מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ו איתנותו הפיננסית :כתיבה נעם בוטוש , כלכלן :| אישור אליעזר שוורץ, ראש צוות במחלקה לפיקוח תקציבי עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת :תאריך י"ז באייר פ תש"א , 29 באפריל2021 ניתוח תקציבי המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן ה עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 1. מבוא ................................ ................................ ................................ ................................ 2 2. תקציב המוסד לביטוח לאומי ................................ ................................ ................................ 3 2.1 הכנסות, הוצאות והאיזון התקציבי של המוסד ................................ ................................ ..... 3 2.1.1 מקורות ההכנסה של המוסד ................................ ................................ ......................... 3 2.1.2 תשלומי גמלאות המוסד................................ ................................ ............................... 5 2.1.3 האיזון התקציבי של המוסד ................................ ................................ .......................... 7 2.2 השתתפות האוצר בתקציב המוסד לפי סעיף32 לחוק ................................ ........................ 9 2.3 הזיקה בין תקציב המוסד לגירעון הממשלתי ................................ ................................ ..... 13 3. קרן המוסד לביטוח לאומי ................................ ................................ ................................ .. 15 3.1 רקע כללי ................................ ................................ ................................ ....................... 15 3.2 אופן ניהול הקרן ב שנת2020 ................................ ................................ ........................... 16 3.3 בחינה מחודשת של אופן ניהול הקרן ................................ ................................ ................ 18 4. שאלת מעמדו של המוסד כחברת ביטוח לאומית ................................ ................................ ... 20 4.1 עמדות הצדדים– המוסד לביטוח לאומי ומשרד האוצר ................................ ..................... 20 4.2 שיטות המימון השונות של מערכות ביטחון סוציאלי ................................ ............................ 23 4.2.1 מימון מערכות ביטחון סוציאלי בעולם– מבט משווה ................................ ..................... 24 5. האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי ................................ ................................ ....... 28 5.1 דוח ה האקטוארי של המוסד ................................ ................................ ............................ 30 5.2 סיכום שינויי מדיניות עיקריים בשנים האחרונות והשפעתם על האיזון האקטוארי ................. 32 נספח1 − המתווה המוצע על ידי הביטוח הלאומי לשיפור האיתנות הפיננסית של המוסד ..................... 35 המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית בשנים האחרונות עלתה לא פעם על סדר- היום הציבורי שאלת איתנותו הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי (להלן גם): המוסד ואופן ניהול תקציבו והשקעותיו . התשובה לשאלה זו נגזרת בין היתר משאלת תפקידו ומעמדו של המוסד .בישראל, ומנגנון התקצוב שלו במסמך מוצגים נתונים על תקציב המוסד לביטוח לאומי , הכנסותיו ממקורות שונים לרבות השתתפות אוצר המדינה , היקף תשלומי הגמלאות, האיזון התקציבי של המוסד וזיקתו של תקציב המוסד לתקציב המדינה .נוסף על כך ,מוצג ות עמדות מגוונות ב סוגיה העקרונית בדבר תפקידו ו מעמדו של המוסד כחברת ביטוח לאומית)(עמדת המוסד כ או זרוע מבצעת של הממשלה ל תשלום קצבאות, כחלק מהמדיניות החברתית-כלכלי ת של הממשלה )(עמדת משרד האוצר .בהמשך ל עמדת המוסד, ב נספח מוצג ניתוח של סוגיית איתנותו הפיננסית של המוסד והצעות המוסד להסדרת נושא זה לטווח ארוך. עם זאת, ככל שיוחלט על שינוי במודל המימוני של המוסד, ייתכן ש.העיסוק בחלק מסוגיות אלו יתייתר תקציב המוסד וזיקתו לתקציב המדינה בשנת 2019 שילם המוסד לביטוח לאומי כ- 93.5 מיליארד י ש"ח כ קצבאות בתחומי הזכאות השונים .תקבולי המוסד בשנה זו (לא כולל תקבולים מגביית דמי ביטוח בריאות והכנסות מריבית )הסתכמו בכ- 95.6 מיליארדי "ח ש − עודף של כ- 2.1 מיליארד ש"ח. בשנת2020 , בעקבות משבר הקורונה, תקבולי המוסד הסתכמו כב- 90.5 מיליארד ש"ח, ירידה של5.4% ; תשלומי המוסד היו בסך של כ- 118.7 מיליארד ש"ח − עלייה של27% ,. כך לראשונה, תקציב המוסד נמצא בגירעון שנתי שוטף של כ- 19.9 מיליארד ש"ח(כולל הכנסות המוסד מריבית בסכום של כ- 9.8 מיליארד ש"ח.) הכנסות המוסד מורכבות משני מקורות עיקריים: גביית דמי ביטוח וכספים המוע ברים מתקציב המדינה. עיקר השתתפות המדינה בתקציב המוסד היא בשיעור מדמי הביטוח שנגבים בהתאם לשיעורים הקבועים בחוק הביטוח הלאומי , התשנ"ה− 1995 )(להלן: החוק . מהנתונים במסמך נראה כי סך שיעור השתתפות האוצר בתקציב המוסד מאופיין לאורך השנים בתנודתיות רבה, ו כי הוא מושפע, בין היתר, .משינויים תכופים שנעשו בחקיקה כך, בשנת2009 שיעור השתתפות האוצר בסך הכנסות המוסד (לפי סעיף32 )לחוק היה39.8% ; בשנת2014 − 34.7% ובשנת2019 − 42.5% . מצב זה עשוי ל ו גר ם לכך שהאיזון התקציבי של המוסד לא יהיה יציב. ב משך רוב העשור האחרון היה תקציב המוסד בעודף תפעולי ובעודף שוטף, אך היו שנים ן בה ש .תקציב המוסד היה בגירעון תפעולי עם זאת, בכל השנים עד שנת2019 .)היה תקציב המוסד בעודף שוטף (כולל ההכנסות מריבית על ההשקעות בשנת2020 , נוכח השלכות משבר הקורונה, לראשונה היה המוסד בג ירעון שנתי שוטף. יש זיקה הדוקה בין תקציב המוסד לביטוח לאומי ו בין תקציב המדינה , שכן גידול בתשלומי קצבאות המוסד או ירידה בהכנסות מדמי ביטוח עשויות להגדיל .את הגירעון הממשלתי מעמדו ותפקידו של המוסד לביטוח לאומי מול הממשלה המוסד הוא הגוף האחראי במדינת ישראל לתשלומי גמלאות סוציאליות ו ל תשלומים נוספים, ובכל שנה מיליוני זכאים מקבל ים ממנו מגוון .גמלאות ,כאמור סוגי ה מרכזית הנדונה במסמך זה היא שאלת מעמדו של המוסד מול הממשלה: האם המוסד הוא מעיי ן חברת ביטוח לאומית עצמאית, הנדרשת לקרן עודפים , כדי לממן את המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התחייבויותיה העתידיות? או האם המוסד הוא למעשה זרוע ביצועית של הממשלה למתן שירותים חברתיים, ומשום כך האחריות לאיזון הפיננסי העתידי שלו מוטלת על הממשלה ו על.תקציב המדינה איתנותו הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי על פי מודל הפעילות של המוסד כיום המופעל על פי החוק , השמירה על איתנותו הפיננסית בטווח הארוך חשובה .ביותר להבטחת רשת ביטחון סוציאלי לתושבי ישראל ,כמו כן יציבות פיננסית של הביטוח הלאומי וצמצום הסיכונים במערכת הכלכלית יסייעו לחיזוק האמינות הפיסקלית של הממשלה . נוסף על ,שאלת מעמדו של המוסד ו ככל שההתייחסות אליו היא כאל חברת ביטוח לאומית הנדרשת לאזן את תקציבה באופן שוטף ולטווח ה ארוך, נדרשת התייחסות לסוגיית האיתנות הפיננסית של המוסד .על פי ה דוח האקטוארי האחרון של המוסד, יתרת קרן העודפים של המוסד צפויה להתחיל ולקטון משנת2027 , ולהגיע למצב של איפוס בשנת2044 . על פי עמדת מינהל המ חקר והתכנון של המוסד לביטוח לאומי , יש כמה סוגיות מרכזיות המשפיעות על האיתנות הפיננסית של המוסד , ו הסדרתן נדרשת כדי להבטיח יציבות לטווח הארוך . ,כאמור בנספח ל מסמך מוצגות סוגיות :אלו  מרכיבים ביטוחיים ושאינם ביטוחיים בתקציב המוסד.  ה עלייה בתוחלת החיים ללא העלאה מתאימה של גיל הפרישה.  התמודדות עם גירעון שוטף בתקציב המוסד.  התמודדות עם גירעון בתקציב המוסד בטווח הזמן הבינוני בעקבות משבר כלכלי.  התמודדות עם גירעון .אקטוארי (ארוך טווח) בתקציב המוסד 1. מבוא המוסד לביטוח לאומי (להלן גם : המוסד או הביטוח הלאומי ) הוא הגוף האחראי במדינת ישראל לתשלומי הגמלאות ולתשלומים נוספים. פעילות המוסד מעוגנת ב חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה– 1995 (להלן: החוק), ויש חוקים והסכמים נוספים הקובעים גמלאות ,המשולמות באמצעות המוסד כדוגמת חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א– 1980, ו הסכם המזכה ב תשלומי גמ לת( אזרח ותיק :להלן גמלת זקנה) מיוחדת למי שאינם זכאים לכך על פי חוק. חלק )מהגמלאות המשולמות באמצעות המוסד הן גמלאות ביטוחיות (שנגבים בגינן דמי ביטוח, ,וחלקן גמלאות שאינן ביטוחיות וממומנות מאוצר המדינה:ובהן גמלת הבטחת הכנסה, גמלת זקנה .מיוחדת וגמלת ניידות במוסד לביטוח לאומי יש כמה ענפים, ו במסגרת כל אחד מהם מוסדרות גמלאות מסוג אחר . בכל שנה מיליוני זכאים מקבל ים מגוון גמלאות מהמוסד לרבות כ- 1.2 מיליון משפחות המקבלות קצבאות ילדים וכמיליון מקבלי גמלאות זקנה ו שאירים. 1 ב חוק הביטוח הלאומי מוסדר גם אופן קביעת תקציב המוסד( המשמש בעיקר לתשלום הגמלאות) ., ואת מקורות ההכנסה של המוסד נוסף על התקציב המיועד לתשלום הגמלאות .השונות יש למוסד תקציב מינהלי תקציב המוסד )(המנהלי והתפעולי שאותו מכינה מינהלת 1 המוסד ,לביטוח לאומי, פרסומים ירחון סטטיסטי , יוני2020 . המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,המוסד מאושר על ידי מועצת המוסד ו לקראת תחילת כל שנת כספי ם הוא מועבר לאישור ם של שר ,העבודה הרווחה והשירותים החברתיים ושר האוצר. 2 התקציב נקבע בתיאום עם משרד האוצר, והוא מתבסס, בין היתר, על תחזית ההכנסות ותשלומי הגמלאות של המוסד. לפי משרד האוצר, בשנים האחרונות התקציב לא נבנה בתיאום איתם. 3 סוגיית האיתנות הפיננסית של המוסד ל ביטוח לאומי והאיזון בתקציבו היא סוגיה שיש לה משמעויות כלכל יו ת נרחבות על תקציב המדינה והמשק בישראל , והיא נגזרת משאלה רחבה יותר בדבר מעמדו ותפקידו של המוסד כגוף עצמאי מול הממשלה , והמודל הנכון למימון פעולות ,המוסד בטווח הקצר בטווח הבינוני ו בטווח הארוך . במסמך מוצגים נתונים על תקציב המוסד ב שנים האח רונות ו על הק שר ההדוק בינו לבין תקציב המדינה וה גירעון הממשלתי ,. כמו כן מוצגות עמדות שונות בדבר מעמדו של המוסד לביטוח לאומי: האם המוסד הוא גוף מעין- ביטוחי עצמאי הנדרש לאזן בעצמו את תקציבו? או האם תפקיד המוסד לשמש זרוע מבצעת של הממשלה לצורך חלוקת קצבאות שונות וגביית דמי ביטוח , בהיותו הגוף האמון על ההיבטים של ה בי טחון הסוציאלי של אזרחי ישראל? בהתאם לתשוב ות לע שאל ות אלו , ובהנחה שהמוסד נדרש לאזן גם באופן ארוך טווח את ההכנסות מול ההוצאות, מוצגת ב נספח המובא ב סוף המסמך עמדת המוסד בכל הקשור לשינויים הנדרשים כדי לאפשר לביטוח לאומי .להגיע לאיזון אקטוארי ארוך טווח 2 . תקציב המוסד לביטוח לאומי 2.1 הכנסות, הוצאות והאיזון התקציבי של המוסד 2.1.1 מקורות ההכנסה של המוסד הכנסות המוסד הן מכמה מקורות, ובהם גביית דמי ביטוח לאומי מתושבי המדינה, תקציב המועבר מאוצר המדינה ותקבולי ריבית בגין השקעות של עודפים כספיים. הכנסות המוסד מגביית דמי ביטוח לאומי ומשיפוי האוצר (כמפורט להלן) מוקצות עקרונית, לפי ענפים, על פי ( חלוקה הקבועה בחוק ב סעיף32 וב לוח י'). התקציב המועבר מאוצר המדינה נ חלק לארבעה סוגים ומעוגן בסעיף תקציבי27 :, המאושר במסגרת חוק התקציב השנתי  השתתפות האוצר על פי החוק – בסעיף32 )(א לחוק נקבע מנגנון הקצבות האוצר למוסד .כשיעור מסך הגבייה של דמי ביטוח לאומי  שיפוי האוצר – בשנת1987 הופחתו שיעורי דמי הביטוח שמשלמים ה מעסיקים ו הע צמאים למוסד., ובמסגרת זו נקבע כי אוצר המדינה יפצה את המוסד בגין אובדן תקבולי הגבייה4 2 תקציב המוסד הוא תקציב שנתי גם בשנים שבהן הונהג במדינה תקציב דו- .שנתי 3 ,עלי בינג, רכז רווחה, אגף תקציבים במשרד האוצר, דוא"ל2 בנובמבר2020 . 4 המוסד ,לביטוח לאומי דין וחשבון אקטוארי מלא ליום 31 בדצמבר2010 ,עמ ' 20 ,יולי 2013 . סוגיית האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי והאיזון בתקציבו היא סוגיה שיש לה משמעויות כלכליות נרחבות על תקציב המדינה .והמשק בישראל הכנסות המוסד הן מכמה מקורות, ובהם גביית דמי ביטוח לאומי מתושבי המדינה, תקציב המועבר מאוצר המדינה ותקבולי ריבית בגין השקעות .של עודפים כספיים המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שיפוי זה מעוגן בסעיף32(ג1 ,) לחוק ו קבועים בו שיעורי השיפוי לעניין הגבייה ממעסיקים .ועצמאים  השתתפויות נוספות– בסעיף32 :לחוק נקבעו השתתפויות נוספות של אוצר המדינה ובהן שיפוי בגין גמלת סיעוד ,שיפוי בגין הזדקנות האוכלוסייה ו תשלום בגין מענקי אשפוז ליולדות. 5  מימון המדינה את ה גמלאות שאינן גבייתיות – אוצר המדינה מעביר למוסד לביטוח לאומי תקציב בגין גמלאות ותשלומים שונים שלא נגבים בגינם דמי ביטוח ומימונם נעשה באופן מלא על ידי אוצר המדינה. גמלאות ותשלומים אלו מעוגנים בחוק הביטוח הלאומי )(בענפי המילואים והסיעוד, בחוקים אחרים )(כגון גמלת הבטחת הכנסה ובהסכמים שנחתמו מתוקף הסמכות המוקנית בסעיף9 ( לחוק הביטוח הלאומי :כגון ,גמלת ניידות גמלת זקנה מיוחדת ועוד − ראו פירוט להלן בסעיף1.2.2 ). ב לוח1 להלן מפ ו רט ו ת הכנסות המוסד לפי מקורות, בשנים2015 – 2020 . לוח 1 – תקבולי המוסד לביטוח לאומי לפי מקורות, בשנים5 201 – 2020 (במיליארדי ש ,"ח ב מחירים שוטפים) 6 נתון 2015 2016 2017 2018 2019 2020 שיעור שינוי 2019 − 2018 שיעור שינוי 2019 − 2015 שיפוי האוצר 2.7 2.9 3.0 3.2 3.4 3.3 5.3% 26.4% הקצבת משרד האוצר לפי חוק 19.5 22.9 26.5 30.8 32.6 30.4 5.6% 67.4% הכנסות לפי חוקים והסכמים אחרים 9.8 10.2 10.4 10.5 10.1 10.5 -3.6% 3.7% סך ביניים העברות האוצר 31.9 36.0 39.9 44.3 46.1 44.3 3.4% 44.4% דמי ביטוח שנגבו 38.8 41.5 43.8 46.3 49.0 45.5 5.7% 26.2% פיצויים מצד שלישי 0.7 0.8 0.8 0.7 0.6 0.7 -15.4% -16.7% כלל ההכנסות לענפי הביטוח הלאומי71.4 78.3 84.6 91.4 95.6 90.5 4.4% 33.9% הכנסות מריבית 7.7 7.7 7 7.9 9.9 8.2 9.8 -17.5% 6.9% גביית דמי ביטוח בריאות 20.8 21.9 23.0 24.3 25.5 25.3 4.9% 22.5% סך הכול הכנסות 99.9 107.8 115.5 125.6 129.3 125.6 2.8% 29.5% מהנתונים אפשר ללמוד כי בשנת2019 הסתכמו תקבולי המוסד בכ- 129.3 מיליארד ש"ח , גידול בשיעור נומינלי של2.8% בהשוואה ל שנת2018 . כלל הכנסות המוסד לענפי הביטוח הלאומי הסתכמו בשנת2019 בכ- 95.6 מיליארד ש"ח , גידול של4.4% לעומת שנת2018 . ב שנים2018 – 2019 חלה עלייה נומינלית של5.7% בגביית דמי ביטוח לאומי מהציבור ו עלייה 5 בעבר נקבעו שיעורי השתתפות בגין כל ענף בנפרד, אך במסגרת חוק ההתייעלות הכל כלית לשנים2015 ו- 2016 אוחדו השיעורים השונים לשיעור אחד בגין כל הענפים הרלוונטיים (זקנה ושאירים, נכות כללית ו)ילדים. 6 ,המוסד לביטוח לאומי ירחון סטטיסטי , לוח1.3.1 − תקבולי הביטוח הלאומי, לפי מקורות המימון וענף , פברואר2021 . הכנסות מפיצויים מצד שלישי הן הכנסות מפיצויים המתקבלים מצד שלישי .המעורב באירוע שהביא לזכאות לגמלה 7 ,המוסד לביטוח לאומי ירחון סטטיסטי , לוח1.6.2 − תקבולי הביטוח הלאומי, תשלומים, עודף/גרעון , מאי2020 . הנתונים על ההכנסות מריבית בשנת2016 נלקחו מלוח זה, שכן יש פער בינם לבין הנתונים בלוח1.3.1 . המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm של3.4% בסך ההכנסות מאוצר המדינה לפי חוק הביטוח הלאומי ו לפי .חוקים והסכמים נוספים ניתוח השינויים (הנ ומינליים) המצטברים ב שנים2015 – 2019 מראה כי כלל הכנסות המוסד גדלו בשיעור מצטבר של29.5% , ו ההכנסות לענפי הביטוח הלאומי (לא כולל ההכנסות מריבית ודמי ביטוח בריאות) גדלו בכ- 33.9% . ניתוח הנתונים מראה כי חלה עלייה של כ- 26.2% בגביית דמי ביטוח לאומי מהציבור וכן עלייה של כ- 44.4% .בהשתתפות משרד האוצר בעקבות משבר הקורונה, בשנת2020 חלה ירידה של כ- 7% בדמי הביטוח שנגבו, ובהתאמה ירידה של כ- 6.5% .בהקצבת משרד האוצר לפי חוק יש לציין כי נוס לע ף ,תקבולי הביטוח הלאומי שהוצגו לעיל יש פירעון של אי גרות חוב שהן קרן המוסד לביטוח לאומי (בפרק3 להלן מ וסבר בהרחבה על קרן המוסד.) תקבול זה נעשה דרך סעיף84 בתקציב המדינה– .תשלום חובות ב לוח2 להלן מפ ים רט ו סכומי פירעונות איגרות החוב :(להלן אג"ח) בקרן הביטוח הלאומי בשנים2010 – 2020 . לוח 2 – סכומי פירעון קרן הביטוח הלאומי (במיליארדי ש ,"ח תקציב ביצוע , 2010 – 2020 ) 8 שנה 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 שיעור שינוי 2010 – 2019 סכום 20.7 25.7 25.1 28.4 21.9 16.2 17.3 20.8 19.5 13.3 13.7 -35.9% אפשר לראות ב לוח כי בשנת2019 סכום פירעון הקרן היה כ- 13.3 מיליארד "ח ש – ירידה של כ- 36% לעומת סכום פירעון הקרן בשנת2010 , שהיה כ- 20.7 מיליארד "ח ש. היקף ההחזר השנתי נובע מלוחות הסילוקין של הקרן, ומהיקף התקציבים שהושקעו מחדש בקרן בשנים .