Ï ‰„Ú‰ ˙ˆÏÓ‰ ÂÓ˘ÂÈ ‡Ï ÈÎ ‡ˆÓ „ÂÚ . - .ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ÌÈȯ‡Â˘‡‰ ÌÈίˆÏ ̇˙‰· Á"‚‡‰ È ÈÈÙ‡Ó ˙‡ Ú·˜˙˘ ˙È„¯˘Ó ÁÂËÈ·Ï ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰ ˙Î˘Ó ÈÎ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘ÓÏ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˘ÓÓ‰ ˙ËÏÁ‰Ï „Â‚È · ‰È„ÈÒ·ÂÒ· ‰Î¯Ή ˙Ù„ÚÂÓ ‰‡Â˘˙ ˙‡˘Â ‰ ÈÓ‡ω Ó ‰Ï - 2008 , ÏÚ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ÏÚ ¯Â·ÈˆÏ ˙Ò ÎÏ ÁÂÂÈ„ ‡ÏÏ Û‡Â ,˙˘¯ÂÙÓ ˙ȷȈ˜˙ ‰‡˘¯‰ ÏÎ ‡ÏÏ ˙ίÚÓ· ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙ÎÈÓ˙˘ ȇ¯ ‰Ê Ôȇ .ÔȘ˙ ω ÈÓ ÈÏÏÎÏ „Â‚È · ˙‡Ê ÏÎ ,‰Ù˜È‰ ‰˘ÚÈ˙ ,‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ ˙ÂÈÂÙÈ„Ú‰ ȯ„Ò· È˙ÂÚÓ˘Ó ·ÈÎ¯Ó ‡È‰˘ ,ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ˜˙· ˙ÚÏ·ÂÓ‰ ‰ÎÈÓ˙ Ô˙Ó ˙ÂÚˆÓ‡· .˙ȷȯ‰ ·Èˆ ˙ÂÚÙ˘‰‰Â „ÒÂÓ‰ ÏÂÓ ˙ÈÙÒΉ ˙ÂÏÈÚÙ‰ Ï˘ ‰Â·‚‰ ۘȉ‰ Û‡ ÏÚ ÈÎ ‡ˆÓ „ÂÚ ,·ÂÁ‰ ÏÂ‰È Ï ‰„ÈÁȉ È„È· ‰È‰ ‡Ï ˙¯Â˜È·‰ Úˆȷ „ÚÂÓ· ,‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ ÏÚ ˙ÂÈ˙‰Ӊ Ó „ÒÂÓ‰ ÌÚ ‰ÊÂÁ‰ ,ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·Ï ˙„ÚÂÈÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰Ï ˙ȇ¯Á‡‰ - 1980 ˙‡ ¯È„ÒÓ‰ Ï ,‰Ï˘ÓÓ· ÂÈ˙ÂÚ˜˘‰ ȇ ˙ Ï˘ ÂÓÂȘ ̈ÚÏ .Ô ÂÚ¯ÈÙ ϷÈÚ ‚ÂÒÓ Á"‚‡ ˙˜Ù ‰ ˙·¯ ˙ÂÚ˜˘‰ ÌÂÁ˙· ‰Ï˘ÓÓ‰ ÔÈ·Â „ÒÂÓ‰ ÔÈ· ˙ÂÏÈÚÙ‰ ˙¯„Ò‰ ÔÈÈ ÚÏ ˙ÂÚÓ˘Ó ˘È ‰ÊÂÁ‰ .‰Ï˘ÓÓ· „ÒÂÓ‰ בדין וחשבון אקטוארי מלא של הביטוח הלאומי ליום31.12.10 מיוני2013 )להלן - הדוח האקטוארי המלא( נבדקה רגישות קרן הביטוח הל אומי לשינויים במשתנים שונים. בין היתר נבדקה ההשפעה של החלטת הממשלה מאוגוסט2008 . תוצאות הבדיקה מופיעות בלוח2 שלהלן. הלוח מציג את הסכומים שיצטברו בקרן בשנים2020 , 2050 ו- 2080 , את השנה שבה הקרן מתאפסת )שנת _________________ _ 111 ,הרכב הוועדה יכלול את מנכ"ל הביטוח הלאומי, שישמש יו"ר הוועדה, נציג נוסף של הביטוח הלאומי .סגן בכיר לחשכ"ל הממונה על החוב, נציג אגף התקציבים ונציג ציבור 112 'דוח הוועדה, עמ120-119 . 113 המוסד לביטוח לאומי, מינ ,הל המחקר והתכנון È˙ ˘ Á„ 2013 ', עמ56 . משרד האוצר 171 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 (האפס114, ואת שיעורי הגדלת דמי הביטוח או הקטנת הקצבאו ת שיידרשו לאיזון הקרן בשנים2050 ו- 2080 115 . החישובים בלוח מוצגים לתרחיש בסיס ולתרחיש המקיים את החלטת הממשלה מ - 2008 . לוח 2 השפעת יישום החלטת הממשלה מאוגוסט2008 על קרן הביטוח הלאומי Ô¯˜‰ ˙¯˙È (Á"˘ „¯‡ÈÏÈÓ·) ÔÂÊȇ È„Úˆ · - 2050 ÔÂÊȇ È„Úˆ · - 2080 ˘ÈÁ¯˙‰ 2020 2050 2080 ˙ ˘ ÒÙ‡‰ ˙ÈÈ·‚ ÈÓ„ ÁÂËÈ·‰ ÌÂÏ˘˙ ˙‡·ˆ˜‰ ˙ÈÈ·‚ ÈÓ„ ÁÂËÈ·‰ ÌÂÏ˘˙ ˙‡·ˆ˜‰ (הבסיס )אג"ח עיבל 187.4 260.4 - 3,121.2 - 2043 109.4% 92.2% 111.4% 90.4% אג"ח חדשות עם ריבית משתנה116 178.0 362.2 - 3,468.1 - 2040 113.2% 89.3% 115.7% 87.0% מקור: דין וחשבון אקטוארי של הביטוח הלאומי ) 6.2013 ( ', עמ53-52 . מלוח2 עולה שכצפוי, הפסקת הסבסוד על אג"ח מסוג עיבל תרע את מצב הקרן, וכדי לאזן את הקרן יהיה צורך בנקיטת מדיניות חריפה בהשוואה לתרחיש הבסיס, למשל באמצעות הגדלת דמי .ביטוח או קיצוץ בקצבאות Ô¯˜· ˙ÙÒ ‰ÚÈ‚Ù Ú ÓÏ È„Î ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ÂËÈ·‰ Ô˙ ÈÈ ¯˘‡ „Ú ,ÈÓ‡ω Á ÏÚ ,Ô¯˜· ÏÂÙÈË ˙·¯Ï ,ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ˙ÈÒ ÈÙ‰ ˙ ˙È‡Ï ÁÂÂË Í¯‡Â ÏÏÂÎ Ô¯˙Ù .˙ȷȯ‰ ·Èˆ˜˙· ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ˙ÚÏ·‰ ˙‡ ÛÈÏÁÈ˘ ȇ¯‰ Ô ‚ Ó‰ ˙‡ ¯ÂÁ·Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ בתשובה שמסר יו"ר ועדת הכספים של מועצת הביטוח הלאומי למשרד מבקר המדינה באפריל 2015 צו ין כי הביטוח הלאומי משלם קצבאות זקנה ושאירים המהווים את הרובד הראשון של הפנסיה. לכן למדינה צריך להיות ענין להבטיח לביטוח הלאומי באופן שקוף אג"ח מיועדות בריבית מסובסדת על בסיס אותו עיקרון שניתן לקרנות הפנסיה. אם יוחלט שלא לסבסד את הריבית, יש לוודא כי מרכיב הסבסוד המגולם כיום בריבית לא ייעלם וכי תימצא הדרך - בשיתוף הביטוח הלאומי ובהסכמתו - .להעביר אותו באופן שוטף ויציב לביטוח הלאומי _________________ _ 114 זו השנה שבה הקרן מתרוקנת לפי הכללים הנוכחיים ובהתאם להנחת הרגישות. צוין כי בפועל הקרן מתרוקנת כמה שנים אחרי שנת האפס הואיל והנחת המודל )לצורך פשטות( היא שהמוסד לא ימכור ,אג"ח שעדיין לא נפרעו כדי לשלם תשלומי ביטוח אלא ייקח הלוואה אל מול אג"ח שעדיין לא נפרעו .ופירעונן יקטין את ההלוואה 115 איזון נקבע כך שהקרן תישאר ברמה של שלוש שנות תשלום בשנת2050 או2080 .בהתאם לטור 116 הדוח האקט וארי הגדיר תרחיש זה כ"אג"ח חדשות עם ריבית משתנה" )להלן- תרחיש1 (. כלומר הנפקות חדשות של אג"ח שיהיו בריבית משתנה, ואין יותר הנפקות של אג"ח מסוג עיבל עם ריבית מובטחת. צוין כי תרחיש זה משקף באופן חלקי את החלטת הממשלה מ- 2008 . תרחיש נוסף הוגדר כ"אג"ח חדשות וקי ימות עם ריבית משתנה" )להלן- תרחיש2 (. כלומר כל אג"ח יקבלו אך ורק ריביות משתנות ואין יותר אג"ח עיבל. לגבי אג"ח קיימות הונח שהריבית שתינתן היא בהתאם לתאריך הנפקתן. עוד צוין כי תרחיש זה משקף את החלטת הממשלה מ - 2008 ,. לדעת משרד מבקר המדינה תרחיש1 משקף את החלט ת הממשלה, ואילו תרחיש2 אינו משקף את החלטת הממשלה, וכמו כן מניח שינוי בתנאי איגרת חוב שהונפקה )הפחתת ריבית( ושטרם הגיעה לפירעון. לכן תרחיש זה משקף בסיכומו של דבר אי- .