חומר רקע

'כתיבה: מריה רבינוביץ אישור: שרון סופר, ראש צוות "עריכה לשונית: מערכת "דברי הכנסת ד' באב תשע"ה 20 ביולי 2015 המענה הציבורי לילדים בגיל הרך בישראל תמונת מצב הכנסת מרכז המחקר והמידע ,הכנסת מרכז המחקר והמידע קריית בן- גוריון, ירושלים91950 :'טל 6 4 0 8 2 4 0 / 1 - 02 :פקס 6 4 9 6 1 0 3 - 02 www.knesset.gov.il/mmm עמוד 1 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע ת וכן מבוא וממצאים עיקריים ................................ ................................ ................................ ............ 2 1. תחנות לבריאות המשפחה – טיפת חלב ................................ ................................ ............ 7 2. מסגרות יום לילדים בגיל הרך ................................ ................................ ......................... 8 2.1 מעונות יום ומשפחתונים לילדים בני חצי שנה עד שלוש שנים בפיקוח משרד הכלכלה .............. 9 2.1.1 פעוטות בסיכון במעונות יום המוכרים על-ידי אגף מעונות יום ומשפחתונים במשרד הכלכלה 10 2.1.2 שכר הלימוד במסגרות יום לילדים בגיל הרך מטעם משרד הכלכלה ................................ ..... 11 2.1.3 תקצוב מסגרות יום לילדים בגיל הרך של משרד הכלכלה ................................ ................... 12 2.1.4 חוק הפיקוח על מעונות יום ומשפחתונים לגיל הרך ................................ ........................... 13 2.1.5 העברת האחריות לתחום מעונות היום והמשפחתונים לגיל הרך משר התמ"ת לשר החינוך ..... 14 2.2 מעונות יום שיקומיים לילדים עד גיל שלוש עם צרכים מיוחדים ................................ ......... 15 2.3 גני-ילדים שבפיקוח משרד החינוך ................................ ................................ .................. 17 2.3.1 חינוך בגני-ילדים לבני שלוש וארבע שבפיקוח משרד החינוך ................................ ............ 19 2.4 גני-ילדים פרטיים................................ ................................ ................................ ......... 21 2.5 מסגרות לימודיות לשעות אחר-הצה ריים – צהרונים ................................ ......................... 22 2.5.1 מסגרות לימודיות לשעות אחר-הצהריים המוכרות על-ידי משרד הכלכלה ......................... 23 2.5.2 מסגרות לימודיות לשעות אחר-הצהריים – תוכנית ציל"ה (צהרי יום להעשרה) .................. 23 3. איתור ואבחון ילדים עם בעיות התפתחותיות והתנהגותיות בגיל הרך ................................ ... 25 3.1 אבחונים וטיפולים בתחום התפתחות הילד ................................ ................................ ....... 26 3.2 שירותי אבחון וטיפול במערכת החינוך ................................ ................................ .............. 28 4. שירותי רווחה לילדים בגיל הרך ................................ ................................ ...................... 30 4.1 שירותים בקהילה ................................ ................................ ................................ .......... 32 4.2 שירותים חוץ-ביתיים ................................ ................................ ................................ ..... 33 4.3 טיפול בילדים בסיכון במסגרת התוכנית הלאומית לילדים ולבני-נוער בסיכון – "תוכנית 0 360 ". 34 5. תשלומים למשפחות עם ילדים והקלות בתשלומי מס הכנסה להורים לילדים ...................... 36 5.1 נקודות זיכוי מס הכנסה עבור הילדים במשפחה ................................ ................................ . 40 6. מרכזים לילדים בגיל הרך הפועלים ברשויות מקומיות ................................ ....................... 40 7. שירותי תמיכה והדרכה להורים לילדים בגיל הרך ................................ ............................. 43 נספח: חוקים מרכזיים שעב ודת שירותי הרווחה עם ילדים בסיכון ובמצוקה מעוגנת בהם . ........... . 44 עמוד 2 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע מסמך זה נכתב לבקשת חבר הכנסת פרופסור מנואל טרכטנברג ועניינו מיפוי השירותים הניתנים בישראל לילדים .בגיל הרך (מהלידה עד גיל שש) מטעם המדינה ה מסמך הוא חלק מ סקירה כוללת של תחום השירותים ל גיל הרך בישראל ובעולם שנעשתה לבקשת חה"כ טרכטנברג . מסמך נוסף בנושא ,זה "מדיניות ציבורית בתחום החינוך לגיל הרך– "סקירה משווה, 1 שכתבה אתי וייסבלאי ,מוגש במקביל, ובו סקירה מקיפה של ה מדיניות ה ציבורית בתחום החינוך בגיל הרך ב כמה מדינות בעולם מבחינת ,מבנה המערכת.אסדרתה, רישוי, פיקוח ומימון מבוא מחקרים רבים שנערכו בארץ ובעולם בנושא הגיל הרך מ למדים שאיכות חוויותיהם והתנסותם היומיומית של ילדים מרגע לידתם משפיעה על התפתחותם הקוגניטיבית, הרגשית והחברתית בילדות ועל הישגיהם מאוחר יותר בבית- .הספר ובחיים בכלל מוסכם על גורמים שונים המעורבים בתחום הגיל הרך שלאיכות הטיפול, החינוך והטיפוח של ילדים בשנות חייהם הראשונות יש.חשיבות חברתית וכלכלית רבה2 בישראל ניתנים כיום מגוון שירותי בריאות, חינוך ורווחה לילדים בגיל הרך )(מהלידה עד גיל שש ולקבוצות מסוימות בתוך קבוצה זו, כגון .ילדים עם צרכים מיוחדים, פעוטות בסיכון ומשפחות/הורים לילדים בגיל הרך :ארבעה משרדים עיקריים מעורבים במתן שירותים לילדים בגיל הרך ובפיתוח מדיניות בתחום זה בישראל משרד הבריאות, משרד הכלכלה, משרד החינוך ומשרד הרווחה והשירותים החברתיים. כל משרד מסדיר את אופן הפ עילות בתחום הגיל הרך בדרכו; הדבר בא לידי ביטוי הן בתפקידו, במטרתו ובקביעת קבוצת היעד שבה ,הוא מטפל והן באופן מתן השירותים לקהל הרחב ובדרך תקצובם. חלק מהשירותים הם באחריות משרד אחד שאחראי לתחום מסוים (למשל משרד הבריאות אחראי לפעילות תחנות טיפת חלב), ואילו ב אחריות לשירותים אחרים שותפים כמה משרדים , למשל משרד הבריאות ומשרד הרווחה והשירותים החברתיים אחראים ליישום חוק מעונות יום שיקומיים, התש"ס- 2000 ,שבמסגרתו ילדים בגיל הרך ע ם צרכים מיוחדים מטופלים במעונות יום שיקומיים .דוגמה נוספת לעבודה משותפת של משרדים היא התו כנית הלאומית לילדים ובני- ,נוער בסיכון אשר במסגרתה פועלים שישה משרדים ממשלתיים יחד בקביעת מדיניות ו ב.תקצוב כל משרד מפתח את השירותים לגיל הרך שבאחריותו ועורך בקרה על יישומם, על האפקטיביות שלהם, על איכותם ועל היקפם, וכן על נגישותם לאוכלוסייה, על רמת המקצועיו ת של נותני השירותים ועל עלות השירותים .הניתנים. המשרדים אחראים לקביעת מדיניות, להקצאת משאבים ולבקרה לשלטון המקומי תפקיד חשוב במתן שירותים לילדים בגיל הרך , ביישום מדיניות הממשלה ו בהקצאת משאבים ותקציבים לשירותים אלה. האחריות ל מתן רבים מה שירותים המוצגים במסמ ך הנוכחי ה יא על ה רשויות .המקומיות הפערים בין הרשויות המקומיות בהשתתפות במימון השירותים הם מהגורמים לאי- שוויון במתן שירותים לתושבים בכלל ובתחום הגיל הרך בפרט. רשויות מקומיות חזקות מסוגלות להקצות לשירותים יותר מ כפי שהן מחויבות, ואף להשתתף בתוכניות הדורשות מה ן הקצאת תקציבים כתנאי להקצאת תקציבים 1 ,אתי וייסבלאי מדיניות ציבורית בתחום החינוך לגיל הרך– סקירה משווה ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת , יולי2015 . 2 פרופ סור מרים רוזנטל, "מדיניות חברתית ו איכות חינוך– טיפול במסגרות לגיל הרך", בתוך: זרקורים על מדיניות חברתית 4/2004 . עמוד 3 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע מהממשלה או מ ,גורמים פרטיים. רשויות חלשות מתקשות לעתים קרובות לעמוד בתשלומים המוטלים עליהן .ורמת השירותים בהן נפגעת בשל כך3 שירותים שונים ניתנים על- ידי קופות-החולים, ארגוני נשים, ארגונים לא ממשלתיים אחרים ועוד (בהתאם לס וג .)השירות אין כיום גוף אחד שמרכז את מתן ה טיפול, וך נ חי ה והשירותים .לילדים בגיל הרך בישראל על- פי פרופסור מרים ,רוזנטל, מומחית בתחום לא עוצבה בישראל מדיניות קוהרנטית בכל הקשור להתפתחות ילדים בשנות חיי הם .הראשונות המאפיין המרכזי של המדיניות הנהוגה כיום בישר אל הוא פיצול וחוסר תיאום בין הגופים .הממשלתיים והציבוריים הקובעים את זמינותם ואיכותם של שירותים ומסגרות לגיל הרך4 דוגמאות למודל אינטגרטיבי של מתן שירותים לילדים בגיל הרך יש כיום בחלק מהרשויות המקומיות, אשר יזמו והקימו מרכזים לגיל הרך . יש דגמים שונים של מרכ זים כאלה, בהתאם לצורכי הרשות וקבוצות האוכלוסייה המ קבלות בהם שירותים , ויכולת ה רשות .לממן את השירותים את פעילות המרכזים הפועלים בישראל סקרה הוועדה למלחמה ב עוני בראשות אלי אלאלוף אשר פעלה בשנת2014 .על-פי הוועדה, בישראל פועלים 37 מרכזים לגיל הרך ביישובים שוני.ם במסגרת המרכזים פועלים: יחידת להתפתחות הילד, מעון יום, יחידת העשרה המציעה פעילויות קבוצתיות לתינוקות, לפעוטות ולהורים ויחידת הדרכה והכשרה שנותנת שירותי תמיכה .למשפחות בסיכון והכשרה מקצועית לצוותים החינוכיים הפועלים ביישובים הוועדה המליצה על הגדלת מספר המ רכזים לגיל הרך ו לע הקמת מרכזי ם כאלה בעיקר ב י ישובים המדורגים באשכולו ת 1 – 3 במדד החברתי- כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה , ולפי הצורך באשכול ות4-5 . הוועדה המליצה שהמרכזים יפעלו ב פיקוח משרד החינוך ו ב שיתו ף פעולה בין הרשויות ו בין משרדי הממשלה הרלוונטיים (משרד הר ,)ווחה ומשרד הבריאות כדי להבטיח מתן שירות בין- .תחומי5 בשנת2014 הוקם על-פי החלטת הממשלה צוות בין- ,משרדי בהשתתפות נציגי משרד הבריאות, משרד החינוך ,משרד הרווחה והשירותים החברתיים ומשרד האוצר שתפקידו לגבש תוכנית להקמת מרכזי שירותים אינטגרטיביים לגיל הרך ביי שובי הדרום. 6 על-פי החלטה זו יינתנו במרכזים לגיל הרך שירותים בתחום הבריאות (כגון טיפת חלב), בתחום הרווחה (כגון שירותים טיפוליים וקהילתיים) ובתחום החינוך (כגון פעילות בגני- .)ילדים הצוות הבין- משרדי גיבש מודל של מערך שירותים לגיל הרך . על-פי דוח הצוות, שהוגש ב מרס2015 , "בבסיס הגישה האינטגרטיבית עומדת ההנחה שעבודה משולבת ומותאמת של כלל הגורמים המספקים שירותים מנגישה ."את השירות להורים, מייעלת את הקצאת המשאבים וחוסכת משאבים טיפוליים עתידיים7 חברי הצוות הגיעו להסכמה כי הפלטפורמה הבין-משרדית של התוכנית הלאומית לילד ים ולבני- נוער בסיכון, אשר פועלת בישראל משנת2006 , מתאימה לניהול המיזם ברמה הארצית והמחוזית, שכן במסגרתה כבר נעשית עבודה משותפת של רוב המשרדים השותפים. עם זאת, לפי דוח הצוות, יהיה צורך להכניס שינויים בהרכב ובתפקידים בפלטפורמה הניהולית כדי להכיל את האחריות ה.חדשה8 3 ,אתי וייסבלאי ואסף וינינגר מערכת החינוך בישראל– סוגיות נבחרות בעבודת וע דת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מאי2015 . 4 פרופ סור מרים רוזנטל, " מדיניות חברתית ואיכות חינוך– טיפול במסגרות לגיל הרך", בתוך: זרקורים על מדיניות חברתית 4/2004 . 5 ,הוועדה למלחמה בעוני בישראל חלק2, דוחות ועדות המשנה , 4 201 ., הוגש לחה"כ מאיר כהן, שר הרווחה והשירותים החברתיים 6 החלטת הממשלה מס' 2025, מיום 23 בספטמבר2014 :, בנושא תוכנית רב-שנתית לפיתוח הדרום. 7 משרד ראש הממשלה , מ סמך מסכם של עבודת ה צוות ן בי ה-משרדי להקמת מרכזי שירותים אינטגרטיביים לגיל הרך , 11 במר ס 2015 , נשלח למ רכז ה מ חקר וה מ ידע של הכנסת על-ידי לירית סרפוס, ראש תחום בכיר (חברה), אגף ממשל וחברה, משרד ראש הממשלה , ,דוא"ל 18 ביוני2015 . 8 .שם עמוד 4 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע במסמך הנוכחי יפורטו השירותים הניתנים לילדים בגיל הרך על- ידי משרדים ממשלתיים שהדבר הוא בתחום אחריותם , תוסבר מטרת השירותים ויוצגו נתונים על הילדים שמקבלים את ה שירותים ה אלה ומידע על האופן שבו הם ניתנים ועל הדרך שבה הם מתוקצבים . לא נרחיב על הקשיים ה קיימים כיום בכל תחום ותחום, אך נתייחס לעיקריים שבהם . ב מסמך עולים הממצאים שלהלן :  בסוף שנת2013 היו בישראל1,140,700 ילדים עד גיל שש )(כולל , בהם507,700 תינוקות ופעוטות מגיל .)לידה עד גיל שלוש (לא כולל9 בשנת2013 נולדו בישראל171,444 .תינוקות10  בישראל ני תנים כיום שירותי בריאות, חינוך ורווחה מגוונים לילדים בגיל הרך בכלל, ו בפרט לקבוצות מסוימות בקבוצה זו , כגון ילדים עם צרכים מיוחדים ו פעוטות בסיכון, ו כן ל .הורים לילדים בגיל הרך כל משרד מסדיר את אופן הפעילות בתחום הגיל הרך בדרכו, ו,הדבר בא לידי ביטוי הן בתפקידו במטרתו ובקביעת קבוצת היעד שבה הוא מטפל, .והן באופן מתן השירותים ובדרך תקצובם  בתחנות לבריאות המשפחה" (הידועים בשם טיפת חלב)" ניתנים שירותי בריאות ורפואה אוניברסליים וסדירים ל ילדים מלידה עד גיל שש ולהוריהם, לקידום הבריאות ו ל מניעת תחלואה. שירותים בתחום התפת חות הילד ניתנים במרכזים ובמכונים להתפתחות הילד, .שבאחריות משרד הבריאות  שירותים לילדים במצבי סיכון ומצוקה , בקהילה ובמסגרות חוץ-ביתיות, ניתנים על- ידי המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות ה .מקומיות בפיקוח משרד הרווחה והשירותים החברתיים  במערכת הרווחה בישראל יש מ ערך תשלומים למשפחות עם ילדים באמצעות המוסד לביטוח לאומי : .דמי לידה, קצבת ילדים, גמלה לילד נכה ועוד  שירותים שהאחריות להם משותפת ל :כמה משרדים מעונות יום שיקומיים לילדים ע ם צרכים מיוחדים (עד גיל שלוש) פועלים באחריות משותפת של משרד הבריאות ושל משרד הרווחה והש ירותים ;החברתיים בתוכנית הלאומית ליל די ם ובני-נוער בסיכון , שבמסגרתה מאותרים ומטופלים ילדים בגיל הרך בסיכון והוריהם, שותפים שישה משרדים, ומשרד הרווחה והשירותים החברתיים מרכז ו מתכלל וא .