קודמות 2.1.2 תשלומי גמלאות המוסד קצבאות הביטוח הלאומי נועדו לשרת מטרות הנבדלות זו מ זו במאפיינים רבים, למשל אוכלוסיית,היעד תנאי הזכאות ואופן המימון. אפשר לסווג את קצבאות הביטוח הלאומי לקטגוריות שונות, אם כי לא בכל הקצבאות הנמנות בקטגוריה מסוימת מתקיימים מאפייני הקטגוריה במלואם . במסמך ההתייחסות היא לקצבאות לפי הגורם המממן: קצבאות הממומנות גם מדמי ביטוח לאומי :(להלן גמלאות :גבייתיות) וקצבאות שהן במימון מלא של המדינה (להלן גמ לאות .)שאינן גבייתיות9 גמלאות גבייתיות )(גמלאות המשולמות מתוקף חוק הביטוח הלאומי– הביטוח הלאומי מפעיל מעין מערך ביטוח שמטרתו לצמצם פגיעה א פשרית בפרנסת המבוטחים בתקופה של אירועי 8 ,משרד האוצר מערכת פיסקלי-דיגיטלי:, כניסה 10 במרץ2021 : סכום פירעו ן הקרן לשנת2020 ,נלקח מתוך: משרד האוצר ביצוע תקציב והכנסות המדינה ממסים- דצמבר2020 , 11 בינואר2021 . 9 להרחבה בנושא סוגי הקצבאות וסיווגן בחלוקות שונות ראו ,: ענת ירון סקירת קצבאות נבחרות של המוסד לביטוח לאומי ודיון בסוגיות מרכזיות- מסמך מעודכן ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת , 2 במר ץ 2016 . ב שנת2019 הסתכמו תקבולי המוסד בכ- 129.3 מיליארד ש"ח – גידול נומינלי של2.8% בהשוואה ל שנת2018 . ב שנים2019-2018 חלה עלייה נומינלית של5.7% בגביית דמי .ביטוח לאומי מהציבור המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm חיים שמשמעותם ירידה– זמנית או מתמשכת– בהכנסות ומתן רשת ביטחון סוציאלי . גמלאו ת אלו משולמות מכוח חוק הביטוח הלאומי וממומנות על ידי גבי י ה של דמי ביטוח לאומי והשתתפות המדינה בשיעור מסוים מהכנסות המופקות מגביית דמי ביטוח, כפי שנקבע ב סעיף 32 חוק ל '. דמי הביטוח הלאומי שנגבים מחולקים לענפים השונים בשיעורים המפורטים בלוח י ב.חוק הקצבאות המשולמות במסגרת זו הן בענפים זקנה ושאירים, ילדים, אימהות, נפגעי עבודה, אבטלה, נכות כללית, סיעוד, נפגעי תאונות וזכויות עובדים ב חדלות פ י( רעון פשיטת רגל וא פירוק תאגיד). עם ,זאת ין ו יצ כי אין קשר ישיר בין גובה דמי הביטוח המשולמ ים על ידי האזרחים לבין תוחלת התשלום הצפויה להם , אך חלק מהגמלאות נחשבות כמחליפות שכר ובהן יש קשר בין גובה השכר לגובה הגמלה. גמלאות שאינן גבייתיות)(גמלאות המשולמות מתוקף חוקים והסכמים אחרים – נוסף על הזכויות והקצבאות המשולמות למבוטחים זכאים שנגבים בגינם דמי ביטוח ,במהלך הש נים החליטו ממשלות ישראל לדורותיהן על תשלום קצבאות ותשלומים נוספ ים . גמלאות אלו משולמות מתוקף חוקים והסכמים שונים שנעשו על ידי המדינה. תשלומי גמלאות אלו נעשים על .ידי המוסד כמעין זרוע מבצעת של החלטות הממשלה בנושא על פי סעיף9 לחוק הביטוח הלאומי מימון גמלאות אלו הוא ב ואו מל על ידי אוצר המדינה או על ידי הגוף הציבורי שאיתו נחתם ההסכם . במסגרת זו:משולמות גמלאות כגון ,הבטחת הכנסה, מזונות זקנה ושאירים למי שאינם מבוטחים(בעיקר עולים חדשים) .וקצבת ניידות חשוב לציין שיש הבדל ניכר בין מימון המדינה הניתן ב עבור גמלאות שאינן גבייתיות לבין השתתפות האוצר על פי חוק ושיפוי של האוצר את המוסד בגין גמלאות גבייתיות . בעוד ההקצאה ( והשיפוי של האוצר על פי סעיף32 לחוק הביטוח הלאומי) הם בשיעור מסוים מההכנסות מגביית דמי ביטוח ו אינם תלויים בסכום הגמלאות הגבייתיות המשולם בפועל ,מ ימון ה גמלאות שאינן גבייתיות ה ו א בהתאם ל הוצאה בפועל. כלומר, המוסד משמש צינור לתשלום גמלאות אלו, ואם .התשלום בפועל נמוך מהחזוי, התקציב מופחת בהתאם ב לוח3 להלן מוצגים תשלומי הגמלאות לפי המקור החוקי שלהן , בשנים2015 – 2020 . לוח 3 – תשלומי גמלאות המוסד, לפי מקור החוק בשנים 2015 – 2020 (במיליארדי ,ש"ח ב)מחירים שוטפים10 שנה לפי חוק הביטוח הלאומי11 )(גמלאות גבייתיות לא לפי חוק ביטוח לאומי )(גמלאות לא גבייתיות סך הכול תשלומי גמלאות סכום % מ סך ה כול סכום % מ סך ה כול 2015 62.6 86.5% 9.8 13.5% 72.3 2016 64.8 86.4% 10.2 13.6% 75.0 2017 72.0 87.4% 10.4 12.6% 82.4 10 המוסד ,לביטוח לאומי לוח 1.2 ,תשלומי גמלאות, לפי בסיס החוק ב מחירים שוטפים וקבועים , פברואר2021 .התשלומים המפורטים בלוח זה נם אי כוללים הוצאות מינהל של המוסד. 11 רוב הגמלאות המשולמות לפי חוק הביטוח הלאומי הן גמלאות גבייתיות וחלקן הקטן אינן גבייתיות. לעומת זאת, כלל הגמלאות שאינן לפי .חוק הביטוח הלאומי אינן גבייתיות והמוסד משמש רק כזרוע ביצועית להעברתן המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שנה לפי חוק הביטוח הלאומי11 )(גמלאות גבייתיות לא לפי חוק ביטוח לאומי )(גמלאות לא גבייתיות סך הכול תשלומי גמלאות סכום % מ סך ה כול סכום % מ סך ה כול 2018 76.6 87.9% 10.5 12.1% 87.1 2019 83.4 89.2% 10.1 10.8% 93.5 2020 108.2 91.1% 10.5 8.9% 118.7 שיעור שינוי 2015 – 2019 33.2% 3.7% 29.3% מהנתונים בלוח זה רואים כי סכומי הגמלאות שאינן גבייתיות בשנת2019 היו כ- 10.1 מיליארד ש"ח לעומת הגמלאות הגבייתיות שסכומן היה כ- 83.4 מיליארד ש"ח .ב שנים2015 – 2019 חל גידול של33.2% ,בסך התשלומים על גמלאות גבייתיות וגידול של3.7% בסך התשלומים על .גמלאות שאינן גבייתיות בעקבות זאת ,אפשר לראות כי שיעור הגמלאות שאינן גבייתיות מתוך סך כל תשלומי הגמלאות בשנת2015 היה 13.5% לעומת שיעור של10.8% בשנת2019 – ירידה של2.7 נקודות ה.אחוז בעקבות משבר הקורונה, בשנת2020 חל גידול של כ- 30% )בגמלאות הגבייתיות (בעיקר בענף אבטלה בהשוואה ל גידול של כ- 4% בגמלאות שאינן ,גבייתיות דבר שהוביל לכך שבשנת2020 שיעור הגמלאות הגבייתיות מסך כל הגמלאות היה 91.1%, בהשוואה ל- 89.2% בשנת2019 . 2.1.3 האיזון התקציבי של המוסד האיזון התקציבי של המוסד לביטוח לאומי נובע מההפרש השנתי בין הכנסות המוסד מהמקורות .השונים ובין הוצאותיו, בעיקר על תשלום הגמלאות ב לוח4 להלן מוצגים נתונים על עוד פי התקציב ועל הגירעון התקציבי של המוסד בגין ההפרש בין הגמלאות המשולמות באמצעות המוסד לביטוח לאומי ובין ההכנסות של המוסד כפי שהוצגו בלוח1 לעיל (לא כולל הכנסות מ גביית דמי ביטוח בריאות ותשלומים בגין פירעון הקרן.), לפני ואחרי הכנסות מריבית לוח 4 – תקבולי ם ותשלומי ם של ,גמלאות המוסד לביטוח לאומי (במיליארדי ש"ח במ חירי 2020 ) 12 שנה תקבולים13תשלומים14 עודף/גירעון תפעולי15 כשיעור מהתקבולים תקבולי ריבית עודף/גירעון שוטף כשיעור מהתקבולים16 2015 62.1 64.3 -2.2 -3.5% 7.7 5.5 8.9% 2016 69.7 67.0 2.7 3.9% 9.8 12.5 18.0% 2017 75.8 74.2 1.6 2.1% 8.0 9.6 12.6% 2018 81.3 78.3 3.0 3.7% 10.0 13.0 16.0% 2019 85.0 84.4 0.6 0.7% 8.2 8.8 10.3% 12 ,המוסד לביטוח לאומי ירחון סטטיסטי , לוח1.6.2 – תקבולי הביטוח הלאומי, תשלומים, עודף/גרעון , פברואר2021 . הנתונים כוללים גם את הוצאות המ י נהל של ענפי המוסד לביטוח לאומי. הנתונים בלוח זה הם נתונים מאזניים ובמחירים קבועים (לאחר התאמה למחירי שנת2020), ולכן ייתכנו הבדלים מסוימים בינם ל בין.נתונים בלוחות אחרים 13 תקבולים .ללא ריבית ודמי ביטוח בריאות 14 תשלומים ללא תשלומי גמלאות שאינן גבייתיות אך כולל הוצאות מינהל. 15 גירעון תפעולי: הכנסות .(ללא ריבית ודמי ביטוח בריאות) פחות כלל ההוצאות 16 .הכנסות כולל הכנסות מריבית ב שנים2015 – 2019 חל גידול של33.2% בסך התשלומים על ,גמלאות גבייתיות וגידול של3.7% בסך התשלומים על גמלאות שאינן .גבייתיות המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שנה תקבולים13תשלומים14 עודף/גירעון תפעולי15 כשיעור מהתקבולים תקבולי ריבית עודף/גירעון שוטף כשיעור מהתקבולים16 2020 80.0 109.7 - 29.7 -37.2% 9.8 -19.9 -24.9% שיעור שינוי 2015 – 2019 36.8% 31.2% 5.4% 58.4% מהנתונים שבלוח רואים כי בשנים2015 – 2019 עלו הכנסות המוסד בשיעור ריאלי מצטבר של 38.1% , ואילו תשלומי הגמלאות עלו בשיעור ריאלי מצטבר של32.3% . ,עם זאת בשנת2020 ,חלה ירידה בתקבולי המוסד וחלה עלייה ניכרת בהוצאות המוסד בשל משבר נגיף הקורונה מה שהביא לגירעון תפעולי של29.7 מיליארד ש"ח ו ל גירעון שוטף של19.9 מיליארד ש"ח .בתקציב המוסד אפשר לראות כי החל משנת2016, נמצא המוסד לביטוח לאומי בעודף תפעו,לי בין היתר בשל צעדים שננקטו במסגרת חוקי ההתייעלות הכלכלית לשנים2015 ו- 2016 ולשנים2017 ו- 2018 שהביאו להגדלה מסוימת בהכנסות, עקב הגדלת הרכיב של מימון המדינה, על ידי שיפוי מלא בגין רכיב האשפוז ליולדות והוספת שיפוי בגין השינויים הדמוגרפ י ים המביאים להזדקנות האוכלוסייה . נוסף על כך ,אפשר לראות כי בשנת2019 היה העודף התפעולי כ- 0.6 מיליארד ש"ח והעודף השוטף היה כ- 8.8 מיליארד ש"ח .יש לשים לב כי עודף או גירעון תפעולי מלמד על האיזון התקציבי המ יי די של המוסד ללא צורך בהסתמכות על הכנסות אחרות – קרן וריבית שגובהן לא בהכרח מושפע מפעילות הליבה של המוסד , ואילו עודף או גירעון שוטף מביא בחשבון הכנסות אחרות של המוסד: .הכנסותיו מריבית על הקרן יש לציין כי הכנסות המוסד מריבית ו פירעון אג"ח )(של קרן העודפים .עשויות להצטמצם ככל שהקרן תקטן בלוח2 לעיל מוצגות גם הכנסות ה מוסד מפירעון האג"ח בכל שנה, אך הכנסות אלו מועברות חזרה לתקציב המדינה בצד ההכנסות, .כפי שיוסבר להלן כפי שיפורט להלן, ל מרות הגידול שחל בעודף השוטף של המוסד בשנים האחרונו ,ת על פי הערכות אקטואריות של המוסד בשנת 2027 )הכנסות המוסד (כולל הכנסות מריבית על הקרן צפויות להיות שוות לתשלומי המוסד והחל באותה שנה צפוי להיות גירעון שוטף עד אשר הקרן (כפי שיוסבר להלן) צפויה להתאפס בשנת4 04 2. 17 עם זאת ,עמדת משרד האוצר היא שהמדינה תשתתף בתשלומי המוסד השוטפים ככל שי ידרש , כפי שמ וסבר להלן בסעיף4.1 , וממילא אין לראות בכך בעיה שתפגע בהכרח ב היקף תשלום הגמלאות השונות. 18 יש לציין כי חישובים אלו מתבססים על הנתונים מלפני משבר הקורונה, וכפי ש מ פורט להלן צפויה השפעה של המשבר .על יתרות הקרן על פי נתוני הביטוח הלאומי בשנת2020 לראשונה תקציב ה מוסד לב יטוח 17 המוסד לביטוח לאומי , דין וחשבון אקטוארי מלא ליום31 בדצמבר6 201 ,יוני 2020 . 18 ,עלי בינג, רכז רווחה, אגף תקציבים במשרד האוצר, דוא"ל2 בנובמבר2020 . החל משנת2027 צפוי להיות גירעון .שוטף במאזן המוסד קרן המוסד צפויה להתאפס בשנת 2044 . בשנת2020 לראשונה תקציב המוסד לביטוח לאומי היה י בג רעון שוטף של כ- 19.9 מיליארד ש"ח בעקבות הירידה בהכנסותיו מגביית דמי ביטוח וכן מעלייה ניכרת בתשלומי הגמלאות (בעיקר )בענף אבטלה בעקבות משבר .הקורונה המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לאומי היה ב גירעון שוטף של כ- 19.9 מיליארד ש"ח בעקבות הירידה בהכנסותיו מגביית דמי ביטוח (ובהתאמה הכנסותיו מ השתתפות האוצר) וכן מעלייה ניכרת בתשלומי הגמלאות (בעיקר .)בענף אבטלה19 2.2 השתתפות האוצר בתקציב המוסד לפי סעיף32 לחוק כאמור לעיל, חלק ניכר מהכנסות המוסד נובעות מהשתתפות משרד האוצר לפי סעיף32 ,לחוק שבו נקבע מנגנון הקצבות האוצר למוסד כשיעור מסך הגבייה של דמי ביטוח לאומי. במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב2015 ו- 2016), ה תשע"ה– 2015 , שונה סעיף32 )(א לחוק הביטוח הלאומי כך שהקצאות תקציב האוצר יהיו כשיעור אחד מהכנסות המוסד בגין דמי ביטוח, ולא כפי שנעשה עד אז– הקצאות תקציב לפי שיעורים שונים לכל ענף של המוסד. מאז שנת2015 ועד דצמבר2018 , שונו שיעורי השתתפות האוצר כמה פעמים (כפי מש פורט בלוח5 להלן), בעיקר במסגרת חוקי ההתייעלות הכלכלית, כך ש ב שנת2020 שיעור השתתפות האוצר הוא 55.74% , בשנים2021 – 2023 הוא 56.04% ומשנת2024 ואילך צפוי שיעור ההשתתפות להיות 57.04% . נראה, כי שינוי זה גרם .לפישוט הליך הקצאת הכספים ממשרד האוצר למוסד20 ב לוח5 להלן מוצגים שיעורי השתתפות האוצר לפי סעיף32 )(א בחוק, בשנים2016 – 2024 , ואת .השינויים שנעשו בשיעורים אלו לוח 5 – שיעורי השתתפות האוצר בתקציב המוסד לפי סעיף32 )(א 2016 – 2024 )(באחוזים21 שנה תאריך שינוי שיעור השתתפות האוצר נובמבר2015 דצמבר2016 אפריל2017 פברואר2018 מרץ 2018 2016 45.10 91.3 בחודש דצמבר22 - - - 2017 51.20 50.06 50.58 - - 2018 51.20 50.42 50.94 55.83 57.16 2019 51.20 53.05 53.57 58.04 55.96 2020 49.00 51.42 51.94 56.41 55.74 2021 49.00 51.42 51.94 56.41 56.04 2022 49.00 51.42 51.94 56.41 56.04 2023 49.00 51.42 51.94 56.41 56.04 2024 49.00 51.42 51.94 56.41 57.04 19 ,המוסד לביטוח לאומי לוח1.6.2 – תקבולי הביטוח הלאומי, תשלומים, עודף , פברואר2021 . 20 להרחבה בנושא השינוי ,ראו: ,אליעזר שוורץ תיאור וניתוח השינויים המוצעים במנגנון התקציב של המוסד לביטוח לאומי במסגרת הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב2015 ו- 2016), התשע"ה– 2015 , מרכז המחקר והמידע ,של הכנסת8 באוקטובר2015 21 מאגר ,החקיקה הלאומי חוק הביטוח הלאו מי [נוסח משולב], התשנ"ה– 1995 ,היסטוריית החקיקה ,כניסה : 18 ביוני 2018 . 22 בעת תיקון החוק בחודש דצמבר2016 נקבע כי שיעור השתתפות אוצר המדינה בגבייה עבור חודש דצמבר2016 יהיה% 91.3 , בשל .הקדמת חלק מהתשלום בעבור מענק לכל ילד המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ב לוח רואים כי בתקופה שבין נובמבר2015 ל מרץ 2018 השתנה שיעור השתתפות האוצר חמש פעמים: שיעור ההשתתפות גדל ב חלק מן השנים, ו ב .חלק מן השנים קטן אפשר לראות כי ב עבור שנת2019 שיעור ההשתתפות במקור (נובמבר2015 )היה 51.2% , בשנים2016 – 2017 עלה לשיעור של כ- 53% , בפברואר2018 עלה לשיעור של כ- 58.04%, ובחודש מרץ 2018 ירד לכ- % 55.96 . להלן מוצגים השינויים העיקריים שנעשו בחקיקה והובילו לשינוי ים בשיעור השתתפות :האוצר בתקציב המוסד23  נובמבר2015 – במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב2015 ו- 2016), התשע"ו- 2015 ,הוחלט כי כדי לפשט את הליך ,הקצאת הכספים ממשרד האוצר למוסד לביטוח לאומי שיעור ההשתתפות יהיה כ- 49% , אך כדי לממן את מענק י הח סכון לכל ילד שנקבע בחוק, 24 הוחלט להגדיל את שיעור ההשתתפות ל- 51.2% בשנים2017 – 2019 , מ כיוון שהתשלום בגין השנים2015 ו- 2016 יתחיל להיות משולם משנת 2017 .  דצמבר2016 – במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב2017 ו- 2018), התשע"ז– 2016 ו- חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב2015 ו- 2016 ') (תיקון מס2 ,) התשע"ז– 2016 , שיעור ההשתתפות ב עבור השנים2017 ו- 2018 הופחת עקב הקדמת קצבאות מענק י הח סכון לכל ילד לדצמבר2016 ,. לעומת זאת השיעור ל שנת2019 ואילך הוגדל עקב שינוי ב שיטת חישוב תוספת הוותק המשולמת לקצבאות הזקנה והשאירים המגדיל את הוצאות המוסד, וכן בעקבות .קיטון צפוי בהכנסות המוסד מדמי ביטוח נוסף על כך , שיעור השתת פות האוצר ב עבור חודש דצמבר2016 הוגדל, מ כיוון ש כאמור לעיל התשלום בגין הח י סכון לכל ילד ל שנים2015 – 2016 , בעלות של כ- 1.9 מיליארד "ח ש, .הוקדם לחודש זה  אפריל2017 – במסגרת ,)חוק שינויים בהסדר תקופת הלידה וההורות (תיקוני חקיקה התשע"ז− 2017 , נקבע כי תקופת הלידה וההורות תהיה15 שבועות במקום14 .שבועות במסגרת החוק נעשה תיקון חקיקה לסעיף50(א) לחוק הביטוח הלאומי, שבו נקבע כי בהתאם תוארך גם התקופה שבגינה משולמים דמי לידה ל- 15 .שבועות על פי הערכה של 23 הפסקה מבוססת על ,אליעזר שוורץ תיאור וניתוח השינויים המוצעים במנגנון התקציב של המוסד לביטוח לאומי במסגרת הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב2015 ו- 2016), התשע"ה– 2015 , מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת8 באוקטובר2015 ; ,אליעזר שוורץ הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב2017 ו- 2018), התשע"ז- 2016 – שיפוי המוסד לביטוח לא ומי ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת27 בנובמבר2016 ; ,אליעזר שוורץ הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת התקציב2019), התשע"ח- 2018 – שיפוי המוסד לביטוח לאומי , מרכז ,המחקר והמידע של הכנסת11 ב מרץ 2018 . 24 להרחבה ,ראו: מרכז המחקר והמידע של הכנסת תיאור וניתוח הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית: הגדלת קצבאות ילדים וחיסכון לטווח ארוך ,ענת לוי , 8 באוקטובר 2015 . בתקופה שבין נובמבר2015 למר ץ 2018 , שיעור השתתפות האוצר השתנה חמש פעמים: שיעור ההשתתפות גדל ב חלק מן השנים ,גדל וב חלק מן .השנים קטן המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm משרד האוצר, העלות התקציבית של הוספת שבוע לתקופת הלידה וההורות מבחינת תשלום דמי לידה היא כ- 240 מיליון "ח ש. 25 במסגרת החוק שנחקק נעשו גם תיקוני חקיקה לחוקי ההתייעלות הכלכלית, כך שהוגדל שיעור ההשתתפות של האוצר בהתאם לעלות .המוערכת של החוק  פברואר2018 – במסגרת חוק הביטוח הלאומי( 'תיקון מס200 ,)התשע"ח− 2018 , נקבע כי יוגדלו קצבאות הנכות בכמה ,פעימות כדי לשפר את רמת החיים של מקבלי .הקצבאות ולעודד אותם להשתלב בשוק התעסוקה26 הפעימה הראשונה הייתה בשנת 2018 ובמסגרת התיקון, נוסף סעיף220ב(א) לחוק הביטוח הלאומי. בתיקון נקבע כי יהיו פעימות נוספות ב מהלך ה שנים2020 ו- 2021 , כך שסך העלות התקציבית בשנת היישום המלאה של ה תוכנית תהיה כ- 4.341 מיליארד "ח ש . במסגרת תיקון זה לחוק, הוגדל שיעור .