עמידה בהתחייבויות של הממשלה לביטוח הלאומי 172 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 בתשובת אגף התקציבים צוין כי "ככל שהסובסידיה לביטוח הלאומי תמשיך להיות משולמת באמצעות הנפקת אג"ח יעודיות אזי תקצובה יהיה חייב להי כלל במסגרת תקציב הרבית. על מנת שמרכיב עלות הסובסידיה השנתית יהיה שקוף לציבור וידרוש את אישור הכנסת, אגף התקציבים יפעל לתקצבו˙È ÎÂ˙· תקציבית נפרדת כבר ממועד הגשת תקציב2015 לכנסת... על אף שאגף התקציבים אינו אמון על כתיבת דברי ההסבר לתקציב הרבית, האגף יפעל לכך שתבנית דברי ההסבר האמורים תשונה, כך שהיא תכלול התייחסות לאומדן הסובסידיה הגלומה בתשלום הרבית .(למוסד לביטוח לאומי" )ההדגשה במקור Ï˘ ˙ÙÒ ‰ÎÈÓ˙ ‰˘ÚÓÏ ‰ÂÂ‰Ó ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·Ï ˙ÓÏ¢Ӊ ˙ȷȯ· „Ò·ÂÒÓ‰ ˜ÏÁ‰ ډϠÍÈ˘Ó‰Ï ËÈÏÁ˙ ‰Ï˘ÓÓ‰˘ ÏÎÎ .ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·· ‰ È„Ó‰ ȯÚ٠ͯ„ ‰Ê ÚÂÈÒ ˜È ·ˆ˜˙Ï È‡¯ ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ˙ίÚÓ· ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙ÎÈÓ˙ Ï˘ ˙ÂÙȘ˘‰ ˙ ÈÁ·Ó ,˙ȷȯ ˙‡ ‚Ȉ‰Ï Ϙ˘Ï ÌÂ˜Ó ˘È .˙˘¯ÂÙÓ ‰Ù˜˘ ˙ȷȈ˜˙ ‰‡˘¯‰Î Âʉ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ ˙‡ ÛÈÚÒ) ÈÓÂ‡Ï ÁÂËÈ·Ï „ÒÂÓ‰ ÛÈÚÒ· ‰ÎÈÓ˙‰ 27 .‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙· ( אי-קיום הוראות החוק בנוגע להשקעות קונסטרוקטיביות כאמור, סעיף34 לחוק הביטוח הלאומי מחייב את מינהלת המוסד להשקיע את עודפי ההכנסות שלו "ב"השקעות קונסטרוקטיביות117 . מבדיקה של משרד מבקר המדינה בנוגע להשתלשלות הדברים הקשורים לפרשנות מונח זה ולתפקודו של המוסד בנושא מ- 1950 עד2014, ובכלל זה בדיקת ד ברי ,הכנסת ומסמכים שנאספו מארכיון המוסד עולה כי ישנה בעיה בנוגע לאופן קיום ההוראה האמורה :כמפורט להלן הועלה כי עוד בטרם נחקק החוק, כתב יו "ר הוועדה הבין -משרדית לתכנון הביטוח הסוציאלי לשר האוצר דאז במאי ויוני1950 כי כספי הרזרבות יושקעו בפיתוח הארץ כנהוג בכמ ה ארצות118 . באמצע שנות החמישים של המאה העשרים השקיע הביטוח הלאומי את העודפים בפיקדונות נושאי ריבית במשרד האוצר, בהתאם לחוזה השקעות בין הממשלה למוסד מנובמבר1955 . בדוח שנתי6 של מבקר המדינה משנת1956 צוין שההסכם אינו בהתאם לחוק, מפני שהחוק דורש שמינהלת ,המוסד ולא האוצר, תשקיע במפעלים קונסטרוקטיביים. צוין גם שכלל לא מובטח השימוש בכספים אלה להשקעות קונסטרוקטיביות, וכי בדעת המחוקק היה לשמור על כך שהמוסד עצמו - שמסיבות מובנות לא הוקם כמחלקה ממשלתית אלא כישות משפטית נפרדת וכנושא עצמאי של נכסים ותביעות - יהיה אחראי להבטחת השימוש בכספים להשקעות קונסטרוקטיביות. עוד צוין כי מוצדק שחלק לא קטן מכספי המוסד יושקעו במפעלים קונסטרוקטיביים הממומנים מימון שלם או חלקי על ידי תקציב הפיתוח119 . בעקבות דוח שנתי6 , ולבקשת מנכ"ל הביטוח הלאומי דאז, כתבה מחלקת החקיקה במשרד המשפטים חוות ד עת משפטית התומכת בקביעות של משרד מבקר המדינה בדוח6 . חוות הדעת אומצה בידי היועץ המשפטי לממשלה דאז מר חיים כהן, וכך צוין בה: "משמקבל האוצר הלואה _________________ _ 117 הצעת חוק הביטוח הלאומי מדצמבר1951 לא כללה את המונח "השקעות קונסטרוקטיביות" כפי שהופיע מאוחר יות ר בחוק מנובמבר1953 . עוד יצוין כי בדיון על אישור החוק בקריאה שנייה ושלישית בנובמבר1953 ציין יו"ר ועדת המשנה לחוק כי "פענוח הדבר ]השקעות קונסטרוקטיביות[ נשאר ."למועצה ולשר האחראים למוסד, כי ודאי ישתנה הדבר מתקופה לתקופה, מזמן לזמן, לפי הנסיבות 118 יו"ר הוו עדה הבין- משרדית לתכנון הביטוח הסוציאלי אז היה ח"כ יצחק קנב )קניבסקי(, שהיה ממניחי :היסוד של הביטוח הסוציאלי במדינה. ראו אתר הכנסת http://www.knesset.gov.il/mk/heb/mk.asp?mk_individual_id_t=604 119 ,מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 6 ) 1956 (, "משרד העבודה - המוסד לביטוח 'לאומי", עמ145-144 . משרד האוצר 173 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 כדי להחזיר באמצעותה הלואה אחרת, או לשלם את משכורתם של עובדי המדינה, או את דמי השכירות של מקרקעים שנתפסו על ידי ה צבא או על ידי משרדי הממשלה לא יכנסו מטרות אלה למסגרת 'השקעה קונסטרוקטיבית'. לכן, הלוואה לאוצר המדינה איננה לכשעצמה השקעה קונסטרוקטיבית. התחייבות סתמית של האוצר להשתמש בכספים למטרות קונסטרוקטיביות, לכל הדעות, אינה מספקת כדי לקיים את דרישות החוק... מטעמים אל ה לא נראה לי כי מנהלת המוסד יכולה להשתחרר מהחובה המוטלת עליה בחוק על - ,ידי הטלת אותה החובה על משרד האוצר ."