תה  מערכת החינוך לגיל הרך (מגיל חצי שנה עד גיל שש) היא מערכת מפוצלת , ד היינו אין גורם אחד שאחראי למדיניות החינוך, להפעלה של מסגרות יום לגיל הרך ולפיקוח עליהן, אלא כמה גורמים מעורבים בתחום זה: ילדים מגיל חצי שנה עד גיל שלוש מטופלים הן במסגרות פרטיות, הפועלות ללא פיקוח ממשלתי, והן :במסגרות בפיקוח ממשלתי20% – 23% מהפעוטות (מ ליד ה ה עד גיל שלוש) מטופלים במסגרות יום ( ובמשפחתונים שביקשו וקיבלו הכרה ממשרד הכלכלה שמשמעותה סבסוד חלקי של שכר הלימוד בהם )לפי כללי זכאות , והוא מפקח על המסגרות האלה מכוח חוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה- 1965 (בשנת הלימודים תשע"ד טופלו כ- 116,000 ילדים בגיל חצי שנה עד שלוש במסגרות מוכרות על- ידי משרד ;הכלכלה). לפיכך אפשר להניח כי שאר הילדים בקבוצת גיל זו מטופלים בבית או במסגרות פרטיות אין 9 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שנתון סטטיסטי לישראל2014 , לוח2.3 .: אוכלוסייה לפי קבוצת אוכלוסייה, דת, מין וגיל 10 ;שם ילודה ופריון, תאריך :כניסה22 ביוני2015 . עמוד 5 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע כיום בישראל מסד נתונים על ילדים המטופלים במסגרות יום פרטיות ועל המסגרות הפרטיות שבהן הם .מטופלים חלק מהילדים המטופלים במעונות יום ובמשפחתונים של משרד הכלכלה זכאים ל היות מטופלים בהם על סמך ה חוק לפעוטות בסיכון (הזכות למעון יום), התש"ס- 2000 (בשנת הלימודים תשע"ד טופלו כ- 18,000 פעוטות בסיכון במסגרות מוכרות על סמך חוק זה .)ה חוק נועד להבטיח שכל פעוט הנתון באחד ממצבי הסי כון המנויים בו יהיה זכאי ל טיפול ב .מעון יום סמוך למקום מגוריו האחריות ליישום החוק מוטלת על משרד הרווחה והשירותים החברתיים , אשר מקנה זכות לפעוט בסיכון לשהות במעון יום או במשפחתון המוכר על- .ידי משרד הכלכלה קבוצה נוספת של פעוטות עד גיל שלוש, הזכאים ל היות מטופ לים ב מעון יום על- פי חוק הם ילדים עם צרכים מיוחדים ה מתאימים ל הגדרה הקבועה בחוק מעונות יום שיקומיים, התש"ס- 2000 . 11 ילדים אלו זכאים ל טיפול במעונות יום שיקומיים שבהם ניתנים הטיפולים ההתפתחותיים החינוכיים שהם זקוקים להם. 12 מימוש חוק זה הוא באחריות משרד הרווחה וה שירותים החברתיים ומשרד הבריאות, הממונים על רישוי, בקרה ופיקוח בתחום זה .בכ- 110 מעונות יום שיקומיים טופלו בשנת הלימודים תשע"ה כ- 2,200 .ילדים  מהאמור לעיל אפשר ללמוד ש ה מערך החינוכי- טיפולי לפעוטות עד גיל שלוש מפוצל ברמה נוספת: עבור האוכלוסייה הכללית של פעוטות בגילים אלה מדובר בשירותים שאינם ניתנים מתוקף חוק, הזכ א ות לקבלם אינ ה מעוגנת בחקיקה ו גם הפיקוח על מסגרות אלו הוא פיקוח וול ו נטרי, שחל רק ע ל מסגרות .שביקשו לקבל הכרה מטעם משרד הכלכלה אומנם יש קבוצות שזכאות ן לקבל שירותים אלו (מעון יום )או משפחתון עוגנה בחקיקה, הו אחריות ליישום חקיקה ז ו היא של משרד הרווחה והשירותים החברתיים ו של.משרד הבריאות  ילדים גדולים יותר, מגיל שלוש עד גיל שש, מטופלים במסגרות יום שבאחריות משרד החינוך (במסגרת היישום ההדרגתי של חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 .) בשנת הלימודים תשע"ה ש הו ב מסגרות אלו כ- 477,000 ילדים; כ- 89% מכלל הילדים בגיל שלוש עד ארבע וקרוב ל- 100% הילדים בגיל חמש ומעלה. החינוך לילדים הללו ניתן בגנים של משרד החינוך במסגרת ה חינוך הקדם- יסודי, הנחלק לשני שלבים: שלב טרום-טרום חובה וטרום- חובה– לבני שלוש ו ארבע; שלב גן- חובה– ל בני חמש ושש (יצ וין כי יש בתי-ספר בחינוך היסודי שיש בהם כיתות גן- חובה). לצד הגנים בחינוך הרגיל פועלים גנים לחינוך מיוחד. מערכת החינוך המיוחד פועלת מכוח חוק חינוך מיוחד, התשמ"ח- 1988 . 13 בגנים לחינוך מיוחד לומדים ילדים בני שלוש עד שש. חלק מהילדים ע ם צרכים מיוחדים לומדים במסגר ות חינוך מיוחד, ו אחרים משולבים בגנים רגילים . 11 אם מלאו לילד שלוש שנים במהלך שנת הלימודים– הוא זכאי למעון עד סיום שנת לימודים :זו. המקור ח וק מעונות יום ש יקומיים , התש"ס- 2000 , סעיף2 .: הגדרות מדובר ב ילדים עם )מוגבלות שכלית התפתחותית (פיגור שכלי , ילדים עם לקות ראייה, שמיעה, עיכוב התפתחותי או ,לקויות נוירולוגיות ילדים עם אוטיזם ועוד. 12 ח וק מעונות יום שיקומיים , התש"ס- 2000 , סעיף2 .": הגדרות, "פעוט עם מוגבלות 13 במערכת החינוך המיוחד לומדים תלמידים בני שלוש עד21 עם מוגבלות או לקות, שהופנו למוסדות חינוך מיוחד או לכיתות חינוך מיוחד הפועלות במוסדות חינוך רגילים, על-ידי ועדות השמה. מוסדות וכיתות אלו פועלים בכל שלבי החינוך, המגזרים, המעמדות וסוגי הפיקוח, ונחלקים לפי סוג הלקות ורמת הלקות של התלמידים הלומדים בהם. כיתות חינוך מיוחד הן קטנות מכיתות חינוך רגיל, ויש בהן יותר עובדי הוראה ביחס למספר התלמידים. התלמידים במוסדות החינוך המיוחד זכאים לה סעה מביתם למוסד החינוך וחזרה, ו חלקם זכאים גם לליווי בהסעה. כמו כן יש תלמידים עם לקות שלומדים בחינוך הרגיל ומקבלים סיוע מיוחד, כגון טיפולים פארה- .רפואיים, סיוע לימודי וליווי סייעות עמוד 6 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע  מסגרות לימודיות לשעות אחר- )הצהריים (צהרונים לילדים בגיל הגן ובית- הספר היסודי פועלות לאחר סיום שעות הפעילות הפורמליות. משנת2007 משרד הכלכלה מאפשר לצהרונים שעומדים בקריטריונים שנקבעו במשרד הכלכלה לבקש את הכר ת הא גף למעונות יום ומשפחתונים שלו, שמשמעותה סבסוד .חלקי של שכר הלימוד בהם הוועדה לשינוי חברתי - כלכלי )(ועדת טרכטנברג המליצה בדוח שפרסמה ב שנת2011 על פתיחה אוניברסלית מדורגת של מסגרות לימוד לשעות אחר- 'הצהריים בימים א– ה' בגנים ובבתי-הספר הרשמיים לבני שלוש עד תש :ע. עד היום יושמו המלצות ועדת טרכטנברג באופן חלקי בלבד המסגרות לשעות אחר- הצהריים ברשויות המדורגות באשכולות1 – 3 ובירושלים (שבאשכול4 ) פועלות בפיקוח משרד החינוך. בשאר היישובים אין פיקוח ממשלתי על מסגרות כאלה , פרט לאלה שביקשו את הכרת משרד הכלכלה וקיבלו סמל צה רון מוכר מטעם משרד הכלכלה .  בשנים האחרונות נדונה המדיניות של פיצול הטיפול והחינוך לילדים בגיל הרך, ובעיקר הפיצול בין משרד הכלכלה למשרד החינוך (לא נדון ה נושא של מעונות יום שיקומיים לילדים ע ם ,)צרכים מיוחדים ו דובר ב אפשרות להעביר את האחריות למסגרות לפעוטות לפ יקוח משרד החינוך. גם הוועדה לשינוי חברתי- כלכלי (ועדת טרכטנברג), שפעלה ב שנת2011, ו הוועדה למלחמה ב עוני (ועדת אלאלוף), שפעלה ב שנת 2014, עסקו בנושא זה, ואולם בשל התנגדות משרד הכלכלה ומשרד האוצר נותר הפיצול בעינו, פרט להעבר ת חלק מהמסגרות ה לימודיות לשעות אחר- )הצהריים (צהרונים .לפיקוח משרד החינוך  בישראל נעשה ניסיון לרכז את מתן השירותים ל גיל הרך ברמ ת השלטון המקומי. בכמה רשויות הוקמו מרכזים לגיל הרך , שבהם מרוכזת הפעילות של נותני שירותים כגון ,יחידה להתפתחות הילד, מעון יום יחידת העשרה, המציעה פעילויות קבוצתיות לתינוקות, לפעוטות ולהורים, יחידת הדרכה ותמיכה .למשפחות בסיכון והכשרה מקצועית לצוותים החינוכיים הרשויות מקימות ומפעילות את המרכזים לפי .צורכי התושבים ויכולת המימון שלהן אין חובה להקים מרכזים כאלה, .ואין מודל אחיד שלהם הוועדה למלחמה בעוני המליצה להגדיל את מס פר המרכזים לגיל הרך, ולהקים מרכזים כאלה בעיקר ביישובים המדורגים באשכולות1 – 3 . בספטמבר2014 הטילה הממשלה על משרד ראש הממשלה14 להקים צוות בין- משרדי שיגבש"תוכנית להקמת מרכזי שירותים אינטגרטיביים לגיל הרך ביישובים מיישובי "הדרום , שייכללו בהם שירותים בתחום הברי אות (כגון טיפת חלב), שירותים בתחום הרווחה (כגון שירותים טיפוליים קהילתיים) ושירותים בתחום החינוך (כגון גני- .)ילדים  ב מגוון השירותים והמסגרות שנסקרו במסמך זה בולט היעדר ההסדרה והתיאום בתחום מתן שירותי תמיכה והדרכה להורים לילדים בגיל הרך, ובכלל זה פיתוח מיומנ ויות הורות, העצמ ת הורים ועזרה להורים להתמודד עם מצבים מאתגרים בחיי המשפחה. אין בישראל מדיניות המחייבת ה דרכ ת הורים בנושאי הורות, ו עם זאת מתקיימת פעילות מגוונת בתחום זה הן מטעם משרדים ממשלתיים והן מטעם גופים לא ממשלתיים, אך היא אינה מת ו אמת, ואין גוף אחד שמרכ ז את תחום, מפקח על תוכן פעולות ההדרכ ה ,, על האפקטיביות שלהן, על איכותן ועל היקפן וגם לא על נגישותן לציבור הרחב, על רמת .המקצועיות של המנחים או על מחיר ההשתתפות בהן כל משרד ממשלתי המעורב בתחום מתן שירותים לגיל הרך מסדיר בדרכו את פעילותו בתחומי התמיכה בהור ים והדרכתם , הן מבחינת תוכן הפעילות והן .מבחינת תקצובה ואופן הנגשתה לקהל היעד 14 החלטת הממשלה מס' 2025, מיום 23 בספטמבר2014 , :בנושא תוכנית רב-שנתית לפיתוח הדרום . עמוד 7 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע 1. תחנ ות לבריאות המשפחה- טיפת חלב השירות הראשון מטעם המדינה שתינוקות והוריהם הטריים פוגשים בקהילה לאחר הלידה ניתן בתחנות טיפת .חלב בתחנות ניתנים שירותי בריאות ורפואה אוניברסליים וסדיר ים,לנשים הרות לילדים מגיל לידה עד גיל שש ולהוריהם בתחומי קידום הבריאות ומניעת תחלואה . תחנות טיפת חלב פזורות בכל רחבי הארץ ומופעלות על- ידי לשכות הבריאות ב רשויות המקומיות, על-ידי קופות-החולים, ו בחלק מהמקרים על-ידי הרשות המקומית. 15 משרד הבריאות הוא הגורם האחר אי לשירות בתחנות טיפת חלב: בדיקות לאיתור בעיות בריאות של תינוקות .וילדים כדי שבשעת צורך יקבלו טיפול ושיקום מוקדם ככל האפשר, מתן חיסונים, הדרכה וייעוץ16 דגש מיוחד ניתן לקבוצות בסיכון ולקבוצות מוגדרות כגון פגים, ילדים עם צרכים מיוחדים, ילדים בסיכון לאלימות וה ,זנחה .עולים חדשים, משפחות מהגרי עבודה ומשפחות במצוקה17 השירות המונֵע לפרט ניתן בטיפות חלב על- פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 1994 (להלן: החוק). סל .השירותים נקבע בתוספת השלישית לחוק18 ,השירות ניתן על בסיס נהלים שראש שירותי בריאות הציבור מפיץ ובהם מעוגנת מדיניות משרד הבריאות.ונקבעים בין היתר עקרונות הטיפול בתחנות טיפת חלב19 שלושה גורמים נותנים שירותי טיפת חלב: משרד הבריאות, קופות- החולים ושתי רשויות מקומיות– עיריית ירושלים ועיריית תל-אביב–יפו. על- פי נתוני משרד הבריאות, בשנת2014 פועלות בישראל1,013 תחנות טיפת חלב ;בפריסה ארצית20 משרד הבריאות מפעיל כ- 440 תחנות כאלה– כ- % 43 מכלל התחנות, וארבע קופות- החולים יחד מפעילות506 תחנות– כ- 52% (את רובן, כ- 41% מכלל התחנות, מפעילה קופת- חולים "כללית"). עיריית ירושלים ועיריית תל-אביב– יפו מפעילות45 תחנות– קצת יותר מ- 4% מכלל התחנות. עמותות במזרח- ירושלים מפעילות כ- % 0.5 .מכלל התחנות21 על- פי נתוני משרד הבריאות, בדצמבר2013 טופלו בתחנות הממשלתיות כ- 590,000 ילדים; בתחנות שעיריית ירושלים מפעילה טופלו כ- 96,000 ילדים, ובתחנות שעיריית תל-אביב– יפו מפעילה– כ- 37,500 ילדים; בתחנות של קופות-החולים טופלו כ- 194,000 ילדים; בתחנות במזרח-ירושלים טופלו כ- 5,000 ילדים. כ- 100,000 ילדים מבוטחים ב"שירותי בריאות כללית"; כ- 51,500 ילדים מבוטחים ב"מכבי שירותי בריאות"; כ- 26,300 מבוטחים בקופת-חולים "מאוחדת" וכ- 16,200 ."ילדים ב"לאומית שירותי בריאות22 תחנות טיפת חלב אינן זהות מבחינת גודלן או מבחינת השירותים הניתנים בהן, כגון הדרכה פרטנית וקבוצתית להורים ועבודה קהילתית, הן משום שגורמים שונים מפעילים אותן והן בשל המאפיינים והצרכים של קבוצות האוכלוסייה המטופל ו .ת בהן 15 ,משרד הבריאות טיפות חלב– תח נות לבריאות המשפחה :, תאריך כניסה25 ביוני2015 . 16 משרד הבריאות, חוזר ה 'מנכ"ל מס12/07 ,סטנדרט (תקן) להפעלת השירות המונע לפרט בטיפות חלב , 13 ביוני2007 . 17 .שם 18 חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 1996 :, תוספת שלישית המדינה אחראית ל מתן ה שירותים שלהלן בתחנות לבריאות המשפחה (טיפות חלב( :בדיקות שגרה ,חיסונים ,מעקב והדרכה בידי רופא ואח ובדיקת מעבדה שה י לא ההרה, לתינוקות ולילדים. 19 משרד הבריאות, חוזר ה 'מנכ"ל מס12/07 ,סטנדרט (תקן) להפעלת השירות המונע לפרט בטיפות חלב , 13 ביוני2007 ; חוזר ראש שירות 'בריאות הציבור מס3/2004 , )נוהל הטיפול בתינוק ובפעוט בתחנות לבריאות המשפחה (טיפות חלב , 24 ביוני2004 . 20 ,משרד הבריאות טיפות חלב– תחנות לבריאות המשפחה , תאריך :כניסה29 ביולי2014 . 21 מ שרד מ ,בקר המדינה דוח 64ג, לשנת2013 ולחשבונות שנת הכספים2012 ,מערך תחנות טיפת חלב , 2014 ', עמ652 - 653 . 22 מ שרד מ ,בקר המדינה דוח 64ג, לשנת2013 ולחשבונות שנת הכספים2012 ,מערך תחנות טיפת חלב , 2014 ', עמ652 - 653 . עמוד 8 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע בשנת2013 נולדו בישראל171,444 תינוקות. 23 מספר התינוקות שנולדים בישראל גדל מדי שנה. מתחילת שנות ה- 2000 חל גידול של כ- 26% במספר לידות החי בישראל, מ- 136,390 בשנת2000 ל- 171,444 בשנת2013 . עם השנים הצטמצם מספר התחנות, מ- 1,175 בשנת1997 24 ל- 1,013 בשנת2014 (ירידה של כ- % 16 ), הן בשל קיצוצי תקציב והן במסגרת תהליכי התייעלות שב הם אוחדו כמה תחנות שנתנו שירותים לילדים מעטים .ביישובים קטנים25 נציין כי מ בקר המדינה בדק מדצמבר2012 עד ספטמבר2013 את המערך של תחנות טיפת חלב, ומצא בו כמה ליקויים, ובהם מחסור באחיות בתחנות ועומס עבודה רב שעליהן להתמודד עמו, גם בש ל המחסור בכוח- אדם וגם .בשל המטלות הרבות המוטלות עליהן נוסף על כך מצא מבקר המדינה כי שיעור הביצוע של בדיקות הסינון לילדים בני שלוש עד שש בתחנות של רוב נותני השירות הוא נמוך (לדוגמה, שיעור הביצוע של בדיקות סינון בתחנות מסוימות הוא30% ). אי-איתור בעיות התפתחו ת אצל ילדים בגילים האמורים עלול לפגוע בבריאותם .ובתפקודם כמו כן נמצא בבדיקת מבקר המדינה כי משרד הבריאות לא דן בשימוש המועט בשירותי טיפת חלב שעושים הורים לילדים.בני שלוש עד שש26 בדוח מבקר המדינה צ ו ין כי בזמן הבדיקה נתנו כ- 60 תחנות ממשלתיות ועירוניות מכ- 1,000 התחנות של כלל ,המפעילים יותר שירותים מהנדרש בהוראות27 כגון סדנאות להורים, טיפול פסיכולוגי וקשר עם גני- ילדים. לפי ה ,דוח הדבר התאפשר בעיקר בזכות העידוד והתמיכה הכספית של הרשויות המקומיות שהתחנות האלה .פועלות בשטחן28 2. מסגרות יום לילדים בגיל הרך בסוף שנת2013 היו בישראל1,140,700 ילדים עד גיל שש )(כולל , בהם507,700 תינוקות ופעוטות מגיל לידה עד .)