השתתפות האוצר בתקציב המוסד27  ץ מר 2018 – במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת התקציב2019), התשע"ח− 2018 נעשו שינויים ב מערך קצבאות הסיעוד, ו הורחב מספר רמות הזכאות לקצבת סיעוד והוגדלו שעות הסיעוד ש מבוטח זכאי להן − ב חלק מה רמות . נוסף על כ,ך הוקדם ה שינוי ב שיטת חישוב תוספת הוותק לקצבת הזקנ ה, כך .שהוצאות המוסד גדלו משנה זו ואילך לעומת זאת, להערכת משרד האוצר העלאת תשלום המעסיקים, שנועד ל סייע ב צמצום תאונות עבודה, כן ו שינוי שיטת השיבוב היו צפויים להגדיל את הכנסות המוסד, ולכן הוחלט על שינוי שיעור השתתפות האוצר בשנים הבאות באופן זה: הגדלת שיעור ההשתתפות לשנת2018, הקטנת השיעור בשנים2019 – 2023 ,ומשנת 2024 ואילך הגדלת שיעור.ההשתתפות28 כאמור, שינויי החקיקה בשנים האחרונות הביאו לשינוי הן בצ ד ההוצאות של המוסד והן בצד ההכנסות. בצד ההכנסות, שיעור ההשתתפות של אוצר המדינה שונה, כאמור, כמה פעמים על פי סעיף32(א), וכן הוגדלה ה ה שתתפות המעוגנת מצד המדינה בגין תחומים נוספים המוגדרים בסעי ף32 .ב תרשים1 להלן מוצג שיעור השתתפות האוצר לפי סעיף32 )(כלל מרכיבי הסעיף , מתוך כלל הכנסות המוסד בשנים2009 – 2019 . 25 הצעת חוק שינויים בהסדר תקופת הלידה וההורות (תיקוני חקיקה), התשע"ז– 2017 ,דברי הסבר , 14 ב מרץ 2017 . 26 'הצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס201 והוראת שעה) (הגדלת קצבת נכות), התשע"ח− 2018 ,דברי הסבר , 31 בינואר 2018 . 27 יש לציין כי על פי מ ינהל המחקר והתכנון של הביטוח הלאומי סכום זה אינו משקף את תוספת העלות המלאה לביטוח הלאומי בטווח הארוך, תוספת המשפיעה על האיזון האקטוארי של המ ד וס. ני ד אל גו טל יב, סמ נ ,כ"ל מחקר ותכנון המוסד ל ביטוח לאומי ,, דוא"ל24 בנובמבר2020 . 28 לפי ימ ,נהל המחקר והתכנון של הביטוח הלאומי הגדלת הכנסות המוסד שנעשתה במסגרת תיקוני החקיקה אינה מכסה במלואה א ת הגדלת ההוצאות במסגרת רפורמת הסיעוד ועשויה להגדיל את ג י רעון המוסד. דנ יאל גוטליב, סמ נ כ"ל מחקר ות כנון ,ה מוסד ל ביטו ח ל ,אומי ,דוא"ל24 בנובמבר2020 . נציין כי בחלק מהמקרים הייתה נדרשת התקנת תקנות, כדי לאפשר כניסה של ההסדרים לתוקף, אך .התקנות טרם הותקנו, וממילא הכנסות המוסד לא גדלו כמצופה המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים 1 – שיעור השתתפות האוצר לפי סעיף32 בחוק בתקציב המוסד מתוך סך הכנסות המוסד ( 2009 – 2019 ) 29 מהתרשים אפשר ללמוד כי בשנים2009 – 2019 חל גידול בשיעור השתתפות האוצר מתוך כלל הכנסות המוסד מ- 39.8% ל- 42.5% .אפשר לראות כי יש תנודתיות בשיעור השתתפות האוצר כך שבחלק מהשנים חלה עלייה בשיעור ההשתתפות ובחלק מן השנים חלה ירידה ניכרת בשיעור ההשתתפות , אם כי משנת2014 יש מגמת עלייה רציפה . על פי המוסד, לתנודתיות זו יש השפעה שלילית על האיתנות הפיננסית של המוסד, שכן צד ההכנסות של המוסד, הנשען בחלקו הגדול על השתתפות האוצר, מתאפיין בחוסר ודאות ונתון לשינויים על פי סדרי העדיפויות של הממשלות השונות, המאושרים בחקיקה על ידי הכנסת. 30 יש לציין, כי מאז שנת2016 , משרד האוצר משפה באופן מלא את המוסד בגין מענקי אשפוז ליולדות ( כמפורט בסעיף 5.2 להלן), נתון המסביר חלק מן העלייה שחלה בשיעור השתתפות האוצר בתקציב המוסד בשנים .האחרונות לסיכום, מהנתונים ב תרשים בו לוח ד לעיל אפשר ללמוד כי שינוי שיעור השתתפות האוצר לפי סעיף32 )(א בתקציב המוסד מאופיין בתנודתיות והושפע במידה רבה משינויים תכופים שנעשו בחקיקה . ,נוסף על כך יש לציין כי מ המוסד נמסר כי אין לו די נתונים כדי לדעת אם ב השתתפות האוצר והשינויים בשיעורי ההשתתפות אכן יש די מבחינה תקציבית להגדלות הוצאות המוסד שבעקבות שינויי החקיק ה. כמו כן, חלק מהשינויים שנעשו במהלך השנים התבססו, כאמור ,לעיל על הערכות של משרד האוצר באשר לגידול בהכנסות עתידיות של המוסד בגין שינויים שונים )(שינויים בשיטת השיבוב, הגדלת הכנסות מדמי ביטוח מהקיבוצים ועוד , ואלה לא בהכרח הגיעו לידי הבשלה מלאה . יתר על כן, חשוב לציין כי לשינויים בהכנסות המוסד והוצאות יו , יש השפעות 29 ,המוסד לביטוח לאומי ירחון סטטיסטי , לוח1.3.1 − תקבולי הביטוח הלאומי, לפי מקורות המימון וענף , מרץ2021 . יש לשים לב כי שיעור השתתפות האוצר המוצג בתרשים נובע מהעברות האוצר על פי כלל הסעיפים הקטנים ש בסעיף32 , הכוללים גם השתתפות בגין מענקי אשפוז ליו לדות ופיצוי בגין מקדם דמוגרפי לזקנה וסיעוד וכן את שיפוי האוצר לפי סעיף32(ג1 ,). לעומת זאת בלוח4 מוצג שיעור ההשתתפות רק על פי סעיף32 .)(א הכנסות המוסד כוללות את הכנסותיו מהעברות האוצר רק על פי חוק הביטוח הלאומי, דמי ביטוח וכן .פיצויים מצד שלישי 30 דניאל גו טליב ,סמנכ"ל מחקר ותכנון, המוסד לביטוח לאומי ,דוא"ל , 28 במאי 2019 . 39.8% 35.8% 38.4% 38.8% 36.5% 34.7% 35.9% 38.5% 40.5% 42.0% 42.5% 30% 32% 34% 36% 38% 40% 42% 44% 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 שינוי שיעור השתתפות משרד האוצר בתקציב המוסד מאופיין בתנודתיות והושפע במידה רבה משינויים תכופים שנעשו בחקיקה. בשנים2009 – 2019 חל גידול בשיעור השתתפות האוצר מתוך כלל הכ נסות המוסד מ- 39.8% ל- 42.5% . המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שונות על מצב הגירעון האקטוארי ו על האיתנות הפיננסית של המוסד (כפי ש מ פורט בפרק5 להלן.) על פי אגף התקציבים ב משרד האוצר, נתונים אלו מראים כי שיעור ההשתתפות של אוצר המדינה בתקציב המוסד הולך ועולה בשנים האחרונות, בהתאם להחלטות המדיניות שהתקבלו על הגדלת מספר ,קצבאות ו מציאו ת זו מביאה לידי ביטוי את אחריות המדינה ומחויבותה ,למערכת הביטחון הסוציאלי ולכן אין חשש כי המוסד י יכנס לגירעונות שוטפים, מ כיוון שמשרד האוצר ישלים את הסכום הנדרש לתשלום כלל הקצבאות . נוכח זאת, אין חשש כי המוסד י יכנס ( לגירעון אקטוארי בעתיד מ פורט בפרק5 להלן.) 31 בהקשר זה יש לציין כי לדבריהם ,במהלך משבר הקורונה הוקצו תקציבים נוספים בסך של עשרות מיליארדי ש"ח לתושבים ולמ ו בטלים, אשר מומנו מתקציב המדינה וללא צורך בהעלאת דמי הביטוח הלאומי לצור ך מימון זכויות אלו. על פי האגף , אם הביטוח הלאומי היה מתנהל בעצמאות מוחלטת , רצון להרחיב את זכויות המובטלים היה גורר בהכרח העלאת דמי הביטוח כדי לממן את ההרחבה . יתר על כן, ,על פי האגף התנהלות זאת מוכיחה כי דווקא הקשר בין הביטוח הלאומי לתקציב המדינה הוא זה שאפ שר את הרחבת הזכויות של אזרחי ישראל בכלל, ו של.המובטלים בפרט נוסף על כך , הנתונים מראים כי התלות של המוסד לביטוח לאומי בתקציב המועבר מאוצר המדינה גבוהה יחסית, וממילא אין יכולת להפוך את המוסד לביטוח .לאומי לישות ביטוחית עצמאית ללא העלאה דרמטית של דמי הביטוח ל דבריהם השינויים .שנעשו בשנים האחרונות נעשו בתיאום מלא עם המוסד לביטוח לאומי32 יש לציין כי על פי דוח בנק ישראל לשנת2020 משרד האוצר לא שיפה באופן מלא את המוסד הן על הירידה בהכנסותיו והן על הגידול בהוצאותיו. כמו כן, ב דוח נכתב כי מימון ה גירעון שנוצר בתקציב הביטוח הלאומי נעשה על חשבון יתרות קרן העודפים של המוסד − יתרות שנועדו לכסות התחייבויות אקטואריות ארוכות- טווח − וכי בעתיד יהיה נדרש להגדיל את השתתפות האוצר או להעלות את דמי הביטוח או להקטין את תשלומי הגמלאות כדי .להגיע לאיזון אקטוארי נוסף על כ ך , מציינים מחברי דוח כי יש חשיבות ביצירת הפרדה של מקורות המימון בין ענפים קצרי- טווח (כמו אבטלה) לבין ענפים ש בהם התחייבו יו ת ארוכות טווח כגון זקנה ושא רים י, כדי למנוע סבסוד צולב בין הענפים33 (הצעה זו דומה להצעה שהועלתה במחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה, כפי שמו צג להלן בסעיף4.1 .) 2.3 הזיקה בין תקציב המוסד לגירעון הממשלתי .תקציב המוסד לביטוח לאומי משפיע הן על צד ההכנסות בתקציב המדינה והן על צד ההוצאות 31 ,עלי בינג, רכז רווחה, אגף התקציבים במשרד האוצר, פגישה21 ביולי2020 . 32 ,איל מדן, רפרנט רווחה, אגף התקציבים במשרד האוצר דוא”ל , 10 באוגוסט2020 . 33 ,בנק ישראל דוח בנק ישראל לשנת2020 ', עמ203 – 204 , 6 באפריל2021 . על פי אגף התקציבים במשרד האוצ ר, שיעור ההשתתפות של אוצר המדינה בתקציב המוסד הולך ועולה בשנים האחרונות בהתאם להחלטות ה מדיניות שהתקבלו, ומציאות זו מביאה לידי ביטוי את אחריות המדינה ומחויבותה למערכת ,הביטחון הסוציאלי ולכן אין חשש כי המוסד ייכנס .לגירעונות שוטפים המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפינ נסית | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בצד ההוצאות – כאמור, התקציב המועבר למוסד לביטוח לאומי מאוצר המדינה הוא אחד ,ממקורות ההכנסה העיקריים של המוסד כ מפורט בסעיף27 בתקציב. בתקציב המדינה נכללים .תשלומי הקרן והריבית על אג"ח שמועברים מהממשלה למוסד בגין השקעות כספי הקרן תשלום הריבית נכלל בסעיף הוצאות ריבית בת קציב המדינה (סעיף45 ), ו התשלום בגין אג"ח שהגיע מועד פירעונן נכלל בסעיף תשלום החובות בתקציב המדינה (סעיף84 .) בהקשר זה נציין כי סעיף תשלום החובות בתקציב המדינה אינו נכלל בתקציב הרגיל אלא בתקציב הפיתוח וחשבון ההון, ו אינו נכלל בתקציב לחישוב מגבלת ההוצאה. 34 עם זאת, באופן חריג, תשלומי ההוצאות לפירעון הקרן למוסד לביטוח לאומי נכללים בתקציב לחישוב מגבלת ההוצאה, וכל גידול בהעברות התקציביות של הממשלה למוסד מחייב שינוי בתקציבי סעיפים .אחרים, כדי לא לחרוג מתקרת ההוצאה בצד ההכנסות – מדי שנה הכנסות המדינה כוללות הכנסות ממ לווה מהמוסד לביטוח לאומי (תוכנית008101 בפירוט הכנסות המדינה). בשנת2018 היה המלווה בפועל כ- 23.5 מיליארד ש"ח ובשנת 2019 אומדן המלווה היה כ- 22.8 מיליארד ש"ח. 35 בניגוד למלוות ממשלתיים אחרים, ,)המפורטים ב"תקבולים ממלוות וחשבון הון" (חלק ב' בפירוט הכנסות המדינה המלווה מהמוסד לביטוח לאומי נחשב הכנסה שוטפת של המדינה '(הסכום מפורט בחלק ב, אך .)מועבר לחלק א' לשם חישוב כלל ההכנסות לצורך חישוב הגירעון התקציבי36 ה מצב ש בו האג"ח בגין עודפי תקציב המוסד נרש מות בהכנסות המדינה אחרת מהרישום של יתר ה אג"ח הממשלתיות − וכך גדלות ההכנסות השוטפות בתקציב המדינה , לצד הרישום של פירעון אג"ח ישנות בצד הוצאות התקציב הרגילות − גורמי ם לזיקה הדוקה בין תקציב המוסד לביטוח לאומי ובין תקציב המדינה. שינויים בגובה התשלומים או התקבולים של המוסד משפיעים ישיר ות .על גובה הגירעון הממשלתי יש כמה תרחישים אפשריים לעניין השפעת תקציב המוסד לביטוח לאומי על תקציב המדינה :והגירעון הממשלתי, כך למשל עלייה בהכנסות מגביית דמי ביטוח צפויה להביא לצמצום הגירעון הממשלתי; 37 ירידה בהכנסות מגביית דמי ביטוח עשויה לה וביל להקטנת הכנסות 34 להרחבה בנושא התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה והכללים הפיסקליים ראו,: איתמר מילרד ועמי צדיק תיאור וניתוח הכללים הפיסקליים בישראל ובמדינות המפותחות ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת , 28 במאי2013 ,; אליעזר שוורץ מונחון לביאור מושגי התקציב , מרכז המחקר והמידע של הכנסת , 26 באוקטובר 2019 . 35 אגף ,החשב הכללי דו ח כספי של מדינת ישראל ליום 31 בדצמבר17 20 ,עמ ' 206 ,אוגוסט 2018 ; אומדן ביצוע תקציב לחודש דצמבר 2019 , :כניסה23 ביולי2020 . 36 הכנסות המדינה נחלקות לשני חלקים :הכנסות שוטפות (חלק א )'והכנסות ממלוות וחשבון ההון (חלק ב .)'חישוב הגירעון הממשלתי הוא על בסיס ההכנסות השוטפות כולל הסכום המועבר מחלק ב.' 37 כאמור, חלק מהשתתפות המדינה מחושב כשיעור מההכנסות מדמי ביטוח, כך שגידול בהכנסות מדמי ביטוח אמור להביא לגידול גם בהשתתפות המדינה. עם זאת, ככל שיידרש להגדיל את השתתפות המדינה סביר להניח שהגידול בתקציב יבוא על חשבון הוצאה תקציבית אחרת הנכללת במגבלת ההוצאה, ולא כהוצאה נוספת שתחייב את שינוי מגבלת ההוצאה, וממילא לא יהיו שינויים בהוצאות יש זיקה הדוקה בין תקציב המוסד לביטוח לאומי ובין .תקציב המדינה שינויים בגובה הכנסות או הוצאות המוסד משפיעים באופן ישיר על גובה הגירעון הממשלתי. תקציב המוסד לביטוח לאומי משפיע הן על צד ההכנסות בתקציב המדינה והן .על צד ההוצאות המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המדינה וגידול בגירעון; עלייה בהוצאות המוסד לביטוח לאומי צפויה להוביל להגדלת הגירעון; ירידה בהוצאות המוסד לביטוח לאומי .עשויה להוביל להקטנת הגירעון הממשלתי מניתוח זה עולה כי הכנסות והוצאות המוסד משפיעות על הגירעון הממשלתי ו אפשר לומר כי הגירעון הממשלתי שווה להפרש בין הכנסות המדינה והכנסות המוסד מדמי ביטוח ובין כלל ההוצאות .הממשלתיות בתוספת הוצאות המוסד לביטוח לאומי38 בהמלצות הוועדה לבחינת דרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך )(להלן: הוועדה39 נאמר כי יש ליצור קרנות עודפים חדשות למוסד שיהיו עצמאיות מתקציב המדינה, כך שהרישום של פירעונו ת הקרן לא יירשמו כהוצאות רגילות בתקציב המדינה, ורכישות אג"ח חדשות לא י יכללו בהכנסות השוטפות של תקציב המדינה, וכך הם גם לא ישפיעו על היקף ההוצאה ו על הגירעון הממשלתי. עם זאת, המלצה זו היא חלק מסל כולל של המלצות שניתנו בעניין ה שמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי, והן לא נדונו או אומצו במלואן על ידי הממשלה. 40 דוח ב מב קר המדינה נמתחה ביקורת על כך שלא ניתנו פתרונות על ידי משרד האוצר לבע יית הקשר ההדוק בין קרן המוסד ל בין.תקציב המדינה41 3 . קרן המוסד לביטוח לאומי42 3.1 רקע כללי ב סעיף34 לחוק הביטוח הלאומי נקבע כי המוסד ישקיע כספים שאינם מיועדים לתשלום הוצאות והתחייבויות. המשמעות היא שאם נותר עודף תקציבי בשנה כלשהי, הוא מושקע. סך השקעות ( המוסד באג"ח )ממשלתיות הן קרן המוסד לביטוח לאומי. בכל שנה מועברים למוסד תשלומי ריבית י ופ רעון קרן בגין נכסי הקרן כפי שמפורט בלוח ות 1 ו-2 לעיל. חלק מהכנסות אלו משמש לכיסוי גירעונות אם יש (ראו ב לוח4 )לעיל ., והיתרה מושקעת מחדש בקרן ,לפי סעיף זה בחוק מינהלת המוסד לביטוח ל אומי צריכה להשקיע את עודפי ההכנסות ב"השקעות קונסטרוקטיביות ." .הכוללות לעניין חישוב הגירעון עם זאת, ייתכן שהעלייה בהכנסות מגבייה תביא להגדלת המלווה המועבר מהמוסד למדינה, ובכך הכנסות .המדינה יגדלו והגירעון יקטן 38 ,להרחבה ראו: אליעזר שוורץ תיאור וניתוח של מנגנון התקציב של המוסד לביטוח לאומי, העברות מהממשלה למוסד ואיתנותו הפיננסית , ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת 11 בפברואר2014 . 39 הוועדה לבחינת דרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך הוקמה בשנת2009 על ידי שר האוצר , ד"ר ,יובל שטייניץ ,כדי לבחון את הדרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של המוסד. להרחבה ראו: אליעזר שוורץ תיאור וניתוח של מנגנון התקציב של המוסד לביטוח לאומי, העברות מהממשלה למוסד ואיתנותו הפיננסית , מרכז המחקר והמידע של הכנס ,ת11 בפברואר 2014 . 40 שם; מסקנות הוועדה לבחינת דרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך ,אפריל 2012 . 41 דו ח מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,א ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי , 28 באוקטובר 2015 . 42 המוסד ,לביטוח לאומי דוחות כספיים ליום 31 בדצמבר 2017 ,יוני 2018 . בחוק נקבע כי המוסד ישקיע את עודפי התקציב, וסך ההשקעות מהוות את קרן המוסד לביטוח .לאומי ,כיום עודפי התקציב מושקעים בשני סוגים של א ג"ח ממשלתיות הצמודות למדד ונושאות ריבית. המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לאורך השנים היו דיונים בקשר לאופן הפירוש של ה מושג "השקעות קונסטרוקטיביות". בשנת 1950 , עוד בטרם נחקק החוק, נאמר בדיון בוועדה בין- משרדית כי הכוונה היא בהשקעות לפיתוח המדינה בשנותיה הראשונות. לאחר מכן, בחוזה משנת1957 בין המוסד ל בין משרד האוצר נקבע שהקרן תשמש להלוואות במסגרת תקציב הפיתוח . בחוזה שנחתם בשנת1958 נאמר כי החש ב הכללי העביר רשימת השקעות בפרויקטים .של פיתוח במשרדי ממשלה שונים ,לבסוף בחוזה משנת1980 לא נקבע כי הממשלה תשתמש בכספי העודפים לממן את תקציב הפיתוח וכן אין סעיף המחייב השקעות קונסטרוקטיביות. על פי בדיקת מבקר המדינה משנת2015 , אף שסעיף זה בחוק עדיין מצוי בנוסח זה, הוא הפך לאות מתה והממשלה והמוסד אינם מקיימים את הוראותיו. המבקר המליץ, כי שר הרווחה י פעי ל את סמכותו לה ת קין תקנות שבהן ייקבע מה הן ההשקעות המותרות, שהמוסד יכול להשקיע בהן את ה כספים של.קרן העודפים43 3.2 אופן ניהול הקרן ב שנת2020 כלל הכספים שהצטברו בקרן המוסד לביטוח לאומי נכללים בנכסי המוסד ומוצגים בדוחות .הכספיים הרשמיים של המדינה .בפועל, כספי הקרן נמצאים בידי המדינה ולא בידי המוסד על פי אגף החשב הכללי ,ב סוף שנת2019 שווי הקרן היה כ- 29 2 מיליארד ש"ח. 44 לפי הערכה אקטוארית של המוסד משנת2019, כפי ש מ ,וצג להלן משנת 2027 תחל הקרן להצטמצם, עד להתרוקנותה הסופית בשנת 2044 . 45 כאמור, בשנת2020 לראשונה תקציב הביטוח הלאומי היה ב גירעון שוטף של כ- 19.9 מיליארד ש"ח ,וייתכן כי התרוקנות הקרן תתרחש עוד לפני שנת 2044 . 46 ,כיום עודפי התקציב מושקעים בשני סוגים של אג"ח ממשלתיות הצמודות למדד :ונושאות ריבית  :איגרות חוב בריבית שוק הריבית של אג"ח אלו מותאמת לריבית של אג"ח ממשלתיות המונפקות באותו חודש. אג"ח אלו הן לתקופה של17 שנים והן נפרעות מהשנה השישית ואילך ב- 12 .