והדרישות של מבקר המדינה בדין יסודן בעקבות דוח שנתי6 , חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה ודוח שנתי7 120 , נחתם חוזה חדש בין הממשלה למוסד באפריל1957. בחוזה הוסף סעיף חדש, שבו נקבע שההלוואות של המוסד ישמשו להשקעות קונסטרוקטיביות במסגרת תקציב הפיתוח )להלן - סעיף המחייב השקעות קונסטרוקטיביות(. בסעיף חדש אחר נקבע: "הממשלה תמציא למוסד באמצעות משרד האוצר רשימת ההשקעות שנעשו על ידה מכספי ההלוואות ומינהלת המוסד תהיה רשאית, תוך חודש ימים מתאריך קבלת הרשימה, להודיע לממשלה על אי - הסכמתה להשקעה מההשקעות שברשימה, כולה ,או מקצתה, ומשעשתה זאת המינהלה, חייבת הממשלה להשקיע מחדש את הסכום המתאים בהתאם לסעיף10 ]סעיף המחייב השקעות קונסטרוקטיביות[ תוך שמירת זכויות המוסד לפי סעיף ז ה" )להלן - סעיף המחייב אישור רשימת השקעות קונסטרוקטיביות(. בסעיף חדש נוסף נקבע כי הממשלה תגיש לפחות פעם בשנה באמצעות החשכ"ל דוח על השקעותיה מכספי ההלוואה לפי .חוזה זה, בדרך שיוסכם עליה בין המוסד לממשלה בחוזה שלישי, שנחתם במרץ1958 , נוסחו אותם סעיפים בחוזה מאפריל1957 . נמצאו גם עדויות לרשימות של השקעות שהעביר החשכ"ל דאז למינהלת המוסד לאישור; הרשימות כללו בין היתר הלוואות לפרויקטים בתחומי החקלאות, התעשייה, המחצבים והמכרות, החשמל, התחבורה והדואר וכן הלוואות לרשויות המקומיות121 . בשני החוזים האחרונים בין הממשלה למ וסד, שנחתמו באוגוסט1975 ובאוקטובר1980 , חלה נסיגה בקיום הוראות סעיף34 לחוק הביטוח הלאומי122. בחוזה מ- 1980 , החוזה שנותר בתוקף עד מועד סיום הביקורת )להלן- החוזה האחרון(, לא צוינו התנאים בחוזים מאפריל1957 וממרץ1958 . כמו כן לא צוין כי הממשלה תשתמש בכספי ההל וואה למטרות תקציב הפיתוח; אין סעיף המחייב השקעות קונסטרוקטיביות; אין סעיף המחייב אישור רשימת השקעות קונסטרוקטיביות, ואין סעיף הכולל דוח של החשכ"ל על רשימת ההשקעות. למעשה החוזה האחרון מ - 1980 )הכולל הלוואה לממשלה באמצעות השקעה באג"ח ממשלתיות( דומה יותר לחוזה הראשון מנובמבר1955 )הכולל הלוואה לממשלה על ידי הפקדות בממשלה (, שהיה כאמור המושא לביקורת של מבקר המדינה בדוחות השנתיים 6 ו-7, .ושבגינו ניתנה חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה דאז _________________ _ 120 ,מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 7 ) 1956 '(, "המוסד לביטוח לאומי", עמ232 . יצוין שביקורת בנושא הוזכרה גם בדוחות שנתיים8 ו-9 :. ראו È˙ ˘ Á„ 8 ) 1958 '(, "המוסד לביטוח לאומי", עמ233 ; È˙ ˘ Á„ 9 ) 1959 '(, "המוסד לביטוח לאומי", עמ322 . 121 התכתבויות בין החשכ"ל למנכ"ל המוסד דאז מנובמבר1957 ומיוני1959. עוד יצוין כי גם בשנות ה- 60 של המאה העשרים נמצאו עדויות לעניין פרשנות המונח השקעות קונסטרוקטיביות: בהתכתבויות בין מנכ"ל המוסד ליועץ המשפטי של המוסד דאז מנובמבר ודצמבר1963 צוינה מטרת ההשקעה: "בניין הארץ ."ומשקה וזאת כדי להבטיח שהמטרה לה מוקדשת ההלוואה תבטיח במידה רבה את החזרתה בהמשך צוין כי "השקעה למטרות קונסטרוקטיביות היא אף השקעה רנטבילית". בטיוטת חוזה מיוני 1964 'הוזכרו הסעיפים שצוינו לעיל בחוזים מס2 ו-3 . 122 בחוזה מ - 1975 צוין במבוא כי הממשלה תשתמש ב כספי ההלוואה למטרות תקציב הפיתוח, והחוזה כלל סעיף המחייב השקעות קונסטרוקטיביות. החוזה לא כלל סעיף המחייב אישור של רשימת השקעות .קונסטרוקטיביות על ידי מינהלת המוסד ולא כלל דוח של החשכ"ל על רשימת השקעות 174 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 עדויות ופרשנויות נוספות לכוונת המחוקק נמצאו גם בהתכתבויות משנות ה - 80 של המאה העשרים ועד לשנת2014 . בהתכתבויות מיוני1981 ומינואר1987 בין מנכ"ל המוסד דאז לעוזרו הוזכרה בין היתר הביקורת בדוחות מבקר המדינה6 ו-7 . בדוח שפרסמה הוועדה לאיתנות פיננסית באפריל 2012 צוין: "עודפי התקציב ]של הביטוח הלאומי[ משמשים למעשה למימון הוצאות הממשלה ב"הווה במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד123 . לפי יו"ר ועדת הכספים של מועצת המוסד בדיון ועדת הכספים של המועצה מפברואר2014, יש להשקיע את השקעות המוסד בתשתיות124 . בדוח השנתי של הביטוח הלאומי מספטמבר2014 צוין: "אם בעבר הקפידה המדינה להשקיע את יתרות הנכסים של הביטוח הלאומי 'בהשקעות קונסטרוקטיביות', כמצוות סעיף34 ]לחוק[, זה שנים רבות משמשות הפקדות הביטוח הלאומי למימון שוטף של הוצאות הממשלה, בניגוד לכוונת המחוקק... שלפיה על הממשלה להשקיע את היתרות בהשקעות קונסטרוקטיביות )בתקציב הפיתוח( ולדווח למינהלת הביטוח הלא ומי באופן שוטף על השקעת היתרות בנתיבים "קונסטרוקטיביים125 . ˙ÂÚ˜˘‰Ï Ú‚Â ‰ ˜ÂÁ· ÛÈÚÒ‰˘ ÈÙ ÏÚ Û‡˘ ‰˙ÏÚ‰ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙˜È„· ÛÈÚÒ ÌÂÈÎ) ˙ÂÈ·È˘¯ËÒ Â˜ 34 ‰Ï˘ÓÓ‰ È„¯˘Ó˘ ۇ ,‰ ¢ ‡Ï ۇ ÏË· ‡Ï ÌÏÂÚÓ ( Ó‰ ˙ω ÈÓ˘ ‰Ê ÛÈÚÒ ÈÙ ÏÚ ‰·ÂÁÏ ÌÈÚ„ÂÓ Âȉ „ÒÂӉ ÌÈÈË ÂÂϯ‰ ˙‡ ¯˘‡˙ „Ò ‰ È„Ó ¯˜·Ó ˙ÂÁ„ ˙·˜Ú· ¯˙ȉ ÔÈ·) ˙ÂÈ·È˘¯ËÒ Â˜‰ ˙ÂÚ˜˘‰‰ 6 Â-7 ˙Ú„‰ ˙ÂÂÁ ‰‡Ó‰ Ï˘ ÌÈÚ·˘‰ ˙ ˘ ÚˆÓ‡Ó ˙ÂÁÙÏ˘ ȯ‰ ,(‰Ï˘ÓÓÏ ÈËÙ˘Ó‰ ıÚÂȉ Ï˘ ˙ÈËÙ˘Ó‰ ÛÈÚÒ ÍÙ‰ ÌÂȉ „Ú Ìȯ˘Ú‰ 34 ˙Â‡Ï ˜ÂÁ· ÌÂÈ˜Ï ÌÈÏÚÂÙ Ì È‡ „ÒÂӉ ‰Ï˘ÓӉ ,‰˙Ó .