גיל שלוש (לא כולל29 כאמור, בשנת2013 נולדו בישראל171,444 .תינוקות30 בפרק זה מוצגים מידע ונתונים על מסגרות יום ציבוריות ופרטיות לילדים עד גיל שש , כמפורט להלן : - גני-ילדים , משפחתונים לפעוטות מגיל חצי שנה עד גיל שלוש וצהרונים לילדים מגיל שלוש עד גיל שש הפועלים בפיקוח משרד הכלכלה; בחלק זה יש גם הסבר על יישום חוק פעוטות בסיכון; - גנים שיקומיים לפעוטות עם נכות או עם צרכים מיוחדים בנ י חצי שנה עד שלוש שנים : נתונים משותפים של משרד ה רווחה והשירותים החברתיים ושל משרד הבריאות, האחראים יחד;לגנים השיקומיים - גנים של משרד החינוך לילדים בנ י שלוש עד שש, בפרט גנים לגילאי שלוש ו;ארבע - .נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה על ילדים מגיל שנתיים עד גיל שש בגנים פרטיים 23 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, יל ודה ופריון :, תאריך כניסה22 ביוני2015 . 24שלי לוי ,תחנות טיפת חלב בישראל : 1997 – 2007 , ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת22 ביולי2008 . 25 מירה הונוביץ', מפקחת ארצית, תח ,ום בריאות הציבור במשרד הבריאות, שיחת טלפון7 באוגוסט2014 . 26 מ שרד מ ,בקר המדינה דוח64ג, לשנת2013 ולחשבונות שנת הכספים2012 ,המערך של תחנות ט יפת חלב , 2014 . 27 ,כגון בחלק מהתחנות בחיפה ב ,נתניה ב רמת- ,גן ב ,טבריה ב ,שפרעם ב ,ירושלים ב מעלות– ,תרשיחא ב לוד, ב אר ב-שבע ו ב חדרה :, וראו שם ', עמ659 . 28 מ שרד מ ,בקר המדינה דוח64ג, לשנת2013 ולחשבונות שנת הכספים2012 ,המערך של תחנות טיפת חלב , 2014 . 29 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה : שנתון סטטיסטי לישראל2014 , לוח2.3 .: אוכלוסייה לפי קבוצת אוכלוסייה, דת, מין וגיל 30 ;שם ילודה ופריון תאריך :כניסה22 ביוני2015 . עמוד 9 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע 2.1 מעונות יום ומשפחתונים לילדים ב נ י חצי שנה עד שלוש שנים בפיקוח משרד הכלכלה ,לדברי השופט בדימוס שלמה שהם, שהיה נציב הדורות הבאים בכנסת "תינוקות ופעוטות גילאי החינוך הקדם- יסודי (מיום הלידה עד גיל שלוש) נמצאים בשלב רגיש ביותר מבחינת התפתחותם הנפשית, הרגשית והקוגניטיבית. [...] החינוך בשנים הרא שונות לחיים הנו השלב החשוב והמהותי ביותר בחינוכם הכולל של הילדים. ככל שבסיס המושגים והיכולות הנלמדות רחב יותר, וככל שהעמדות כלפי למידה וכלפי מערכת החינוך .בגיל הצעיר חיובית יותר, כך נבטיח צעירים לומדים, מתעניינים, המוכנים להשקיע בטיפוח עצמם וסביבתם הישגים לימודיים וחינוכיים עתידיים, כמו השגת תעודת בגרות או רכישת השכלה גבוהה, מהווים תוצר מובהק ."של ההשקעה הראשונית בחינוך וטיפוח הפעוטות31 האגף למעונות יום ולמשפחתונים לגיל הרך במשרד הכלכלה הוא הגוף האחראי למסגרות יום (מעונות יום )ומשפחתונים ל ילדים גיל הרך (לילד.ים שגילם משישה חודשים עד שלוש שנים) ולפיקוח עליהן האגף למעונות יום ומשפחתונים פועל מתוקף חוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה- 1965 , ומטרת- העל שלו היא לקדם יציאת נשים ל עבוד ה , לנוכח ההבנה שמעון יום או משפחתון הוא אמצעי חשוב לקידום התעסוקה, שכן הוא מאפשר לאימהות ליל.דים קטנים להשתלב בהכשרה מקצועית ובשוק העבודה32 לפי חוק הפיקוח על מעונות, חייב האגף האמור לפקח על כל המעונות33 לפעוטות שיש בהם יותר משני ילדים. אולם בשל מגבלות תקציב וכוח אדם הוא מפקח רק על המעונות שהגופים המפעילים אותם ביקשו וקיבלו ממנו הכרה המעוגנת בהסכם ב.יניהם34 מסגרת המבקשת הכרה ועומדת בקריטריונים הקבועים בחוק נחשבת מסגרת מוכרת על-ידי משרד הכלכלה, מקבלת ממנו סמל" "מעון מוכר .ופועלת בפיקוח האגף למעונות יום ולמשפחתונים מסגרות שבפיקוח האגף מקבלות הטבות, ובהן סבסוד תשלומי ההורים על- .פי מפתח כלכלי האגף עובד עם ארגונים וגופים רבים המפעילים מעונות יום ברחבי הארץ וחתומים על הסכמים אתו. לצד מעונות היום, שרובם מופעלים באמצעות ארגונים ורשתות, האגף מפקח גם על משפחתונים, המופעלים ישירות על- ידי מנהלות המשפחתונים בסיוע .ובפיקוח רכזות המועסקות ברשות המקומית35 נוסף על אלה י.ש מעונות בקיבוצים ובמושבים שיתופיים36 להלן נתונים על מספר מעונות היום והמשפחתונים המוכרים שפעלו בפיקוח משרד הכ לכלה בשנות הלימוד תש"ע עד תשע"ה: 31 שלמה שהם, שופט בדימוס, נציב הדורות הבאים, איריס צור, ראש תחום חינוך ושלו ם הילד ב ,נציבות הדורות הבאים החינוך לגיל הרך בישראל– ?מהיכן ולאן, ,הכנסת 2005 . 32 ,משרד הכלכלה האגף ל מעונות יום ומשפחתונים :, תאריך כניסה28 באפריל2015 . 33 יצוין כי על פי חוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה– 1965 ", "מעון- מקום המשמש, או הנועד לשמש, כולו או בחלקו, מקום מגורים או מקום שהיה לילדים, לזקנים, לבעלי מום גופני או ללוקים בשכלם, והכל כשהם מחוץ למשפחתם, או מוסד כמשמעותו בחוק הפיקוח על מוסדות לטיפול במשתמשים בסמים, תשנ"ג- 1993 , .)המשמש או שנועד לשמש לטיפול (חוסים 34 ,משרד מבקר המדינה דוח65 'ג , לשנת2014 , משרד החינוך– יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך לגיל הרך, 2015 ', עמ898 . 35 רוב המשפחתונים מופעלים בבת י מנהל ו ת המשפחתו נים., וברובם שוהים כחמישה ילדים 36 אורלי אלמגור- ,לוטן ואליעזר שוורץ העלאת שכר הלימוד ב מעונות היום שבפיקוח משרד התמ"ת ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת, פברואר2011 . 37 ,מרצדס צרפתי, מנהלת תחום מטה, האגף למעונות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, דוא"ל7 ביולי2015 . טבלה1: מעונות יום ומשפחתונים, תש"ע– "תשע ה37 תש"ע תשע"א תשע"ב תשע"ג תשע"ד תשע"ה מעונות יום 1,509 1,554 1,604 1,646 1,721 1,929 משפחתונים 3,116 3,315 3,690 3,715 3,703 3,705 עמוד 10 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע מהנתונים עולה כי בשנים תש"ע–תשע"ה גדל מספר המעונות בכ- 28% , ומספר המשפחתונים גדל בכ- 19% . בטבלה ש להלן מוצגים נתונים על מספר הילדים השוהים במסגרות שבפיקוח משרד הכלכלה בשנים תשס"ז ו תש"ע–תשע"ה, לפי אינדיקטורים מרכזיים. טבלה2: מספר הילדים ששהו במסגרות שבפיקוח המשרד לפי מאפיינים מרכזיים38 תשס"ז, תש"ע–תשע"ה מספר ה ילדים במעונות ובמשפחתונים המוכרים מאפיינים תש"ע תשע"א תשע"ב תשע"ג תשע"ד תשע"ה39 ס ול הכ ך 101,102 101,755 106,632 111,361 116,269 --- ילדים במעונות יום 74,507 73,961 76,930 80,577 85,268 84,186 ילדים במשפחתונים 10,704 11,212 12,516 12,983 13,157 13,122 ילדים שהוכנסו למסגרת על- פי חוק פעוטות בסיכון40 )"("ילדי רווחה 15,891 16,582 17,186 17,821 17,844 נתון חסר41 שיעור ה ילדים ב מעונות יום ובמשפחתונים לפי מגזר (לא כולל" )"ילדי רווחה שיעור ה ילדים לא ה-יהודים 5% 6% 6% 7% 7% 7% שיעור ה ילדים ה חרדים 26% 27% 28% 29% 29% 29% מהטבלה עולה כי עם השנים גדל מספר הילדים במסגרות שבפיקוח האגף, מ- 101,102 בשנת הלימודים תש"ע ל- 116,296 בשנת תשע"ד (עלייה של כ- 15% ,). עם זאת שיעור הילדים המתחנכים במעונות ובמשפחתונים מוכרים ב כלל הילדים ב ני חצי שנה עד שלוש שנים בישראל לא השתנה במידה ניכרת מ שנת הלימודים תש"ע ( לשנת הלימודים תשע"ד% 21 בשנת תש"ע לעומת כ- % 23 .)בשנת תשע"ד42 בישראל יש בעיה קשה של ביקוש מ סגרות בפיקוח, .שעולה על ההיצע מהנתונים שהוצגו לעיל עולה שרק כ- 20% .מכלל הילדים עד גיל שלוש נמצאים במסגרות לגיל הרך שבפיקוח ממשלתי 2.1.1 פעוטות בסיכון במעונות יום המוכרים על-ידי אגף מעונות יום ומשפחתונים במשרד הכלכלה43 חוק פעוטות בסיכון (הזכות למעו ן יום), התש"ס- 2000 , נועד להבטיח שכל פעוט הנתון באחד ממצבי הסיכון המנויים בחוק יהיה זכאי למעון יום סמוך למקום מגוריו. האחריות ליישום החוק מוטלת על משרד הרווחה והשירותים החברתיים באמצעות המחלקות לשירותים החברתיים ברשויות המקומיות. משרד הרווחה מקנה זכות לשהות במעון יום או במשפחתון המוכר על- .ידי משרד הכלכלה כפי שהוצג לעיל בטבלה2 , בין16,000 ל- 18,000 פעוטות ה שוהים מדי שנה במעונות יום ובמשפחתונים המוכרים על-ידי משרד הכלכלה מושמים במסגרות אלה על- .פי חוק פעוטות בסיכון 38 מרצ ,דס צרפתי, מנהלת תחום מטה, האגף למעונות יום ומשפחתונים, משרד הכלכלה, דוא"ל7 ביולי2015 . 39 הנתונים נכונים ליוני2015 . 40 חוק פעוטות בסיכון (הזכות למעון יום), התש"ס- 2000 , נועד להבטיח שכל פעוט הנתון באחד מ מצבי הסיכון המנויים בחוק יהיה זכאי למעון יום סמוך ל מקום מגוריו. האחריות ליישום החוק מוטלת על משרד הרווחה והשירותים החברתיים באמצעות המחלקות לשירותים החברתיים ברשויות המקומיות. משרד הרווחה מקנה זכות למעון יום או משפחתון המוכר על- ידי משרד הכלכלה. הרחבה :בנושא ראו ,'מריה רבינוביץ סקר בנושא יישום חוק פעוטות בס יכון במחלקות הרווחה ברשויות מקומיות , מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת21 במאי2013 . 41 נתון זה טרם התקבל, ו עתיד להתקבל ב ספטמבר2015 . 42 החישוב נעשה לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה על מספר ה ילדים מ גיל לידה עד גיל שלוש שנים . המקורות: הלשכה המרכזית לסטטיסטיק ה, שנתון סטטיסטי לישראל2014 , לוח2.3 ;: אוכלוסייה, לפי קבוצת אוכלוסייה, דת, מין וגיל שנתון סטטיסטי לישראל 2011 , לוח2.19 .: אוכלוסייה לפי קבוצת אוכלוסייה, דת, מין וגיל 43 ,'הרחבה בנושא זה ראו: מריה רבינוביץ סקר בנושא יישום חוק פעוטות בסיכון במחלקות הרווחה ברשויות המקומיות, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מאי2013 . עמוד 11 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע בחודשים מאי עד יולי2012 ערך מרכז המחקר והמיד ע של הכנסת סקר באמצעות שאלון שנשלח לכל מחלקות הרווחה ברשויות המקומיות בישראל במטרה לקבל תמונה מקיפה של הקשיים ששירותי הרווחה ברשויות מקומיות מתמודדים עמם ביישום חוק פעוטות בסיכון. תשובות התקבלו מ- 49 מחלקות רווחה ושירותים חברתיים ברשויות המקומיות. ממצאי הסק ר מאששים את הטענות בדבר קשיים ביישום החוק שהוצגו בפני הוועדה לזכויות הילד בדיון שניהלה בנושא זה בפברואר2012 . מהממצאים עולה כי יש בחוק כמה בעיות שאינן מאפשרות להקנות זכאות לשהות במעון יום לכל הפעוטות בסיכון, בשל הקריטריונים שנקבעו בו ואינם חלים על .חלק מהם הרשויות הביאו דוגמאות למצבי סיכון שאינם מוגדרים בחוק אך לדעת עובדים סוציאליים המטפלים בפעוטות בסיכון הם מצבי סיכון או טרום- סיכון הדורשים טיפול ושהייה של הפעוט במעון כדי להבטיח את התפתחותו התקינה: קשיים כלכליים של המשפחה, בעיות דיור, משפחות ברוכות ילדים שה ,ילדים בהן קטנים בעיות בתפקוד אם הפעוט או שני ההורים וכן מצבי טרום- סיכון שבהם נדרשת השמה של הפעוט במעון יום .כאמצעי למניעת סיכון עתידי אחת הסיבות לקשיים ביישום החוק שבלטה בתשובות הרשויות היא גובה שכר הלימוד, שלא כל משפחה יכולה לשלם, בייחוד במקרים שבהם דרוש מעון ליותר מילד אחד. עוד בעיה שצוינה היא שהחוק חל על ילדים שכבר נתונים במצב סיכון, .ואינו נותן כלים למניעת מצב כזה בעיה נוספת שהעלו הרשויות בהקשר של שילוב פעוטות בסיכון במסגרות יום היא מחסור במקומות במעונות באופן כללי. כאמור, חוק פעוטות בסיכון נועד להבטי ח שכל פעוט הנתון באחד ממצבי הסיכון המנויים בחוק יהיה זכאי למעון יום מוכר סמוך למקום מגוריו (ללא הגבלת המכסות שהייתה נהוגה קודם לחקיקתו). מתשובות הרשויות עולה כי לעתים יש מחסור במקומות במעון סמוך לבית ההורים ומשפחת הפעוט נדרשת להסיעו למעון מרוחק; לעתים חסרי ם מקומות לילדים המאותרים לאחר התכנסות ועדות הקבלה או במהלך השנה, כאשר כבר לא נותרו מקומות במעונות כלל. על-פי נתוני הסקר, כ- 4% מכלל הילדים הזכאים למעונות על- פי החוק לא שולבו .בהם בשל חוסר מקום כמו כן עלו בסקר קשיים בשילוב פעוטות בסיכון עם צרכים מיוחדים במע ונות יום מוכרים, ובהם: קושי למצוא סייעת בעלת הכשרה מקצועית מתאימה לצרכים המיוחדים של הילד וקושי לשלב סייעת במעון; תהליך ממושך לאישור הסייעת; מעט שעות סיוע הניתנות לילד; מסגרות רגילות שאינן מוכנות לקבל פעוטות עם צרכים מיוחדים משום ש הן .אינן ערוכות לטפל בהם 2.1.2 שכר הלימוד ב מסגרות יום מוכרות על-ידי משרד הכלכלה שכר הלימוד במעון יום או במשפחתון משתנה לפי סוג המסגרת ובהתאם לגיל הילד (תינוק או פעוט). לקראת כל שנת לימודים האגף למעונות יום ומשפחתונים של משרד הכלכלה מפרסם את טבלאות שכר הלימוד למסגרות אלה. שכר הלימוד מ תחלק בין ההורים ובין המדינה, ורמת הסבסוד מטעם המדינה נקבעת בעיקר לפי הכנסת ההורים, .מספר הילדים במשפחה ומצב הילדים44 "זכאות לשכר לימוד עבור פעוטות בסיכון ("ילדי רווחה) , שזכאים למסגרת על-פי חוק פעוטות בסיכון, התש"ס- 2000 , ניתנת על-ידי משרד הרווחה והשירותים הח ,ברתיים .ושכר הלימוד בעבור ילדים אלה נקבע בשתי דרגות סבסוד המדינה הגבוהות ביותר 44 אורלי אלמגור- ,לוטן ואליעזר שוורץ העלאת שכר הלימוד במעונות היום שבפיקוח משרד התמ"ת ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת פברואר2011 . עמוד 12 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע דרגת השתתפות הור ה בשכר הלימוד של ילד ו נקבעת אחת לשנה לפי נתוני המשפחה בזמן ההרשמה. הדרגה ניתנת לשינוי רק אם חלו במהלך השנה שינויים בסטטוס האישי של ההורים, במספר הנפשות במשפחה או במצב .הכלכלי שלה בשנת הלימודים שהסתיימה (תשע"ה) קיבלו סבסוד כ- 70,000 ילדים במעונות יום וכ- 11,000 ילדים במשפחתונים. עלות הסבסוד בשנה זו , בסוף יוני2015 , הייתה 942 מיליון ש "ח. 45 עד שנת2013 נקבעה דרגת סבסוד שכר הלימוד על- ידי המדינה באמצעות מבחני תעסוקה שחלו רק על אם הילדים (בהתאם לתוכנית עידוד תעסוקת נשים). בשנת2013 אישרה הממשלה שינוי בתנאי הזכאות הקבועים במבחני התמיכה לעניין השתתפות המדינה בעלות שכר הלימוד במעון או במשפחתון המוכרים על- ידי משרד "הכלכלה, כך שמבחני התעסוקה החלים על אם בהגדרת "אם עובדת, "א ם לומדת" או "אם עובדת ולומדת" חלו גם על בן- הזוג של האם, ודרגת הסבסוד נקבעה בהתאם להורה המועסק במספר השעות הקטן מהשניים, בהתאם .