תשלומים  :)"איגרות חוב בריבית קבועה ("עיבל אג"ח אלו נושאות ריבית קבועה בשיעור של 5.5% , מונפקות לתקופה של20 שנים ונפרעות מהשנה התשיעית ואילך ב- 12 .תשלומים מאג"ח אלו מתקבלת ריבית כל שישה חודשים. כלומר, בתקופה שבה ריבית השוק נמוכה מ- 5.5% (כמו בשנים האחרונות), יש למעש ה.סבסוד ממשלתי של הקרן 43 דו ח מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,א ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי , 28 באוקטובר 2015 . 44 שם .שווי זה הוא על פי שיטת חישוב שווי מתואם (שווי לפי ערכי עלות .) על פי שיטת השווי ההוגן (לפי ערכי שוק ,)נכסי הקרן הם כ- 303 מיליארד "ח ש. 45 המוסד לביטוח לאומי , דין וחשבון אקטוארי מלא ליום31 בדצמבר6 201 ,יוני 2020 . 46 ,המוסד לביטוח לאומי לוח1.6.2 − תקבולי הביטוח הלאומי, תשלומים, עודף , פברואר2021 ; דניאל גוטליב, סמנכ"ל מחקר ותכנון, המוסד ,לביטוח לאומי, דוא"ל24 בנובמבר2020 . בשנת2008 החליטה ממשלת ישראל כי ההשקעות העתידיות של עודפי המוסד יהיו רק באג"ח בריבית שוק ולא יונפקו אג"ח חדשות בריבית .מסובסדת המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בכל שנה מושקעים עודפי התקציב של המוסד שווה בשווה בין שני סוגי אג"ח אל ה , ולמעשה חצי ( מההשקעות הן בריבית מסובסדת שהרי ריבית השוק כיום נמוכה מ- 5.5% ). בשנת2008 החליטה ממשלת ישראל47 כי ההשקעות העתידיות של עודפי המוסד יהיו רק באג"ח בריבית שוק ולא יונפקו אג"ח חדשות בריבית מסובסד ת. המשמעות של החלטה זו היא למעשה הפסק ת סבסוד המדינה את כספי הביטוח הלאומי דרך הריבית, וממילא הקטנת הכנסות המוסד מריבית לטווח הארוך , והקטנה של הוצאות המדינה על תשלומי ריבית (כל עוד ריבית השוק נמוכה מ- 5.5% .) דוח ב מבקר המדינה משנת2015 נמצא כי החלטת הממשלה והמלצות הוועדה לשמירת איתנות פיננסית, ש,לפיהן יש להשקיע את עודפי תקציב המוסד באג"ח הנושאות ריבית שוק לא יושמ ו, ובפועל עדיין מחצית מהעודפים מושקעים באג"ח בריבית קבועה המגלמת העברת סבסוד של המדינה למוסד . משרד המבקר העיר למשרד האוצר על אי- יישום ההחלטה ללא הרשאה תקציבית מפורשת ואף ללא דיווח לכנסת על גובה הסובסידיה המגולמת בהנפקת .אג"ח מסוג זה נוסף על כך, משרד המבקר העיר כי אין זה ראוי להשתמש בסבסוד הנעשה דרך תשלומי הריבית, כדי לשמור על שקיפות המימון של המוסד מתוך תקציב הממשלה. ב תשובת משרד האוצר למשרד ה מבקר נאמר כי אגף התקציבים יפעל לתקצב ב תוכנית תקציבית נפרדת את מרכיב עלות הסובסידיה הגלום בתשלומי הריבית, ממועד הגשת התקציב לשנת2015 . 48 ,בפועל ב תקציב שנת2019 לא הוזכרה תוכנית תקצי בית נפרדת (תחת סעיף תקציבי45) המציגה את הסובסידיה המגולמת בתשלומי הריבית , אלא יש תקנה הכוללת הן את .התשלום בגין ההחזר והן את מרכיב הסבסוד49 יש לציין כי ההשפעה של הפסקת השקעות עודפי המוסד באג"ח מסובסד בריבית קבועה עשויה ל הביא לירידה ביתרת קרן העודפים של המו סד, וייתכן ש יהיה צורך בהגדלת דמי הביטוח כדי לפצות על ירידה זו, באמצעות השתתפות המדינה או ב הפחתת .הקצבאות כדי למנוע מצב הז , המלצת מבקר המדינה, היא ש יש להציג מתווה כולל לעיסוק בשאלת האיתנות הפיננסית של המוסד, בין היתר בהתבסס על ההצעות שהוצגו בסוגיה , אך כל עוד לא התקבל מתווה כזה יש למצוא מנגנון ראוי שיחליף את הסבסוד הגלום בתשלומי הריבית על אג"ח מסוג עיבל. 50 כאמור, ניהול הקרן ורישומה נעשים על ידי אגף החשב הכללי במשרד האוצר. על פי חישובי אגף החשב הכללי, התשואה השנתית הממוצעת שקיבל המוסד על הקרן בשנים2000 – 2019 הייתה 4.1% נומינלית (שקלול של ריבית השוק והריבית המובטחת של5.5% ); בשנת2019 התשואה הייתה2.76% .נומינלית ,נוסף על כך מרכיב הסבסוד המצטבר בריבית שניתנה על הקרן בשנים 47 משרד ,ראש הממשלה שינוי מנגנון ההתחשבנות בגין עודפי תקציב המוסד לביטוח לאומי , 24 באוגוסט 2008 . 48 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,א ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי , 28 באוקטובר 2015 . 49 משרד ,האוצר תקציב ה מדינה 2019 ,כניסה : 5 בדצמבר 2018 . 50 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,א ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי , 28 באוקטובר 2015 . בדוח מבקר המדינה משנת2015 נמצא כי החלטת הממשלה, שלפיה יש להשקיע את עודפי תקציב המוסד באג"ח ,הנושאות ריבית שוק ,לא יושמו ובפועל עדיין מחצית מהעודפים מושקעים באג"ח בריבית קבועה, המגלמת העברת סבסוד של המדינה למוסד. ניהול הקרן ורישומה נעשים על ידי אגף החשב הכללי במשרד האוצר. על פי חישובי ,אגף החשב הכללי התשואה השנתית הממוצעת שקיבל המוסד על הקרן בשנים2000 – 2019 הייתה4.1% נומינלית, כאשר בשנת2019 התשואה הייתה2.76% .נומינלית כמו כן, סך מרכיב הסבסוד המצטבר בריבית שניתנה על הקרן בשנים אלו, היה כ- 5 מיליארד ש"ח. המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אלו , היה כ- 5 מיליארד ש"ח ,ו בשנת2019 מרכיב הסבסוד היה כ- 645 מיליון ש"ח. על פי סימולציה של אגף החשב הכללי, אילו כספי הקרן היו מושקעים עצמאי ת בשוק ההון בתיק עם סיכון נמוך, הייתה מושגת תשואה של4.7% , שהיא נמוכה ביחס להשקעה באג"ח בריבית קבועה של% 5.5 . לחלופין, השקעה בתיק עם סיכון גבוה הייתה משיגה תשואה של% 6 , אך ברמת סיכון .גבוהה51 ,לדברי משרד האוצר52 לפי המידע שהתקבל באמצעות סימולציה, שנע רכ ה על ידי יחידת ניהול החוב באגף החשב הכל ל ,י במשרד האוצר אילו הביטוח הלאומי היה מפסיק את העברת העודפים כנגד אג"ח ממשלתיות, היה נוצר הפסד של בין240 ל- 960 מיליון ש"ח בהשוואה למצב הקיים, רק בגין השקעו ת בתקופה של דצמבר2018 עד אפריל2020 . 3.3 בחינה מחודשת של אופן ניהול הקרן בשנים האחרונות יש דיון נרחב בנושא החוזה שנחתם בין המוסד לביטוח לאומי ל בין ה ממשלה בדבר .העברות קרן העודפים ואופן השקעתם בדיון שנערך בכנסת בדצמבר2018 אמר שר הרווחה כי הוא מתכוון להפסיק להעביר את יתרות קרן העודפים לתקציב המדינה, ו כי ברצונו .להקים ועדת השקעות שתשקיע את כספי קרן העודפים בהשקעות אחרות53 ב-6 בינואר2019 נחתם הסכם בין המוסד לבין נציגי הממשלה על חידוש השקעת עודפי הביטוח הלאומי במשר ד האוצר. בהסכם נקבע כי החל ממרץ2019 הביטוח הלאומי רשאי להודיע על ביטול ההסכם .להשקעת העודפים בהתראה של חודשיים מראש54 נוסף על כך , הוסכם כי יוקם צוות שידון בנושא האיתנות הפיננסית של ה ביטוח ה .לאומי ,על פי המוסד ב סוף נובמבר2020 , טרם הוקם .צוות זה55 על פי עמדת משרד האוצר שהוצגה בדיון בכנסת ביולי2020 ,ל ביטול הסכם ההשקעות והשקעת הכספים על ידי המוסד בשוק ההון באופן עצמאי יש כמה:השלכות56  הפסדים בשוק ההון או רווחים נמוכים ביחס לתשואה הקיימת, חלקה תשואה מובטחת , עשויים לפגוע בכספי המבוטחים, להגדיל את ה גירעון האקטוארי ולהרע את האיתנות .הפיננסית של המוסד  השקעה של כספי המב וטחים בשוק ההון מגדילה את הסיכון שלהם, שכן במצב של משבר ,כלכלי מצד אחד, שוק ההון נמצא בירידה וקרן המוסד קטנה, ומצד ,אחר וד וקא במצב כזה 51 ,הוועדה לענייני ביקורת המדינה משבר הגירעון במוסד לביטוח לאומי והשפעת מגפת הקורונה עליו− ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי– דוח מבקר המדינה66א , 13 ביולי2020 52 ,איל מדן, רפרנט רווחה, אגף התקציבים במשרד האוצר דוא”ל , 10 באוגוסט2020 . 53 ,הוועדה לביקורת המדינה איתנותו הפיננסית של המו סד לביטוח לאומי , 19 בדצמבר2018 . 54 המוסד ,לביטוח לאומי דוחות כספיים ליום 31 בדצמבר 8 201 , 'עמ60 ,יוני 9 201 . 55 ,דניאל גוטליב, סמנכ"ל מחקר ותכנון, המוסד לביטוח לאומי, דוא"ל24 בנובמבר2020 . 56 ,הוועדה לענייני ביקורת המדינה משבר הגירעון במוסד לביטו ח לאומי והשפעת מגפת הקורונה עליו− ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי– דוח מבקר המדינה66א , 13 ביולי2020 . לפי משר ,ד האוצר לביטול הסכם השקעות כספי הקרן יש כמה השלכות ובהן: פגיעה בכספי המבוטחים, הגדלת הסיכון לכספי הקרן בשל השקעות בשוק ההון, והגדלת הגירעון הממשלתי בכ- 1.7 נקודות האחוז ויחס חוב-תוצר בכ- 17% . המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הוצאות המוסד גדלות ולכן יהיה עליו למשוך חלק מכספי הקרן ובשל המשבר עשויה להיווצר פגיעה תזרימית בטווח הקצר וגם פגיעה אקטואר .ית בטווח הארוך  לביטול ההסכם יש השלכות מאקרו כלכליות , שכן מהלך זה עשוי להוביל להגדלת הגירעון הממשלתי בכ- 1.7 נקודות האחוז. נוסף על כך , המשמעות של העברת קרן העודפים לניהול עצמאי של המוסד היא הגדלת יחס חוב- תוצר בכ- % 17 ,דבר ה עשוי לפגוע בדירוג האשראי של המדינה ולייקר את עלויות גיוס החוב שלה בעתיד. המשמעות היא הקצאת חלק גדול יותר מתקציב המדינה לתשלום חובות וריבית מדי שנה. נוסף לכך , במסגרת העברת תקציב המדינה וחוק ההסדרים לשנת2020 תכנן משרד האוצר להציע שינוי בסעיף34 לחוק, כך שיעוגן בחוק כי השקעות עודפי המוסד ימשיכו להיות מועברות לקרן)בניהול אגף החשב הכללי (כפי שבפועל קורה כיום, ו המוסד לא יוכל לבחור להשקיע את הכספים .באופן עצמאי57 מעבר לשאלת הניהול הנכון של עודפי המוסד, לעצם העיסוק המתמשך בשאלה זו, לרבות היכולת של המוסד להחליט על הפסקת הע ברת העודפים לאו צ ר המדינה, עשויה להיות השפעה על הסביבה הכלכלית ואף על דירוג האשראי, שכן אי- הוודאות ביחס לגירעון ו ל חוב הממשלתיים עולה .בהקשר זה נציין כי לפי משרד האוצר58 העודפים הנוצרים בתקציב המוסד נובעים, בין היתר, משיעור השתתפות המדינה, שכן ההכנסות השוטפות מדמי ביטוח אינ ן מספקות למימון ההוצאות, וממילא אם המדינה הייתה מפחיתה את השתתפותה העודפים היו קטנים. לכן, אין מקום לנתק בין אוצר המדינה ל בין ,ניהול העודפים מעבר לשאלת.התשואה כלומר, אילו המוסד היה מסתמך על הכנסותיו מגבייה בלבד לא היה נותר בידו כל עודף להשקעה, והוא היה .מצוי בגירעון תפעולי שוטף תמידי ,בהתייחס להשלכות שהציג משרד האוצר עמדת ימ נהל המחקר והתכנון בביטוח הלאומי כלפי אופן ניהול הקרן היא שהתשואה המתקבלת בפועל על הקרן נמוכה מהתשואה שהייתה עשויה "להתקבל אילו הממשלה הייתה משקיעה את קרן הביטוח הלאומי ב"השקעה קונסטרוקטיבית , שכן השקעות אלו, שהן השקעות בתשתיות, נאמדות בשיעורי תשואה גבוהים ש ל יותר מ- 5% .בשנה בכל הקשור לטענה כי השקעה בשוק ההון גורמת לסיכון של כספי המבוטחים, נטע ן כי ו דו קא בהשקעה מסוג זה אפשר ליצור .פיזור השקעות ובכך להקטין את הסיכון לפי מנהל המחקר, אי-ה רישום של החוב לטובת הקרן כחוב ציבורי חיצוני , כפי שנהוג כיום , עשוי לגרום לפג יעה עתידית בדירוג האשראי של המדינה, שכן בעתיד ממילא יצטרכו לשלם חוב זה וכך יגדל יחס חוב- תוצר.שעשוי לייקר את עלויות גיוס החוב של המדינה 57 ,עלי בינג, רכז רווחה, אגף התקציבים במשרד האוצר, פגישה21 ביולי2020 . 58 .שם עמדת מנהל המחקר והתכנון בביטוח הלאומי בנושא אופן ניהול הקרן היא שהתשואה המתקבלת בפועל על הקרן נמוכה מהתשואה שהייתה עשויה להתקבל אילו הממשלה הייתה משקיעה את קרן הביטוח הלאומי "ב השקעה "קונסטרוקטיבית. המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נוסף על כך , נטען כי הכוונה של משרד האוצר בתיקון החוק, כך שהמוסד לא יוכל לבחור להשקיע .את כספי הקרן באופן עצמאי, נועדה לבטל את מעמדו העצמאי של המוסד59 4 . שאלת מעמדו של המוסד כחברת ביטוח לאומית 4.1 עמדות הצדדים– המוסד לביטוח לאומי ומשרד האוצר סוגיה מרכזית המשפיעה על אופן הדיון בשאלת האיזון האקטוארי של תקציב המוסד היא שאלת מעמדו ותפקידו של המוסד בגביית דמי ביטוח ותשלומי קצבאות , והמודל הנכון לשם מימוש תפקידו במדינת ישראל. אפשר להציג שתי עמדות קצה באשר למודל הרצוי, וכמובן ש אפשר למצוא עמדות ביניים שונות על הציר בין שתי העמדות: עמדת מינהל המחקר והתכנון ב מוסד ל ביטוח לאומי היא שתפקיד המוסד הוא לשמש מערכת ביטחון סוציאלית עצמאית .כדי לממש תפקיד זה על המוסד להתנהל מבחינה תקציבית כ חברת ביטוח לאומית ללא מטרות רווח שתפקידה הוא לגבות דמי ביטוח מכל מבוטח ולשלם קצבאות ביטוחיות ב עבור המבוטחים שצברו זכויות ביטוחיות והגיעו למצב שבו הם נדרשים לקבל גמלה ביטוחית מסוימת. כך למשל, אדם שבמהלך חייו ש י לם דמי ביטוח לאומי בתקופת עבודתו, זכאי לקבל דמי אבטלה, שהיא גמלה מחליפת שכר, בתקופה שאיננו עובד; אדם ש שילם דמי ביטוח לאומי בתקופת העבודה, זכאי לקבל קצבת זקנה בתקופה שלאחר גיל הפרישה . דוגמאות אלו מ ,ייצגות את הערך הביטוחי שקיים במוסד שלפיו מימון הקצבאות הביטוחיות צריך להיעשות רק על ידי הכנסות הביטוח הלאומי – דמי ביטוח, תקבולי ריבית ושיבוב , והשתתפות האוצר שנועדה לממן את הפסד ההכנסות שנגרם בשל פטורים מתשלום דמי ביטוח הניתנים לאוכלוסיות שונות . בהתאם לעמדה זו, מטרת השתתפות הממשלה בתקציב המוסד היא מימון דמי הביטוח החסרים, שהמוסד ה יה צריך לגבות על פי המודל הביטוחי הטהור , ו"החוסר" נוצר בשל החלטות :מדיניות של מתן פטורים, כגון שיעור מופחת של דמי ביטוח עד גובה הכנסה מסוימת, או הנחה שהממשלה נתנה למעסיקים ב ,עבור חלקם בדמי הביטוח. כמו כן, בהנחה שמקבלים עמדה זו מובן הצורך בשמירה על איזון אקטוארי במאזן המוסד על ידי צבירת קרן עודפים , שכן, בדומה ,לחברות ביטוח אחרות יש פער של זמן בין הכנסות המוסד המתרחשות בזמן הווה, לבין ,התחייבויות המוסד, הנפרשות על פני שנים רבות לדוגמה ב גמלאו ת זקנה .וסיעוד השינויים בשנים אלו בגובה דמי הביטוח וב,מספר המשלמים והזכאים לאורך שנות הפעילות עשוי ים ליצור גירעון אקטוארי, שבו הכנסות המוסד בחישוב לאורך השנים אינן מספיקות לממן את התחייבויותיו, ואז נוצר צורך, כמו בכל חברת ביטוח, לבצע איזון אק טוארי . 59 ני ד אל גו טל יב, סמ נ כ"ל מחקר ותכנון, הביטוח הלאומי ,, דוא"ל24 בנובמבר2020 . לפי עמדת מינהל המחקר והתכנון במוסד לביטוח לאומי , על המוסד להתנהל מבחינה תקציבית כחברת ביטוח לאומית ללא ,מטרות רווח שתפקידה הוא לגבות דמי ביטוח מכל מבוטח, ולשלם .קצבאות ביטוחיות המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אפשר :לבצע איזון זה בכמה דרכים הגדלת נכסי המוסד על ידי העלאת דמי ביטוח, או הקטנת התחייבויותיו על ידי( הפחתת הזכויות של המבוטחים קיצוץ בקצבאות ), או שילוב בין צעדים אלו .ל פערי הזמן יש השפעה משמעותית נוספת, שכן צורכי המימון של המוסד ,הם ארוכי טווח בגלל התחייבויותיו על פי חוק , בעוד ש ל החלטות הממשלה יש אופק קצר טווח בהרבה, ולכן החלט ות המתקבל ו ת כיום ועשוי ות להשפיע על התחייבויות המוסד לאורך שנים רבות, לא בהכרח יהיו מגובות בתקצוב ממשלתי לאורך כל אותן שנים, בגלל חילופי ממשלות וסדרי העדיפויו ת שלהן, וכך עשו י לה יווצ ר מצב של גירעון אקטוארי. 60 יצוין כי לפי עמדה זו, ובהתאם להחלטות הוועדה (כפי שיוסבר בסעיף5 ), הרי שבמקרה של גירעון אקטוארי צריך להתבצע תהליך אוטומטי של העלאת דמי הביטוח או קיצוץ בקצבאות כדי לחזור לאיזון אקטוארי של .הביטוח הלאומי לעו מת זאת , על פי עמדת אגף התקציבים במשרד האוצר , תפקיד המוסד הוא לשמש זרוע ביצועית של הממשלה לתשלומי ה קצבאות השונות לאזרחים . על פי עמדה זו, דמי ביטוח הנגבים על ידי המוסד הם מעין מס המוטל על האזרחים ומשמש כמקור תקציבי להכנסות המדינה, ולמעשה אין בהכרח קשר ישיר בין סכומי תשלומי המס ל בין גובה ה קצבאות שהמבוטחים מקבלים, באופן דומה להתנהלות כלל הוצאות הממשלה ב תקציב המדינה עם תשלומי המס של האזרחים . למעשה, עמדה זו רואה בדמי הביטוח הלאומי מנגנון דומה יחסית למנגנון של דמי ביטוח הבריאות, אשר נגבים במנגנון נפרד, א ך בפועל הם חלק מתקציב .המדינה מכך יוצא, מ כי כיוון שהממשלה אחראית לביטחונם הסוציאלי של האזרחים, במקרה שייווצר גירעון בתקציב המוסד, הוא ימומן במלואו על ידי תקציב המדינה. לכן, ,לפי תפיסה זו שאלת האיזון האקטוארי במאזן המוסד רלוונטית פחות ,מ כיוון שבכל שנה הממשלה צפויה לכסות את ה גירעון בתקציב המוסד, אם ייווצר , וממילא אין סכנה של קריסה עתידית של הביטוח הלאומי , חדלות פירעון והפסקת תשלומי הקצבאות . כך למשל, במקרה שההוצאה על גמלאות הזקנה והסיעוד תגדל עקב העלייה בתוחלת החיים, על משרד האוצר יהיה למצו א מקור מימון לתשלום קצבאות אלו (בהנחה שהזכויות לא ישונו) וממילא לא ייווצר גירעון בתקציב המוסד שיסכן את איתנותו הפיננסית בשנה כלשהי . כאמור, רוב הקצבאות המשולמות על ידי המוסד ושיעוריהן מעוגנ ים בחוק, כך שגם במקרה ש בו תחליט הממשלה על הפחתת קצבאות כדי ליצור אי זון תקציבי, הדבר י חייב תיקוני חקיקה באישור הכנסת, בשונה מהוצאות ממשלתיות אחרות שאינן מעוגנות בחקיקה, וממילא נית נות .לשינוי בצורה פשוטה יותר המשך תשלום הקצבאות אינו תלוי אפוא במאזן המוסד בכל רגע 60 ,דניאל גוטליב, סמנכ"ל מחקר ותכנון, המוסד לביטוח לאומי, דוא"ל6 באוגוסט2019 . על פי עמדת אגף התקציבים במשרד האוצר , תפקיד המוסד הוא לשמש זרוע ביצועית של הממשלה לתשלומי ה קצבאות השונות לאזרחים . על פי עמדה זו, דמי הביטוח הלאומי הם מעין מס .