ÂÈ˙‡¯Â‰ ביולי2015 פנ תה החשכ"לית גב' מיכל עבאדי בויאנג'ו לממונה על התקציבים מר אמיר לוי וליועץ המשפטי של משרד האוצר מר יואל בריס בבקשה ליזום תיקון חוק הביטוח הלאומי לעניין סעיף34 לחוק, כך שישקף את המצב בפועל )להלן- מכתב החשכ"לית(. החשכ"לית נימקה את דבריה כדלהלן: "בארבעים השנ ים האחרונות ואף למעלה מזה, מאוחד המוסד בכל מבחן אפקטיבי מבחינה כספית עם חשבונות הממשלה ופעילותו הינה חלק בלתי נפרד מהמדיניות הכלכלית והחברתית של הממשלה, והגירעון השוטף של המוסד משתקף בגירעון הממשלתי... המוסד כפוף להחלטות שר הרווחה ושר האוצר... אינו עצמאי ב קביעת דמי הביטוח הלאומי )אשר אינם, ואינם יכולים להיגזר משיקולים אקטואריים של המוסד(... המוסד מאוחד בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לאחר שבוצעו בו מבחני שליטה בהתאם לתקינה החשבונאית הבינלאומית למגזר הציבורי וגם על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בדיווחי החשבונאו ת הלאומית. במהלך השנים נבחן מעמדו ]של המוסד[ בהיבטים שונים אולם דה פקטו, המשיכה פעילותו להוות חלק בלתי נפרד מפעילות הממשלה. כמו כן הפיכת המוסד לגוף עצמאי והעברת כ - 180 מיליארד ש"ח לניהול המוסד משמעה, בין היתר, הגדלת יחס חוב תוצר בכ- 18% ." _________________ _ 123 'דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ123 . 124 ראו התייחסות .בהמשך 125 .עוד צוינה פרשנות המוסד להיגיון הכלכלי בהשקעה בתשתיות: "השקעות אלה סייעו לצמיחה הגבוהה הצמיחה הכלכלית היא שמאפשרת למדינה לגבות מסים, שבחלקם מוצאים אחר כך את דרכם לתמיכה ,בביטחון הסוציאלי". ראו: המוסד לביטוח לאומי, מינהל המחקר והתכנון È˙ ˘ Á„ 2013 ', עמ 59-58 . משרד האוצר 175 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 „Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ı¯‡‰ ÁÂ˙ÈÙ·Â ‰ÏÎÏη ,˜˘Ó· ÂÏÁ˘ ÌÈ·¯‰ ÌÈÈÂ È˘‰ ¯Â‡Ï ,‰ È · ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ ˜ÂÁ· ˙ÂÚ˜˘‰‰ ÛÈÚÒ ‰ ¢‡¯Ï ˜˜ÂÁ Ê‡Ó - 1953 ÚÈÙ˘‰Ï ̉· ‰È‰˘ , ÏÎ ÈΠȇ¯ ,ÌÈÙÒ ‰Ú˜˘‰ ÈˆÂ¯Ú ˙ÂÁ˙Ù˙‰ ˙·˜Ú·Â ,Ô¯˜‰ ÈÙÒÎ „ÂÚÈÈ ÏÚ ¯˙ȉ ÔÈ· ÌÈÈË ÂÂϯ‰ ÌÈӯ‚‰ - ‰ „¯˘Ó ‰Á¯‰ ¯˘ ,„ÒÂÓ‰ ˙·¯Ï ¯ˆÂ‡ - ıÚÂȉ ÛÂ˙È˘· ÂϘ˘È .‰Ê ÛÈÚÒÏ ‰ÓÎÒ‰· ÌÈÈÂ È˘ Úˆ·Ï ͯˆ‰ ˙‡ ‰Ï˘ÓÓÏ ÈËÙ˘Ó‰ ÈÈÂ È˘Ï ‰Úˆ‰ ÈÎ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘ÓÏ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ,˙ÈÏ"΢Á‰ ·˙ÎÓÏ Ú‚Â · ˙„Â·Ú ÏÚ ˙ÒÒÂ·Ó ˙ÂÈ‰Ï ‰Îȯˆ ÈÓÂ‡Ï ÁÂËÈ·Ï „ÒÂÓ‰ Ï˘ „ÓÚÓ ÈÂ È˘Ï ˙Ú‚Â ‰ ‰˜È˜Á ˙¢ ‰Ï ¯˘‡ ‰Ù˜˘Â ˙È„ÂÒÈ ‰ËÓ ÁÂËÈ·Ï „ÒÂÓ‰ ˙·¯Ï ÌÈÈÚˆ˜Ó‰ ÌÈӯ‚‰ ÏÎ ÌÈÙ ÔÈ„· ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ˙ÈÒ ÈÙ‰ ˙ ˙ȇ‰ ÏÚ ‰ÚÙ˘‰‰ ˙‡ ÏÂÏÎÏ ¯˙ȉ ÔÈ·Â ,ÈÓÂ‡Ï ‰„Ú‰ ÁÂ„Ï ÒÁÈÈ˙‰Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ ÏÚ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .ȯ‡Â˘‡ Ô·˘Á Ïȇ Ï˘ Ì˙ÚÙ˘‰Ï „ÒÂÓ‰ Ï˘ ¯˙È ˙ÙÈ˘Á ÏÚ ÚÈ·ˆ‰ ¯˙ȉ ÔÈ·˘ ˙ÈÒ ÈÙ ˙ ˙È‡Ï ÈˆÂ ˙‡ˆÂ‰ ÔÂÓÈÓÏ ‰˘ÚÓÏ ÌÈ˘Ó˘Ó „ÒÂÓ‰ Ï˘ ·Èˆ˜˙‰ ÈÙ„ÂÚ ÈÎ ‰Ïډ „ÚÂÓ È¯ˆ˜ ·Èˆ˜˙ ÒÁÈÈ˙‰Ï ȇ¯ ÔÎ ÂÓÎ .„È˙Ú· ˙‡·ˆ˜‰ ÔÂÓÈÓ ¯Â·Ú ÔÂÎÒÈÁÏ Ì˜ӷ ,‰Â‰· ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙·ÈÂÁÓ‰ ˙Ú¯Ï Ìȯ„Ò‰‰ ˜ÂÁ· ÌÈÈÂ È˘ ÚÂˆÈ·Ó ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ˘˘ÁÏ ÌÈÁË·ÓÏ 126 ˘Á· ‡È·‰Ï ˘È ,ÌÈÏÂ˜È˘‰ ˙¯‚ÒÓ· . ‡Ï˘ ˜˜ÂÁÓ‰ Ï˘ Â˙ËÏÁ‰ ˙‡ Ì‚ Ô· ȇ¯Á‡Î ˙„¯Ù ˙ÈËÙ˘Ó ˙¢ÈÎ ‡Ï‡ ,˙È˙Ï˘ÓÓ ‰˜ÏÁÓÎ ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ ˙‡ ÌȘ‰Ï ÈÙ„ÂÚ˘ ÍÎÏ ˜˜ÂÁÓ‰ ÒÁÈÈ˘ ˙Â·È˘Á· Ì‚ ·˘Á˙‰Ï ˘È ,ÔÎ ÂÓÎ .˙ÂÚÈ·˙Ï ÌÈÒÎ Ï Â„·Ï ÂÈ‰È „ÒÂÓ‰ È„È·˘ ÂÁÈË·È ‰ È„Ó‰ ÈÁ¯Ê‡ Ï˘ ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ Í¯ÂˆÏ Â¯·ˆ ˘ ÌÈÙÒΉ Â˜Ó .ͯ‡‰ ÁÂÂË· Ì‚ ‰ È„Ó‰ ÈÁ¯Ê‡ ÈÙÏÎ ÂÈ˙ÂÈ·ÈÈÁ˙‰· „ÂÓÚÏ È„Î ÌȘÈÙÒÓ ˙¯ היעדר המלצות של מועצת המוסד לביטוח לאומי בעניין השינויים בתנאי השקעות יו סעיף8)ב( לחוק הביטוח הלאומי קובע כי הרשות העליונה של המוסד היא המועצה127 . תפקידי המועצה נקבעו בסעיף12 לחוק, ובין היתר כוללים פיקוח על פעולות המוסד ועל הנהלתו וייעוץ לשר העבודה והרווחה בבואו להתקין תקנות )במועד סיום הביקורת השר הוא שר הרווחה והשירותים החברתיים, להלן- שר הרווחה(. כאמור, סעיף34 לחוק הטיל על המועצה את האחריות ,להמליץ למינהלה על מדיניות ההשקעות של המוסד שאותה מאשר שר הרווחה. בסעיף13 ()א לחוק הביטוח הלאומי נקבע כי המועצה רשאית למנות ועדות ולהעביר להן מסמכויותיה. בתקנון המועצה וועדותיה, שהותקן ב - 1975 , נקבע כי בין הוועדות תפעל ועדת כספים, וכי עליה לדון בסעיף218 לחוק )שהוא סעיף34 לנוסח המשולב של החוק מ - 1995 ( 128 . יו"ר ועדת הכספים של המועצה ציין בדיון של הוועדה ממרץ2012 : "עולה השאלה של הריבית על אגרות החוב... שאלות כבדות שאנחנו נצטרך להתייחס אליהן". בדיון מפברואר2014 ציין יו"ר הוועדה: "מי שהמליץ את ההמלצה שהשקעות המוסד, יתרות הכספים בהשקעות, לא התכוון שזה יה יה באג"חים האלה, הוא התכוון במקור שזה יהיה בהשקעות בתשתיות, בדברים כאלה שמניבים גם לטווח ארוך ואז... ציבור המבוטחים יהנה מזה, זאת הייתה כוונת המקור... לא נקבעו אף פעם תקנות בעניין הזה. זה סוג אחד של הסוגיה שאנחנו צריכים להידרש לה ולהמליץ לשר כי אי אפשר _________________ _ 126 להרחבה בנושא המלצות הוועדה לאיתנות פיננסית, החשש שהעלה הביטוח הלאומי והגירעון .האקטוארי של הביטוח הלאומי ראו בהמשך 127 הרכב המועצה נקבע בתקנות הביטוח הלאומי )מועצת המוסד(, התשי"ח - 1958 , קובץ תקנות786 ', עמ 1052 . 128 ,פרט להצעת תקציב המוסד .החלטה של ועדה שהתקבלה ללא התנגדות היא כמו החלטה של המועצה 176 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 להמ שיך לא לעשות שום דבר, לכן זה סוגיה שאנחנו צריכים לתת עליה את הדעת מה אנחנו "ממליצים לשר עם העניין הזה של הקרן הזאת, איך מתמודדים איתה129 . ¯˘Ï ‰ˆÚÂÓ‰ Ï˘ ÌÈÙÒΉ ˙„ÚÂ Ï˘ ‡ „ÒÂÓ‰ ˙ˆÚÂÓ Ï˘ ˙ˆÏÓ‰Ï ˙Â„Ú ‰‡ˆÓ ‡Ï ˙ ˘· „ÒÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰ ȇ ˙  ¢˘ ˙Ú· ‰Á¯‰ 1990 ˘· ÔΠ‰„¯È Ô‰·˘ ,˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˙ ˜˙  ˜˙‰ ‡Ï ÈÎ ‡ˆÓ „ÂÚ .