למתווה שקבעה הממשלה46 במאי2015 בוטלה החלט ת הממשלה משנת2013 ,וכך בוטל מבחן התעסוקה לשני בני-הזוג ו נ קבע שמשנת הלימודים תשע"ו מבחן .התעסוקה יחול שוב על האם בלבד47 2.1.3 תקצוב מסגרות יום מוכרות על-ידי משרד הכלכלה48 בעשור האחרון הו גדלו במידה ניכרת התקציבים המוקצים למסגרות החינוך שבאחריות משרד הכלכלה, מכ- 335 מיליון ש"ח )(תקציב מקורי בשנת2004 לכ- 1.2 מיליארד ש"ח בשנת2013. עיקר התוספות ניתנו משנת2010 , .במסגרת החלטות הממשלה, כפי שיפורט להלן49 בשנת2009 התקבלה החלטת ממשלה שעניינה: התוכנית הממשלתית לעידוד תעסוקת אימהות לילדים מגיל הלידה עד גיל חמש שנים והסדרת מעונות יום., משפחתונים וצהרונים50 בתוכנית זו נכללו הרחבת המסגרות הציבוריות לטיפול בילדי ם בגיל הרך, לרבות צהרונים, העמקת הסבסוד בעבור ילדים שכבר שוהים בהן וקליטת .ילדים נוספים51 במסגרת התוכנית הממשלתית הוקצו30 מיליון ש"ח לבינוי מעונות יום חדשים בשנת2010 , ובסיס התקציב של האגף הוגדל בסך320 מיליון ש"ח משנת2011 ואילך (בשנת2011 הוקצו30 מיליון ש"ח מ סכום זה לבינוי מעונות). עם זאת, חל עיכוב ביישום התוכנית הממשלתית, בעיקר בתחום ה בינוי של מעונות .חדשים לנוכח העיכוב ביישום חלקים שונים בתוכנית הממשלתית נותרו עודפי תקציב ניכרים בתקציב האגף (בעיקר בתחום הצהרונים), והוחלט להעביר אותם לתמיכה בבינוי מעונו ת. לפיכך תקציב הבינוי בשנים2010 – 2012 .היה מאות מיליוני ש"ח, כפי שיפורט להלן 45 איטה עטיה, סגנית מנהלת אגף מעונות יום ומשפחתונים במשרד הכלכלה ,וממונה על נושא הצהרונים, דוא"ל8 ביו לי 2105 . יצוין כי הנתונים שיוצגו בפרק זה לגבי שנת הלימודים תשע"ה עדיין אינם סופיים. הנתונים הסופיים יתקבלו רק בסוף שנת2015 . עם .זאת, מדובר בסוף שנת הלימודים, והצפי הוא שהם לא ישתנו בהרבה לקראת סוף השנה הקלנדרית 46 החלטת הממשלה מס' 149 , מיום13 במאי2015, בנושא: עידוד תעסוקת שני בני- הזוג באמצעות סבסוד מעונות יום, במסגרת התוכנית הכלכלית לשנים2014-2013 . 47 החלטת הממשלה מס' 18 , מיום19 במאי2015 , בנושא: שינוי תנאי הזכאות לסבסוד מעונות יום– .תיקון החלטת הממשלה 48 ,אליעזר שוורץ בינוי מעונות יום בתמיכה ממשלתית– נתונים, תקציבים ומעקב אחרי ביצוע, ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת10 בדצמבר2013 . 49 ב הקשר זה נציין כי בשנת2010 ניתנה תוספת תקציבית לאגף על-פי ההסכם הקואליציוני שנחתם עם מפלגת העבודה בשנת2009 . 50 תוכנית זו אושרה כחלק מהחלטת הממשלה לתיקון פקודת מס הכנסה כך שהוצאות טיפול בילדים לא יוכרו לעניין חישוב חבות המס (בעקבות פסיקת בית- .)המשפט בנושא 51 'החלטת הממשלה מס602 , :בנושא עידוד תעסוקת א י מהות לילדים גיל ב 0 – 5 , 19 ביולי2009 . עמוד 13 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע בשנת2012 , כחלק מאישור המלצות הוועדה לשינוי חברתי- כלכלי ,)(ועדת טרכטנברג52 החליטה הממשלה53 להגדיל את היצע מעונות יום ה ב- 30,000 ( מקומות, בתהליך שיימשך שש שנים2012 – 2017) ועלותו הכו ללת תסתכם בכ-1 .)מיליארד ש"ח (סכום שיתוקצב במסגרת הרשאה להתחייב בכנסת ה- 19 , ביוני2014 , התקיים דיון בוועדה לזכויות הילד בנושא ה מחסור הניכר ב מעונות יום .ובמשפחתונים בדיון זה דיווחה הגב' מלי שטריגלר, מנהלת אגף מעונות יום ה והמשפחתונים במשרד הכלכלה, על החלפת שיטת .התקצוב של בינוי המעונות54 ב- 11 באוגוסט2014 פרסם משרד הכלכלה הוראות מנכ"ל חדשות , בדבר תקצוב בינוי רשויות מקומיות לתכנון ובינוי מעונות יום; 55 מנגנוני התקצוב החדשים (שנקבע בהם מעבר לתקצוב הבנייה במקום תשלום על- פי מבחני תמיכה) נקבעו בעבודה משותפת של משרד הכלכלה, משרד האוצר ומרכז השלטון המקומי. הגופים המעורבים בדבר סברו שהמנגנונים החדשים והשיטה החדשה ש גובש ה יאפשרו בניית כ- 400 מעונות יום בתקציב שיוקצה, ו מעונות יום ה האלה יאפשרו ל- 30,000 ילדים מגיל הלידה עד גיל שלוש שנים שאינם נמצאים כיום במסגרת להצטרף למערכת מעונות יום ה. 56 2.1.4 חוק הפיקוח על מעונות יום ומשפחתונים לגיל הרך בשנים2003 – 2013 נעשו בישראל כמה ניסיונות להנהיג סטנדרטים של איכות טיפול במסגרות לגיל הרך ולהחיל .על מסגרות אלה רישוי ופיקוח, אך הם לא צלחו57 בכהונות קודמות של הכנסת נדונו כמה הצעות חוק פרטיות וממ שלתיות בנושא הפיקוח על מעונות יום ומשפחתונים לילדים בגיל הרך. הצעת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, התשס"ח- 2008 , 58 שהגיש חבר הכנסת לשעבר זבולון אורלב, הונחה על שולחן הכנסת ה- 18 , והוצע בה כי מסגרות ששוהים בהן מספר מסוים של פעוטות ו יב וחי ברישיון , ומתן הרישיו ן יותנה בעמידה בקריטריונים כגון הכשרת המטפלת, יחס מסוים בין מספר .המטפלות למספר הילדים, תברואה, תזונה הולמת ובטיחות הצע ת חוק זו נדונה בקריאה ראשונה, מוזגה עם הצעת חוק ממשלתית (הצעת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, התש"ע- 2010 59 ) והועברה להכנה לקריאה שנייה ו לקריאה שלישית בוועדה לזכויות הילד. הוחל עליה דין רציפות בתחילת הכנסת ה- 19 ., אך היא לא קודמה היא לוותה בהחלטת הממשלה בדבר הגדלת תקציב הפיקוח על מעונות היום, 60 שכאמור, החליטה על הגדלת היצע מעונות היום ב- 30,000 מקומות בתהליך שיימשך 52 הוועדה לשינוי חברתי- כלכלי בראשות פרופ סור טרכטנברג פעלה בשנת2011 בעקבות מחאה חברתית שפר .צה ברחבי הארץ באותה שנה דוח המלצות הוועדה התפרסם בספטמבר2011 ונ כלל ו בו .המלצות בתחום הדיור, מערכת המס, יוקר המחיה ושירותים חברתיים 53 'החלטת הממשלה מס4088 , :בנושא שינוי בסדר העדיפויות בתקציב המדינה לשנת2012 ויישום דוח הוועדה לשינוי חברתי– כלכלי )(ועדת טרכטנברג , 8 בינואר2012 . 54 ,דברי מלי שטריגלר מנהלת אגף בכיר ל מעונות יום ב משרד הכלכלה, בדיון הוועדה לזכויות הילד :בנושא מחסור משמעותי ב מעונות יום ומשפחתונים, 2 ביוני2014 , 'פרוטוקול מס62 , 'עמ6 . 55 משרד הכלכלה – אגף מעונות יום ,ומשפחתונים 'הוראת מנכ"ל משרד הכלכלה מס9.3 : תקצוב בינוי רשויות מקומיות לתכנון ובינוי מעונות יום :, תאריך כניסה28 באפריל2015 . 56 ,דברי יעל אנדורן, מנכ"לית משרד האוצר בדיון ה וועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי :בנושא התנאי לשינוי חברתי– בינוי מעונות יום – תקציבים, קשיים ומעקב אחר ביצוע ומיגון, 'פרוטוקול מס50 , 13 באוגוסט2014 . 57 סמדר מושל, "הוצ אה תקציבית ורגולציה כאמצעים לקידום מדיניות רווחה: המקרה של מסגרות יום לגילאי לידה עד שלוש בישראל ובבריטניה" ,ביטחון סוציאלי 95 , נובמבר2014 , 'עמ 99 – 138 . 58 הצעת חוק הפיקוח על מסגרות חינוכיות לפעוטות, התשס"ח- 2008, הונחה על שולחן הכנסת ה- 17 ב- 17 ביולי2006 . להצעה זו קדמה הצעת חוק הפיקוח על מסגרות חינוכיות לפעוטות, התשס"ו- 2006, אשר הונחה על שולחן הכנסת ה- 17 ב-3 ביוני2006 . 59 הצעת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, התש"ע- 2010 , 30 ביוני2010 . 60 סמדר מושל, "הוצאה תקציבית ורגולציה כאמצעים לקידום מדיניות רווחה: ה מקרה של מסגרות יום לגילאי לידה עד שלוש בישראל ובבריטניה" ,ביטחון סוציאלי 95 , נובמבר2014 , 'עמ 99 – 138 . עמוד 14 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע ( שש שנים2012 – 2017) ועלותו ה כוללת תסתכם בכ-1 מיליארד ש"ח. 61 ,עם זאת אך ,לפי כתב עת בתחום "אין ולא הייתה אז מדיניות רגולטורית ה מחייבת הוצאה ממשלתית, ובשונה מהאספקה הישירה או מהמימון הישיר מטעם המדינה, ."יגולגלו הלאה חלק מהעלויות הכרוכות בה, ולעתים אף רובם62 סוגיית הפיקוח הממשלתי על מעונות היום והמשפחתונים עלתה גם בהמלצות ועדת טרכטנברג והוזכרה בהחלטת הממשלה63 שאושרו בה חלק מהמלצות ועדה זו . הוועדה המליצה לאשר את חוק הפיקוח על מסגרות ה יום לפעוטות עד דצמבר2011 , להתחיל את יישומו בספטמבר2012 ולהשלים אותו בספטמבר2016 . עוד המליצה הוועדה ל התקין תקנות לעניין סטנדרטים בטיחותיים ופדגוגיים למעונות יום מפוקחים– בשלב ראשון לפי 'התקינה וההנחיות הקבועות כיום. בהחלטת הממשלה מס4088 נקבע כי יש "להנחות את שר התעשייה, המסחר והתעסוקה לפעול לאישור הצעת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, התש"ע- 2010 ,]...[ להעמיד את תקופת ההחלה ההדרגתית הקבועה בהצעת החוק על שבע שנים. בד בבד עם אישור הצעת החוק, להתקין תקנות מכוח הצעת חוק הפיקוח לעניין סטנדרטים פדגוגיים, פיזיים ובטיחותיים בהתאם לתקינת כוח- האדם, לרבות יחס מטפלת–ילדים, וההנחיות הקיימות היום למתן סמל מעון והפעלת."ו בפיקוח64 2.1.5 העברת האחריות לתחום מעונות היום והמשפחתונים לגיל הרך משר התמ"ת לשר החינוך ההצעה להעביר את הסמכות והאחריות לתחום מעונות היום והמשפחתונים משר התמ"ת (כיום: הכלכלה) לשר החינוך נדונה מאז שנת2003 בדיונים בנוסח הצעת החוק לפיקוח על מסגרות יום לפעוטות . ועדת טרכטנברג המליצה שצוות בראשות שר התמ"ת ושר האוצר יגבש תוכנית ליישום המלצתה בדבר העברת הסמכות והאחריות בתחום זה עד ינואר2012 , וההעברה תצא לפועל עד תחילת שנת הלימודים תשע"ג (ספטמבר2012 .) המלצה זו 'לא נכללה בהחלטת הממשלה מס4088. כאמור, הממשלה קבעה ת וכנית רב- שנתית להרחבת היצע מעונות היום )במשרד התמ"ת (דאז, והטילה על שר התמ"ת לסיים את הכנת חוק הפיקוח, ועם זה, עד היום האחריות לתחום האמור היא ע .ל שר הכלכלה מ שרד מ בקר המדינה, אשר בדק את יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך לגיל הרך בחודשים מר ס עד אוגוסט 2014 , בדק את נושא העברת ה.אחריות לתחום מעונות היום והמשפחתונים לגיל הרך משר הכלכלה לשר החינוך65 מבדיקתו עלה כי במאי2013 יזם סגן שר החינוך דאז , ח ה "כ אבי וורצמן, הקמת ועדה משותפת שתדון בהעברת האחריות ל מסגרות לטיפול ב ילדים מגיל חצי שנה עד גיל שלוש שנים למשרד החינ ,וך ובכלל זה ל מתן מענה הן )להיבט הפדגוגי (הפיקוח והטיפול ו הן להיבט התעסוקתי. בדיון בלשכתו של חה"כ וורצמן באותו חודש ציינו נציגי משרד הכלכלה שהם "מחזקים את הממשקים בין הכלכלה לחינוך" ויתרונם בהפעלת מבחני התעסוקה שבאמצעותם מעודדים א י מהות לצאת לעבודה, ניסיון ש חסר למשרד החינוך. נציגי משרד החינוך הדגישו שמשרדם הוא הגורם המקצועי בתחום החינוך וציינו שביכולת ו לבנות מודל חינוכי שיתאים ל קבוצת הגיל האמורה ולקדם את בינוי המעונות. בסיכום הדיון הוחלט ששני המשרדים יכינו מסמך עמדה מנומק ובו הצעה 61 החלטת הממשלה 'מס 4088 , מ יום8 בינואר2012 , בנושא: שינוי בסדר העדיפויות בתקציב המדינה לשנת2012 ויישום דוח הוועדה לשינוי חברתי- כלכלי .)(ועדת טרכטנברג 62 סמדר מושל, " הוצאה תקציבית ורגולציה כאמצעים לקידום מדיניות רווחה: המקרה של מסגרות יום לגילאי לידה עד שלוש בישראל ובבריטניה" ,ביטחון סוציאלי 95 , נובמבר2014 , 'עמ 99 – 138 . 63 'החלטת הממשלה מס4088 , :בנושא שינוי בסדר העדיפויות בתקציב המדינה לשנת2012 ויישום דוח הוועדה לשינוי חברתי– כלכלי )(ועדת טרכטנברג , 8 בינואר2012 . 64 'החלטת הממשלה מס4088 , :בנושא שינוי בסדר העדיפויות בתקציב המדינה לשנת2012 ויישום דוח הוועדה לשינוי חברתי– כלכלי )(ועדת טרכטנברג , 8 בינואר2012 . 65 ,משרד מבקר המדינה דוח65 'ג , לשנת2014 , משרד החינוך– יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך לגיל הרך, 2015 ', עמ900 . עמוד 15 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע כיצד ינוהלו המעונות והמשפחת ונים ו יופעלו בצורה מיטבית. אולם ,לפי דוח מבקר המדינה עד מועד סיום ,הביקורת ב אוגוסט2014 , לא הכינו המשרדים מסמך .עמדה מוסכם66 הוועדה למלחמה בעוני בישראל בראשות אלי אלאלוף, שהגישה את המלצותיה לשר הרווחה בסוף יוני2014 , דנה אף היא בנושא העברת ה אחריות ל ח ינוך ל.גיל הרך למשרד החינוך בדוח ועדה זו הוצגה התנגדות משרד הכלכלה ומשרד האוצר להמלצה להעב רי תא מעונות היום ל אחריות משרד החינוך. על-פי שני המשרדים, "למסגרות הטיפול בגיל הרך יש שני תפקידים משמעותיים: האחד הנו להוות מסגרת טיפולית-חינוכית לתינוקות ופעוטות בגיל ליד ה עד,שלוש והשני נוגע למענה התעסוקתי המשמעותי שנותנות מסגרות אלה להורים עובדים. מסגרות אלה מהוות מרכיב משמעותי בשיקול התעסוקתי של הורים, בפרט במשפחות בעלות כושר השתכרות .נמוך הימצאותן של מסגרות תחת אחריות האגף למעונות יום ומשפחתונים במשרד הכלכלה מאפשרת את השמירה על האיזון שבין שני .התפקידים על כן הן משרד הכלכלה והן משרד האוצר מתנגדים להעברת האחריות ממשרד הכלכלה, אשר אמון על תחום התעסוקה, למשרד החינוך, אשר אינו נותן את הדעת לע ה שיקול התעסוקתי. עם ,זאת אפשר בהחלט לקדם המלצה ...לחיזוק שיתו ף הפעולה בתחום זה עם משרד"החינוך. 67 2.2 מעונות יום שיקומיים לילדים עד גיל שלוש עם צרכים מיוחדים68 פעוטות בני חצי שנה עד שלוש שנים69 עם מוגבלות שכלית התפתחותית (פיגור שכלי), ילדים הסובלים מלקות ראייה, שמיעה, עיכוב התפתחותי ומלקויות נוירולוגיות, ילדים עם,אוטיזם ועוד70 זכאים להשתלב במעונות יום שיקומיים ש מציעים.את כל הטיפולים ההתפתחותיים החינוכיים שהם זקוקים להם מעונות יום שיקומיים מופעלים מתוקף חוק מעונות יום שיקומיים, התש"ס- 2000 71 (להלן: חוק מעונות יום .)שיקומיים מימוש חוק זה הוא באחריות משרד הרווחה והשירותים החברתיים ,ומשרד הבריאות העובדים יחד .ברישוי, בקרה ופיקוח משותפים במשרד הרווחה והשירותים החברתיים שלושה אגפים האחראים ליישום חוק זה : אגף השיקום, אגף התקון (השירות לטיפול באנשים עם אוטיזם) והאגף לטיפול באדם עם מוגבלות שכלית התפתחותית. במשרד הבריאות אמונה על יישום החוק המחלקה להתפ.תחות הילד ושיקומו במישור המקצועי האחריות מתחלקת בין המשרדים כך שמשרד הרווחה והשירותים החברתיים אמון על החלק הפסיכו- סוציאלי ומשרד הבריאות אחראי לתחום הרפואי, הכולל את מקצועות הבריאות בתחומי הטיפול הנדרשים לילדי המעונות השיקומיים. בצוות המקצועי של המעונות ח ברים נציגי כל הגורמים המשיקים, והוא .