המוטל על האזרחים המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נתון, אלא בהחלט ו ת הממשלה והכנסת בדבר ,המדיניות הסוציאלית ובדבר הקצאת התקציב ליישומה. נוסף על כך , על פי עמדה זו, האלמנט הביטוחי בגמלאות שאינן גבייתיות אינו שונה מהותי ת מהגמלאות הגבייתיות, וההבדל המהותי ביניהן הוא רק בדרכי הגבייה. לדוגמ ה , קצבת הבטחת הכנסה, שאינה גבייתית, דומה יותר למודל ביטוחי המשולם בקרות אירוע ה גורם לפגיעה בהכנסה מאשר ל קצבת ילדים, שהיא גבייתית . לפי עמדה זו, גם הגמלאות הגבייתיות משולמות על ידי המוסד כזרוע מבצעת של הממשלה– מ כיוון שהזכאות לגמלאות מוקנית מכוח חוק ולא .מכוח תשלום דמי ביטוח על פי עמדה זו יש לבחון את מנגנון הביטוח הלאומי בדומה למנגנון סל שירותי הבריאות שב אמצעות ו המדינה מממנת בכל שנה את ההפרש בין עלות הסל להכנסות מדמי ביטוח בריאות, מבלי להידרש לחישובים עתידיים של גירעונות, ומבלי שייווצר חשש ציבורי מקריסה של .המערכת ב דומה לכך , ככול שייווצר בעתיד פער גדול יותר בין הוצאות המוסד לביטוח לאומ י ל בין הכנסותיו, המדינה תצטרך להגדיל את השתתפותה בתקציבו− ואין מקום לחשש שלא כך .יהיה יתר על כן, בעוד ש על פי המודל הביטוחי כדי לממן העלאת קצבאות, נדרש המוסד ,להגדיל את דמי הביטוח על פי המודל המוצע יש למשרד האוצר יש מגוון רחב של מקורות מימון אפשריים כדי לממן הגדלה של קצבאות הביטוח הלאומי, אם שהממשלה תחליט על כך. 61 ,כאמור ב עמדה זו של אגף התקציבים במשרד האוצר יש שינוי מסוים מן ה עמדה שהוצגה לאורך השנים ו היא באה לידי ביטוי גם בהשתתפות נציגי האגף בוועדות ו ב צוותים שעסקו בשאלת האיתנות הפיננסית ש ל המוסד, ובתיקוני חקיקה שנעשו בעיקר במסגרת תקציב המדינה לשנים 2015 ו- 2016 . לפי אגף התקציבים במשרד האוצר , המודל בישראל אינו מתנהל בפועל על פי ע קרונות ביטוחיים, בין היתר בגין ה מעורבות הגבוהה של הממשלה ב מימון תקציב המוסד; מ כיוון שמעבר למודל ביטוחי יותר אינו על הפרק (שכן מעבר זה מחייב העלאת דמי ביטוח), החלופה הנכונה יותר כיום היא המודל המופעל בנושא.סל שירותי הבריאות נוסף על כך , גם אם יישאר המודל הנהוג כיום , ייתכן ש יש מקום להפריד בין ענפים ביטוחיים במהותם לכאל ה שאינם ביטוחיים., ונדרשת הסדרה כללית של הנושא על פי אגף התקציבים ב משרד האוצר, ככל שהמוסד היה עצמאי יותר מבחינת ניהול תקציבו , הרי שמרחב הגמישות התקציבית בעת משברים כמו משבר הקור ו נה היה מצטמצם, שכן כל צעד היה נבחן בין היתר נוכח שאלת האיזון האקטוארי .נוסף על כך , בניגוד לחששות שהועלו בעבר בדבר קיצוצים ב עי תות משבר משיקולי תקציב, אפשר לראות כי בעת משבר הקורונה לא רק שלא חל צמצום בהוצאות הממשלה על ביטחון סוציאלי, אלא הממשלה אף הגדילה משמעותי ת 61 ,עלי בינג, רכז רווחה, אגף התקציבים במשרד האוצר, פגישה21 ביולי2020 . המוסד לביטוח לא ומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm את התקציבים המועברים למוסד, כדי לאפשר רשת ביטחון סוציאלי רחבה יותר ב תקופת .המשבר נציין, כי במסגרת הדיונים שהתקיימו בממשלה ל הכנת הצעת התקציב לשנת2020 ,בח נ נה ב משרד האוצר האפשרות לשינוי חקיקה רחב יותר, שיסדיר את מעמדו של ה מוסד ל ביטוח לאומי בהתאם ל מודל דמי ביטוח בריאות. עם זאת, מ כיוון ש הכוונה הי יתה להעביר שינוי משמעותי זה במסגרת הסכמות עם המוסד, שלא הושגו באותה עת, הוחלט לתקן רק את נושא ההשקעות של עודפי התקציב כפי שתואר לעיל. 62 בהקשר זה נציין כי אפשרות מימון נוספת של קצבאות המוסד הוצגה במחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה. על פי הצעה זו, הקצבאות השוטפות של המוסד (ילדים, אימהות, נכות, נפגעי עבודה ואבטלה) ישולמו באמצעות מימוןPAYG (עליו מ וסבר להלן), ואילו הקצבאות ארוכות הטווח– אזרחים ותיקים, שאירים וסיעוד– .ימומנו על ידי קרן עודפים שתהיה באיזון אקטוארי על פי ההצעה, במצב כזה יש קשר בין התשלומים שמשלמים המבוטחים כיום לבין הקצבאות שיקבלו בעתיד שיכוסו על ידי הקרן,. נוסף על כך יצירת קרן סגורה המיועדת לקצבאות אלו בלבד.תחזק את האמון של המבוטחים באיתנות הביטוח הלאומי63 הצעה דומה הוצעה גם על ידי בנק ישראל בדוח הבנק לשנת2020 , כאמור בסעיף2.2 .לעיל 4.2 שיטות המימון השונות של מערכ ו ת ביטחון סוציאלי ,בהכללה אפשר לומר כי הבדלים אל ה בגישות באשר למעמדו של ביטוח לאומי, קשורים לשיטות המימון השונות של מערכות ביטחון סוציאלי הנוהגות במדינות שונות ומוכרות בספרות המחקר בנושא . להלן מוצגות שלוש גישות מימון בולטות: 64 PAYG ( pay as you go ): על פי שיטה זו, המיושמת בדרך כלל במערכות ביטחון סוציאלי ממשלתיות , בשונה מחברות ביטוח פרטיות הקצבאות ממומנות מההכנסות באופן שוטף, ללא צורך בקיומה של קרן. התקבולים המתקבלים ב כל שנה מ אוכלוסיית המבוטחים מועברים כקצבאות לזכאים להן באותה תקופה, מתוך הנחה כי מצב זה יי שמר ,גם בעתיד וכך נבנה אמון רב- דורי במערכת הביטחון הסוציאלי. ,עם זאת אין קשר מימוני ישיר בין תשלומים של מבוטחים כיום ל בין קצבאות ש הם יקבלו בעתי ד , ולמעשה מדובר בסוג של מימון בין-דורי, לפחות בהקשר של גמלאות זקנה וסיעוד . בשנים מסוימות, כאשר יש גירעון שוטף, הממשלה משלמת את הפער בין ההכנסות להוצאות, אך בשיטה כזאת אין משמעות לגירעון אקטוארי, מ כיוון שלא נוצר גירעון .שוטף בשום שלב עם זאת, בחלק מהמקרים יש קרן עודפים מסוימת גם בשיטה זו, כדי ל סייע בה חלקה של תנודות קצרות טווח של הה.כנסות או של ההוצאות ,ככלל אפשר לומר כי גישת 62 .שם 63 ,המכון הישראלי לדמוקרטיה הזדקנות האוכלוסייה וסוגיית האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי , דצמבר2019 . 64 ,המוסד לביטוח לאומי מסקנות הוועדה לבחינת דרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך, 'עמ52 − 51 , אפריל2012 . יש שלוש גישות מימון בולטות למערכות ביטחון סוציאלי :הנהוגות בעולם PAYG , מימון מלא ומימון.חלקי אפשרות מימון נוספת של קצבאות המוסד הוצגה במחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה. על פי ההצעה, הקצבאות השוטפות של המוסד ישולמו באמצעות מימוןPAYG , ואילו הקצבאות ארוכות הטווח ימומנו באמצעות קרן עודפים שתהיה .באיזון אקטוארי המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אגף התקציבים במשרד האוצר ,המוצגת לעיל דומה למודל מימון כזה של מערכות ביטחון סוציאלי , שכן ב תקבולים השוטפים נכללת גם השתתפות אוצר המדינה. מימון מלא( Funded Fully ): על פי המודל התיאורטי של שיטה זו, המבוטחים מממנים את הקצבאות שלהם בכל זמן באמצעות צבירת כספים בקרן עודפים, שתשמש בעתיד למימון הזכויות שלהם . ,נוכח זאת מכיוון שהקרן צריכה לכסות את הקצבאות שיידרשו בעתיד עליה לצבור כספים בסכום שיספיק לשם כך . במודל מימון כזה, נדרש איזון אקטוארי של הקרן בכל ,שלב כדי להבטיח שהיא ת וכל ל ממן את הקצבאות בעתיד. מודל זה מקובל יותר בחברות ביטוח .בשוק הפרטי ( מימון חלקיPartial Funding ): שיטה זו משלבת בין שתי השיטות לעיל. המימון נעשה הן על ידי תשלום שוטף של המבוטחים כל שנה והן על ידי יצירת קרן לאיזון אקטוארי, הנדר שת כדי לממן את הפער בזמן בין קצבאות המשולמות כיום על ידי המבוטחים לבין התקבולים שיקבלו בעתיד כשיהיו זכאים להן. בשיטה זו יש קשר בין התשלומים של המבוטחים לבין הזכויות שלהם בעתיד אם כי לא מדובר בסוג של חיסכון אישי כמו בשיטת המימון המלא , ולכן נדרש מנגנון של אי זון אקטוארי כדי .להבטיח זאת. האיזון האקטוארי נעשה על ידי יצירת קרן עודפים אפשר לומר .כי גישת המוסד המוצגת לעיל תואמת למודל מימון כזה של מערכות ביטחון סוציאלי 4.2.1 מימון מערכות ביטחון סוציאלי בעולם– מבט משווה65 כאמור, במדינות שונות מונהגות שיטות שונות של מערכות ביטוח לאומי, לרבות מודל המימון. ב לוח6 להלן מ תו צג ו שיטות המימון השונות של מערכות ביטחון סוציאלי וקרנות העודפים הקיימות בכמה מדינות בעולם. נקדים ונאמר כי בעת הצגת נתונים משווים בין מדינות על נושאים תקציביים ,או על מערכות ציבוריות אחרות, כגון מערכת הביטוח הלאומי ,יש לדעת כי אופן הפעילות בכל מדינה עשוי להיות מושפע מגורמים מו מאפיינים רבים ,וממילא יש להבין את הנתונים בכל הקשור לכל מדינה בהקשר הרחב יותר .כך למשל ,מנגנון הביטוח הלאומי, מבנהו (מוסד ביטוח )לאומי מרכזי או כמה גופים העוסקים בענפים השונים ואופן מימונו ,יכולים להיות מושפעים מהמדינ ות י הכלכלית- חברתית הנהוגה במדינה ,מ אופן קביעת תקציב המדינה ומ המגבלות הפיסקליות ,וכן מ מערכות נוספות ,כגון מערכת הבריאות והפנסיה הנהוגות כל ב מדינה והזיקה שלהן למערכת הביטוח הלאומי . הנתונים המשווים המובאים להלן ו מב ססים על תשובות שהתקבלו מ הפרלמנטים של המדינות השונות על שאלון שנשלח מטעם מרכז המחקר והמידע של הכנסת . חשוב לציין שהשאלון התמקד ב נקודות מרכזיות אחדות , ולא בחן את הסוגיה בהיבט הרחב שלה בהתאם למשתנים שפורטו לעיל. ככל שיהיה רצון להשתמש בנתונים אלו לשם קביעת מדיניות , 65 ECPRD, National Social Security Fund Management, July 2020. המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מ עמדו ואיתנותו הפיננסית | 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נדרשת בחינה מעמיקה יותר של כלל המשתנים הרלוונטיים .נוסף על כך , הנתונים מתבססים על המידע שהתקבל מהמדינות שבחרו להשיב על השאלון, וממילא אין מדובר בהכרח במדגם מייצג של מדינות ו של מערכות ביטוח לאומי ,. יתר על כן בחלק מהמקרים מדובר בתשובות חלקיות. מהתשובות המוצגות להלן אפשר ללמוד יש כי הבדלים בין מערכות בי טחון סוציאלי .בעולם בחלק מהמקרים, התשובות הת ייחסו רק לחלק מהענפים המתקיימים בישראל וממילא ייתכן ש התיאור המוצג הוא חלקי בלבד. ייתכן גם ש התשוב ות כוללות התייחסות בעיקר למבנה שיטת המימון, אך יש פרטים חשובים נוס פים שלא נכללו בה ן בהכרח .מ כך אפשר ללמוד כי ייתכן ש בחלק מהמקרים מערכות הב י טחון הסוציאלי בעולם אינן בנות- השוואה עם מערכת ביטוח הלאומי הנהוגה .בישראל לוח 6 – השוואות אופן ה מימון וקרנות עודפים של מערכות ביטחון סוציאלי מדינה שיטת המימון התפלגות ההכנסות מנגנון איזון קרן לאיזון אקטוארי או קרן עודפים אוסטריה PAYG בשנת2018 , 82% מההכנסות ,היו מדמי ביטוח11% השתתפות הממשלה ו- 7% נוספים בחלוקה בין המבוטחים .והשתתפות הממשלה העובדים והמעסיקים משלמים כל אחד מחצית .מדמי הביטוח במקרה של גירעון שוטף (בעיקר בתחום הפנסיות) הממשלה .מכסה את הגירעון שנוצר לא נדרשת קרן לאיזון אקטוארי, מכיוון שבכל שנה יש איזון שוטף בין הוצאות .להכנסות66 פינלנד PAYG בשנת2019 , 77% מההכנסות ,הגיעו מהממשלה5% מהשלטון המקומי ו- 18% הכנסות מדמי.ביטוח ההכנסות של כל שנה מכסות את ההוצאות השוטפות בכל .שנה יש קרן ו לסי ע במימון צרכים ייחודיים הנובעים ממשברים ,בטווח הקצר אך היא אינה מיועדת לאיזון אקטוארי של תקציב הביטוח הלאומי. הקרן בהיקף של פחות מ- 1% מהתמ."ג תוכנית ההשקעות נ.קבעת על ידי מועצת המוסד אסטוניה PAYG הממשלה מכסה הפסדים .בתחומי הפנסיה והאבטלה בתחומי הרווחה הפסדים .מכוסים על ידי השלטון המקומי לא נדרשת קרן לאיזון אקטוארי, מכיוון שבכל שנה נעשה איזון שוטף בין הוצאות .להכנסות קנדה מימון חלקי ההכנסות מבוססות בעיקר על דמי ביטוח ותשואה מקרן .העודפים של תחום הפנסיה הממשלה משתתפת כמעסיקה ,של עובדי המגזר הציבורי ויכולה להחליט על תקצוב נוסף לביטוח האבטלה ככל שירצו .להטיב את התנאים ב כל שנה עודפי קרן הפנסיה מועברים לקרן השקעות המנוהלת עצמאי ת על ידי הדירקטוריון שבאחריות .משרד האוצר ב רבעון הראשון של 2020 התשואה השנתית הנומינלית של הקרן הייתה 9.9% . התפלגות ההשקעות ב תחילת שנת2020 :הייתה28.2% 66 על פי התשובה שהתקבלה מהפרלמנט האוסטרי שיטת מימון הביטוח היאPAYG , אבל במקביל נערכת בקרה אקטוארית ארוכת טווח אחת לכמה שנים, כדי לבחון אם לטווח הארוך די בתנאים הקיימים (גובה הקצבאות וההפרשות הסוציאליות), שכן נדרשת נקיטת צעדים מאזנים כדי להבטיח יציבות, ולשם ש.מירה על המסגרות הפיסקליות, למרות ששיטת המימון נעשית בעיקר על בסיס איזון שנתי המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מדינה שיטת המימון התפלגות ההכנסות מנגנון איזון קרן לאיזון אקטוארי או קרן עודפים במניות , 24.7% בקרנות השקעה פרטיות , 23.3% בריבית קבועה (אג"ח ממשלתי וכדומה) ו- 23.8% .בנכסים ריאליים פולין ב שנת2019 ההכנסות מדמי ביטוח היו80.6% הו הכנסות מהשתתפות המדינה היו 15.8% . יש כמה קרנות, ובהן קרן עודפים המיועדת לשמור על יציבות הפנסיות לאוכלוסייה המבוגרת. הקרן משקיעה את העודפים במגוון סוגי ,השקעות: אג"ח ממשלתיות .מניות ואג"ח קונצרניות יוון בשנת2019 ההכנסות מדמי ביטוח לאומי היו48.4% וההכנסות מהשתתפות הממשלה היו47.6% (בהתייחס לפנ סיה– קצבאות )זקנה. חלק מהתקציב הממשלתי נועד לכסות .גירעונות בענף הזקנה עודפים שנצברים בביטוח הלאומי מועברים מדי חודש לניהול של הבנק המרכזי של .יוון הביטוח הלאומי יכול לבחור להשקיע את העודפים ,במניות ב אג"ח בו פיקדונו ת .תחת ניהול של הבנק המרכזי בריטניה67 PAYG השתתפות הממשלה בהכנסות הביטוח הלאומי בשנת2019 הייתה כ- 2.5% . שאר ההכנסות .הם מדמי ביטוח בעבר האקטואר הממשלתי המליץ על יצירת עודפים של1/6 מההוצאות הצפויות בכל שנה, כדי להתמודד עם גירעונות זמניים במהלך הש.נה במהלך השנים נחקק חוק ובו ניתנה האפשרות למשרד האוצר להעביר כספים לביטוח הלאומי כדי .לכסות גירעונות שוטפים המקסימום האפשרי למימון הוא בגובה17% מההוצאות .השנתיות הצפויות צפוי כי בשנים2021 − 2020 התקבולים יהיו גבוהים בכ- 8.2 מיליארד ליש"ט מהתשלומים הנדרשים, ולכ ן לא צפויים תשלומים ממשרד האוצר (לפני שהובאה בחשבון השפעת משבר .)הקורונה העודפים נשמרים בקרנות ביחידת החוב הממשלתית ומסייע ים לממשלה בצמצום החוב שהיא צריכה לגייס בכל שנה. מדובר למעשה בסוג ש ל )הלוואה למדינה (כמו אג"ח אך הם מיועדים לתשלומים העתידיים הנדרשים על ידי .ביטוח לאומי ה ממשלה אינה רשאית לראות בהכנסות אלו הכנסות רגילות על חשבון .צמצום הקרן ארה "ב מימון חלקי 92.4% מההכנסות הם מדמי ביטוח ו- 7.6% הם מהתשואות עד שנת2010 הביטוח הלאומי כיסה את התקבולים על ידי במשך שנים רבות הביטוח הלאומי גבה תשלומים מעבר 67 בהקשר זה נציין כי גם בבריטניה היו דיונים רבים לאורך השנים באשר למעמדו של התשלום המוטל על האזרחים לביטוח לאומי. לאורך השנים היו ניסיונות לאחד בין תשלום מס הכנסה לבין התשלום לבי טוח לאומי, בטענה שאין ביניהם הבדל מהותי. מנגד, היו טענות כי .בתשלום לביטוח לאומי נוצר קשר בין התשלום שהמבוטח משלם לבין ההטבות שיהיה זכאי להן לפי סוגי הקצבאות השונים House of Commons, National Insurance contributions: an introduction, 16 December 2019. המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מדינה שיטת המימון התפלגות ההכנסות מנגנון איזון קרן לאיזון אקטוארי או קרן עודפים שמתקבלות על ידי קרנות .הנאמנות של הביטוח הלאומי אין השתתפות מתקציב המדינה בהכנסות, למעט הח זרים בגין עלויות תפעול. .התשלומים השוטפים מאותה שנה משתמשים בכספים מקרן העודפים לכיסוי ההוצאות השוטפות , כדי שלא להיות בגירעון שוטף. לנדרש ל מימון ה ת שלומים השוטפים, כדי ליצור קרן עודפים . קרן העודפים ,מנוהלת על ידי משרד האוצר וההשקעות נעשות על ידי קרנות נאמנות המשקיעות את כספיהן באג"ח .ממשלתיות של ארה"ב משנת2010 ,ה ביטוח ה לאומי נמצא במצב של גירעון שוטף ונאלץ להשתמש בכספים הצבורים בקרן העודפים כדי לכסות את הוצ אותיו .השוטפות ב שנת2019 , שווי קרן העודפים היה כ- 2.9 טריליון דולר והכספים המושקעים הניבו תשואה של 2.711% . שוויץ מימון חלקי יש כמה גופים הפעילים בתחומים השונים של הביטחון .הסוציאלי בשנת2018 ההכנסות מהמגזר הציבורי ודמי ביטוח, התפלגו כך: קצבאות זקנה– 75% מדמי ה ביטוח והיתר מהשתתפות .הממשלה נכות– כ- 58% מדמי ביטוח ו- 42% .השתתפות הממשלה דמי אבטלה– ממומנים םאו מל ב .על ידי דמי ביטוח עקרוני,ת כל סוגי הקצבאות ממומנות על ידיPAYG מכספי דמי הביטוח , אך מערכת הביטוח הסוציאלי שמאחדת את כל סוגי ,הקצבאות במדינה אחראית לדאוג כי במקרה שההוצאות עולות על ההכנסות באחת מן הקצבאות, המערכת המרכזית תדאג לממן את ה גירעון השוטף .שנוצר באחד מן הענפים יש קרנות עודפים ל כל אחד מענפי הביטוח המנוהלים תחת קרן אחת בהתאם לפרופיל הסיכון של כל אחד מהענפים. העודפים מושקעים באג"ח ממשלתיו ת, מניות ו .נדל"ן בשיעורים משתנים מועצת המנהלים של מערכת ה ביטחון הסוציאלי המרכזית )(הממונים על ידי הממשלה אחראית על ניהול ההשקעות .של הקרנות גרמניה PAYG יש כמה גופים הפעילים בתחומי הביטוח הלאומי השונים (זקנה, אבטלה, תאונות .)וכדומה בשנת2018 כשני שליש ים מה הכנסות היו מדמי ביטוח ושליש היה מהשתתפות .הממשלה באופן עקרוני, ההכנסות השוטפות מממנות את ההוצאות השוטפות. אם נוצר עודף בשנה מסוימת, הוא ישמש כדי לממן הפחתה של שיעור דמי הביטוח המשולמים , כך שלא נצברים עודפים רבים. כדי להתמודד עם ההשלכות העתידיות של הזדקנות ,האוכלוסייה בשנת2015 הוקמה קרן אקטוארית למימון קצבאות סיעוד המנוהלת על .ידי הבנק המרכזי בכל שנה0.1% מההכנסות .מדמי ביטוח מועברות לקרן צפוי כי משנת2035 יעשה שימוש בקרן כדי להבטיח .