‰Ï˘ÓÓ· „ÒÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰Ó ˙ȈÁÓ ÏÚ ˜Â˘‰ ˙ȷȯ ÛÈÚÒÏ Ì‡˙‰· Ú·˜Ï ¯˘Ù‡ ‰È‰˘ ÈÙÎ ,„ÒÂÓÏ ˙¯˙ÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰‰ ˙‡ ˙Âڷ˜‰ 34 ˜ÂÁÏ .ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ ÌÎÒ‰‰ ȇ ˙ .„ÒÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰ ÔÈÈ Ú· ˜ÂÁ· ˙˘¯ÂÙÓ ˙ÂȯÁ‡ ‰ˆÚÂÓ‰ ÏÚ ÏÈˉ ˜˜ÂÁÓ‰ Ó ‰Ï˘ÓÓ‰ ÌÚ „ÒÂÓ‰ Ï˘ - 1980 ÌÈ ˘·  ¢ 1992-1990 ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙ËÏÁ‰· ·Â˘  ¢ , ËÒÂ‚Â‡Ó 2008 ‰˙ÁÙ „ÒÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰Ó ˙ȈÁÓ ÏÚ ‰‡Â˘˙‰ ÔÎ ÂÓÎ .‰Ó˘ÂÈ Ì¯Ë ‡È‰ ͇ , ‰‡Â˘˙‰ ȯÂÚÈ˘· ‰„ȯȉ ˙·˜Ú·Â Ï"΢Á‰ Ô‚Ò ˙ËÏÁ‰ ˙·˜Ú· ˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘· „Â‡Ó Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .˙¯ÈÁÒ ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ Á"‚‡ ÏÚ ÏÚ ‰È‰ ‰Ï‡‰ Ìȯ·„‰ ÁΠ,‰ È„Ó‰ ¯˜· ÌÈ˘„Á‰ ˙ÂÚ˜˘‰‰ ȇ ˙ ÔÈÈ Ú· ˙ˆÏÓ‰ ˘·‚Ï ‰Ï˘ ÌÈÙÒΉ ˙„Ú ÏÚ Â‡ ‰ˆÚÂÓ‰ ¯˘ ¯Â˘È‡Ï Ô˘È‚‰Ï .‰Á¯‰ ¯˘ ˙ÓÎÒ‰· ,˙ ˜˙ ÔȘ˙‰Ï Ϙ˘È ‰Á¯‰ ¯˘ ÈΠȇ¯ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï È ˘ ˙ÂÎÓÒ ÈÙÏ „ÒÂÓÏ ˙¯˙ÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰‰ ˙‡ ˙Âڷ˜‰ ,¯ˆÂ‡‰ ÛÈÚÒÏ Ì‡˙‰· Ìȯ˘‰ 34 ˙ ˘Ó ‰ˆÚÂÓ‰ Ô ˜˙ ˙‡ Ô΄Ú˙ ‰ˆÚÂÓ‰˘ ȇ¯‰ ÔÓ .˜ÂÁÏ 1975 ÔÂÈ„ ·ÈÈÁÈ˘ ÔÂÎ„Ú ,  ¢ ̉·˘ Ìȯ˜Ó· ¯˘Ï ˙ˆÏÓ‰ ˘È‚˙ ,Ô‰È˙˘· ‡ ‰Ï˘ ÌÈÙÒΉ ˙„Ú· ‡ ‰ˆÚÂÓ· „ÒÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰ ȇ ˙ „Â‡Ó 130 . בתשובת יו"ר ועדת הכספים של מועצת המוסד צוין בין היתר כי הרישום החריג של אג"ח המונפקות למוסד משפיע על גובה הגירעון בתקציב המדינה על נגזרותיו והשלכותיו השונות הן על הממשלה והן על המוסד, ולכך יש השלכות מעשיות על היכולת האמתית הן של מינהלת המוסד והן של ועדת הכספים של המועצה לעשות באופן עצמאי שינוי במרכיב ההשקעות באופן מל .א או חלקי .לכן המליץ יו"ר ועדת הכספים לשקול שינוי הרישום כפי שהמליצה הוועדה לאיתנות פיננסית חישוב ריבית השוק על מחצית מהשקעות המוסד לביטוח לאומי כאמור, באוקטובר1992 קבע סגן החשכ"ל דאז כי שיעור הריבית על מחצית מהשקעות המוסד ייקבע על פי מאפיינים של אג"ח ממשלתיות סחירות. ככל האפשר הוא ייקבע בהתאם לשיעורי התשואה שנקבעו בשוק הראשוני, ואם לא יהיה אפשר ייקבע לפי שיעורי התשואה של אג"ח ממשלתיות הנסחרות בבורסה. התשואה תחושב באמצעות נוסחת חישוב הריבית על אג"ח מסוג כפיר שצורפה למכתבו131 . _________________ _ 129 ירידת הריבית על השקעות המוסד בממשלה כחלק מהגורמים לפגיעה ברזרבות של המוסד צוינה במסמך הערות ובהמלצות ועדת הכספים לתקציב התפעולי לשנת2015 , אולם לא צוינו המלצות בנושא .זה 130 יצוין שתקנון המועצה לא שונה בעקבות הנוסח המשולב החדש של החוק מ - 1995 , והתקנון מפנה לסעיפי הנוסח המשולב הישן של החוק מ - 1968 . 131 חטיבת השווקים בבנק ישראל מחשבת עבור משרד האוצר והמוסד את הריבית אחת לחודש, ומעבירה .אליהם את החישוב משרד האוצר 177 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 ‡Ï „ÒÂӉ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ÈÎ ‡ˆÓ ˙ȈÁÓ ÏÚ ˜Â˘‰ ˙ȷȯ ˙ÚÈ·˜ Ô ‚ Ó ˙‡ Â Î„Ú Ô È‡ ¯ÈÙÎ ‚ÂÒÓ Á"‚‡ .ÌÈ¯Â˘Ú È ˘Ó ¯˙ÂÈ È ÙÏ ÂÓ¢ÈÈ Ê‡Ó ‰Ï˘ÓÓ· „ÒÂÓ‰ ˙ÂÚ˜˘‰Ó ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .Ê‡Ó Á˙Ù˙‰ ˙ÂÈ˙Ï˘ÓÓ Á"‚‡Ï È ˘Ó‰ ˜Â˘‰Â ,„ÂÚ ˙˜٠ÂÓ ˙ȷȯ ˙ÚÈ·˜ Ô ‚ Ó ˙‡ ‰ÓÎÒ‰· ˙ ˘Ï ÂϘ˘È „ÒÂӉ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó˘ ȇ¯ .˜Â˘‰ הקשר בין קרן המוסד לביטוח לאומי לתקציב המדינה רכישה ופירעונות של אג"ח המונפקות למוסד נרשמים בתקציב המדינה באופן ייחודי, השונה מאופן רישום אג"ח אחרות שמנפיקה הממשלה. אג"ח אחרות נרשמות כתקבולים ממלוות וחשבון הון ומשמשות עם תקבולי הפרטה למימון הגירעו ן ולפירעון חובות. בהתאם, פירעונות הקרן של אג"ח נרשמים כהוצאות בתקציב הפיתוח ובחשבון ההון. בחישוב הוצאות המדינה בתקציב הרגיל נכללים רק תשלומי הריבית על אג"ח. לכן הנפקה או פדיון של אג"ח אינם משפיעים על מגבלת .ההוצאה או על הגירעון של הממשלה פרט למרכיב הריבית לעומת זאת, רישום אג"ח המונפקות למוסד הוא חריג. אמנם ההכנסות מאג"ח המונפקות למוסד נרשמות אף הן בחשבון תקבולים ממלוות וחשבון הון, אולם הן מחושבות כחלק מהכנסות המדינה לחישוב הגירעון. במקביל, ההוצאות לפירעון הקרן נכללות בתקציב הפיתוח וחשבון הון, אך בשונה מהנפק ת אג"ח רגילות הן נכללות גם בחישוב סך התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה132 . עובדה זו מכתיבה את האופן שבו הכנסות המוסד והוצאותיו משפיעות על גובה הגירעון בתקציב המדינה. בהנחה ששאר הרכיבים אינם משתנים, גידול בגביית דמי הביטוח הלאומי או הפחתת הוצאותיו מגדילים את עודפי ה תקציב שלו, וכתוצאה מכך מגדילים את הכנסות המדינה ומקטינים את הגירעון בתקציב. עם זאת, שינוי בגובה ההעברות מתקציב המדינה למוסד - אם אינו מלוּוה בשינוי של סעיפי הוצאה אחרים בתקציב - אינו משפיע על הגירעון בתקציב המדינה, כיוון שתוספת ההעברות למוסד גורמת לתוספת ש ווה בעודפי התקציב שלו, ולכן חוזרת לתקציב המדינה בצד ההכנסות133 . כפי שיוצג להלן, בעיות היסוד באיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי גורמות לגירעון אקטוארי .