פועל בשיתוף פעולה בכל התחומים ומקיים בקרה משותפת הפיקוח המחוזי והארצי על המעונות מטעם משרד הרווחה והשירותים החברתיים נעשה על-ידי עובד ים סוציאלי , ו םי מטעם משרד הבריאות הפיקוח נעשה על-ידי צוות ובו רופאה, פיזיותרפיסטית, מ ,רפאה בעיסוק קלינאית תקשורת ודיאטנית. עם זאת, על- 'פי רוב ההתנהלות בקביעת מדיניות, תקנות, נהלים וכו משותפת 66 ,משרד מבקר המדינה דוח65 'ג , לשנת2014 , משרד החינוך– יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך לגיל הרך, 2015 ', עמ900 . 67 ,הוועדה למלחמה בעוני בישראל דוח ועדת המשנה בנושא חינוך , יוני2014 ', עמ332 . 68 :אם לא צוין אחרת, מקור המידע בפרק זה דינה בן לביא, מפקחת ארצית בתחום הגיל הרך, השירות לט ,יפול ושיקום קהילתי התקבל מ ענת שגב, מרכזת הקשר כנסת– ,ממשלה, משרד הרווחה והשירותים החברתיים, מכתב28 ביוני2015 . 69 אם מלאו לילד שלוש שנים במהלך שנת הלימודים , הוא זכאי למעון עד סיום שנת לימודים :זו. המקור ח וק מעונות יום שיקומיים , התש"ס- 2000 , סעיף2 .: הגדרות 70 .שם 71 ,שם."הגדרות, "פעוט עם מוגבלות עמוד 16 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע לאגפים ולמשרדים . נוסף על כך, נציגי הצוות משתתפים בוועדות היגוי כגון הו ועדה לקביעת סטנדרטים לבינוי .ולשיפוץ מעונות על-פי חוק מעונות יום שיקומיים, זכא ות ילד ל מקום ב מעון יום נקבעת לפי הקריטריונים האלה: 1. ילד מגיל שישה חודשים עד גיל שלוש שנים (לא כולל) שמשתלמת בעד ו גמלת ילד נכה (לפי סימן ו' בפרק ט' לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה- 1995, או על- פי הסכם כאמור בסעיף9 לאותו חוק72 ); 2. ילד מגיל שנה עד גיל שלו ,)ש שנים (לא כולל) שוועדת אבחון [כמשמעה בחוק הסעד (טיפול במפגרים התשכ"ט- 1969] מצאה שיש לו פיגור שכלי, או מכון מוכר להתפתחות הילד קבע כי הוא פעוט עם עיכוב התפתחותי ניכר; מי ששר הרווחה והשירותים החברתיים הסמיכו לכך קבע כי יש לו לקות ראיה בשתי העיניים ונדרשת השמתו במעון יום שיקומי; מי ששר הבריאות הסמיכו לכך קבע כי יש לו לקות שמיעה בשתי האוזניים ונדרשת השמתו במעון יום שיקומי; מי ששר הרווחה והשירותים החברתיים הסמיכו לכך ומי ששר הבריאות הסמיכו לכך קבעו כי עקב מוגבלותו הניכרת ונסיבותיו המשפחתיות נדרשת השמתו במעון יום שיקומי כדי למנוע פגיעה משמעותית בהתפתחותו; מי ששר הבריאות הסמיכו לכך .קבע כי יש לו פגיעה נוירולוגית המתבטאת בלקות מוטורית קשה בשתי גפיים לפחות73 כיום פועלים כ- 110 מעונות יום שיקומיים ברישיון הפעלה הפרוסים בכל הארץ ונותנים שירותים לקבוצות אוכלוסייה:ספציפיות, כמפורט להלן כ- 45 מעונות מיועדים לפעוטות עם אוטיזם; שאר המסגרות– לילדים עם צרכים מיוחדים אחרים (מחלות כרוניות, נ כות פיזית, לקו ת שמיעה, לקו ת .)ראייה במעונות הפועלים כיום משולבים כ- 2,200 פעוטות, כ- 450 המ.ם עם אוטיזם74 מדי שנה מתקבלים למעונות כ- 150 פעוטות שאינם מקבלים גמלת ילד נכה מה מוסד ל ביטוח לאומי אולם עומדים בקריטריונים שנקבעו בתוספת ל חוק מעונות יום שיקומיים . השמת פעוטות אלו נעשית על- ידי ועדה משותפת של עובדים בכירים במשרד הבריאות ובמשרד הרוו.חה והשירותים החברתיים יצוין כי לא כל הילדים המוכרים בשירות לטיפול באוטיזם, באגף לטיפול באדם עם מוגבלות שכלית התפתחותי ת וא באגף השיקום מטופלים במעונות שיקומיים ; חלקם משולבים במעונות יום רגילים. אין בידינו נתונים שאפשר לקבל מהם תמונה מקיפה של ה שירותים ה ניתנ ים לילדים בגיל הרך עם צרכים מיוחדים בקהילה ובמסגרות השמה חוץ- .ביתיות על-פי נתוני משרד הרווחה, בשנת הלימודים שמסתיימת (תשע"ה) ,לא הייתה המתנה למעונות יום שיקומיים ,פרט למעונות יום לילדים עם אוטיזם ש בהם המתינו כ- 45 ילדים למקום במעון. על-פי משרד הרווחה והשי רותים החברתיים , בשנה הבאה )(תשע"ו ייפתחו עשרה מעונות יום שיקומיים חדשים לילדים הסובלים מאוטיזם, ושלושה מעונות קיימים יורחבו. בשל כך צופים במשרד שלא יהיו ילדים שייאלצו להמתין.למקום במעון75 פעילות מעונות היום השיקומיים מתחילה בתחילת שנת הלימודים במערכת ה ,חינוך ומסתיימת בחודש אוגוסט .ואפשר להפנות אליה פעוטות לאורך כל השנה76 72 ח וק מעונות יום שיקומיים , התש"ס- 2000 , סעיף2 ,: הגדרות "פעוט ."עם מוגבלות 73 שם . על-פי " :תוספת לחוק "עיכוב התפתחותי ניכר– ממוצע תפקוד כללי ברמה של Developmental DQ 55 Quotient) ומטה;) ,לעניין זה ""ממוצע תפקוד כללי הוא הממוצע המשוקלל של תפקוד בכל תחומי ההתפתחות האלה : התחום המוטורי, התחום השפתי- ,תקשורתי התחום הקוג ניטיבי, התחום החברתי והתחום הרגשי-הסתגלותי. 74 ,גלית גבע, מנהלת אגף שיקום, משרד הרווחה והשירותים החברתיים, שיחת טלפון9 ביולי2015 . 75 ענת שגב, מרכזת קשר כנסת– ,ממשלה, משרד הרווחה והשירותים החברתיים, שיחת טלפון8 ביולי2015 . 76 משרד הבריאות– מעונות יום שי ,קומיים אתר האינטרנט :, תאריך כניסה19 ביוני2015 . עמוד 17 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע במחוזות משרד הרווחה והשירותים החברתיים פועלות ועדות השמה וקובעות את שיבוץ הפעוטות במעונות היום .השיקומיים משרד הרווחה והשירותים החברתיים ומשרד הבריאות אמונים על ההכשרה המקצועית של צוותי מעונות היום השיקומיים, וההכשרה מתוכננת ומת קיימת במשותף, במתכונת של ימי עיון, מפגשי עבודה והשתלמויות .מקצועיות לחלק המינהלתי של מעונות יום :אחראי בעיקר משרד הרווחה והשירותים החברתיים, ונכללים בו בין היתר  פרסום מכרז ים ;וקביעת הזכיינים להפעלת המסגרות  העברת תקציב שוטף למסגרות על- ;פי תעריף לפעוט  העברת תקציב לתוספת כוח- ;אדם המוגדר בסל עבור פעוטות עם צרכים רפואיים מיוחדים ומורכבים  ;העברת תקציב לרשויות המקומיות בעבור הסעה וליווי פעוטות למעון וממנו  .העברת מסמכים לרישוי 2.3 גני-ילדים שבפיקוח משרד החינוך77 חוק לימוד חו בה, התש"ט- 1949 (להלן: חוק לימוד חובה), קובע כי המדינה אחראית למתן חינוך חובה חינם לכל ילד בישראל מגיל שלוש עד גיל17 (ראו להלן הרחבה בעניין תחולת גיל חינוך חובה) במוסד חינוכי מוכר, וכי ה הורים מחויבים לשלוח את ילדיהם למוסד חינוך כ זה. "מוסדות חינוך מוכרים" ה ם מוסדות רשמיים78 ומוסדות .מוכרים שאינם רשמיים כאחד79 מטרת חוק לימוד חובה היא לתת הזדמנות שווה לכל ילדי המדינה בקבלת .חינוך והשכלה, ללא הפליה על רקע כלכלי, עדתי או מגזרי80 חינוך לילדים בגיל הרך ניתן במסגרת גנים של משרד החינוך במסגרת ה חינוך הקדם-יסודי, שאפשר ל חלק אותו לשני שלבים : שלב טרום-טרום-חובה וטרום- חובה– בני שלוש-ארבע ; ושלב גן- חובה– בני חמש שש ו (יצוין כי יש גם בתי-ספר בחינוך היסודי שיש בהם כיתות גן- .)חובה לצד גנים בחינוך הרגיל פועלים במערכת החינוך גם גנים לחינוך מיוחד . מערכת החינוך המיוחד פועלת מכוח חו ק חינוך מיוחד, התשמ"ח- 1988 . 81 בגנים לחינוך מיוחד לומדים ילדים ב נ.י שלוש עד שש 77 :אם לא צוין אחרת, פרק מהמסמך ,אתי וייסבלאי ואסף וינינגר מערכת החינוך בישראל– סוגיות נבחרות בעבודת ו עדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מאי2015 . 78 החינוך הרשמי – מוסדות החינוך הממלכתי והממלכתי- דתי שבבעלות המדינה או הרשויות המקומיות שהוכרזו כמוסדות רשמיים ברשומות. בדרך כלל אלה מוסדות החינוך הקדם-יסודי עד חטיבת הביניים. המורי ם במוסדות אלו הם על- פי רוב עובדי ה מדינה או עובדי הרשויות המקומיות. 79 החינוך המוכר שאינו רשמי – .מוסדות שאינם בבעלות המדינה אך קיבלו עליהם מידה מסוימת של פיקוח מצִ דה מוסדות אל ה מקבלים תקציב מהמדינה בשיעור פחּות מזה ש ניתן למוסדות החינוך הרשמי (עד75% מהתקצי ב לתלמיד במוסד רשמי). למוסדות אלה יש חופש רב יותר בקבלת תלמידים, בהעסקת מורים ובקביעת תוכני ו ת לימודים. רבים ממוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי משתייכים לחינוך החרדי, ובעיקר לשתי רשתות החינוך הגדולות במגזר זה– מרכז החינוך העצמאי ו"מעיין החינוך התורני," אך יש בתי- ספר במעמד זה המשתייכים לקהילות דתיות אחרות (למשל בתי-ספר ערביים נוצריים), וכן מספר קטן של בתי- ספר בחינוך העברי השייכים .לאחד משלושת סוגי הפיקוח 80 בשנת1984 תוקן חוק לימוד חובה ונקבע בו כי חינוך חובה חינם יחול על כלל הילדים מגיל שלוש (במקום מגיל חמש, כפ י שהיה קבוע בחוק )עד אז, ,ואולם התיקון לחוק הוחל חלקית בלבד.באמצעות צווים של שר החינוך, על קבוצות ילדים בשכונות וביישובים מסוימים השלמת החלת התיקון נדחתה שמונה פעמים– שבע פעמים במסגרת חוקי הסדרים (האחרון שבהם משנת2009 , שבו נקבע כי השלמת יישום התיקון תיד( חה לשנת הלימודים תשע"ה2014/15 )), ופעם אחת בחוק 'לימוד חובה (תיקון מס16 ') (תיקון מס9), התשע"ד- 2014 , שנקבע בו ( כי השלמת יישום התיקון תידחה בשנה נוספת ותחל בשנת תשע"ו2015/16 ). 81 במערכת החינוך המיוחד לומדים תלמידים בני שלוש עד21 עם מוגבלות או לקות, שהופנ ו למוסדות חינוך מיוחד או לכיתות חינוך מיוחד הפועלות במוסדות חינוך רגילים, על-ידי ועדות השמה. מוסדות וכיתות אלו פועלים בכל שלבי החינוך, המגזרים, המעמדות וסוגי הפיקוח, ונחלקים לפי סוג הלקות ורמת הלקות של התלמידים הלומדים בהם. כיתות חינוך מיוחד הן קטנות מכיתו ת חינוך רגיל, ויש עמוד 18 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע ( בשנת הלימודים תשע"ב2011/12) הצטרפו כל גני- "הילדים בארץ לרפורמת "אופק חדש, ש במסגרתה הוארך יום הלימודים בגני- ,הילדים הציבוריים לשש שעות והיקף משרת הגננות שונה בהתאם. על- פי פרסומי ,משרד החינוך ב תוכנית העבודה השנתית במסגרת הרפורמה נ כלל שילוב למידה בכל ההתנסויות בגן, בפעילויות משחק ויצירה ו בהתייחסות לצרכים הרגשיים והחברתיים של הילדים. בתוכנית שנתית זו נכללות דרכי הוראה ו למידה מתוכננות: עבודה במליאה, בקבוצה קטנה ועבודה פרטנית. במסגרת הרפורמה מקודמת איכות הלמידה וההתנסות של הילדים בגנים, ונבנה מחדש תפקיד הגננת ותהליך ההתפתחות המקצועית של כלל סגל החינוך וההוראה בגנים. 82 גני ב- ילדים של משרד החינוך ניתן גם שירות של פסיכולוגים חינוכיים ויועצים חינוכיים , הפועלים במסגרת השירות הפסיכולוגי ייעו,)צי (שפ"י שהוא אגף במינהל הפדגוגי של משרד החינוך. פסיכולוגים ויועצים חינוכיים מעניקים שירותי תמיכה וסיוע פרטניים וקבוצתיים, שירותי אבחון, טיפול וייעוץ לתלמידים ולהוריהם, הדרכה והנחיה לש צוותי חינוך ו של הנהלות בתי-הספר, ב כל ה קשור ל רווחה ה נפשית ו ל בריאות נפ ה ש בכל קבוצות האוכלוסייה , על- .פי הרצף ההתפתחותי83 היועצ ו ת החינוכי תו עובד ו ת עם הגננ ו ת ומסייע ו ת ארגונית לצוות י הגנים ולהורים. היועצ ות כפופות מקצועית לממונה על הייעוץ בגיל הרך בשירות הפסיכולוגי ייעוצי ש במינהל הפדגוגי של משרד החינוך ולמפקחת על הייעוץ במחוז, ומנ הלית הן כפופות למפקחת ה גיל הרך במחוז. המינהל הפדגוגי במשרד מקצה מדי שנה שעות ייעוץ לגיל הרך, ושפ"י אחראי לחלוקתן בין המחוזות. המחוזות מחלקים את שעות הייעוץ בהתאם למתווה העסקת היועצות. כמו כן, לכל מ י נהל מחוז מכסת שעות שהוא יכול להקצות על- .פי שיקול דעתו84 י ש מחסור בשעות ייעוץ חינוכי ב גנים לגיל הרך, בשל מחסור בתקציב לשעות ייעוץ חינוכי, ולא בשל מחסור .ביועצים חינוכיים85 מבקר המדינה, אשר בדק את יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך לגיל הרך בחודשים ס מר עד אוגוסט2014 ,עסק ב נושא זה וציין כי מתווה הייעוץ בשנת הלימודים תשע"ד אפשר מתן ייעוץ רק לחמישית מכלל הגנים – או לכשליש מ כלל.הגנים, אם המכסה מיועדת לגנים רשמיים בלבד86 אשר לפעילות הפ סיכולוגים ה חינוכיים בגני-ה ילדים, מדיניות הפעלת השירות הפסיכולוגי- חינוכי ברשויות המקומיות נקבעת על- ידי הנהלת אגף פסיכולוגיה בשפ"י, בשיתוף ובת י אום עם מרכז השלטון המקומי וה ו ועדה המקצועית לפסיכולוגיה חינוכית במשרד הבריאות, בהתא ם לצרכים ברשויות המקומיות. השירות הפסיכולוגי- חינוכי ניתן היום לילדי גן חובה (גילאי חמש ושש) .בגנים לגילאי שלוש וארבע משרד החינוך ינו א מחייב לתת שירות פסיכולוגי- .חינוכי עם ,זאת כל רשות רשאית להחליט על מתן שירות זה בגנים ל ילדים בקבוצת גיל זו במסגרת.התקנים הזמינים בשירות דהיינו, אין הקצאת שעות עבודה ותקנים מיוחדים של פסיכולוגים חינוכיים בגנים לגילאי שלוש וארבע .שפ"י ערך סקר ב כמה רשויות מקומיות כדי להבין את א ופן מתן השירות בג נים לגילאי ,שלוש וארבע ו לדברי ,הגב' חווה פרידמן מנהלת השירות ה פסיכולוגי-חינוכי, ה נתונים שהתקבלו מהשטח ,בהן יותר עובדי הוראה ביחס למספר התלמידים. התלמידים במוסדות החינוך המיוחד זכאים להסעה מביתם למוסד החינוך וחזרה ו חלקם זכאים גם לליווי בהסעה. כמו כן יש תלמידים עם לקות שלומדים בחינוך הרגיל ומקבלים סיוע מיוחד, כגון טיפולים פארה- רפואיים, סיוע .לימודי וליווי סייעות 82 משרד החינוך, יישום רפורמ ת "אופק חדש" באגף ה קדם-יסודי :, תאריך כניסה1 ביולי2015 . 83 אתר האינטרנט של משרד החינוך – שפ"י , :תאריך כניסה 9 ביולי2015 . 84 ,משרד מבקר המדינה דוח65 'ג ,לשנת 014 2, משרד החינוך– ,יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך לגיל הרך התשע"ה- 2015 ', עמ 884 . 85 אלה אלגרסי, מנהלת אגף ייעוץ במשר ,ד החינוך, שיחת טלפון9 ביולי2015 . 86 ( השירות הפסיכולוגי ייעוצי שפ"י) הוא אגף במינהל הפדגוגי של משרד החינוך שנותן שירותים פסיכולוגיים ושירותי ייעוץ חינוכי למוסדו ת החינוך, לתלמידים ולהוריהם. ה מקור :א:תר האינטרנט של משרד החינוך, תאריך כניסה 9 ביולי2015 . עמוד 19 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע מלמדים על מגמת עלייה במתן השירותים לילדי ה גנים לגילאי שלוש וארבע . ,לדבריה ין א ,מדובר במדגם מייצג אך בשלב הזה אלה הנתונים שזמינים ל משרד,ה ו הסיבה לכך ש לא נק בעה חובה ל תת את ה שירות בגנים אלה היא מחסור ב .