יציבות בתשלומי הקצבאות ב סוף שנ ת2019 ,סך עודפי הביטוח הלאומי ה הי כ- 110 מיליארד אירו − 3.19% מהתוצר. המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 28 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מדינה שיטת המימון התפלגות ההכנסות מנגנון איזון קרן לאיזון אקטוארי או קרן עודפים צרפת מימון חלקי עקרונית, הביטוח הלאומי בצרפת הוא גוף עצמאי ללא .תלות ישירה בתקציב המדינה בשנת2018 התפלגו הכנסות המוסד כך: 56% הכנסות מדמי ביטוח, כ- 40% הכנסות ממיסים שונים, לרבות מיסים חברתיים ייעודיים, כ- 2% השתתפות ישירה של .הממשלה עקרונית, הוצאות המוסד צריכות להיקבע כתלו ת בהכנסות. עם זאת, מתחילת שנות ה- 2000 הביטוח הלאומי נמצא ב גירעון מבני, ונדרש מימון מקרן מיוחדת ( להפחתת חו בות חברתיים) לכיסוי י הג.רעונות מדי שנה בשנים האחרונות יש חזרה הדרגתית .לאיזון שוטף הביטוח הלאומי היה ב גירעון במשך כשני עשורים, כך שלא .נצברו עודפים בקרן 5 . האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בהמשך לסוגיה שהוצגה בפרק4 בדבר מעמדו של המוסד ל ,ביטוח לאומי כל עוד לא התקבלה החלטה על שינוי אופן מנגנון המימון של הביטוח הלאומי, יש להידרש לשאלת האיתנות הפיננסית והאיזון האקטוארי של המוסד גם בטווח הארוך. כאמור, עמדת המוסד לביטוח לאומי היא כי יש לשמור על עצמאותו של המוסד כגוף ביטוחי. ,נוכח זאת ב פרק זה מוצג מיפוי של הבעיות שיש כיום בכל הקשור למוסד לביטוח לאומי , והצעות אפשריות לפתרו נ .ן אם יוחלט על שינוי המנגנון בהתאם לעמדת משרד האוצר, ,כפי שהוצגה במסמך עצם השינוי עשוי לפתור .חלק מהסוגיות המוצגות ליציבותה של מערכת הביטוח הלאומי יש חשיבות ברמה המקרו- כלכלית. יציבות פיננסית של הביטוח הלאומי וצמצום הסיכונים במערכת הכלכלית יסייעו לחיזוק האמינות הפיסקלית של הממשלה, ושיפור זה עשוי להביא להפחתה ברמת הסיכון בתשואה על האג"ח המונפקות ובתשלומי הריבית. יציבות המערכת יכולה לסייע גם בשיפור יכולת התכנון הממשלתית בתחומים הכלכליים- ,חברתיים ובהם המערכת הפנסיונית, מערכת המיסוי והיקף ההוצאה הציבורית ו הֶרְ כ בה. מרכיב מרכזי בהבטחת יציבות המוסד בטווח הארוך הוא הקפדה על איזון .אקטוארי של המוסד מדע האקטואריה מתבסס על שימוש בכלים מתמטיים לפתרון בעיות חברתיות וכלכליות שנכללים בהן מצבי אי- .ודאות68 כאמור, האיזון השוטף של המוסד הוא היחס בין ההכנסות לבין ההוצאות בכל שנה. עם זאת, לבחינ ת האיזון בטווח הארוך יש להביא בחשבון את ההכנסות העתידיות מהמקורות השונים בהשוואה להתחייבויות הנובעות מתשלום הגמלאות בעתיד לכלל .המבוטחים ,בהינתן המודל הנהוג כיום השלכה אפשרית של היעדר איתנות פיננסית בטווח הארוך היא שמחסור תקציבי עתידי יביא לפגיעה במערכת הביטחון הסוציאלית או להכבדת הנטל על 68 ,אתר האינטרנט של אגודת האקטוארים בישראל מה זה אקטואריה"? ,כניסה : 4 ב נובמבר2019 . ליציבותה של מערכת הביטוח הלאומי יש חשיבות ברמה המקרו- .כלכלית יציבות פיננסית של הביטוח הלאומי וצמצום הסיכונים במערכת הכלכלית יסייעו לחי זוק האמינות הפיסקלית של הממשלה. המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 29 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,הדורות הבאים. לדוגמה ,במודל המימון החלקי גמלת ה זקנה היא מעין חיסכון פנסיוני, שכן המבוטחים משלמים דמי ביטוח בשנות העבודה ומקבלים גמלה בגיל ה זקנה (אם כי לא בהכרח )בתלות בגובה ההפרשות לאורך השנים ; חוסר איזון תקציבי עשוי לגרום לכך שלמוסד לא יהיה בעתיד תקציב מספיק לתשלום גמלאות ה זקנה על פי תנאיהן כיום, ולמעשה הנטל יוטל על )החוסך (הפחתת הגמלה) או על הדורות הבאים (הגדלת נטל המיסוי, או ש תהיה הגדלה של .המימון הממשלתי על חשבון הוצאות ממשלתיות אחרות בשנת2009 החליטה ממשלת ישראל על הקמת ועדה לבחינת דרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך במסגרת החלטת ממשלה בנושא: בניית .מנגנון לאיזון אקטוארי במוסד לביטוח לאומי69 בעבודת הוועדה השתתפו נציגים מהמוסד לביטוח לאומי, בנק ישראל, משרד האוצר, המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה וכן נציגים של האקדמיה. הקמת הוועדה נעשתה בעקבות ההכרה בחשיבות התפקיד של המוסד לביטוח לאומי בהיבטים החברתיים- ,כלכליים והצורך להבטיח את יציבות המערכת לטווח הארוך כלומר גם במעבר בין- .דורי70 באפריל2012 הוגש דוח הוועדה ובו נדונו הסיכונים במערכת הביטוח הלאומי, כגון: הזדקנות האוכלוסיי ה , היעדר בקרה אקטוארית והיעדר כללים לאיזון בין ההכנסות להוצאות. במסג רת המלצות הוועדה נכתב, בין היתר, כי יש לחלק את גמלאות המוסד לאשכולות לפי טווח- זמן ולהנהיג כללי איזון נאותים ל כל אשכול,. נוסף על כך הומלץ על הקמת קרנות עודפים ל.אשכולות לטווח בינוני וארוך וכן על איזון האשכולות בנקודת המוצא71 המלצות הוועדה לא אומצו על ידי הממשלה ולא התקיים דיון מקיף וממצ ה .בנושא72 עם זאת, במסגרת הצעת תקציב המדינה לשנים2015 ו- 2016 החליטה הממשלה על נקיטת צעדים אחדים להגברת האיתנות הפיננסית וצמצום הגירעון של המוסד. 73 יש לציין כי על פי עמדת אגף ה תקציבים במשרד האוצר (כמפורט בסעיף4.1 )לעיל , בשנים האחרונות חל שינוי בעמדת האגף ב נושא האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי : הגם שבעבר ,נתפס נושא זה כסוגיה הדורשת פתרונות מורכבים, על פי עמדת האגף כיום שאלת האיזון 69 החלט ה186 של ה ממשלה ה- 32 , :בנושא בניית מנגנון לאיזון אקטוארי במוסד לביטוח לאומי , 12 במאי2009 . 70 מסקנות הוועדה לבחינת דרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך , אפריל2012 . 71 יש לציין כי המלצות הוועדה היו חלק מסל כולל של המלצות. בין היתר, הומלץ כי יונהגו כללי איזון אוטומטיים הקובעים מצבים בהם באופן .אוטומטי ינקטו פעולות על מנת להביא לאיזון אקטוארי של המוסד להרחבה בנושא המלצות הוועדה ,ראו: אליעזר שוורץ תיאור וניתוח של מנגנון התקציב של המוסד לביטוח לאומי, העברות מהממשלה למוסד ואיתנותו הפיננסית ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת11 בפברואר2014 . 72 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,א ניהול החוב הממשלתי והתחייבות הממשלה למוסד לביטוח לאומי , 28 באוקטובר2015 . 73 ,להרחבה ראו: אליעזר שוורץ תיאור וניתוח השינויים המוצעים במנגנון התקציב של המוסד לביטוח לאומי במסגרת הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשג ת יעדי התקציב לשנות התקציב2015 ו- 2016), התשע"ה- 2015 ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת8 באוקטובר2015 . בשנת2009 החליטה ממשלת ישראל על הקמת ועדה לבחינת דרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח .לאומי בטווח הארוך המלצות הוועדה לא אומצו על ידי הממשלה, ולא התקיים דיון מקיף וממצ ה .בנושא עם זאת, במסגרת הצעת תקציב המדינה לשנים2015 ו- 2016 החליטה הממשלה על נקיטת צעדים להגברת האיתנות הפיננסית וצמצום הגירעון של המוסד. המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 30 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm האקטוארי לטווח ארוך של המוסד אקוטית פחות , שכן המדינה צפויה לכסות א ת גירעונות השוטפים של המוסד − ככל שיהיו כאלו − .גם בעתיד74 5.1 ה דוח האקטוארי של המוסד75 ב סעיף24 )(ב ל חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה− 1995 (להלן: חוק הביטוח )הלאומי נ קבע כי בתום כל שלוש שנות כספים יגיש האקטואר של המוסד לביטוח לאומי דוח ,אקטוארי מלא. בפועל ב שנים1995 – 2010 לא הוגשו דוחות אקטואריים מלאים בגין ה ,תקופה ורק משנת2010 .חזר אקטואר המוסד להגיש דוחות מלאים דוח ה האקטוארי מספק הערכה למצבו הפיננסי ארוך הטווח של המוסד ואמור לשמש אמצעי לסיוע בשמירה על האיתנות .הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי יש לציין כי חיש ובים אקטואריים מתבססים על הנחות רבות, לש חלקן יש רגישות לשינויים לטווח הארוך, כך שכל שינוי באחת מההנחות עשוי להוביל לשינוי משמעותי במסקנות ה דוח ,. ככל שגופים שונים יתבססו על הנחות שונות אזי ייתכנו הבדלים במסקנותיהם , כפי ש הדבר בא לידי ביטוי בפערים ש בין המודל האקטוארי של המוסד ל בין ה ניתוח של בנק ישראל, כפי שהוא מוצג בנספח1 להלן. נוסף על כך , הנתונים המוצגים אינם כוללים את השפעות משבר הקורונה על האיזון האקטוארי של המוסד ואת הגדלת הגירעון הממשלתי בעקבות המשבר. להלן המסקנות העיקריות העולות מן ה דוח האקטוארי המלא המעודכן ל- 31 בדצמבר2016 :  יחס התלות לאוכלוסייה המבוגרת: יחס זה מודד את היחס בין מספר הנפשות ב אוכלוסייה שגילן 65 ומעלה ובין מספר הנפשות ב אוכלוסייה שגילן 20 עד64 (האוכלוסייה ש בגיל ה .)עבודה מדד זה הוא הערכה ליחס בין האוכלוסייה המקבלת גמלאות זקנה וסיעוד .מהמוסד לבין האוכלוסייה המשלמת דמי ביטוח ב תרשים2 להלן מ ו צגת תחזית יחס התלות לשנים2015 – 2065 . תרשים2 – תחזית יחס התלות לאוכלוסייה המבוגרת2015 – 2065 76 74 ,עלי בינג, רכז רווחה, אגף התקציבים במשרד האוצר, פגישה21 ביולי2020 . 75 המוסד לביטוח לאומי , דין וחשבון אקטוארי מלא ליום31 בדצמבר6 201 ,יוני 2020 . 76 הל שכה המרכזית לסטטיסטיקה ,, אוכלוסייה ודמוגרפיה תחזית אוכלוסייה לפי קבוצת אוכלוסייה, מין וגיל− חלופה בינונית ,כניסה : 29 בנובמבר 2018 ועיבודי מרכז המחקר והמידע של הכנסת. 21% 23% 25% 26% 27% 29% 30% 31% 31% 31% 31% 0% 10% 20% 30% 40% 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 31 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מהתרשים אפשר ללמוד כי יחס התלות לש ה אוכלוסייה המבוגרת צפוי לעלות מיחס של כ- 21% בשנת2015 לרמה של כ- 31% בשנת2065 . משמעות הגידול ביחס התלות היא שההפרשות לביטוח לאומי של האוכלוסיי ה בגיל העבודה לטובת מימון גמלאות הזקנה תצטרך לגדול, כדי .לעמוד ברמה דומה של קצבאות לאורך זמן77 מגמ ת ה גידול ביחס ( עשויה להוביל לגידול חד בתשלומי המוסד גמלאות זקנה וסיעוד) לעומת השינויים .בתקבולי המוסד, מה שעשוי לגרום להגדלת הגירעון האקטוארי בטווח הארוך  תחזית עודף או גירעון בחשבון הביטוח הלאומי: ב לוח7 להלן מ ו צגת תחזית התקבולים, תשלומים, עודף או גירעון של המוסד ויתרת הקרן עד שנת2060 . לוח 7 − תחזית תקבולים, תשלומים עודף או גירעון המוסד ויתרת הקרן בשנים2020 – 2060 (במיליוני ש)"ח78 שנה יתרת פתיחה של הקרן תקבולים תשלומים עודף או גירעון יתרת סגירה של הקרן 2020 227,725 91,392 83,733 7,658 235,507 2025 253,610 105,498 104,133 1,365 255,094 2030 247,325 118,853 124,258 -5,406 241,950 2035 206,081 134,185 146,917 -12,732 193,238 2040 123,381 150,511 172,732 -22,221 100,776 2045 -11,911 168,955 201,084 -32,129 -46,077 2050 -208,022 190,903 231,967 -41,064 -254,898 2055 -470,118 216,059 265,381 -49,322 -531,221 2060 -806,317 244,485 301,398 -56,913 -883,048 מהנתונים שבלוח אפשר ללמוד ב כי שנים2025 – 2030 (לפי דוח ה מדובר על שנת2027 ,) ,צפוי להיות מעבר ממצב של עודף בחשבון הביטוח הלאומי למצב של גירעון, אשר כאמור .גורם לקיטון של יתרת קרן העודפים של הביטוח הלאומי אפשר לראות כי על פי ההערכות האקטואריות יתרת הסגירה של הקרן צפויה לקטון מ כ- 228 מיליארד ש"ח בשנת2020 ליתרה שלילית של כ- 883 מילי ארד ש"ח בסוף שנת2060 .  יתרת קרן המוסד ושנת האיפוס: שנת האיפוס של הקרן היא השנה הראשונה ש בה יתרת הקרן של המוסד מתאפסת ונוצר מצב ש ,בו ללא סיוע של המדינה אין למוסד לביטוח לאומי אפשרות להמשיך לשלם את כלל הקצבאות ולעמוד בהתחייבויות הקבועות ב חוק שלו כלפי המבוטח .ים ב תרשים3 להלן מ ו צגת תחזית התפתחות התשלומים, התקבולים ויתרת הסגירה של הקרן ב שנים2020 – 2045 . 77 מסק נות הוועדה לבחינת דרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך ,עמ ' 40 ,אפריל 2012 . 78 המוסד לביטוח לאומי ,דין וחשבון אקטוארי מלא ליום31 בדצמבר6 201 ,יוני 2020 . יחס התלות של ה אוכלוסייה המבוגרת צפוי לעלות מיחס של כ- 21% בשנת2015 לרמה של כ- 31% בשנת2065 . המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 32 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים 3 − תחזית התקבולים, התשלומים ו יתרת הקרן של המוסד בשנים2045 − 2020 )(במיליארדי ש"ח79 בשנת2027 צפויים להיות תשלומי המוסד גדולים מן התקבולים (כולל הכנסות מריבית ופירעון אג"ח ), ומשנה זו צפויה לקטון יתרת הסגירה של קרן העודפים של המוסד לביטוח לאומי, עד למצב ש בו יתרתה הופכת מ חיובית לשלילית בשנת2044 .  רמת הכיסוי: רמת הכיסוי מוגדרת כיחס שבין יתרת הסגירה של קרן העודפים בסוף שנה לבין התשלומים במהלך השנה שחלפה. המשמעות של יחס זה הוא מספר השנים שהמוסד לביטוח לאומי יוכל לשלם את התחייבויותיו על סמך יתרות הנכסים ש בידיו בסוף השנה. רמת הכיסוי המינימלית שהוגדרה לצורך שמירה ע ל האיתנות הפיננסית של המוסד עומדת על 2.5 .שנים על פי נתוני ה דוח רמת הכיסוי צפויה לרדת מכ- 2.87 בשנת2017 לכ- 2.5 בשנת 2025 ,ו משנה זו צפויה לרדת מתחת לרמה המינימלית הנדרשת ועד לרמת כיסוי של0 בשנת2044 ., שבה צפויה להתאפס יתרת הקרן של המוסד  צעדים אפשריים לשמיר ה על האיתנות הפיננסית: הגדלת דמי הביטוח, הגדלת השתתפות האוצר בתקציב המוסד, הגברת ההשתתפות בשוק העבודה, הקטנת קצבאות .המוסד, העלאת גיל הפרישה, הצמדת גיל הפרישה לתוחלת החיים 5.2 סיכום שינויי מדיניות עיקריים בשנים האחרונות והשפעתם על האיזון האקטוארי80 ,כאמור ב חודש אוגוסט2015 , ובהמשך לדיונים שהתקיימו, בין היתר על רקע ,המלצות הוועדה התקבלה החלטת ממשלה בנושא: צמצום גירעון המוסד לביטוח לאומי. כדי לצמצם את גירעון ה מוסד הוחלט על הצעדים שלהלן: 81 79 .שם 80 הפסקה מבוססת על :המקורות הללו ,אליעזר שוורץ תיאור וניתוח השינויים המוצעים במנגנון התקציב של המוסד לביטוח לאומי במסגרת הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב2015 ו- 6 201), התשע"ה− 2015 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת , 8 באוקטובר 2015 ; ,אליעזר שוורץ הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב2017 ו- 2018), התשע"ז− 2016 − שיפוי המוסד לביטוח לאומי ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת , 27 בנובמבר 2016 ; אליעזר ,שוורץ הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת התקציב2019), התשע"ח− 2018 – שיפוי המוסד לביטוח לאומי ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת , 11 ב מרץ 2018 . 81 משרד ,ראש הממשלה החלטת ממשלה371 − צמצום גירעון המוסד לביטוח לאומי , 5 באוגוסט 2015 . 0 50 100 150 200 250 300 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 תקבולים תשלומים יתרת סגירה של הקרן המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 33 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  מעקב ממשלתי על היציבות ארוכת הטווח של המוסד: כל שלוש שנים הממשלה תדון ביציבות ארוכת הטווח של המוסד בהתבסס על ה דוח האקטוארי המלא. במסגרת הדיון תוערך יכולות המוסד לעמוד בתשלומים של הקצבאות ארוכות הטווח וכן הערכה של מידת .האיזון ארוך הטווח של המוסד נוסף על כך , אחת לשנה יתכנס הקבינט המדיני- חברתי ויקיים דיון על יציבותו ארוכת הטווח של המוסד. במסגרת הדיון יציגו שרי האוצר והרווחה .מתווה להתייעלות המוסד  שקיפות כללי התקצוב ופישוט ם – בהתאם להמלצה שנתנה הוועדה, הוחלט על שינוי השתתפות האוצר בתקציב המוסד (כפי שמ פורט לעיל) והוחלט על הקמת צוות שיפשט א ת אופן הקצבת תקבולי.המוסד לענפי הביטוח השונים  מימון אוצר המדינה – לשנות את אופן שיפוי המוסד בגין מענקי אשפוז, לשפות את המוסד בגין הגידול הדמוגרפי וההזדקנות האוכלוסייה, וכן לבטל את הוראת השעה בדבר דרך מימון .הגירעון בענף אבטלה חוק הביטוח הלאומי עובר שינויי חקיקה רבים הן במהלך הפעילות השוטפת של הכנסת והן במסגרת חוקי ההתייעלות הכלכלית בתקופת הדיונים השנתיים לע אישור תקציב המדינה. שינויים אל ה )יכולים להשפיע על תשלומי המוסד (צד ההוצאות, ,בשינוי תנאי הזכאות לקצבה גובה הקצבה ועוד; כמו כן, הם עשויים להשפיע על תקבולי המוסד)(צד ההכנסות, בשינוי .מקורות המימון של הקצבאות, שינוי אופן וגובה שיפוי אוצר המדינה את המוסד ועוד בעקבות זאת לשינויים אלו יש השפעה רבה גם על האיזון האקטוארי של המוסד בטווח הארוך. כחלק מהמלצות הוועדה לבחינת דרכים לשמירת האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאו מי ל טווח הארוך, הוצע כי י י קבעו כללים לאיזון אקטוארי של המוסד. במסגרת סעיף זה נאמר כי יי קבעו תנאי איזון לחקיקה, 82 כלומר ש הצעות חקיקה והחלטות אחרות המשפיעות על הוצאות המוסד או הכנסות יו יהיו מלוות בהערכה אקטוארית של השפעתן על האיזון האקטוארי של המוסד בטווחים ה שונים− איזון ארוך- טווח, איזון בטווח הבינוני, איזון בטווח הקצר וכן השפעה על הרזרבות של המוסד. הרעיון ש מאחורי הצעה זו, הוא שקביעת מדיניות בדבר תשלומי המוסד או תקבולי ו אמורה להיעשות בראייה ארוכת- ,טווח של כלל ההשפעות של המדיניות המוצעת ובכללן ההשפעות הפיננסיו ת שלה ובמיוחד ההשפעה על האיזון האקטוארי של המוסד. העלות האקטוארית של הצעת חוק משקפת את העלות הכלכלית האמתית של החוק לאורך זמן, ולכן הערכות אקטואריות שיוגשו בצמוד להצעות חוק ישקפו לקובעי המדיניות את ההשלכות המלאות של שינוי החקיקה וימנע ו מצב ש בו ניתנות הטבות סוציאליות בהווה על חשבון ציבור 82 מסקנות הוועדה לבחינת דרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך ,עמ ' 108 - 106 ,אפריל 2012 . חוק הביטוח הלאומי עובר שינויי חקיקה רבים הן במהלך הפעילות השוטפת של הכנסת והן במסגרת חוקי ההתייעלות הכלכלית בתקופת הדיונים השנתיים על אישור .