שלו ולסיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה שיש להתחשב בו 1. Ô Â Ú ¯ È ‚ Ï ˘ È ¯ ‡ Â Ë ˜ ‡ È Ó Â ‡ Ï ‰ Á Â Ë È · ‰ : בדוח האקטוארי המלא של המוסד צוין כי בעתיד התשלומים צפויים לגדול בקצב מהיר יותר מאשר התקבולים )כולל ריבית ופירעונות קרן(, ולכן גם בשנים הבאות הקרן תממן את הפער הגדל והולך בין התקבולים לתשלומים; מצב זה מאט את קצב הגידול של הקרן, עד שבשנת2024 ,הקרן תתחיל לקטון ובסביבות שנ ת2042 היא תתרוקן. מצב זה משקף גירעון אקטוארי134 , וללא מימון נוסף המוסד .לא יהיה מסוגל לשלם את מלוא התחייבויותיו על פי החוק 2. Ô Â Î È Ò ‰ È „ Ó ‰ · È ˆ ˜ ˙ Ï ˘ ˙ È Ï ‡ ˜ Ò È Ù ‰ ˙ Â Ó È È ˜ Ï : עוד לפני התרוקנות הקרן, התשלומים השוטפים של משרד האוצר למוסד יגדלו מאוד עקב הצורך לממש את תש לומי הריבית ואת הפירעונות. כבר בשנת2009 התקבולים של המוסד )ללא הכנסות מריבית _________________ _ 132 ראו לדוגמה‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ - ·Èˆ˜˙‰ ˙ ˘Ï ‰Úˆ‰ 2014-2013 , שהוגש לכנסת ביוני2013 , בפרק "תחזית התקבולים והמלוות לשנות הכספים2014-2013 '", עמ21-19 ; בפרק "הגירעון ומימונו לשנות הכספים2014-2013 '", עמ75-74 ; בפרק "הצעת התקציב לשנת הכספים2013 '", עמ14-12 , ובפרק "הצעת התקציב לשנת הכספים2014 '", עמ17-15 . 133 'דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ9 , 28-27 . 134 מצב שבו הערך הנוכחי של הנכסים שהצטברו ושל התשואה עליהם ושל תקבולים עתידיים לא יספיקו .כדי למלא אחרי ההתחייבויות העתידיות 178 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 ופירעון קרן( היו נמוכים מתשלומיו, והקצבאות שולמו חלקית מהריבית ששולמה על הקרן באותה שנה135 . לעומת השנים שעברו, שבהן המוסד העביר כספים למשרד האוצר )ששמשו כאמור כחלק מהכנסות המדינה ל חישוב הגירעון(, בשנים הקרובות תשלומי הריבית ופירעונות הקרן לא יוכלו להירשם ולשמש כחלק מהכנסות המדינה ומשרד האוצר ייאלץ להזרים כסף למוסד )מעבר לתקצוב השוטף של המוסד המועבר באמצעות השתתפות ושיפוי מתקציב המדינה(. כלומר, משרד האוצר ייאלץ להמשיך לרשום את הוצאות החזר הריבית והקרן בתקציב המדינה ולשלם אותן. ואולם, שלא כמו בעבר, סכומים אלה לא יחזרו ויירשמו בצד ההכנסות של תקציב המדינה וייווצר גידול בפער בין הכנסות להוצאות בתקציב המדינה. פער זה, אם לא יטופל, צפוי לגדול עם השנים ומהווה סיכון לקיימות הפיסקלית של תקציב ה מדינה; בשנת 2010 (הפער בין התשלומים לתקבולים השוטפים )ללא ריבית היה כ- 2.1 מיליארד ש"ח, בשנת2020 הפער צפוי לגדול לכ- 6.3 מיליארד ש "ח, ובשנים2030 , 2040 , 2050 ו - 2060 הפער צפוי לגדול ל כ - 13.5 , 22.5 , 30.3 ו - 35.3 מיליארד ש"ח בהתאמה . בדוח האקטוארי המלא צוין כי חש וב שהגידול בדרישות להעברת כספים בגין הפערים האמורים לעיל יהיה מוכר למשרד האוצר136 . בדוח64 ג ציין משרד מבקר המדינה: "על משרד האוצר לבחון במרץ דרכים להתמודדות עם הנטל "שייווצר ]מהתחייבויות המוסד[... נוכח השפעתו של נטל זה על היציבות הפיסקלית בעתיד137 . הוועדה לאית נות פיננסית הצביעה בין היתר על שני כשלים הקשורים לדרך רישום אג"ח המונפקות למוסד בהכנסות ובתקציב המדינה: )א( חוסר אפקטיביות של קרן הביטוח הלאומי בהגנה מפני תנודות וזעזועים קצרי טווח, וחשיפת יתר של המוסד להשפעתם של אילוצי תקציב קצרי מועד. )ב( חוסר אפקטי ביות של הקרן כאמצעי ליציבות ארוכת - טווח, בשל התלות של תקציב המדינה ביציבות הפקדות עודפי התקציב של המוסד בקרן. עוד ציינה הוועדה כי עודפי התקציב של המוסד משמשים למעשה למימון הוצאות הממשלה בהווה, במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד138 . הוועדה המליצה בין היתר להקים שתי קרנות עודפים חדשות עצמאיות מתקציב המדינה. הרישום בתקציב המדינה של אג"ח שיונפקו עבור הקרנות החדשות ייעשה לפי הכללים הסטנדרטיים, כפי שנעשה עבור כל האג"ח האחרות. עוד המליצה הוועדה להעביר את שווי הקרן הנוכחית לאורך40 שנה, באמצעות הגדלה של העברות תקצ יב המדינה למוסד. כלומר, תהיה תוספת הדרגתית של העברות מתקציב המדינה בגין החזר הקרן, והיא תחליף את לוח הסילוקין הנוכחי של תשלומי הקרן והריבית139 . המוסד התנגד להמלצות הוועדה להחליף את שיטת החזר הקרן הנהוגה עד כה באמצעות לוח סילוקין, על ידי תוספת להעברות תקציב המדינה. בדוח השנתי לשנת2013 של המוסד צוין, בין היתר, כי תוספת הדרגתית להעברות תקציב המדינה באמצעות סעיף32 אינה מחויבות חזקה כמו עמידה בלוח סילוקין. זאת בשל ההשפעות על המוניטין הפיננסי של המדינה כלווה במצב של אי - _________________ _ 135 .יצוין כי תקבולי המוסד הכוללים את ההכנסות מרבית היו גבוהים מתשלומי המוסד 136 הדוח האקטו 'ארי המלא, עמ11-10 , 42-41 ו- 43 . נתוני הדוח הם על בסיס ריאלי של מחירי סוף2010 ')עמ89 (. יצוין כי סעיף24 לחוק מציין את חובות אקטואר המוסד. בתיקון114 לחוק צוינה החשיבות שבהגשת דוח אקטוארי. צוין כי ללא דין וחשבון אקטוארי מלא נפגעת היכולת לבקר את האיתנות הפ יננסית של המוסד ונפגעת האפשרות לגבש מדיניות מושכלת בקשר עם פעילות המוסד. עוד צוין כי למצבו הפיננסי של המוסד יש השפעה מקרו כלכלית על משק המדינה. ראו הצעת חוק הממשלה436 , 'עמ597 מ - 16.6.09 . 