תקנים ,לדבריה מפתח התקינה של השירות, שנקבע לפני יותר מ- 25 שנים, 87 מאפשר לחשב את "אחוז הכיסוי" של השירות ה פסיכולוגי-חינוכי בכל רשות, ו אחוז הכיסוי ה ממוצע ה ארצי כיום הוא% 66 בלבד. 88 על-פי נתוני משרד החינוך, בשנת הל( ימודים תשע"ה2014/2015 ) למדו בגנים ה ציבוריים של מערכת החינוך לילדים מגיל שלוש עד גיל חמש477,740 תלמידים ב- 17,675 .כיתות גן בטבלה ש להלן נתונים על ה ילדים בגני- ה ילדים של משרד החינוך בפילוח לפי מגזר וסוג הפיקוח. טבלה3 : ילדים בני3 - 6 במסגרות חינוכיות ציבו( ריות, תשע"ה2014/15 ) 89 גיל ס ך כל ה ילדים בגנים ציבוריים המ ם בגן רשמי (כולל )חינוך מיוחד המ ם בגן שאינו רשמי )(כולל חינוך מיוחד המ ם בגנים של חינוך מיוחד גיל3 144,550 91,916 52,634 2,548 גיל4 161,005 108,223 52,782 4,777 גיל5 153,800 113,324 40,476 5,550 גיל6 18,384 11,320 7,064 3,194 סך הכול 477,740 ( 100% ) 324,784 ( 68% ) 152,956 ( 32% ) 16,057 (כ- 3% מכלל )התלמידים כשליש מ כלל הילדים לומדים בגני-ילדים במעמד מוכר שאינו רשמי, גני- ילדים פרטיים שהוסבו לתאגידי חינוך וקיבלו רישיון הפעלה ממשרד החינוך. גני ם אלו קולטים ילדים כגנים ציבוריים ומקבלים סבסוד של כ- 720 ש"ח .לחודש בעבור כל ילד. את יתרת שכר הלימוד, אם יש, ההורים נדרשים להשלים90 על- פי משרד החינוך, לא ידוע לו על מקרים שבהם הורים נאלצו לרשום את ילדם לגן מוכר שאינו רשמי משום שלא היה מקום בגן רשמי (גן ציב.)ורי בבעלות של רשות מקומית91 בהקשר זה נוסיף כי כ- % 67 מכלל הילדים שלומדים בגנים מוכרים שאינ ם רשמיים מתחנכים ב.זרם החינוך החרדי, והשאר לומדים במוסדות שבפיקוח ממלכתי 2.3.1 חינוך בגני-ילדים לבני שלוש וארבע שבפיקוח משרד החינוך92 עקב אימוץ המלצות הוועדה לשינוי חברתי- כלכלי שפעלה בראשות פרופסור טרכטנברג, החליטה הממשלה על מתן חינוך חינם בגני- ילדים ציבוריים לכלל הילדים בני שלוש וארבע. כמו כן החליטה הממשלה כי משרד החינוך יפעל לבינוי גני-ילדים נוספים בעבור שכבת גיל זו. לצורך יישום ההחלטה נקבע מתווה ארבע- ( שנתי2012 – 2015 ) שב מסגרתו ניתנו למשרד החינוך תוספות תקציב בסכום כולל של7.55 מיליארד ש"ח למימון שכר הלימוד בגני- .ילדים ציבוריים ולבינוי גנים ציבוריים חדשים93 משרד החינוך, בשיתוף הרשויות המקומיות, פעל ליישום 87 הערות ראש הממשלה על דוח מבקר המדינה58 ב', מאי2008 ', עמ201 . 88 חוה פרידמן, מנהלת השירות הפסיכולוגי- ,חינוכי, שפ"י, משרד החינוך, שיחת טלפון12 ביולי2015 . 89 מקור :הנתונים משרד החינוך, מענה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 9 ביולי 2015 . 90 מותרת גבייה ב עבור שירותים נוספים כגון הארכת יום הפעילות בגן (צהרון), ארוחות ותוספות אחרות. לגני תאגיד אסור לגבות תשלום ב.עבור שעות הפעילות שמשרד החינוך מממן 91 סימה חדד מה-יפי ת, מנהלת האגף לחינוך קדם-יסודי ב ,משרד החינוך מענה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת , 15 באפריל 2015 , 19 באפריל2015 ו- 26 באפריל2015 . 92 ,אם לא צוין אחרת, פרק מהמסמך: אתי וייסבלאי ואסף וינינגר מערכת החינוך בישראל– ,סוגיות נבחרות בעבודת ועדת החינוך התרבו ת והספורט של הכנסת , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מאי2015 . 93 החלטת ה ממשלה 'מס 4088 , מיום8 בינואר2012 :, בנושא שינוי בסדרי העדיפויות בתקציב המדינה לשנת2012 ויישום דוח הוועדה לשינוי חברתי- כלכלי .)(ועדת טרכטנברג עמוד 20 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע ההחלטה בהקמת גנים חדשים ובקליטת גננות. על-פי נתונים שנמסרו ממשרד החינ וך נבנו עד היום2,835 כיתות גן חדשות ונוספו2,618 .)גננות (בחינוך הרשמי94 יישום החלטת הממשלה הניע תהליך שעשוי לאפשר את יישומו המלא של התיקון הקובע כי חינוך חובה חינם .יחול מגיל שלוש בהודעה באתר האינטרנט של משרד החינוך מחודש מרס האחרון נכתב כי "החל בשנת הלימ ודים הבאה (תשע"ו) ייכנס לתוקפו חוק חינוך חובה חינם לגילאי שלוש וארבע , המחייב שכל הילדים בגילים אלה יבקרו בגן של הרשות המקומית או בגן פרטי בעל רישיון הפעלה". עם זאת נכתב בהודעה כי "בשלב הראשון המשרד לא יפעיל במסגרת יישום החוק אמצעי אכיפה, במטרה לאפשר למסגרו ת הגן הפרטיות ללא רישוי ."להשלים את הליך יישום החוק95 בתשובת משרד החינוך על פנייתנו בנושא נכתב כי "המשרד ערוך ליישום מלא ...של חוק לימוד חובה מגיל שלוש ."בהתאם ליכולתן של הרשויות לקלוט את הילדים96 כאמור, בשנת הלימודים תשע"ה למדו בגני- ילדים ציבוריים (רשמיים )ומוכרים שאינם רשמיים305,555 ילדים בני שלוש וארבע. ילדים אלה הם כ- % 89 מכלל הילדים בישראל .בשכבת גיל זו97 כ- % 11 מכלל הילדים בני שלוש ( וארבע כ- 39,000 )ילדים ל א למדו במסגרות חינוך ציבוריות, אך ייתכן שחלקם למדו בגני- ילדים פרטיים ללא ( רישוי אין למשרד החינוך מיד ע על יהם .) ממשרד החינוך נמסר כי בכל הרשויות המקומיות נקלטו בשנת הלימודים הנוכחית כל הילדים שהוריהם ביקשו לרשום אותם לגן רשמי, למעט במזרח- ,ירושלים וכי הבעיה בקליטת ילדים במזרח- ירושלים היא שאין .שם קרקעות זמינות לבניית גנים חדשים98 בהקשר זה נציין כי לפי דוח מ בקר המדינה שפורסם לאחרונה, בשנת הלימודים הקודמת )(תשע"ד היו לא מעט רשויות מקומיות, הן במגזר הערבי והן במגזר היהודי, שחוק לימוד .חובה לא הוחל בהן במלואו על בני שלוש וארבע99 כמו כן נמצא בבדיקת מבקר המדינה כי שיעור הלומדים בגנים ציבוריים במגזר הערבי נמוך במידה ניכרת משיעורם במגזר היהודי, ובמגזר הבדואי הוא נמוך אף יותר (ואף הלך ופחת בשנים2010 – 2014 ). לדברי מבקר המדינה, הדבר עלול להצביע על מחסור בתשתיות ובמשאבים שיאפשרו .את לימודיהם100 בתגובת משרד החינוך על דוח המבקר נאמר כי בשנים2010 – 2014 תקצב המשרד בניי ת 760 גני- ילדים במגזר הלא- יהודי– כ- % 27 .מכלל הגנים שנבנו באותן שנים101 כאמור, דוח המבקר הוא על שנת הלימודים ,)הקודמת, ואין בידינו נתונים המעידים על מצב הדברים בשנת הלימודים שהסתיימה בימים אלה (התשע"ה .למעט תשובת משרד החינוך על פנייתנו, שהובאה לעיל 94 משרד החינוך, מענה על פניית מרכז המחקר והמ ידע של הכנסת, 10 במרס2015 . על- פי החלטת הממשלה היה על מנכ"לית משרד החינוך להקים ועדת היגוי בראשותה ובהשתתפות נציגי משרדי הממשלה הנוגעים בדבר כדי לסייע ביישום החלטת הממשלה, ואולם על-פי דוח מבקר המדינה שפורסם לאחרונה, משרד החינוך לא הקים ועדת היגוי למהלך המו רכב של יישום החוק, שעלותו מיליארדי ש"ח , לא גיבש תוכנית עבודה מפורטת כאמור בהחלטת הממשלה, לא מינה גורם שיעקוב אחר יישום ההחלטה, יתאם בין הגורמים וייתן מענה לקשיי היישום, אם ייווצרו, ולא קבע תהליכי ליווי ובקרה. המלצת מבקר המדינה הייתה שעל-פי החלטת הממשלה, וכ די להבטיח את ההיערכות המלאה ליישום החוק, המוטלת על כמה יחידות במשרד החינוך, על .המשרד למנות גורם מתכלל לנושא ולרכז באופן שיטתי נתונים מלאים על מגוון היבטי היישום, וכן לפתח ולהפעיל אמצעי בקרה ודיווח :ראו מ שרד מ ,בקר המדינה דוח שנתי65ג, לשנת2014 ולחשבונות שנת הכספים2013 , מאי2015 , 'עמ901 . 95 משרד החינוך – האגף לחינוך קדם- ,יסודי לוקחים אחריות לגילאי שלוש וארבע. 96 משרד החינוך, מענה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 10 במרס2015 ; בהקשר זה נציין כי לפי אתר האינטרנט של משרד ,החינוך "השיבוץ לגני-הילדים הוא באחריו ת מחלקת גני-הילדים ברשות המקומית. השיבוץ ייעשה על- פי קדימות של תאריך הלידה ועל-פי היבטים סוציו- "אקונומיים:, מתוך מידע לרשויות– שאלות ותשובות :, תאריך כניסה10 במר ס2015 . 97 על- פי נתוני משרד החינוך, בשנת הלימודים תשע"ה היו בשכבת גיל שלוש169,967 ילדים, ובשכבת גיל ארבע היו174,771 .ילדים .המקור: שם 98 .שם 99 מ שרד מ ,בקר המדינה דוח שנתי65ג, לשנת2014 ולחשבונות שנת הכספים2013 , מאי2015 , 'עמ902 - 903 . 100 מ שרד מ ,בקר המדינה ד וח שנתי65ג, לשנת2014 ולחשבונות שנת הכספים2013 , מאי2015 , 'עמ901 . 101 ,משרד החינוך, תגובה על דוח מבקר המדינה5 במאי2015 . עמוד 21 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע אשר לכוח-האדם בגני- הילדים לגילאי שלוש וארבע, לנוכח ביקורת ציבורית שנמתחה על התפוסה הרבה בהם " החליט משרד החינוך להחיל רפורמה של סייעת שנייה", והחל בשנת הלימודים הבאה (תשע"ו) תהיה תוספת של סייעת ("סייעת שנייה" כאמור) בגנים לגילאי שלוש וארבע שבהם יותר מ- 30 ילדים. על-פי משרד הח ,ינוך הרפורמה תתקיים בכל המגזרים, גם בגנים של החינוך המוכר שאינו רשמי. תנאי ההעסקה והיקף המשרה של הסייעת השנייה יהיו זהים לאלה של הסייעת הראשונה. בכל רשות יש סייעות משלימות אשר מכירות את העבודה ואת גני-הילדים. עם זאת, לאחר מיון ובחירת הסייעות יתקיימו ימי ה יערכות לפתיחת שנת הלימודים והכשרה שתימשך במהלך שנת הלימודים. תקציב התוכנית שקבע משרד החינוך י היה400 מיליון ש"ח יו וקצה באופן דיפרנציאלי ובשיתוף הרשויות המקומיות (בהתאם לדירוג הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לפי .אשכולות102 בשל התנגדות מרכז השלטון המקומי103 לאופן תקצו ,ב הרפורמה שינה משרד החינוך את ה קריטריונים להשתתפות ה רשויות ה מקומיות בתקצובה, ובתחילת יולי2015 פרסם את" הקריטריונים לתקצוב עלויות הפעלת רפורמת הגיל הרך בגני-ה ילדים ל גילאי שלוש וארבע לשנת הלימודים תשע"ו" ,על ש- פיהם משרד החינוך ישתתף במימון מלא של העסקת סייע ת שנייה בגני-ילדים ש לומדים בהם30 ילדים גילאי שלוש וארבע ברשויות מקומיות המדורגות ב אשכולות חברתיים- כלכליים1 – 5 וב- % 80 מהמימון ברשויות מקומיות ב אשכול ות 6 – 10 . 104 2.4 גני- ילדים פרטיים כאמור, רק כ- 20% מכלל הילדים ב נ י חצי שנה עד שלוש שנים נמצאים במעונות יום וב משפחתונים שבפיקוח .משרד הכלכלה אפשר להניח שרוב הילדים ב קבוצת הגיל הזאת .נמצאים במסגרות יום פרטיות שאינן מפוקחות כאמור, בגיל שלוש ילדים נכנסים למסגרות יום של משרד החינוך. למרות זאת, על- פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה יש ילדים ב נ י שנתיים עד שש שנים שנמצאי .ם בגנים פרטיים לא נעשה מיפוי מלא של המענה לילדים בגיל הרך במגזר הפרטי, ואין נתונים מלאים על המסגרות הפרטיות בישראל .ועל מספר הילדים המטופלים בהן משרד הכלכלה עורך בימים אלה מחקר שנושאו "שיעור תעסוקת נשים בהשוואה למסגרות טיפוליות ברשויות "שונות, 105 ש אחת מט מ רות יו היא לסקור את המסגרות הטיפוליות ,לילדים בגיל הרך הממשלתיות והפרטיות הקיימות. במענה על בקשתנו ממשרד הכלכלה לקבל את ממצאי מחקר זה נמסר כי העבודה עליו טרם הסתיימה, ובשלב זה לא ידוע .תאריך פרסומו106 הלשכה למרכזית לסטטיסטיקה עורכת מדי שנה סקר ב מדגם גנים פרט יים בישראל. המידע על הגנים הפרטיים שאליהם נשלחים שאלוני הסקר של הלשכה מבוסס ברובו על המידע על גנים פרטיים ה רשומים במרשם העסקים של ה לשכה . בסקר לא נכללים גנים ומשפחתונים שפועלים ללא רישוי, אין בו נתונים על מטפלות/ים פרטיות/ים העובדות/ים עם ילדים בגיל הרך, וה נתונים בו הם על פעוטות מגיל שנתיים .בלבד 102 ,משרד החינוך גני-ילדים ,רפורמת הסייעת השנייה :, תאריך כניסה14 ביולי2015 . 103 דברי חיים ביבס, ראש עיריית מודיעין-מכבים-רעות ויושב-ראש מרכז השלטון המקומי, בישיבת וע דת החינוך, התרבות והספורט :בנושא סייעת שנייה בגני-ילדים, ', פרוטוקול מס8 , 15 ביוני2015 . 104 משרד החינוך , הקריטריונים לתקצוב ה עלויות עבור הפעלת רפורמת הגיל הרך בגני- ילדים ל גילאי שלוש וארבע לשנת הלימודים תשע"ו :, תאריך כניסה14 ביולי2015 . 105 מיכל רוקח ליבליך, מינהל מחקר וכלכלה, משרד הכלכלה, הצעת מחקר בנושא שיעור תעסוקת נשים בהשוואה למסגרות טיפוליות ברשו ת יו :, תאריך כניסה1 ביולי2015 . 106 אורלי כהן, מנהלת מחקר וכלכלה, משרד הכלכלה, התכתבות עם אתי וייסבלאי, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל, מאי2015 . עמוד 22 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע בשנתון הסטטיסטי לישראל לשנת2014 פרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה את נתוני הסקר שנערך בשנת הלימודים תשע"ג. סקר זה נמשך מינואר עד יולי2013 , ו במדגם שלו נכללו1,742 גנים הרשומים במרשם .העסקים1,173 גנים השיבו על שאלון .הסקר107 להלן הנתונים על ילדים בגיל שנתיים עד שש שנים ששהו בגנים פרטיים בשנת הלימודים תשע"ג לפי הסקר האמור . טבלה4 : ילדים בגיל שנתיים עד שש בגנים פרטיים– תשע"ג108 מספרים גיל הילד גנים יהודיים גנים ערביים סך הכול 2 27,156 687 27,843 3 33,989 851 34,840 4 15,210 2,181 17,391 5 4,703 1,873 6,576 6 1,993 --- 2,969 ס ול הכ ך 83,051 6,568 89,618 רובם הגדול של הילדים בגנים הפרטיים שנכללו בסקר הם ב ני שנתיים עד ש לוש– 62,683 (כ- 70% מכלל הילדים .)בגנים הפרטיים שנסקרו כ- 7% מכלל הילדים בגנים הפרטיים הם בחברה הערבית. נתון זה אינו מלא, כי על- פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה אין אפשרות להפריד בין יהודים לאחרים בגנים הפרטיים. כמו כן, הילדים .בגנים פרטיים ביישובים מעורבים נכללו בחינוך הערבי109 2.5 מסגרות לימודיות לשעות אחר- הצהריים– צהרונים צהרונים (המכונים לעתים"מועדוני ות" ועוד) הם מסגרות חינוכיות לילדים בגיל הגן ובית- הספר היסודי הפועלות .לאחר סיום שעות הפעילות הפורמליות צהרונים מופעלים על- ידי גורמים שונים, ובין היתר עיריות, מכל"רים– .דוגמת ארגוני נשים וחברה למתנ"סים, חברות למטרת רווח ואנשים פרטיים משנת2007 משרד הכלכלה מאפשר לצהרונים שעומדים בקריטריונים לבקש ולקבל את הכר ת האגף למעונות יום ומשפחתונים שלו , שמשמעותה המעשית סבסוד חלקי של שכר הלימוד הם ב. 110 כמו כן, ברשויות ש באשכול ות החברתיים- כלכליים1 – 3 ובירושלים (שבאשכול4), מסגרות לימודיות לשעות אחר- הצהרים פועלות בפיקוח מש רד החינוך :ועדת טרכטנברג המליצה ב דוח שפרסמה ב שנת 2011 על פתיחה אוניברסלית מדורגת של מסגרות לימוד לשעות אחר- 'הצהריים בימים א–ה' בגנים ובבתי- הספר הרשמיים לבני שלוש עד תשע, שהפעילות בה ן תסתיים בשעה16:00 . לפי המלצות הוועדה, פריסת המסגרות באשכול ות ה חברתיים-כלכ ליים1 – 3 תושלם במלואה עד ראשית שנת הלימודים תשע"ג, ו בהמשך תורחב הפריסה עד להבשלה מלאה של התוכנית בשנת2016ו . ה ועדה המליצה ש הפיקוח על המסגרות ה אלה .