תקציב המדינה שינויים אל ה יכולים להשפיע הן על תשלומי המוסד והן על תקבולי המוסד. המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 34 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המבוטחים בעתיד. הצעה זו היא מעין""נומרטור אקטוארי, "בדומה ל"נומרטור התקציבי בהקשר של . תקציב המדינה83 כאמור, בשנים2015 – 2018 , נעשו כמה שינויים בחקיקה אשר השפיעו מאוד על תקבולי ו תשלומי המוסד וכן על האיזון האקטוארי של המוסד, :ובהם שיפוי מלא ל מוסד על הוצאות אשפוז בגין לידה ,שינוי אופן השתתפות אוצר המדינה בתקציב המוסד ,)(כפי שפורט לעיל שינוי שיטת חישוב תוספת הוותק לקצבת זקנה ,שינוי במערך קצבאות הסיעוד , הגדלת קצבאות הנכים. לשינויי חקיקה אלה יש השפעה ישירה על האיזון האקטוארי של ה מוסד , ו לא בהכרח היא הובא ה בחשבון במלואה ,בעת אישור השינויים לצד ההשפעה על האיזון השוטף, שכאמור לעיל גם הוא לא בהכרח הובא בחשבון במלוא ו. ייתכן אפוא כי יש מקום לבחון את יישום המלצות הוועדה בדבר קביעת""נומרטור אקטוארי, כפי שהוסבר לעיל, כך שבכל תיקון יובאו בחשבון כלל ההשפעות על האיזון השוטף וארוך הטווח . במסגרת יישום "הנומרטור התקציבי" נקבע כי ב כל הצעת חוק צריך להיות מוצג מקור מימון שיבטיח שמירה על המסגרת הפיסקלית, ולכן כבר כיום כאשר מאושרים שינויי חקיקה המגדילים את הוצאות המוסד או מקטינים את הכנסותיו נדרש,ת לכאורה , הצגת .דרך למימון שינויים אלו ,עם זאת, מקור המימון המוצג נועד לשמור על המסגרת הכללית של תקציב המדינה. בפועל כאשר נעשו בשנים האחרונות שינויי חקיקה המשפיעים על הכנסות המוסד או הוצאות יו נעשו בה- בעת גם תיקונים בשיעור השתתפות האוצר בתקציב המוסד, אך אי-א פשר לדעת האם תיקונים אלו מספ י קים לשמירת האיזון האקטוארי של המוסד, שייתכן ש נפגע בשל שינוי .החקיקה עמדת אגף התקציבים ב משרד ה אוצר היא כי ייתכן ש יש מקום לשקול הפעלת נומרטור אקטוארי כאשר מגדילים את קצבאות המוסד המשפיעות על תקציב המדינה מעבר לתקופה של שלוש .שנים, שבהן מופעל הנומרטור התקציבי הרגיל84 יש ל ציין כי גם במקרים ש בהם הוחלט על הגדל ת הקצבאות בצורה שאינה חורגת מהנומרטור התקציבי, תיתכן השפעה ארוכת טווח רחבה יותר, וממילא אין לקשור בהכרח בין יישום הנומרטור האקטוארי לתקופה הנכללת בנומרטור התקציבי. כך לדוגמה , אם יוחלט על הגדלת קצבאות הסיעוד בשנה הבאה הנכללת בנומרטור ,התקציבי אזי.בכל מקרה צפויה השפעה גם על האיזון לטווח ארוך 83 להרחבה בנושא "הנומרטור התקציבי" ,ראו: אליעזר שוורץ ואיתמר מילרד הצעת חוק הה תייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב2015 ו- 2016 ) התשעה- 2015 – הכנת תכנית תקציב תלת- שנתית– ,נומרטור מרכז המחקר והמידע של הכנסת , 12 באוקטובר 2015 . 84 ,עלי בינג, רכז רווחה, אגף התקציבים במשרד האוצר, פגישה21 ביולי2020 . המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 35 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נספח: המתווה המוצע על ידי ה מוסד ל ביטוח לאומי לשיפור איתנות ו הפיננסית85 על פי המוסד יש סיבות שונות שגרמו לכך שחלה הדרדרות באיתנות הפיננסית של המוסד. בנספח להלן מוצגות ה בעיות הקשורות לאיתנות הפיננסית של המוסד והפתרונות המוצעים להן על פי עמדת מינהל המחקר והתכנון במוסד לביטוח לאומי. כאמור, ככל שיוסכם על שינוי המבנה המימוני של הביטוח הלאומי , לפי הצע ת משרד האוצר, ממילא חלק מהבעיות יבוא על פתרונ ו ו העיסוק ב חלק ן .יתייתר הסדרת חלוקת תשלומי הגמלאות בין המוסד לאוצר המדינה הבעיה: לפי המוסד, יש תשלומים שונים שבמהותם אינם שייכים לתשלומים הביטוחיים בש ,עבורם המוסד גובה דמי ביטוח שבעקבות החלטות שונות ממומנים מתקציב המוסד ללא החזר מלא מאוצר המדינה. דוגמה בולטת לסוג כ זה של תשלום הוא התשלום שמועבר על ידי המוסד לבתי החולים בגין מענקי אשפוז של יולדות. ההחלטה על מימון אשפוז בגין לידה על ידי המוסד לביטוח לאומי התקבלה לפני שנחקק חוק ביטוח בריאות מ מלכתי, התשנ"ד− 1994 , אך גם כאשר חוקק חוק ביטוח בריאות ממלכתי לא הועברה האחריות מהביטוח הלאומי לקופות .החולים בשנת2007 ,ה וסף סעיף32(ג2 ) לחוק הביטוח הלאומי )(במסגרת חוק ההסדרים ונקבע בו שיפוי חלקי מ אוצר המדינה ל מוסד ב .עבור תשלום מענקי אשפוז בשנים2007 – 2015 העביר אוצר ,המדינה שיפוי חלקי למוסד ו סכום השיפוי התעדכן בהתאם למנגנון המפורט בחוק ועל פי הסכמות עם משרד האוצר. בשנת2015 אמנם תוקן סעיף32(ג2) − במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב2015 ו- 2016 ,) התשע"ה− 2015 − כך שאוצר המדינה מ שפה את המוסד ב עבור תשלום מענקי האשפוז ששילם המוסד במלואם , אך עדיין תקצוב המדינה ב )עבור תשלום זה (שאינו תשלום ביטוחי במהותו נעשה באמצעות מנגנון השיפוי של סעיף32 לחוק הביטוח הלאומי ולא על פי סעיף9 לחוק הביטוח הלאומי, שבו המוסד משמש רק מעין צינור ל העברת המימון המלא מהאוצר לצורך הטבות סוציאליות למוטבים השונים . על פי נתוני המוסד, 86 בשנים1995 – 2018 התשלומים לבתי החולים בגין מענקי אשפוז הסתכמו בכ- 43.7 מיליארד ש"ח (ב מחירי2018 ), והתקבולים בגין השתתפות האוצר במענקי האשפוז ב אותן שנים הסתכמו בכ- 11 מיליארד ש"ח (ב מחירי2018 .) 87 כאמור, רק משנת2007 הייתה השתתפות חלקית של אוצר המדינה ב סכומים אל,ה ורק משנת2016 מממנת המדינה באופן 85 דניאל ,גוטליב, סמנכ"ל מחקר ותכנון, המוסד לביטוח לאומי, דוא"ל6 באוגוסט2018 ; ,פגישה עם נציגי הביטוח הלאומי8 באוגוסט2018 . 86 המוסד לביטוח לאומי, ירחון סטטיסטי– לוח1.3.2 − תקבולי הביטוח הלאומי, לפי מקורות המימון וענף , ולוח1.7.2 - תשלומי גמלאות אימהות, לפי בסיס החוק וסוג גמלה , ספטמבר2019 . .עיבודי מרכז המחקר והמידע של הכנסת 87 סכומים אלו משקפים את התשלומים והתקבולים בפועל. ככל שהתקבולים במהלך השנים היו מכסים את מענקי האשפוז םאו מל ב , עודפי המוסד המושקעים בכל שנה בקרן העודפים היו גדלים ונושאים תשואה, וממילא השפע ת .תשלום המענקים גבוהה מהעלות השוטפת המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 36 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,מלא את תשלום מענקי האשפוז. לטענת המוסד מצב זה יצר חלק נכבד מהגירעון האקטוארי י שע מו מתמודד המוסד כיום. דוגמאות נוספות לתשלומים שאינם בי טוחיים במהותם: התוספת הניתנת לשעות סיעוד בהעסקת עובד ישראלי ועלות האשפוז בסיעוד. לטענת המוסד, תשלומים אלו אינם ביטוחיים במהותם והם קשורים להחלטות מדיניות של הממשלה, כגון החלטות בתחום .שוק העבודה על ,פי עמדה זו יש חשיבות בהפרדה רישומית בין סוגי התשלומים ,ש כן תשלומים המחויבים על פי חוק הביטוח הלאומי מובאים בחשבון לצורך חישוב האיזון האקטוארי. 88 על פי אגף התקציבים ב משרד ה אוצר אין הבדל מבחינת מקור המימון בין סוגי הגמלאות השונים המשולמים על ידי המוסד, שכן תפקיד המוסד הוא לשמש זרוע ביצועית של הממשלה לתשלומי ה קצבא ות השונות לאזרחי .ם, ואין זה משנה מכוח איזה סעיף בחוק דבר זה נעשה נוסף על כך , ככל שי י ווצרו גירעונות עתידיים בתקציב המוסד, הן יכוסו באופן מלא על ידי תקציב המדינה בשנים ש בהן תידרש תוספת תקציבית למימון הקצבאות השונות (ראו לעיל סעיף.1 4 .) 89 הפתרון המוצע: הצעת המוסד היא לארגן מחדש את ,תשלומי הגמלאות השונים של המוסד תוך ,הפרדה ברורה בין התשלומים בגין הגמלאות הגבייתיות לבין הגמלאות שאינן גבייתיות .ובעיקר בנושא שיפוי אוצר המדינה בגין הגמלאות שאינן גבייתיות עמדת המוסד היא ש נדרשת בדיקה מעמיקה של כל סעיפי חוק הביטוח ה לאומי . ל פי שיט ,ה זו על הבדיקה אשר תכלול מיפוי ,של כל סעיפי התשלומים שאינם קשורים במובהק לתקציב הביטוחי והעברתם לתקצוב לפי סעיף9 לחוק הביטוח הלאומי, שבגינו מקבל המוסד שיפוי מלא מאוצר המדינה, או העברתם לתקציב משרדים אחרים שהם רלוונטיים אליהם. לדוגמה, בנושא ,מענקי האשפוז בגין יולדות מוצע על ידי המוסד, להעביר תקצוב זה לאחריות משרד הבריאות או לפחות לתקצבו במסגרת סעיף9 .לחוק הביטוח הלאומי, ולא במסגרת תקצוב הגמלאות השונות כאמור, לפי,משרד האוצר90 הביטוח הלאומי משלם את כלל הקצבאות, לרבות קצבאות שהן ביטוחיות, ,לפי חוק בשל תפקידו ,ולא מכוח זכות שנקנתה בתשלום פרמיות לאורך השנים. לכן יש לראות במוסד לביטוח לאומי זרוע מבצעת של הממשלה ולפיכך אין הבדל מהותי בין קצבה לקצבה ועל המוסד לשלם את כלל הקצבאות ש הממשלה החליטה עליהן (במסגרת חוק הביטוח הלאומי או במסגרת הסכם מיוח)ד .על המוסד לעשות כן בדומה למנגנון של סל שירותי הבריאות שבו נקבע סל שירותים והמדינה מעבירה את התקציב הנדרש ל כיסוי ה עלות השנתית הנדרשת למימון הסל . 88 דניאל גוטליב ,סמנכ"ל מחקר ותכנון, המוסד לביטוח לאומי ,דוא”ל , 28 במאי 2019 . 89 עלי בינג, אגף התקציבים במשרד ,האוצר, פגישה21 ביולי2020 . 90 .שם המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 37 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm עלייה בתוחלת החיים ללא העלאה במקביל של גיל קבלת גמלת זקנה הבעיה: גיל הזכאות לקבלת גמלת זקנה נחלק לשני סוגים: גיל זכאות מותנה (בכפוף לעמידה )במבחן הכנסות וגיל זכאות מוחלט, .שאינו מותנה בהכנסה גיל הזכאות המוחלט נקבע בסעיף 245(א) לחוק הביטוח הלאומי . הגיל הוא70 ,לגברים ו מחודש מאי2020 גם לנשים (לאחר )העלאה הדרגתית בשנים האחרונות . גיל הזכאות המותנה בהכנסה לקבלת גמלת זקנה , נקבע כגיל הפרישה כפי ש הוא קבוע ב חוק גיל פרישה, התשס"ד− 2004 .ב אפריל2021 גיל הפרישה לגברים הוא67 וגיל הפרישה לנשים הוא62 . על פי סעיף9 לחוק גיל הפרישה שר האוצר יביא לאישור ועדת הכספים את המלצותיו בגין שינוי גיל הפרישה לנשים, וועדת הכספים תחליט בנושא . כל עוד ועדת הכספים לא החליטה אחרת גיל הפרישה לנשים נותר 62 . עד אפריל 2021 , טרם התקבלה החלטה על .שינוי גיל הפרישה לנשים91 המשמעות של אי-העלאת גיל הפרישה היא ש ככל שתוחלת החיים תעלה , התקופה שבה המבוטח יקבל גמלת זקנה ,, כשיעור מתקופת החיים תהיה ארוכה יותר. בהתאם לכך, תקופת .גיל העבודה של המבוטח, כשיעור מתקופת החיים, תקטן ב תרשים4 להלן מ ו צג ת תקופת הקצבה כשיעור מתוחלת החיים בלידה, בשנים2016 – 2064 . תרשים 4 – תחזית תקופת קבלת קצבת זקנה כשיעור מתוחלת החיים בלידה לשנים2016 – 2064 92 מהתרשים אפשר ללמוד ב כי שנת2016 , תקופת קבלת הקצבה של אישה היא כ- 26% מתוחלת החיים בלידה , וכ- 17% מתוחלת החיים של גבר. בשנת2060 תקופת קבלת הקצבה צפויה להיות כ- 32% מתוחלת החיים בלידה של אישה, וכ- 24% .מתוחלת החיים בלידה של גבר על ,פי המוסד לשינוי דמוגרפי זה יש השפעה משמעותית על האית ,נות הפיננסית של המוסד מ כיוון 91 בשנים האחרונות ערכה ועדת הכספים של הכנסת כמה דיונים בנושא העלאת גיל הפרישה לנשים, ו בעניין זה אף הוגשה הצעת חוק פרטית על ידי חברי הוועדה, אך היא .לא קודמה בשל מחלוקות עם משרד האוצר בחודש יוני2019 פרסם משרד האוצר תזכיר הצעת .חוק להעלאת גיל הפרישה לנשים, אך בשל התפזרות הכנסת טרם הושלם הטיפול בנושא 92 שלומית כהן-אלקסלסי ,, ראש ענף הפצת מידע בלמ"ס, דוא"ל6 בדצמבר2018 ; .עיבודי מרכז המחקר והמידע של הכנסת 17% 18% 19% 19% 20% 21% 21% 22% 22% 23% 23% 24% 26% 27% 27% 28% 28% 29% 29% 30% 30% 31% 31% 32% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 2016 2020 2024 2028 2032 2036 2040 2044 2048 2052 2056 2060 גברים נשים המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 38 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שה תשלומי ם ע ל גמלאות זקנה ושאירים יגדלו משמעותי ת. מצב זה אף עשוי לגרום לכך ( שהאוכלוסייה בגיל העבודה תצטרך לממן באמצעות העלאת דמי הביטוח) את התארכות תקופת תשלום גמלת הזקנה ב עבור.הדור המבוגר ב סוף שנת2019 היו תשלומי גמלת זקנה ושאירים ב סכום של כ- 35.3 מיליארד ש"ח − כ- % 42.3 מכלל תשלומי ה גמלאות הגבייתיות ב אותה.שנה93 הפתרון המוצע: על פי הצעת המוסד , גיל הזכאות לקבלת גמלת זקנה ישתנה, ו יוצמד לתוחלת .החיים ויחושב כשיעור מסוים מתוחלת החיים ,למעשה משמעות מהלך זה היא שינוי התנאים הקיימים כיום ויצירת תנאים חדשים מול המבוטחים. מ כיוון שהמוסד רואה את תפקידו כגוף " ביטוחי הוא מדמה זאת ליצירת פוליסה ביטוחית" .חדשה ב לוח8 להלן מ ים צג ו תוחלת החיים, גיל הקצבה ותקופת קבלת הקצבה לנשים ולגברים– לפי המצב הקיים ולפי הצע ת השינוי של .המוסד לוח 8 – תוחלת החיים, גיל הקצבה, ותקופת קבלת הקצבה– מצב קיים והצעה חדשה94 מגדר סוג ה פוליסה תוחלת החיים95 גיל הקצבה תקופת קבלת קצבה בשנים כשיעור מתוחלת החיים נשים מצב קיים 84.6 62 22.6 27% מצב חדש 90 65.7 24.3 27% גברים מצב קיים 80.7 67 13.7 17% מצב חדש 85 70.6 14.5 17% מ הלוח אפשר ללמוד כי לפי המצב הקיים , תקופת קבלת הקצבה לאישה עומדת על כ- 22.6 שנים, ב שיעור של כ- 27% .מתוחלת החיים שלה על פי הצעת המוסד, ה"פוליסה החדשה" של קבלת גמלת זקנה , תהיה לא על פי גיל קבוע, אלא תהיה על פי שיעור מתוחלת החיים בלידה ,באותו הזמן שהאישה תתקרב לגיל הקצבה, ולכן בדוגמה שמוצגת בלוח אם תוחלת החיים לנשים תהיה גיל90 , אז27% מתוחלת החיים הן 24.3 שנים, ולכן גיל תחילת קבלת הקצבה יהיה ההפרש בין תוחלת החיים למספר שנים זה – גיל65.7 . יש לציין, כי על פי ה צעת המוסד, לא מוצע לקבוע בהכרח את שיעור תקופת קבלת הקצבה כפי יה שה ב- 2017 – 27% לנשים ו- 17% לגברים, אלא הרעיון הוא שהמנגנון יהיה מוצמד לשיעור מסוים מתוחלת החיים, כפי שיוחלט על .ידי הגורמים האחראים על הנושא נוסף על כך ,כדי לשמור על הצדק הרב-דורי וכדי לא לפג וע במבוטחים שכבר כיום בגיל פרישה או מתקרבים אליו, מציע המוסד להפעיל במקביל שתי"פוליסות ביטוח" – קיימת ו .חדשה הפוליסה הקיימת תוחל על מי שכבר נמצא בתקופת גיל העבודה, ואילו הפוליסה החדשה תוחל 93 המוסד ,לביטוח לאומי לוח 1.5.1 תשלומי גמלאות, לפי ענף− ב מחירים שוטפים ,מאי 2020 ; לוח1.6.1 ,תקבולי הביטוח הלאומי, תשלומים עודף או גרעון , מאי2020 . 94 ,המוסד לביטוח לאומי?איך לשמור על יכולת הביטוח הלאומי להבטיח ביטחון סוציאלי לאורך זמן , 27 בספטמבר2017 . 95 למ ה ,"ס, תמותה ותוחלת חיים תוחלת ים חי בשנת 2017 ,כניסה : 6 בדצמבר 2018 . המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 39 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm על .מי שטרם נכנס לגיל העבודה ב עבור אישה שכיום כבר בגיל הקצבה( 62 ) תהיה מכוסה לפי המצב הקיים, ותקבל קצבה מגיל62 , אך ב עבור מי שנותרו לה עוד שנים אחדות עד גיל62 יופעל מנגנון משוקלל, כך ש ב עבור השנים שבהן שילמה דמי ביטוח בגין ה"פוליסה הקיימת" יחושב גיל הפרישה לפי גיל62 , ואילו ב עבור מספר השנים שתשלם בגין ה"פוליסה החדשה" היה י .גיל הפרישה לפי שיעור מתוחלת החיים ב לוח9 להלן מובאת דוגמה לגיל הפרישה המוצע, על פי המנגנון המשוקלל של שתי ה"פוליסות" – הישנה, לפי גיל62 וה חדשה, .לפי אחוז קבוע מתוחלת החיים לוח 9 – חישוב גיל הפרישה על פי מנגנון לשקלול הפוליסה החדשה ו הפוליסה הישנה96 גיל כיום שיעור פוליסה קיימת שיעור מתוחלת חיים לפי פוליסה קיימת שיעור פוליסה חדשה שיעור מ תוחלת חיים לפי פוליסה חדשה תקופת קצבה משוקללת תחזית תוחלת חיים גיל הפרישה המוצע 18 0% 26.7% 100% 25% 25.0% 91.0 68.25 20 5% 26.7% 95% 25% 25.1% 90.7 67.95 30 27% 26.7% 73% 25% 25.5% 89.2 66.48 40 50% 26.7% 50% 25% 25.9% 87.7 65.02 50 73% 26.7% 27% 25% 26.2% 86.1 63.50 60 95% 26.7% 5% 25% 26.6% 84.7 62.14 62 100% 26.7% 0% 25% 26.7% 84.6 62.00 נראה מהלוח כי לפי הצעת המנגנון המשוקלל גיל הפרישה של מבוטחת בת62 י יוותר ללא שינוי ו יהיה62 .ב עבור מבוטחת בת40, לדוגמה , גיל הפרישה יעלה ל- 65 , כיוון שמשקל הפוליסה הישנה – התקופה ש בה עבדה – הוא50% מתקופת התשלום, ו- 50% נוספים יתבססו על .הפוליסה החדשה ב עבור מבוטחת בת18 כיום, שיעור הפוליסה החדשה יהיה100% , ולכן יתבסס לחלוטין על ש יעור תוחלת החיים לפי הפוליסה החדשה, שיוביל להעלאת גיל הפרישה שלה ל- 68.25. לדעת המוסד, פתרון זה מהווה פתרון הוגן הנותן מענה מבחינת הצדק הרב- ,דורי וכן יחזק מאוד ,את האיתנות הפיננסית של המוסד וככל שגיל הפרישה יעלה תי דחה שנת איפוס .הקרן בתזכיר חוק שפורסם בשנת 2019 הציע משרד האוצר להעלות את גיל הפרישה לנשים בשני .שלבים בשלב הראשון גיל הפרישה לנשים שנולדו מיוני1958 יעלה בהדרגה לגיל65 , ובשלב השני שיחל בינואר2037 − השנה ש בה תסתיים העלאת גיל הפרישה לנשים ל- 65 − גיל הפרישה לנשים יועלה אחת לשלוש שנים, בהתאם לעלי הי ו בת חלת החיים של נשים, אך עם הגבלה על כך שגיל הפרישה של נשים לא יעלה על זה של גברים. 