137 ,מבקר המדינה È˙ ˘ Á„ 64 ‚ ) 2014 '(, עמ262 . 138 דוח הוועדה לאיתנות 'פיננסית, עמ123 . 139 'דוח הוועדה לאיתנות פיננסית, עמ86-84 , 130-126 . משרד האוצר 179 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 תשלום ובשל השינויים הרבים שנעשו בסעיף זה בח וק ההסדרים, לרוב בתכתיב חד- צדדי של משרד האוצר, ולרוב לרעת המחויבות למבוטחים, בלי לאפשר למוסד להתנגד לשינוי140 . בהחלטת בג"ץ מ - 15.11.99 צוין עוד כי "הממשלה אינה מחויבת לקבל את המלצות הוועדות "המקצועיות שמינתה. ברם, עליה להשלים את הדיון בהמלצותיהן141 . „Ú ÈÎ ‡ˆÓ ‰„Ú‰ ˙ˆÏÓ‰ ÌÂÒ¯ÙÓ ÌÈ ˘ ˘ÂÏ˘Î ÛÂÏÁ·Â ,˙¯Â˜È·‰ ÌÂÈÒ „ÚÂÓ ˙ ˙È‡Ï ÔÂÈ„Ï Ô˙‡ ‡ȷ‰ ‡Ï ˙ˆÏÓ‰‰ ˙‡ „ÒÂÓ‰ ‡ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ÂÓ˘ÈÈ ‡Ï ,˙ÈÒ ÈÙ ‡Ï .‰Ï˘ÓÓ· ÂÊ Û‡ ÌÈÏ˘ÎÏ ¯Á‡ Ô¯˙Ù ‰Ï˘ÓÓ· ÔÂÈ„Ï ‡È·‰ ‡Ï Ì‚ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ,ÂÊ ÂÎÈÒÏ „ÒÂÓ‰ Ï˘ ȯ‡Â˘‡‰ ÔÂÚ¯È‚Ï ,‰„Ú‰ ‰˙ÏÚ‰˘ ·Èˆ˜˙ Ï˘ ˙ÈϘÒÈÙ‰ ˙ÂÓÈÈ˜Ï Ô ˙ÈÒ ÈÙ‰ ˙ ˙ȇ‰ ˙ÈÈÚ·Ï Ì„˜‰·Â È„ÂÒÈ ‰ ÚÓ Ô˙ÈÈ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ÈΠȇ¯‰ ÔÓ .‰ È„Ó‰ ˙‡ ÁÈË·È ‡Â‰ ÈΠ,‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ Ï˘ ˙ÈϘÒÈÙ‰ ˙ÂÓÈÈ˜Ï ÔÂÎÈÒÏ ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ .ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙·ÈÈÁ˙‰ ÈÂÏÈÓ בתשובת אגף החשכ"ל צוין כי "למעשה לאור ך השנים ההיגיון הכלכלי גבר על ההוראות המשפטיות שנקבעו בשנות ה - 50 לגבי השקעות עודפי המוסד. המצב הנוכחי משקף קונסולידציה מוחלטת של המוסד בתקציב המדינה. למנגנון הטכני של השקעות האג"ח ופרעונן אין בפועל שום משמעות כלכלית. המצב בפועל הוא גלגול גרעון המוסד לתקציב המדינה ובמקום המנגנון המסורבל הקיים הייתה צריכה להיות בתקציב שורה אחת: עודף/גירעון של המוסד... ההגדרה של המוסד לביטוח לאומי כישות נפרדת מהממשלה משמעותה הכללת ההתחייבות למוסד בחוב הממשלתי והגדלת יחס חוב/תוצר בכ - 17% סכום אשר עשויה להיות לו השפעה על דירוג המ."דינה בתשובת אגף התקציבים צוין כי אגף התקציבים מכין תשתית לקידום שינוי רישומי ותקציבי שיקטין את גירעון המוסד לביטוח לאומי בשנה הקרובה וימנע מהגירעון להגיע לסכומים הגבוהים המפורטים בדוח. עוד צוין כי הגירעון התפעולי של המוסד נוצר מבעיות יסוד: הגידול באוכלוס יית הזקנים, הרחבת הזכאות על קצבאות שונות, הורדת שיעור דמי הביטוח ועוד. עוד צוין כי הטיפול ארוך הטווח לבעיית הגירעון התפעולי של המוסד אינו קשור למנגנון רישום הקרן או הריבית עליה (אלא לשינויים ריאליים שעל המדינה לבצע בתחום, כגון העלאת גיל הפרישה לנשים )ובכלל .והרחבת גביית דמי הביטוח הלאומי בתשובה שמסר מנכ"ל המוסד פרופ' שלמה מור יוסף למשרד מבקר המדינה במרץ2015 צוין, בין היתר, כי נושא האחריות הפיננסית של המוסד הוא נושא מרכזי ומהותי המחייב דיון יסודי ומעמיק בממשלה. לדבריו, מאז פרסום דוח הוועדה לאיתנות פיננסית פ נה המוסד בכל פורום אפשרי בבקשה להביא לדיון בנושא חשוב זה בממשלה ובכלל זה לשני שרי הרווחה האחרונים ולפקידים בכירים במשרד האוצר. המוסד גיבש המלצות המציגות אלטרנטיבות אשר יבטיחו יכולת תשלום יציבה ומתמשכת של הקצבאות, בהתחשב בגירעון האקטוארי הצפוי לו ובהיקף התק בולים העומדים לרשותו. בשל התחלפות שתי ממשלות בתקופה זו, העניין טרם הגיע לדיון יסודי ולא התקבלו החלטות. עוד ציין המנכ"ל כי בכוונתו להביא את העניין להחלטתו של שר הרווחה הנכנס מיד עם הרכבת הממשלה וכניסתו לתפקיד. בתשובת יו"ר ועדת הכספים של מועצת המוסד צוין כי יש צורך דחוף בדיון של הממשלה בסוגיית האיתנות הפיננסית של המוסד ובקיום דיון משותף של משרד האוצר, מינהלת המוסד וועדת הכספים של מועצת המוסד כדי להגיע להסכמה משותפת .בדבר שימור הקרן של המוסד ומילוי התחייבות משרד האוצר למוסד _________________ _ 140 ,ראו: המוסד לביטוח לאומי, מינהל המחקר והתכנון È˙ ˘ Á„ 2013 ', עמ60-59 . 141 בג"ץ3975/95 χ¯˘È ˙Ï˘ÓÓ ' Ï‡È ˜ ), פ"ד נג5 ( 459 ) 1999 ,( )פורסם במאגר ממוחשב15.11.99 .( 180 דוח שנתי66א :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 „¯˘Ó ÈΠȇ¯ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ÏÂÙÈˉ ÔÈÈ ÚÏ ˙ÈÙÂÒ‰ Â˙„ÓÚ ˙‡ ˘·‚È ¯ˆÂ‡‰ ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙Ï ˙ÈϘÒÈÙ‰ ˙ÂÓÈÈ˜Ï ÔÂÎÈÒÏ ,ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ȯ‡Â˘‡‰ ÔÂگȂ· ˙ ¢‰ ˙ÂÈ Î˙‰ ÔΠ,Ô¯˙ÙÏ ÂÈ˙ÂÈ Î˙ .ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙·ÈÈÁ˙‰ ÈÂÏÈÓ Í¯„Ï ·ÂÈ˘ ȇ¯ ,˙ÈÒ ÈÙ ˙ ˙È‡Ï ‰„Ú‰ ˙ˆÏӉ „ÒÂÓ‰ ˙ˆÚÂÓ ,„ÒÂÓ‰ Ï˘ ÔÂÈ„Ï Â‡ ˙ ˙ȇ‰ ˙ÈÈÚ·Ï È„ÂÒÈ Ô¯˙Ù Ô˙Ó ˙ÈÈ‚ÂÒ .ȯ˘Ù‡‰ Ì„˜‰· ‰Ï˘ÓÓ‰ È ÙÏ ‰ËÏÁ‰Â ‰Ï˘ÓÓ‰ ÈΠȇ¯˘ ,‰·Â˘Á Ϙ˘Ó ˙„·Î ‰È‚ÂÒ ‡È‰ ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ˙ÈÒ ÈÙ‰ .‰Ï ˘¯„È˙ Ú‚Â · Û‚‡ ˙·Â˘˙Ï Î˘Á‰ Ï" ˙ÈÏ"΢Á‰ ·˙ÎÓ , „¯˘Ó ¯˜·Ó ‰ È„Ó‰ ·˘ ¯ÈÚÓ ÈÎ ‡ÈˆÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ˙ÁË·‰ Í¯ÂˆÏ ÏÚ ‰ È„Ó‰ ÈÁ¯Ê‡ Ï˘ ÈÏ ‰Ï˘ÓÓ‰ ÁÈË·‰Ï ÈÂÏÈÓ ˙‡ ‰˙·ÈÈÁ˙‰ „ÒÂÓÏ ÁÂËÈ·Ï ÏÎ ÈÎ ¯ˆÂ‡‰ „¯˘ÓÏ ¯ÈÚÓ ‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó .ÈÓÂ‡Ï Ï·˜˙‰Ï ‰˜È˜Á ÈÈÂ È˘· ‰ÂeÏÓ ˙ÂÈ‰Ï ‰Îȯˆ „ÒÂÓ‰ Ï˘ „ÓÚÓ ÈÂ È˘Ï ˙Ú‚Â ‰ ‰ËÏÁ‰ ÌÈӯ‚‰ ÏÎ ÌÈÙ˙¢ ÂÈ‰È ‰Ï ¯˘‡ ‰Ù˜˘Â ˙È„ÂÒÈ ‰ËÓ ˙„Â·Ú Úˆȷ ¯Á‡Ï ÌÈÈÚˆ˜Ó‰ ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ˙ÈÒ ÈÙ‰ ˙ ˙ȇ‰ ÏÚ ‰ÚÙ˘‰‰ ˙‡ ÏÂÏÎÏ ¯˙ȉ ÔÈ·Â ,„ÒÂÓ‰ ˙·¯Ï ‰„Ú‰ ÁÂ„Ï ÒÁÈÈ˙‰Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ ÏÚ ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï .ȯ‡Â˘‡ Ô·˘Á ÔÈ„· ȈÂÏȇ Ï˘ Ì˙ÚÙ˘‰Ï „ÒÂÓ‰ Ï˘ ¯˙È ˙ÙÈ˘Á ÏÚ ÚÈ·ˆ‰ ¯˙ȉ ÔÈ·˘ ,˙ÈÒ ÈÙ ˙ ˙È‡Ï Î ‰Ïډ „ÚÂÓ È¯ˆ˜ ·Èˆ˜˙ ˙‡ˆÂ‰ ÔÂÓÈÓÏ ‰˘ÚÓÏ ÌÈ˘Ó˘Ó „ÒÂÓ‰ Ï˘ ·Èˆ˜˙‰ ÈÙ„ÂÚ È ÒÁÈÈ˙‰Ï ȇ¯ ÔÎ ÂÓÎ .„È˙Ú· ˙‡·ˆ˜‰ ÔÂÓÈÓ ¯Â·Ú ÔÂÎÒÈÁÏ Ì˜ӷ ‰Â‰· ‰Ï˘ÓÓ‰ .ÌÈÁË·ÓÏ ˙·ÈÂÁÓ‰ ˙Ú¯Ï Ìȯ„Ò‰‰ ˜ÂÁ· ÌÈÈÂ È˘ ÚÂˆÈ·Ó ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ˘˘ÁÏ ‰ È„Ó‰ ˜˘Ó ÏÚ ˙ÈÏÎÏΠ¯˜Ó ‰ÚÙ˘‰ ˘È „ÒÂÓ‰ Ï˘ ÈÒ ÈÙ‰ ·ˆÓÏ ÏÚ ‰·¯ ‰ÚÙ˘‰Â „ÒÂÓÏ Ô¯˜‰ ¯ÊÁ‰Ï ˙ˆÏÓ‰ ,¯ÂӇ΢ ÔÈÂˆÈ .‰ È„Ó‰ ÈÁ¯Ê‡ Ï˘ ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ „ÓÚÓ ÈÂ È˘Ï Ú‚Â ‰ ÔÂÈ„ ˙Ú· ÈΠȇ¯ ÍÎ˘Ó ,‰Ï˘ÓÓ‰ È ÙÏ Â‡·Â‰ ‡Ï ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙Ó .˙ÈÒ ÈÙ ˙ ˙È‡Ï ‰„Ú‰ ˙ˆÏÓ‰ ‰Ï˘ÓÓ‰ ȯ·Á È ÙÏ Â‡·ÂÈ „ÒÂÓ‰ Ï˘ ‰ ÁΠ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ÌÂÎÒÏ˘ ‰„·ÂÚ ˙·ÈÈÁ˙‰‰ Ï˘ ‰Ï˘ÓÓ‰ ˘È „ÒÂÓÏ ‰ÚÙ˘‰ ˙È˙Â‰Ó ÏÚ ˙ÏÂÎÈ ‰ È„Ó‰ ÁÈË·‰Ï ˙‡ Ì ÂÁËÈ· ÈχȈÂÒ‰ Ï˘ ÏÚ ,‰ÈÁ¯Ê‡ ‰Ï˘ÓÓ‰ Ô ‚ Ó .ÌÈÁ¯Ê‡‰ Ï˘ ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ˙‡ ÁÈË·È˘ ‰ÏÂÚÙ Ô ‚ Ó Ú·˜Ï „ÒÂÓ‰ ˙ÂÒ Î‰˘ ÔÓÊ Ï΢ ÍÎÏ ‡È·‰ ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙· „ÒÂÓ‰ Ô¯˜ Ï˘ È˙ÈÈÚ·‰ ÌÂ˘È¯‰ ˙·ÈÈÁ˙‰ ,˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘‰ „Ú ‰È‰˘ ÈÙÎ ,ÂÈ˙‡ˆÂ‰Ó ¯˙ÂÈ ˙‰·‚ Âȉ (˙ȷȯ ‡ÏÏ) „ÂÒȉ ˙ÂÈÚ· Ìχ .ÌÂȉ ÌÈ„˜˙ ¯ÒÁ ÌÂÎÒÏ ‰ÚÈ‚‰Â ÚȯÙÓ Ôȇ· ‰Ï„‚ „ÒÂÓÏ ‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ ÌÂ˘È¯‰ Ô ‚ Ó· ˙ÂÈÚ·‰ ˙‡ Ì‚ ˙ ¯Á‡‰ ÌÈ ˘· ÂÙȈ‰ „ÒÂÓ‰ Ï˘ ˙ÈÒ ÈÙ‰ ˙ ˙ȇ· ÂÎى ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙· Ô¯˜‰ ˙·ÈÈÁ˙‰Ï „ÒÂÓÏ ‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ ˙ÈÓÂ˘È¯‰ ˙·ÈÈÁ˙‰‰ ˙‡ .‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ Ï˘ ˙ÈϘÒÈÙ‰ ˙ÂÓÈȘ‰ ÏÚ ‰ÚÙ˘‰ ÂÏ ˘È˘ ̯‚Ï ˘ÓÓ Ï˘ משרד האוצר 181 :שם הדוח משרד האוצר- ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי :מסגרת הפרסום דוח שנתי66א :שנת פרסום התשע"ו- 2015 סיכום Ï˘ ÌÈ Â˙ ‰ÓÎ .Ï΢ÂÓ ÈÚˆ˜Ó ÏÂ‰È ÌÈÎȯˆÓ ˙ȷȯ‰ ÈÓÂÏ˘˙ ÏË Â È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ ÔÈ· ‰‡Â¢‰· Ï·Â˜Ó‰Ó ÌÈ‚¯ÂÁ È˙Ï˘ÓÓ‰ ·ÂÁ‰ - .˙ÈÓÂ‡Ï ÏË ÈÓÂÏ˘˙ ˙ȷȯ‰ ‰ ÏÚ ·ÂÁ ¯Â·Èˆ‰ ¯ˆÂ˙Ï ˙ÈÒÁÈ ·ÂÁ‰ Ϙ˘Ó , ‡Ï‰ Ϙ˘Ó ¯ˆÂ˙Ï ˙ÈÒÁÈ ¯ÈÁÒ ·ÂÁ‰ „ÂÓˆ‰ ¯ÈÁÒ‰ ‰ ˙ Ȅӷ Ï·Â˜Ó‰Ó ‰·¯‰· Ìȉ·‚ ·ÂÁ‰ ÍÒÓ „„ÓÏ - OECD ÌÈ„„Ó· ˙‚ȯÁ‰Ó ˜ÏÁ . ÏÂ‰È · ˙¢ÈÓ‚‰ ˙‡ ˙ ÈË˜Ó ,ȇ¯Î ÌÈ„„Ó Ì È‡˘ ˜Â˘ È ÂÎÈÒÏ ·ÂÁ‰ ˙‡ ˙ÂÙ˘ÂÁ ‰Ï‡ ÏÚ ˙‡ ˙ÂÏÈ„‚Ó ·ÂÁ‰ ˙ÂÈÂÁÈ˘˜ Ï˘· Ô‰ ˙‚ȯÁ‰Ó ˜ÏÁ .‰Ï˘ÓÓ‰ Ï˘ Ô‰‰ ÒÂÈ‚ ˙ ˙¯·Á ÌÚ ,‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜ ÌÚ ÌÈȯÂËÒȉ Ìȯ„Ò‰Ó ‰‡ˆÂ˙Î ·ÂÁ‰ ÏÂ‰È · ˙ÂÓÈȘ‰ ˙ȷȯ‰ ·Èˆ˜˙· ˙ÚÏ·ÂÓ‰ ‰È„ÈÒ·ÂÒ ÌÈÓÏ‚Ó ‰Ï‡ Ìȯ„Ò‰ .ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ ÌÚ ÁÂËÈ·‰ ÌÈÚ‚ÂÙ ,˙˘¯ÂÙÓ ‰Ù˜˘ ˙ȷȈ˜˙ ‰‡˘¯‰ ‡ÏÏ È¯Ë Óϯى Á˜ÈÙ· Ï˘ ˙Ò Î‰ Á˜ÈÙ·Â ‡Ï ‰¯Âˆ· ˘¯Ù˙‰Ï ÌÈÏÂÏÚ ,˙ȷȯ‰ ÈÓÂÏ˘˙ ˙‡ Ìȯ˜ÈÈÓ ,‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ ÏÚ ¯Â·Èˆ‰ Ï˘ ‰È„ÈÒ·ÂÒ‰ .‰ È„Ó‰ Ï˘ ·ÂÁ‰ ¯ÊÁ‰ ˙ÏÂÎÈ È·‚Ï ÌÈÚȘ˘Ó‰Â ‚¯Ȅ‰ ˙¯·Á È„È ÏÚ ‰ ÂÎ ÈÙ ËÚÓη ‰ËÈÏ˘ ‡ÏÏ ‰Ï„‚ ‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï 60 - ÎÓ - 15 ÔÂÈÏÈÓ ˘ Á" ·- 2007 ÎÏ - 893 ÔÂÈÏÈÓ ˘ Á" · - 2014 ÏÚ ‰ÚÙ˘‰ ‰Ï ˘È , ÚȘ˘Ó ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ .‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ ·Î¯‰ ‡È·‰ ‡Ï ¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó .ÍÎ ‰˘ÂÚ Â È‡ ͇ Ô˙‡ ω Ï ¯ÂӇ ‰Ï˘ÓÓ· ÂÈ˙ÂÒ Î‰ ÈÙ„ÂÚ ˙‡ ÔÂÚ¯È‚Ï Ô¯˙Ù ,˙ÈÒ ÈÙ ˙ ˙È‡Ï ‰„Ú‰ ‰˙ÏÚ‰˘ ÌÈÏ˘ÎÏ Ô¯˙Ù ‰Ï˘ÓÓ· ÔÂÈ„Ï ÎÈÒ‰ ˙ÈÈÚ·Ï Ô¯˙Ù ,ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ ȯ‡Â˘‡‰ ·Èˆ˜˙ Ï˘ ˙ÈϘÒÈÙ‰ ˙ÂÓÈÈ˜Ï Ô ÏÂÙÈË ¯„Úȉ .ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·Ï ‰Ï˘ÓÓ‰ ˙·ÈÈÁ˙‰ ÈÂÏÈÓ ˙‡ ÁÈË·È˘ Ô¯˙Ù ‰ È„Ó‰ Ï˘ ȯ‡Â˘‡‰ ÔÂگȂ· È„ÂÒÈ ÁÂËÈ·‰ Ô¯˜· Ï„Ȃ‰ ˙‡ ˜ÈÒÙ‰Ï ÈÂ˘Ú ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ú‚ÙÏ „È˙Ú·Â ,ÔÎÓ ¯Á‡Ï ÌÈ ˘ Ìȯ˘ÚÎ Ô¯˜‰ ˙‡ Ô˜Â¯Ï ,ÌÈ ˘ ¯˘ÚÎ ÍÂ˙· ÈÓ‡ω ÈÓÂÏ˘˙· .Ì‰Ï˘ ÈχȈÂÒ‰ ÔÂÁËÈ·‰ ˙‡ ÔÂÎÈÒ· „ÈÓډϠÌÈÁ¯Ê‡Ï ˙‡·ˆ˜‰ Á"‚‡ Ï˘ ˙Óω ‰¯„Ò‰ ,˜Â˘‰ È ÂÎÈÒ Ï˘ ˙Óω ‰„È„Ó ,‰ È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï ÌÈ·¯‰ ÌÈÏ˘Î· ÏÂÙÈË ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·Ï ÁÂËÈ·‰ ˙¯·ÁÏ ,‰ÈÒ Ù‰ ˙ ¯˜Ï ˙„ÚÂÈÓ Ï˘ È·ËÈÓ ÏÂ‰È Ï ÌÈÈ ÂÈÁ ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·Ï ˙·ÈÈÁ˙‰‰ ÏÂ‰È · ˙ÈÒ ÈÙ‰ ˙ ˙È‡Ï ,·ÂÁ‰ ÔÂÁËÈ·Ï ˙‡·‰ ÌÈ ˘· ‰ È„Ó‰ ·Èˆ˜˙ Ï˘ ˙ÈϘÒÈÙ‰ ˙ÂÓÈÈ˜Ï ,ÈÓ‡ω ÁÂËÈ·‰ Ï˘ .‰ È„Ó‰ ÈÁ¯Ê‡ Ï˘ ÈχȈÂÒ‰