יועבר למשרד החינוך עד היום יושמו המלצות ועדת טרכטנברג חלק ית: ,כאמור המסגרות ברשויות המדורגות באשכולות1 – 3 וב ירושלים (ש שאב כול4 ) פועלות ב פיקוח משרד החינוך. בשאר היישובים אין פיקוח ממשלתי על מסגרות הצהרונים, פרט אל לה שקיבלו את הכר ת .משרד הכלכלה 107 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה שנתון סטטיסטי לישראל 2014 ,חינוך והשכלה, מבוא, הסברים, הגדרות. 108 שם, לוח8.5: ילדים בחינוך קדם- .יסודי ובמעונות יום 109 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה שנתון סטטיסטי לישראל 2014 , לוח8.5: ילדים בחינוך קדם- .יסודי ובמעונות יום אין א פשרות .להפריד בין יהודים לאחרים בגנים הפרטיים. ילדים בגנים פרטיים ביישובים מעורבים נכללו בחינוך הערבי 110 אורלי אלמגור- ,לוטן ואתי וייסבלאי צהרונים :תפעול ,סבסוד ופיקוח, מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת13 בנובמבר2011 . עמוד 23 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע 2.5.1 מסגרות לימודיות לשעות אחר-הצהריים המוכרות על-ידי משרד הכלכלה בשנת הלימודים שהסתיימה, תשע"ה, פעלו כ- 2,100 צהרונים שקיבלו את הכר ת משרד הכלכלה, ש שהו בהם כ- 25,000 ילדים בנ י שלוש עד תשע, הב ם כ- 845 ,1 צהרונים לגילאי שלוש עד שש ( % 88 .) 111 שיעור נמוך מאוד מכלל הילדים בצהרונים הם ילדים מהמגזר הערבי– כ- 1.5% בלבד, וכ- 13% מ כלל הילדים בצהרונים הם .מהמגזר החרדי על-פי מש רד הכלכלה ,יי תכן ש ה סיבה לכך היא שרוב הרשויות (בעיקר במגזר )הערבי הן באש כול חברתי- ,כלכלי נמוך ו .מקבלות כיום שירותים בצהרונים של משרד החינוך ילדים השוהים בצהרונים ה מוכרים על-ידי משרד הכלכלה מקבלים סבסוד של שכר הלימוד על- פי גילם ו רמת ההכנסה לנפש במשפחתם. רמת הסבסוד נעה כיום בין250 ל- 400 ש"ח בחודש (משפחות חד- הוריות זכאיות לסבסוד ג דול יותר). ביישובים באשכולות4 – 7 הסבסוד ניתן בעבור ילדים בני שלוש עד תשע , ואילו באשכולות 8 – 10 הוא ניתן בעבור ילדים ל אימהות ב משפחות ח ד-הוריות בלבד. בשנת הלי"מודים תשע ה קיבלו כ- 19,000 ילדים סבסוד של שכר הלימוד ,בצהרונים ו עלות הסבסוד השנתית כ רגע היא כ- 86 מיליון ש "ח. 112 2.5.2 מסגרות לימודיות לשעות אחר- הצהריים– )תוכנית ציל"ה (צהרי יום להעשרה113 חוק יום חינוך ארוך, התשנ"ז- 1997 , קובע כי במוסדות לימוד יונהג יום חינוך ארוך לתלמידים ארבעה ימים בשבוע (שמונה שעות ביום ו- 41 שעות בשבוע, ובבתי- "ספר שנהוגה בהם רפורמת "אופק חדש– 37 .)שעות בשבוע החוק מיושם בהדרגה, על סמך צווים של שר החינוך, ונקבע כי יישומו יושלם בשנת הלימודים תשע"ו (ספטמבר 2015 ). 114 ביישובים שבהם הוחל החוק פועלות מסגר ות פרטיות שמקצתן מסובסדות על- ידי משרד התמ"ת .ונתונות בפיקוחו115 ,כאמור בספטמבר2011 המליצה ועדת טרכטנברג על פתיחה אוניברסלית מדורגת של מסגרות לימוד לשעות אחר-הצהריים 'בימים א–ה' בגנים ובבתי- הספר הרשמיים לבני שלוש עד תשע, שהפעילות בהן תסתיים בשעה 16:00. בינו אר2012 החליטה הממשלה לאמץ את המלצות הוועדה וקבעה את המתווה הארגוני והתקציבי ליישומן. על-פי החלטת הממשלה, פריסת המסגרות תימשך חמש שנים; בשנת הלימודים הראשונה הן ייפתחו בכל היישובים המדורגים באשכולות1 – 3 במדד החברתי-כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, וחלקית ביישובים באשכול4 . האחריות להפעלת הצהרונים הוטלה על משרד החינוך, והממשלה החליטה על הקצאת6.65 מיליארד ש"ח לחמש שנים– 2013 – 2017 – .להפעלת מסגרות אלה116 בהמשך החליטה הממשלה לבטל את מבחן התעסוקה בצהרונים באשכולות1 – 3 ולתת מימון ממשלתי מלא לשהיית כל הילדים במס .גרות האלה בדצמבר2012 החלה פריסת צהרוני משרד החינוך במסגרת תוכנית ציל"ה לילדים בני שלוש עד תשע בגני- ילדים ובבתי- ספר ביישובים באשכולות1 – 3 . בהמשך החלה התוכנית לפעול גם בירושלים. את הצהרונים מפעילים 111 איטה עטיה, סגנית מנהלת אגף מעונות יום ומשפחתונים במשרד,הכלכלה ,ממונה על הצהרונים, דוא"ל8 ביולי 2015 . יצוין כי הנתונים שיוצגו בפרק זה על שנת הלימודים תשע"ה עדיין אינם סופיים. הנתונים הסופיים יתקבלו רק בסוף שנת2015 . עם ,זאת .מדובר בסוף שנת הלימודים, והצפי הוא שהם לא ישתנו בהרבה לקראת סוף השנה הקלנדרית 112 איטה עטיה, סגנית מנהלת אגף מעונות יום ומשפחתונים במשרד,הכלכלה ,ממונה על הצהרונים, דוא"ל8 ביולי 2015 . 113 ,אתי וייסבלאי ואסף וינינגר מערכת החינוך בישראל– סוגיות נבחרות בע בודת ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מאי2015 . 114 ככל ש ידוע לנו אין היערכות של משרד החינוך ליישום החוק בכלל בתי- הספר היסודיים. בהצעת חוק ההסדרים לשנת2015 , שהוגשה לכנסת לפני פיזורה אך לא נדונה, הוצע לדחות את השלמת יישום החו ק בחמש שנים נוספות, לתחילת שנת הלימודים תשפ"א (ספטמבר2021 .) 115 להרחבה ראו: אורלי אלמגור- ,לוטן ואתי וייסבלאי צהרונים :תפעול ,סבסוד ופיקוח, ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת13 בנובמבר 2011 . 116 החלט ה ת ממשלה מס' 4088 , מיום8 בינואר2012 . עמוד 24 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע זכיינים שנבחרו במכרז של משרד החינוך, ובכמה מקומות– הרשוי ות עצמן. בשנתיים שמאז החל יישום התוכנית ,התעוררו בעיות וקשיים רבים, ובהם חוסר התאמה בין מועד פתיחת הצהרונים למועד פתיחת שנת הלימודים טענות על תנאי העסק ת .העובדים, איכות המזון המוגש בצהרונים ועוד117 החלטת הממשלה על תקציב המדינה לשנת2014 הביאה לצמצום תקציבי ה תוכנית במידה ניכרת, ונקבע כי היא לא תורחב מעבר לשלושת האשכולות החברתיים- .כלכליים הנמוכים, ותיועד לילדים עד גיל שמונה בלבד118 מבקר המדינה בדק את יישום תוכנית ציל"ה ברשויות המקומיות מנובמבר2013 עד מרס2014 . בדוח שפרסם לאחר הבדיקה הוא ביקר בחריפות את ממצאי ה . בין השאר נמצא בבדיקה חוסר הלימה בין אופן יישום התוכנית לבין מטרותיה, כגון צמצום ה עול הכספי המוטל על הורים עובדים: חוסר חפיפה בין זמני הפעילות של המסגרות לזמני העבודה של ההורים; תקצוב נמוך של פעילויות בתוכנית, שלא די בו כדי להעשיר את ידיעות הילדים ולקדם אות ;ם מבחינה חינוכית היעדר פיקוח של משרד החינוך על נוכחות הילדים במסגרות ועל הכשרת מדריכי התוכנית ותכניה. 119 הנתונים על יישום התוכנית בשנים תשע"ג– תשע"ה מעידים כי התוכנית לא הגיעה בשום שלב למלוא האוכלוסייה שהייתה אמורה לשרת – תלמידים בכ- 100 היישובים החלשים ביותר. בשנת הלימודים)שהסתיימה (תשע"ה חלה ירידה של ממש במספר הרשויות שבהן התוכנית פועלת, במספר המסגרות שפועלות מטעמה ובמספר התלמידים השוהים בהן. לפי דוח מבקר המדינה , הדבר נובע מעיכוב בפרסום המכרז ומקשיים בשיתוף פעולה בין משרד .החינוך, הרשויות המקומיות והזכיינים120 בטבלה ש להלן נתונים על פעילות תוכנית ציל"ה בגני-ילדים. טבלה 5 :הפעלת תוכנית ציל"ה בגני- ילדים121 תשע"ג-תשע"ה תשע"ג תשע"ד תשע"ה רשויות שנכללו בתוכנית 81 84 86 רשויות ש התוכנית פעלה בהן 70 75 52 מסגרות 3,687 3,262 2,395 תלמידים 93,475 82,729 51,037 הפעילות המצומצמת יחס ית לתכנון הביאה לניצול נמוך של תקציבי התוכנית בשתי שנות פעילותה , כמפורט בטבלה שלהלן. 117 ראו דיונים שניהלה בנושא זה ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת: ביטול תוכנית ציל"ה לצהרונים בירושלים– בעקבות דיון מהיר בהצעת חבר ,ת הכנסת מיכל רוזין11 ביוני2013; אי- ,פתיחת צהרונים22 בספטמבר2014; אי- פתיחת צהרונים– ,ישיבת מעקב27 באוקטובר2014 . 118 החלטת הממשלה מיום13 במאי2013 , ה תוכנית הכלכלית לשנים2013 - 2014 , סעיף199 . 119 מ שרד מ ,בקר המדינה דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2014 . 120 ,ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת אי-פתיחת צהרונים , 22 בספטמבר2014 ;אי- פתיחת צהרונים– ישיבת מעקב , 27 באוקטובר2014 . 121 חיים הלפרין, מנהל היחידה לת ו ,כניות משלימות למידה, המינהל הפדגוגי במשרד החינוך מענה על פניית מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת8 ביולי 2015 . יש לשים לב לכך ש לא בכל יישוב שבו התוכנית פועלת היא מתקיימת בכל בתי-הספר וגני- הילדים, וביישובים .רבים פועל מספר קטן של מסגרות ציל"ה הנתונים ב תוכני ות העבודה ובדוחות הביצוע הוצגו ברמת הגן, כך שא ןי אפשרות .להציג נתונים בפילוח לפי שכבות גיל בשנת הלימ ,ודים תשע"ה טרם התקבלו דוחות ביצוע סופיים ו לפיכך הוצגו נתונים בהתאם ל תוכני.ות העבודה המעודכנות חלק מהנתונים שהוצגו אינם סופיים, ש כן תהליך הבדיקה טרם הושלם . עמוד 25 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע טבלה6 : תוכנית ציל"ה– תקציב וביצוע תקציב ב גני-ילדים )(מיליוני ש"ח122 תשע"ג–תשע"ה תשע"ג תשע"ד תשע"ה תקציב 183,2 289,3 240,4 ביצוע 84,6 125,3 90,1 שיעור ביצוע 46% 43% 37% לדברי מר חיים הלפרין, מנהל היחידה לתוכניות משלימות למידה במשרד החינוך, עקב הביקורת של מבקר המדינה והקשיים בהפעלת התוכנית בשנים האחרונות נקט משרד החינוך כמה פעולות שנועדו לשפר את התוכנית: יציאה לבקרה תפעולית ש לה משנת הלימודים תשע"ה ואילך באמצעות חברת "מרנמת"; הערכת איכותה באמצעות ראמ"ה; היערכות לתחילת הפעלת המסגרות בראשית שנת הלימודים תשע"ו; השגת הסכמה עם אגף התקציבים במשרד האוצר בדבר שינויים בתוכנית שאמורים לשפר את רמת השירות בה, ובכללם הפחתת השתתפות ההורים ל- 40 ש"ח בחודש, העלאת שכ ר מדריכי התוכנית והסייעות, הגדלת תקציב ההעשרה לכל מסגרת, הקטנת מספר התלמידים הממוצע במסגרת, הגדלת מספר שעות ההכשרה לצוות המסגרת ושיפוי הרשויות המקומיות המפעילות את התוכנית בסכום השווה ל- 10% מעלות התוכנית. להערכת מר הלפרין, פעולות אלה יביאו לתוצאה טובה יותר בהפעלת תוכנית ציל"ה בשנת הלימודים הבאה, .תשע"ו123 הוועדה למלחמה בעוני בישראל בראשות אלי אלאלוף, שהגישה את המלצותיה לשר הרווחה ביוני2014 , דנה אף היא בהארכת יום הלימודים. על-פי מסקנות ועדה זו, ספק אם התוכניות להארכת יום הלימודים עד שעות אחר- הצהריים הקיימות כיום– )יום חינוך ארוך, ציל"ה ותוכנית מיל"ת (מסגרות יום לימודיות – ,נותנות מענה מספק והמ לצתה הי א להמשיך לקיים תוכניות של יום לימודים ארוך ביישובים ובאזורים שגרים בהם ילדים החיים בעוני. עם זאת דרשה הוועדה להעריך את שלוש המסגרות הקיימות, כדי להצביע על יעילו תן ועל השפעותיהן על הילדים המשתתפים בהן ובהתאם לכך לגזור את העקרונות ואת דרכי הפעולה היעילים ביותר להפעלתן .בהמשך124 3. איתור ואבחון ילדים בגיל הרך עם בעיות התפתחותיות, הפרעות קשב וריכוז ולקויות למידה קביעת מדיניות מתן שירותים לילדים עם בעיות התפתחותיות, הפר עות קשב וריכוז ולקויות למידה ויישום המדיניות שנקבעה ןה :באחריות משרד הבריאות ומשרד החינוך, בחלוקה שלהלן משרד הבריאות אחראי לתחום התפתחות הילד, ובכלל זה לאבחונים ולטיפולים רפואיים בהקשר של בעיות התנהגות והפרעות קשב וריכוז ולמתן שירותים בתחומי הפעילות של מק,צועות הבריאות ,כגון ריפוי בעיסוק ( פיזיותרפיה, קלינאות תקשורת, פסיכולוגיה טיפול ב בעיות פיזיולוגיות, רגשיות, נפשיות, מוטוריות, שפתיות .)ועוד משרד החינוך אחראי לאיתור ילדים עם קשיים התפתחותיים, הפרעות קשב וריכוז ולקויות למידה הנמצאים במסגרות החינוכיות שתחת ;אחריות המשרד )לייעוץ של הצוות החינוכי (גננות, מורים, יועצים חינוכיים 122 חיים הלפרין, מנהל היחידה לת ו ,כניות משלימות למידה, המינהל הפדגוגי במשרד החינוך מענה על פניית מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת8 ביולי2015 . 123 שם. 124 ,הוועדה למלחמה בעוני בישראל דוח ועדת המשנה בנושא חינוך , יוני2014 ', עמ0 30 – 2 30 . עמוד 26 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע ו להערכות ולהתערבויות פסיכולוגיות (ייעוץ, טיפול והדרכה) במסגרות החינוכיות שהוא מפעיל (בהתאם לקריטריונים שנקבעו בחוזרי מנכ"ל המשרד, ראו בהמשך), ל צורך פתרון בעיות אלה לו הקניית כלים להתמודד ות ן עמ. איתור ילדים עם לקות למידה מתחיל בדרך כלל בגן-חובה או בבית- ספר יסודי, כאשר הילדים מתחילים .ללמוד כישורי שפה ואת יסודות הקריאה והכתיבה ,באופן כללי הצורך של ילדים בגיל הרך בסיוע גורמים מקצועיים בשל עיכוב התפתחותי או הפרעות התנהגותיות מזוהה בחלק מהמקרי ם על-ידי ההורים/המשפחה, ובמקרים אחרים בגן-הילדים, על-ידי צוות הגן, או על- ידי אחיות/רופאים בתחנות טיפת חלב. ילדים שאותרה אצלם בעיה כלשהי מופנים בדרך כלל תחילה לרופא ילדים במרפאות בקהילה, וזה בודק ובמקרה הצורך נותן הפניה לאיש מקצוע רלוונטי להמשך האבחון והטיפ .ול אבחון ילדים עם בעיות התפתחות או עם לקות למידה וטיפול בהם נעשים הן במערכת הציבורית והן במערכת הפרטית, במימון ציבורי ובמימון פרטי, .ובחפיפה ביניהם להלן הסבר על הזכאות לשירותי אבחון וטיפול .במערכת הציבורית והתייחסות לחלופות הקיימות במערכת הפרטית 3.1 אבחו ן וטיפול בתחום התפתחות הילד השירותים הניתנים לילדים עם הפרעות התפתחותיות ועם הפרעות קשב וריכוז כלולים בסעיף20 של התוספת השנייה ל חוק ב יטוח בריאות ממלכתי , התשנ"ד- 1994 , וניתנים באחריות קופות- החולים. סל השירותים בתחום .זה מותאם לגיל הילד ולבעיות שאובחנו125 :השירותים שייכללו בתחום התפתחות הילד לפי החוק - ילדים עד גיל18 ;זכאים לאבחון מלא של הפרעות קשב וריכוז - שירותי אבחון וטיפול לילדים עד גיל תשע (פרט לילדים עם בעיות התפתחות סומטי ו ת, שזכאים לשירותים אלה עד גיל18) על-ידי צוות רב- מקצועי שנכללים בו רופא מומחה בנוירולוגיה של ילדים או רופא ילדים בעל ניסיון בתחום התפתחות הילד, פסיכולוג, פיזיותרפיסט, עובד סוציאלי, קלינאי תקשורת ;ומרפא בעיסוק - שירותי .אבחון וריפוי הפרעות דיבור לילדים עד גיל תשע 126 על- פי החוק, שירותי האבחון והטיפול יינתנו במכון להתפתחות הילד שמשרד הבריאות מכיר בו או ביחידה לטיפול התפתחותי כאמור, או אצל עובד בעל תעודת הכרה מטעם משרד הבריאות עם ניסיון של שנתיים לפחות בעבודה במכון או ביחיד ,ה כאמור ש עובד על-פי תוכנית טיפול שהתוו תה במ כון או ב.