97 לפי ההצעה, גיל הפרישה לנשים 96 ,דניאל גוטליב סמנכ"ל מחקר ותכנון, המוסד לביטוח לאומי ,דוא”ל , 28 במאי2019 ; תחזית תוחלת חיים : שלומית כהן- ,אלקסלסי ראש ענף הפצת מידע ,לפי חלופה בינונית, למ ה,"ס דוא”ל , 6 בדצמבר 2018 . ההצעה מבוססת על קביעת שיעור תוחלת חיים לקצבה של 25% ., אך זהו נתון רק לצורך המחשת הדוגמה 97 ,משרד האוצר תזכיר חוק ,חוק גיל פרישה (תיקון מס' _), התשע"ט- 2019 , דברי הסבר, סעיפים1 ו- 2(2 ) לחוק. המשמעות היא שרק בשנת 2040 יוצמד גיל הפרישה לעלייה בתוחל.ת החיים המ וסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 40 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יעלה בשני שליש מהעלייה בתוחלת החיים שלהן ו הבחינה תיעשה ותפורסם בחודש יוני הקודם לשנה ש.בה יועלה גיל הפרישה במנגנון זה יש לציין כי תזכיר חוק זה אינו מתייחס לגיל הפרי ש ה לגברים ואינו מציע להצמידו לתוחלת החיים משתי סיבות, הראשונה היא שתזכיר החוק נכתב בעקבות הוועדה לבחינת גיל הפרישה לנשים, שהמנדט שלה היה גיל פרישה לנשים; האחרת היא שבהשוואה למדינות ה- OECD גיל הפרישה לגברים בישראל אינו נמוך, וכיום אין סיבה להעלותו. 98 התמודדות עם בעיית הגירעון האקטוארי ,כאמור לפי הדוח האקטוארי האחרון ליום31 בדצמבר2016 שפורסם ביוני2020 , יתרת קרן העודפים של המוסד, צפויה להתחיל לקטון ב שנת2027 , ולהגיע למצב של איפוס בשנת2044 . בספטמבר2019 , פרסם בנק ישראל דוח העוסק בתחזיות ארוכות טווח למערכת הביטוח הלאומי בישראל. על פי ה דוח , בבנק נבנה ,מודל המציג את האיתנות הפיננסית של המוסד בהתאם לתחזיות צמיחה ארוכות טווח,. נוסף על כך מוצגים תרחישים שונים של האיזון התזרימי של המוסד, בהתאם לשינויים במשתנים כגון: הצמדת קצבאות ל שכר הריאלי, העלאת גיל הפרישה לנשים, מספר הזכאים לקצבאות נכות, שינויים בתוחלת החיים ושינויים בשיעורי .התעסוקה על פי המודל ה מוצג ב דוח המוסד יעבור למצב של גירעון שוטף ותחילת ירידת קרן העודפים בשנת 2037 וכי קרן העודפים צפויה להתאפס בשנת 2056 . כמו כן, צופים בבנק ישראל, כי השנה ש בה תצא המערכת מאיזון( השנה שבה גם תשלומי הריבית וגם תשלומי הקרן לא יספיקו לממן את סך הוצאות המוסד) תהיה2050 . 99 אפשר לראות כי יש פערים בין נתוני הבנק לנתוני המוסד באשר ל התפתחות קרן העודפים בשנים הקרובות, וממילא לע ו צמת ש.אלת האיתנות הפיננסית על פי המוסד, אחד ההסברים לפער זה הוא ההנחות השונות בדבר .הגידול הריאלי בשכר במשק בין המוסד לבין בנק ישראל ,כאשר מריצים את המודל האקטוארי של המוסד לפי הגידול הריאלי בשכר של בנק ישראל הפער בין המודלים מצטמצם. על פי עמדת המוסד, צריך להיו וצר שיתוף פעולה בין בנק ישראל למוסד כדי לערוך ניתוח מעמיק לבחינת ההבדלים בין המודלים השונים בכל הקשור ל איזון .האקטוארי של המוסד100 אחד הגורמים המשפיעים ביותר על האיתנות הפיננסית הוא ה גירעון במאזן המוסד ה נוצר כאשר הכנסות המוסד (מכלל המקורות) אינן מספיקות לכיס וי הוצאותיו. יש שלושה סוגים של גירעונות :במאזן המוסד, אשר עלולים להוביל לגירעון אקטוארי בעתיד 98 ,כפיר בטט, רכז מקרו, אגף התקציבים במשרד האוצר, שיחה7 באוקטובר2019 . 99 ,בנק ישראל תחזית ארוכת טווח למע רכת הביטוח הלאומי בישראל , 15 בספטמבר2019 . 100 המוסד לביטוח לאומי , דין וחשבון אקטוארי מלא ליום31 בדצמבר6 201 , 'עמ71 − 68 , יוני 2020 . המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 41 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  גירעון שוטף – הכנסות המוסד (כולל השתתפות האוצר), אינן מספיקות לכיסוי תשלומי ,הקצבאות של המוסד בשנה מסוימת.  גירעון בטווח בינוני– גירעון זה נוצר כאשר יש כמה שנים ש בהן נוצרו גירעונות זמניים בחשבון המוסד.  גירעון ארוך-טווח – זהו מצב בו יש צפי לגירעון פרמננטי )(קבוע במאזן המוסד. להלן תיאור של כל אחד מהגירעונות והפתרונות המוצעים על ידי המוסד למימונו. יש לציין כי הפתרונות אינם בהכרח מצטברים ו ייתכן ש פתרון של בעיית גירעון מסוג מסוים עשוי להוביל לכך שבעיית הגירעון האקטוארי תיפתר ,ללא צורך בשאר הפתרונות. כמו כן, חשוב לציין כי פתרונות אל ה נובעים מהגישה העקרונית לתפקידו של המוסד לביטוח לאומי כמעין "חברת "ביטוח. על פי עמדת אגף התקציבים ב משרד ה ,אוצר צורת הסתכלות זו שגויה, ויש לעבור למודל ש בו הממשלה משלימה את הפער בין הוצאות המוסד להכנסותיו מדי שנה ובכך למעשה מתייתר הצורך בדיון על ה גירעון ה אקטוארי לטווח הארוך (ראו לעיל סעיף4.1 .) גירעון שוטף הבעיה: כפי שתואר לעיל בסעיף1.3 , הכספים המועברים כיום ממשרד האוצר למוסד מחושבים כשיעור מסוים מסך דמי הביטוח שנגבו על ידי המוסד באותה השנה כפי שקבוע בחוק. מצב זה גורם לכך ש השתתפות אוצר המדינה תלויה בצד ההכנסות של המוסד ,ואין לה קשר ישיר עם היקף הוצאות המוסד , כך שבשנה מסוימת עשוי להיווצר גירעון שוטף, שכן הכנסות המוסד (הכוללות את השתתפות משרד האוצר) לא יספיקו כדי .לכסות את ההוצאות על פי עמדת המוסד, גם השתתפות גבוהה מדי של האוצר בתקציב המוסד עשויה להיות ,בעיה שכן זה יוביל למעיין ""הלאמה ,של המוסד ו החלק הביטוחי של המוסד יהפוך לזרוע של העברת שירותים חברתיים מהממשלה לאזרחים, ללא שום קשר להיבט הביטוחי של המוסד(בהתאם להבדל בין העמדות בדבר מעמדו של המוסד, שהוסברו בסעיף 4.1 לעיל.) פתרון :שינוי צורת השתתפות הממשלה. המוסד מציע לשנות את אופן השתתפות הממשלה בתקציב הביטוח הלאומי כך שהסכומים שיועברו יחושבו על פי הפער בין צד הוצאות המוסד לבין גובה ההכנסות של המוסד )מדמי ביטוח ומקורות נוספים (תשלומי ריבית ופיצויים מצד שלישי בכל שנה. ,על פי המוסד ה מצב שבו הממשלה מממנת את ה פסד ההכנסות בשל פטורים הניתנים לאוכלוסיות שונות ,מ שקף את תפקיד ה במערכת הביטוח הלאומי ל שמירה על צדק חלוקתי ,והשפעה על חלוקת ההכנסות בין עניים לעשירים. כמו כן מימון ב אופן זה יוצר קשר ישיר בין התשלומים שהמוסד משלם )(צד ההוצאות .לבין השתתפות הממשלה נוסף על כך , על פי המוסד, יש להעלות את דמי הביטוח כך שהם ישקפו את דמי הביטוח המלאים שיאפשרו עמידה המוסד לביטוח לאומי– ת יאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 42 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בביצוע התשלומים בצורה מלאה. על פי הערכת המוסד, ממוצע דמי הביטוח בפועל נמוך .מממוצע דמי הביטוח המלאים101 על פי אגף התקציבים ב משרד ה ,אוצר המשמעות של הפסקת השתתפות האוצר בתקציב ,המוסד והסתמכות מלאה על תקבוליו מדמי ביטוח היא העלאת דמי הביטוח פי- שניים מהמצב הקיים כיום. נוסף על כך ,אילולא השתתפות משרד האוצר בתקציב המוסד , בזמני משבר כלכלי, כמו לדוגמה בתקופת משבר הקורונה, היה על המוסד להעלות בצורה חדה את דמי הביטוח ובמקביל להפחית קצבאות מסוימות כדי .לממן את הגידול החד בדמי אבטלה102 לצעדים אלו השפעה מחזורית על המשב ר, קרי הידוק פיסקלי, העשוי להעמיק את המשבר, .במקום הרחבה פיסקלית גירעון בטווח בינוני (גירעון זמני) הבעיה: גירעון זמני בחשבון המוסד עשוי לקרות בעקבות תקופה של מיתון כלכלי העשוי להוביל ל.גידול זמני בשיעור האבטלה וקיטון בהכנסות מדמי ביטוח גירעון זה נוצר, כאשר במשך כמה שנים חשבון המוסד בגירעון שוטף (כפי ש מ וסבר לעיל) ומוביל לכך שיש צורך במימון הגירעון הזמני על ידי קרן מיוחדת להתמודדות עם משברים בטווח קצר-בינוני. יש להבהיר כי בהנחה שלא נוצר גירעון שוטף כלל, ובכל שנה המוסד נמצא באיזון תקציבי, ייתכן לא ש יי ווצר כלל גירעון בטו חו הבינוני. פתרון: יצירת קרן עודפים מינימלית על ידי המוסד. על פי הצעת המוסד, יש לאפשר למוסד ליצור קרן מינימלית שתהיה ""כרית ביטחון כדי לממן גירעונות זמניים העלולים להיווצר בחשבון המוסד. הקרן תיווצר באמצעות שמירת תקבולי הריבית מקרן העודפים ואי- העברתם לתקציב המדינה במשך תקופה של כחמש עד שש שנים עד אשר תיווצר קרן בסך של כ- 50 מיליארד ש"ח. סכום זה להערכתם יוכל לספק נזילות להתמודד ות עם גירעונות זמניים שיוגדרו כגירעונות .בטווח של עד כחמש שנים יש לבחון כיצד אפשר להגדיר את התנאים לשימוש כך שיבטיחו שהקרן תשמש רק למטרות של כיסוי הג י.רעונות ב לוח10 להלן מוצגת דוגמה ל אופן השתתפות האוצר בתקציב הביטוח הלאומי, על פי ההצעה של מימון הפער בין ההכנסות להוצאות (פתרון הגירעון השוטף) וכן את אופן יצירת קרן העודפים הזמנית .)(פתרון הגירעון בטווח בינוני 101 דניאל גוטליב ,סמנכ"ל מחקר ותכנון, המוסד לביטוח לאומי ,דוא”ל , 28 במאי 2019 . 102 ,עלי בינג, רכז רווחה, אגף התקציבים במשרד האוצר, פגישה21 ביולי2020 . המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 43 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לוח 10 – דוגמה ל( השתתפות האוצר בתקציב הביטוח הלאומי, על פי הצעת המוסד במיליארדי ש ,"ח ב מחירי 2019 ) 103 סוג סעיף סעיף מאזני סכום תשלומים תשלומי גמלאות גבייתיות 83.4 תקבולים ריבית על השקעות 8.2 פיצויים מצד שלישי 0.6 דמי ביטוח בפועל 52.4 סך ה כול 61.2 השתתפות אוצר המדינה )מימון האוצר באופן שוטף (ההפרש בין תשלומים לתקבולים 22.2 מימון האוצר- כולל שמירת העודפים בידי המוסד 31.0 מהנתונים בלוח עולה כי ב שנת2019 ( , תשלומי המוסד בגין גמלאות גבייתיות על פי חוק הביטוח )הלאומי היו כ- 83.4 מיליארד ש"ח , סך תקבולי המוסד היו כ- 61.2 מיליארד ש"ח , וסך ההפרש בין תשלומי המוסד לתקבולי המוסד היה כ- 22.2 מיליארד ש"ח . על פי הצעת המוסד, הפרש זה הוא סכום ההשתתפות האמיתית שצריך אוצר המדינה לתקצב את המוסד, שכן זהו הסכום הנדרש למוסד כדי לממן את הגירעון השוטף בשנת2019 .נוסף על כך , על פי הצעת המוסד , ו כדי ליצור את קרן העודפים המינימלית בתהליך מתמשך על פני כחמש שנים, ההכנסות מהריבית על השקעות ופיצויים מצד ג' לא יועברו לקרן העודפים שיש כיום בידי משרד האוצר, אלא ה סכום של כ- 8.8 מיליארד ש"ח .יועבר לטובת הקמת קרן עודפים מינימלית שתהיה בידי המוסד על פי הצעה זו, השתתפות האוצר בתקציב המוסד לשנת2019 הייתה צריכה להיות כ- 31 מיליארד ש"ח , לעומת ההשתתפות בפועל ,אשר הייתה כ- 32.6 מיליארד ש"ח. 104 אפשר לראות, כי הצעה זו, עשויה להוביל אף לחיסכון בהשתתפות אוצר המדינה בתקציב המוסד השוטף , אך ,לעומת זאת כאמור, י יתכן יהי ש.ה צורך בהעלאה משמעותית של דמי הביטוח הלאומי גי רעון ארוך- )טווח (פרמננטי הבעיה: על פי המוסד, גירעון יוגדר כארוך- טווח אם הגירעון בהסתכלות ע ל עשר שנים הבאות יהיה גדול מן הגירעון הצפוי בהסתכלות על חמש ה שנים הבאות . גירעון זה מביא לידי ביטוי מצב של גירעון פרמננטי הנוצר .משינוי קבוע שחל במשק שינויים דמוגרפיים הם דוגמה לשינוי קבוע, מ כיוון ש עלייה בתוחלת החיים של המבוטחים ללא מענה מתאים של העלאת גיל הפרישה עשויה להוביל לכך שבאופן קבוע תשלומי דמי הביטוח והשתתפות האוצר לא יספיקו לכיסוי תשלומי קצבאות .הזקנה והסיעוד הפתרון: יצירת מנגנון איזון חצי-אוטומטי לשמירה על איזון אקטוארי ארוך טווח במסגרת ה דוח האקטוארי המלא, יערוך אקטואר המוסד חישוב וימצא אם אכן מתקיים גירעון ארוך .טווח נוסף על כך , יערוך אקטואר המוסד חישוב של גובה העלאת דמי הביטוח הנדרשים כדי לממן את הגירעון האקטוארי הצפוי בחמש השנים הקרובות .אם אכן קיים גירעון אקטוארי 103 תקבולים ותשלומים : ,המוסד לביטוח לאומי ירחון סטטיסטי , לוח1.6.2 − תקבולי הביטוח הלאומי, תשלומים, עודף/גרעון , מאי2020 . .ללא הוצאות מינהל השתתפות אוצר המדינה :פרופ' דניאל גוטליב, סמנכ"ל מח ,קר ותכנון בביטוח הלאומי, דוא"ל6 באוגוסט2018 ; עיבודי .מרכז המחקר והמידע של הכנסת 104 ,המוסד לביטוח לאומי ירחון סטטיסטי , לוח1.6.2 − תקבולי הביטוח הלאומי, תשלומים, עודף/גרעון , מאי2020 . המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו וא יתנותו הפיננסית | 44 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ארוך טווח של עשר שנים, על הממשלה יהיה להחליט על פתרון של מימון הגירעון האקטוארי .בדרך של הגדלת הכנסות המוסד או של קיטון בהוצאותיו דוח ב אם האקטוארי שלאחריו י י מצא כי הממשלה לא פעל ה באופן מספק לסגירת הגירעון האקטוארי, יחול מנגנון אוטומטי של העלאת דמי הביטוח המינימליים הנדרשים, כדי לסגור את הגירעון האקטוארי ל שלוש השנים הקרובות, כפי שיחושב על ידי אקטואר המוסד. הצעה זו דומה במהותה להצעה שהעלתה הוועדה לשמירת איתנות פיננסית של המוסד , בדב ר הנהגת כללי איזון105 , אך היא שונה ממנה בשני היבטים עיקריים:  הגדרת אורך זמן הגירעון: בהמלצות הוועדה נאמר, כי איזון אקטוארי ארוך- טווח הוא איזון המוגדר לטווח של40 שנה וכן הוא מתייחס לאיזון של קצבאות המוגדרות כארוכות טווח– זקנה, שאירים, נכות נפגעי עבודה וסיעוד. עמדת המוסד היא שיוגדר כי יש גירעון ארוך טווח, כאשר הגירעון ב עשר .השנים הבאות גדול מן הגירעון הצפוי בחמש השנים הבאות  אופן יישום המנגנון האוטומטי: בהמלצות הוועדה נאמר כי לצורך איזון אקטוארי ארוך טווח מוצע לקבוע מנגנון אוטומטי של שילוב העלאת דמי הביטוח (צד ההכנסות) ביחד עם )הורדת קצבאות המבוטחים (צד ההוצאות באופן שווה . עמדת המוסד היא כי אין לקבוע ברירת מחדל של הפחתה בקצבאות המבוטחים, שכן צעד זה שמור למחוקק ולממשלה כקובעי מדיניות . על פי המוסד, ברירת המחדל לשמירה על איזון אקטוארי צריכה להיות דרך מנגנון של העלאת דמי הביטוח בלבד, שכן זהו מנגנון המימון הראוי לשמירה על גובה .תשלומי המוסד יש לציין כי להצעה זו עלולה להיות משמעות באשר ל צדק בין ה- דורי, שכן יכול להיווצר מצב ש בו גירעון אקטוארי שנוצר בזמן שמבוטחים מסוימים היו בגיל העב ודה לא ישפיע עליהם כשיהיו בגיל הקצבה, אלא יפגע במבוטחים הצעירים מהם, ,שיהיו באותו הזמן בגיל העבודה ולמעשה עשוי להיווצר מצב ש בו הדור הצעיר מממן את החוסר בתשלומי דמי הביטוח שנוצר .בזמן שהדור המבוגר היה בגיל העבודה נוסף על כך , מנגנון איזון אקטוארי הנעשה על ידי העלאת דמי הביטוח בלבד, עשוי לפגוע בפן הביטוחי של המוסד, שכן האוכלוסייה העובדת ומשלמת דמי ביטוח ת י פגע מהעלאת ם ,כדי ,לממן את האיזון האקטוארי ואילו האוכלוסייה הפטורה מתשלום דמי ביטוח לא תצטרך לשאת בנטל של האיזון האקטוארי, ש כן גובה .תשלומי הקצבאות לא ייפגע .בהתייחס למנגנונים אוטומטיים, נציין כי משרד האוצר רואה בעייתיות בשימוש במנגנונים אלו לדבר יהם , בה י עדר החלטה ממשלתית על הפחתת קצבאות או הגדלת השתתפות המדינה, הרי שלהעלאת אוטומטית של דמי הביטוח עשויות להיות השלכות והשפעות על תחומים שונים, לרבות שוק העבודה, מבלי שבהכרח כל ההשלכות הובאו בחשבון. הניסיון מראה שגם במקומות 105 מסקנות הוועדה לבחינת דרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך ', עמ99 − 115 , אפריל2012 . המוסד לביטוח לאומי– תיאור וניתוח מעמדו ואיתנותו הפיננסית | 45 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בהן ניתנה לממשלה אפשרות לקבלת החלטה כחלופה ליישום מנגנון אוטומטי, הממשלה לעיתים נמנעה או התמהמה ה ב קבלת ה ה חלטה, כפי שקרה ביחס להעלאת גיל הפרישה לנשים , מבלי שבהכרח הובאו.בחשבון כל ההשלכות האפשריות 106 סיכום הסוגיות והפתרונות המוצעים בנוגע לאיתנות הפיננסית של המוסד להלן סיכום של הסוגיות המרכזיות והפתרונות המוצעים באשר לאיתנות הפיננסית ,כפי אפשר ללמוד מעמדת מינהל המחקר והתכנון של המוסד לביטוח לאומי. סוגיה פתרון מוצע העמסת תשלומים שאינם ביטוחיים על .התקציב הביטוחי של המוסד יצירת הפרדה רישומית ברורה בין התשלומים הביטוחים של המוסד , שימומנו מגביית דמי ביטוח לבין התשלומים הלא-ביטוח ים י של המוסד , שימומנו במלואם מתקציב המדינה. עלייה בתוחלת החיים ללא העלאה מתאימה של גיל הפרישה ,מובילה לכך שתקופת קבלת הקצבאות גדלה ואילו תקופת תשלום דמי הביטוח מסך תוחלת החיים קטנה וגורמת לגירעון אקטוארי. גיל הזכאות לקבלת גמלת זקנה, ישתנה כך שהוא יוצמד לתוחלת החיים ויחושב כשיעור .מתוחלת החיים לגברים ונשים אופן השתתפות האוצר בתקציב המוסד בנוי כשיעור מהכנסות המוסד מדמי ביטוח ,ואינו קשור לצד ההוצאות של המוסד .במקרה שההוצאות בשנה מסוימת גדולות מההכנסות , נוצר גירעון שוטף בתקציב המוסד. שינוי אופן השתתפות האוצר כך שהוא יממן את גובה הגירעון השוטף בכל שנה .על פי המוסד ,פתרון זה מייצג את הצורך האמיתי בהשתתפות האוצר בתקציב המוסד, שכן הגירעון נוצר, בין היתר, בגלל פטורים מדמי ביטוח שניתנו על ידי הממשלה .לאוכלוסיות שונות תקופה של מיתון כלכלי עשויה להוביל למצב של גירעון בטווח הבינוני .בתקציב המוסד גירעון זה מוגדר כ גירעון זמני שעשוי להיפתר לאחר כמה שנים. יצירת קרן עודפים מינימלית שתהווה "כרית ביטחון " לתקופות של שפל ,כלכלי בסך של כ- 50 מיליארד ש ."ח שינויים דמוגרפים ואחרים עשויים להביא ,למצב של גירעון ארוך טווח בתקציב המוסד ואין כיום מנגנון לטיפול במצב כזה . יצירת מנגנון איזון חצי- אוטומטי לשמירה על איזון אקטוארי ארוך .טווח הממשלה תצטרך להחליט כיצד לממן את הגירעון. במקרה שלא התקבלה החלטה דמי הביטוח י ו עלו אוטומטי ת לשיעור הנדרש למימון הגירעון . גירעון ארוך טווח יוגדר כגירעון קבוע אם הגירעון הצפוי לעשר שנים הבאות גדול מן הגירעון הצפוי לחמש השנים הבאות. 106 ,עלי בינג, רכז רווחה, אגף התקציבים במשרד האוצר, פגישה21 ביולי2020 .