יחידה כאמור127 שירותי אבחו ן וטיפול בתחום התפתחות הילד ניתנים כיום ב- 35 מכונים להתפתחות הילד המוכרים על- ידי ( משרד הבריאות ונ עשה בהם אבחון כוללני רב-מקצועי לילדים עם בעיות התפתחותיות) וב- 95 יחידות קהילתיות מ וכרות להתפתחות הילד הפועלות ברשויות מקומיות, שמהן קופות-החולים רוכשות שירותים בתחום התפתחות .הילד היחידות הקהילתיות מופעלות על- ידי גורמים שונים, דוגמת החברה למתנ"סים, בפיקוח משרד .הבריאות128 השירותים ביחידות להתפתחות הילד ניתנים על-ידי מטפלים פרטיים שעובדים בהסדר עם קופות- .החולים 125 משרד הבריאות ,עיכובים והפרעות בהתפתחות ילדים ,כניסה אחרונה : 8 ביולי 2014 . 126 חוק ביטוח בריאות ממלכתי ,התשנ"ד- 1994 ,התוספת השנייה ,סעיף 20 – התפתחות הילד. 127 שם. 128 ,רווית גורניק, מנהלת תחום ההנחיה של תחום התפתחות הילד בחברה למתנ"סים, שיחת טלפון13 ביולי2014 . עמוד 27 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע מ פורום מנהלי היחידות הקהילתיות נמסר כי היחידות מתמודדות עם מגוון בעיות הנובעות מהיעדר מודל ארגוני אחיד וממחסור תקציבי הנובע מכך שהמימון של קופות- החולים אינו מכסה את שירותי המעטפת המינהלית והמקצועית: ניהול, מזכירות, מחשוב, הוצאות מש רד, אחזקת מבנה וכן פיתוח צוות, הדרכה .והשתלמות ועוד פורום מנהלי היחידות הקהילתיות להתפתחות הילד הוקם כדי לפעול לפתרון הבעיות האלה. 129 בחוזר מנכ"ל משרד הבריאות ש נושא:ו "מתן שירותים בתחום התפתחות הילד על-ידי קופות-החולים" 130 מוסבר אופן האבחון בתחומים שונים ול ילדים בגילים שונים הטיפולים ו מוגדרים משך ההמתנה לאבחון והתשלום בעבורו , כמפורט להלן. - ילד עד גיל ארבע עם חשד לעיכוב התפתחותי יופנה לאבחון במכון מוכר להתפתחות הילד. צוות המכון יוכל להשלים את תהליך האבחון הרב-מקצועי במסגרת המכון או להפנות את הילד לגורמים מקצו עיים מחוץ למכון להשלמת האבחון (סעיף4.1.4 ;)של החוזר - ילד עם הפרעה התפתחותית מורכבת (ליקוי ביותר מתחום תפקודי אחד מתחומי התפתחות הילד– מוטורי, תחושתי, קוגניטיבי, שפתי, פסיכו-סוציאלי, פסיכולוגי- רגשי; סעיף3 של החוזר) יאובחן ויטופל במכון או ביחידה המוכרים על- ידי משרד הבריאות (סעיף4.1.5 ;)של החוזר - ילד בגיל ארבע עד תשע שאינו סובל מהפרעה התפתחותית סומטית או מורכבת י ו כל לעבור אבחון אצל כל גורם רפואי מקצועי מוסמך (סעיף4.1.6 .) בחוזר מנכ"ל משרד הבריאות " נקבע כי משך ההמתנה המרבי לאבחון ולטיפול גם יחד (מרגע הפנ ייה הראשונה של המשפחה לקופת-החולים) לא יעלה על שלושה חודשים." לפי חוזר המנכ"ל, אם נוצר עיכוב במתן השירות (אבחון וטיפול) מעבר למועדים שנקבעו, הילד זכאי להחזר בגין רכישת השירות באופן פרטי, כפוף לתעריפים בתחום התפתחות הילד ובקיזוז סכום ההשתתפות העצמית (סעיף8 .) 131 אף שחוזר המנכ"ל האמור קובע כי ההמתנה לאבחון ולטיפול לא תארך יותר ,משלושה חודשים רוב המקומות אינם עומדים בדרישה זו, בשל חוסר תקינה ומחסור בכוח- אדם בתחום התפתחות הילד. המצב בפריפריה קשה יותר, בדרום עוד יותר מאשר בצפון. 132 משרד הבריאות קובע כי יש קדימות :לאבחון ולטיפול בשנה הראשונה להפניה במקרים האלה - ;הפרעה התפתחותית הדורשת התערבות טיפולית מיידית - ילדי עולים עם הפרעה התפתחותית בשנ תם הראשונה בארץ הממתינים לאבחון התפתחותי למיצוי ;זכויותיהם בביטוח הלאומי או בחינוך המיוחד - פגים שנולדו במשקל לידה מתחת ל- 1,500 ג רם ולפני השבוע ה- 32 להיריון– זמן ההמתנה המרבי לא י ארך יותר מ .חודשיים 129 ענת לרנר, מנהלת היחידה הקהילתית להתפתחות הילד בשדרות, מנהלת הפורום הארצי של מנהלי היחידות הקהילתיות להתפתחות ,הילד, שיחת טלפון13 ביולי2014 ;הו ועד המנהל של הפורום הארצי של היחידות להתפתחות הילד דוח מצב ה יחידות ה קהילתיות להתפתחות הילד , נכתב בליווי מקצועי של צ וות ארגון שתי" ל, יוני2014 ., טרם פורסם 130 'חוזר מנכ"ל משרד הבריאות מס19/2013 , מתן השירותים בתחום התפתחות הילד על-ידי קופות-החולים , 8 ביולי2013 . 131 'חוזר מנכ"ל משרד הבריאות מס19/2013 , מתן השירותים בתחום התפתחות הילד על-ידי קופות-החולים , 8 ביולי2013 ,סעי פים8 ו- 8.1 . 132 מירי כהן, מנהלת תחום בכיר שירותי הצלה וע זרה ר אשונה ,במשרד הבריאות, מכתב9 ביולי2014 . עמוד 28 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע עלות האבחונים והטיפולים בתחום התפתחות הילד : על-פי חוזר מנכ"ל משרד הבריאות, 133 ההשתתפות העצמית המרבית בעבור ילד בגיל שלוש עד תשע שאינו סובל מהפרעה התפתחותית סומטית במימון שירותים בתחום התפ .)תחות הילד היא לפי חוק ביטוח בריאות הממלכתי (עד גיל שלוש שירותים אלה ניתנים חינם יצוין כי במסגרת פרטית עלות האבחונים היא מאות ש"ח . אבחון פרטי בתחום הריפוי בעיסוק עשוי לעלות קרוב ל- 800 ש"ח, ואבחון אצל קלינאי תקשורת– קרוב ל- 600 ש"ח; עלות פגישה טיפולית אחת אצל מרפאה בעיסוק היא בין200 ל- 230 "ח ש. 134 מספר הילדים שעוברים אבחונים וטיפולים מדי שנה בתחומי התפתחות הילד: הודות למודעות הציבורית לבעיות התפתחותיות בילדים, ש גוברת בשנים האחרונות, גדל בהתמדה מספר הילדים שמתעורר חשש כי הם סובלים מבעיות התפתחותיות, וגוברת מ.אוד הדרישה לשירותים רפואיים ואחרים של טיפול בבעיות אלה135 לדברי ד"ר הדר ירדני, מנהלת המחלקה להתפתחות הילד ולשיקומו במשרד הבריאות, כ- 10% מכלל הילדים .בישראל עד גיל שש עברו אבחון כלשהו בתחום התפתחות הילד136 מכל1,000 ילדים ב קבוצת ה גיל הזאת 30 – 40 יקבלו טיפול בת חום התפתחות הילד. קרוב לשני-שלישים מכל ל הילדים עד גיל שש עוברים אבחון ואינם ממשיכים ל.טיפול137 אי- אפשר לטעון שבכל המקרים שילדים אינם ממשיכים לטיפול לאחר אבחון הסיבה לכך היא שאין צורך בטיפול; יש גם סיבות אחרות לכך שהורים אינם ממשיכים לטיפול לאחר האבחון של ילד ם, ויש הטוענים שאחת מהן היא אי- .יכולת לממן את הטיפולים בהמשך חוזר מנכ"ל משרד הבריאות משנת2013 , ב" נושא מתן שירותים בתחום התפתחות הילד על-ידי קופות- החולים", קובע כי "אחת לשנה יועבר על- ידי מנהלי המכונים והיחידות ההתפתחותיות דיווח על מספר האבחונים והטיפולים."למנהל המחלקה להתפתחות הילד במשרד הבריאות138 במשרד הבריאות אומנם מתקבלים דוחות פעילות שנתיים מכל אחד מ המכונים והיחידות להתפתחות הילד ,שבפיקוחו אך הוא אינו מכין דוח שנתי שבו מאוחדים כל הנתונים ש ה תקבל ו. מ משרד ה חינוך נמסר כי מהנתונים הכלליים שמועברים אליו אפש ר לקבל תמונה של מספר האבחונים והטיפולים שניתנו בשנה זו או אחרת, אבל אי- אפשר להפיק מהם מידע על מספר הילדים שקיבלו שירות, משום שילד אחד עשוי לקבל כמה סוגי שירות .במסגרות שונות באותה שנה139 3.2 שירותי אבחון וטיפול במערכת החינוך תחום האיתור לקויות למידה הוא ב רי חא ות ה מערכת החינוכית ,בה ש מאתרים ילדים המתמודדים עם לקויות .למידה מבחנים לאבחון לקויות למידה לו טיפול בהן נעשים בחלק מהמקרים במסגרות ה חינוכיות, על- ידי מורים )(החלק הדידקטי, וא על-ידי פסיכולוגיים חינוכיים (האחראים ל ה ערכות פסיכולוגיות ו ל )התערבות פסיכולוגית 133 חוזר מנכ"ל משרד הבריאות מס ' 19/2013 , מתן השירותים בתחום התפתחות הילד על-ידי קופות-החולים , 8 ביולי2013 . 134 ה מרכז להתפתחות הילד ב אגף החינוך של עיריית נס- ,ציונה, שיחת טלפון13 ביולי2014 . 135 מיכאל אורן, סמנכ"ל, ראש חטיבת הק הילה ב"שירותי בריאות כללית" ,, מכתב8 ביולי2014 . 136 על-פי ,נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בישראל988,900 ילדים מגיל לידה עד גיל שש (לא כולל ילדים בגיל שש) בשנת2013 . ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה שנתון סטטיסטי לישראל לשנת2014 , לוח2.3 : .אוכלוסייה, לפי קבוצת אוכלוסייה, דת, מין וגיל 137 ,ד"ר הדר ירדני, מנהלת המחלקה להתפתחות הילד ושיקומו במשרד הבריאות, שיחת טלפון10 ביולי2014 ; מירי כהן, מנהלת תחום בכיר שירותי הצלה וע זרה ר אשונה ,במשרד הבריאות, מכתב9 ביול י2014 . 138 'חוזר מנכ"ל משרד הבריאות מס19/2013 , מתן שירותים בתחום התפתחות הילד על-ידי קופות-החולים , 8 ביולי2013 , סעיף15 . 139 ,משרד הבריאות עיכובים והפרעות בהתפתחות ילדים , תאריך :כניסה8 ביולי2014 . עמוד 29 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע מטעם השירות הפסיכולוגי- )ייעוצי (שפ"י של משרד החינוך140 במקרים אחרים ילדים מקבלים המלצה לגשת לאבחון או לטיפול אצל גורם חיצוני.. להלן ההסבר ב "מונח "לקויות למידה נ כלל מגוון רחב של ליקויים קוגניטיביים הבאים לידי ביטוי בקשיים של ממש בשימוש ,בכישורי קשב וריכוז, שפה קריאה, כתיבה, המשגה, ,חישוב ותפקוד ניהולי וכן בכישורים חברתיים או רגשיים וכל אלה פוגעים.ביכולת הלמידה141 חומרת הליקויים היא בטווח הרחב שבין לקוי ת ה קל ל חמור ה . יש תלמידים המתקשים להשלים את לימודיהם ולקוי ות הלמידה שלהם יהיו גורם דומיננטי בחייהם, ואחרים משלימים תארים אקדמיים גבוהים במקצועות יוקרתיים, ולקוי ות .הלמידה אינם אלא אפיון שולי שלהם142 נהוגים כמה אבחונים לאיתור לקויות למידה : אבחון דידקטי (מיפוי קשיים בלמידה), אבחון פסיכולוגי (אבחון תחומי הקושי והחוזק של הילד בתחומים השכליים, הקוגניטיביים, הרגשיים וההתנהגו תיים), ואבחון משולב (פסיכו- .)דידקטי: אבחון דידקטי ופסיכולוגי משולב143 ההמלצה לפנות לאבחון לקויות למידה לילדים בגיל הרך ניתנת על-פי רוב לאחר דיון של צוות בין- מקצועי שמשתתפים בו הגננת ופסיכולוג. דרך נוספת לקבל חוות דעת מקצועית הקשורה לאיתור לקויות למידה היא ( פנייה ישירה של ההורים לפסיכולוג חינוכי באגף החינוך של הרשות המקומית או לצוות רב- מקצועי של מומחים בתחום התפתחות הילד– רופאים, פסיכולוגים או אנשי מקצועות פארה- .)רפואיים144 תהליך הפנייה לפסיכולוג חינוכי במוסדות החינוך מתואר בחוזר מנכ"ל משרד החינוך משנת 2010 , שמגדיר את מתווה השירות הפסיכולוגי- .)חינוכי (השפ"ח145 על- פי חוזר זה, "העבודה הפרטנית של הפסיכולוג החינוכי .כוללת הערכה פסיכולוגית ו/או פסיכותרפיה ההחלטה לגבי זהות מקבל ההתערבות ואופי ההתערבות ,הפסיכולוגית (הערכה ו/או טיפול) מבוססת על צורכי הילד, עמדת ההורים צורכי המסגרת החינוכית ומרחב .היחסים ביניהם ה החלטה נתונה לשיקול דעתו המקצועית של הפסיכולוג , בתיאום עם מנהל המסגרת החינוכית שהוא משרת, על-פי מדיניות השפ"ח ותוכנית העבודה השנתית" ה [ה]דגשה לא במקור. 146 לא בכל המקרים הורים וילדים יכולים לפנות לפסיכולוג מטעם המערכ.ת החינוכית מנהל המסגרת החינוכית והפסיכולוג החינוכי מגבשים החלטה משותפת אם להפנות תלמיד להערכת פסיכולוג מטעם מערכת החינוך או לגורם בקהילה– גורם פרטי או מכון שעובד במסגרת התקשרות עם קופת- ,חולים. עם זאת ממשרד החינוך נמסר ש לא בכל מקרה יש סמכות להפנות תלמיד ל הערכ ת גורמים בקהילה, ולמשל אין להפנות להערכה פרטית .תלמידים עם צרכים מיוחדים וילדים בסיכון147 לפי חוזר מנכ"ל משרד החינוך האמור , אפשר להפנות תלמיד להערכה פסיכולוגית במימון פרטי :(ביוזמת ההורים ובמימונם) רק כאשר 140 ד"ר יהודית אל- ,דור, מנהלת אגף לקויות למידה והפרעות קשב, שפ"י ,משרד החינוך, מכתב6 ביולי2014 ; שיחת טלפון, יוני2014 . 141 מ שרד מ בקר ה ,מדינה דוח שנתי 63 'ג, לשנת2012 ולחשבונות שנת הכספים2011 ,הטיפול בלקויי למידה במוסדות להשכלה גבוהה ', עמ 1613 – 1657 . 142 ,משרד החינוך אודות אגף ליקויי למידה והפרעות קשב :, כניסה אחרונה10 ביולי2014 . 143 /חוזר מנכ"ל משרד החינוך תשס"ד4 )(ב , התאמות בדרכי ההיבחנות לנבחנים ע ם לקויות למידה, ,אינטרניים ואקסטרניים1 בדצמבר 2003 . 144 מירי כהן, מנהלת תחום בכיר שירותי הצלה וע זרה ר אשונה ,במשרד הבריאות, מכתב9 ביולי2014 . 145 חוזר מנכ"ל משרד החינוך /תשע8 ,)(א 7 באפריל2010 , 3.7 מינהל מוסדות חינוך , 61 – 3.7 מתווה השירות הפסיכולוגי-החינוכי. 146 שם. 147 ד"ר יהודית אל- ,דור, מנהלת אגף לקויות למידה והפרעות קשב, שפ"י, משרד החינוך, מכתב6 ביולי2014 . עמוד 30 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע - הוא בשכבת גיל שאינה מקבלת שירות פסיכולוגי-חינו כי במסגרת החינוכית (השירות הפסיכולוגי- חינוכי שואף לתת שירות לבני3 – 18 , ובחינוך המיוחד– לבני3 – 21, אך בשלב זה ב חינוך הרגיל ניתן ב רוב הרשויות שירות לבני5 – 15 בלבד (בחינוך המיוחד– לבני3 – 21 148 ;) - ;לצורך הדלגה - ;לצורך שיבוץ במסגרות לילדים מחוננים או מוכשרים - לצ ורך התאמות בדרכי ההיבחנות לתלמידים עם לקויות למידה בבתי-ספר על- .יסודיים149 אין למשרד החינוך נתונים על מספר התלמידים בגני- .ילדים שעוברים אבחון לאיתור לקויות למידה מדי שנה יצוין כי טווח המחירים בשוק הפרטי עבור הערכות פסיכולוגיות ואבחונים דידקטיים ופסיכו-דידק טיים הוא רחב מאוד. למשל, עלות אבחון דידקטי נעה בין500 ל- 1,500 ש"ח, וטווח המחירים של אבחון פסיכו- דידקטי נע בין 1,500 ל- 2,500 ש"ח. 150 בעלי ביטוח משלים של קופות- החולים מקבלים החזר כספי חלקי בגין צריכת השירותים .האלה ממשרד החינוך נמסר כי נושא השירות לילדים בתח ום לקויות למידה נדון במסגרת עבודתה של ועדת מומחים שמונתה לצורך זה וחברים בה אנשי אקדמיה וגורמי מקצוע רלוונטיים במשרד. ועדה זו בוחנת את מדיניות המשרד בתחום השירות לתלמידים עם לקויות הלמידה לנוכח.התמורות שחלו בתחום זה בשנים האחרונות151 לסיכום, אבחונים וטיפול ים רבים אינם ניתנים במסגרות הציבוריות באופן שוויוני לכלל הילדים שזקוקים .להם ריבוי פניות מהציבור בבקשה לערוך לילד אבחון זה או אחר מצד אחד, ומחסור באנשי המקצועות הרפואיים והפארה-רפואיים המוסמכים לעשות את האבחונים ואת הטיפולים במערכת הציבורית מצד שני, גורמים .)להתהוות תורי המתנה ארוכים (שנמשכים משבועות אחדים עד חודשים אחדים המצב קשה עוד יותר .באזורי פריפריה, בעיקר בדרום הארץ, והורים רבים נאלצים לפנות לאבחון ולטיפול במסגרות פרטיות לבעלי ביטוח משלים פרטי ו/או מטעם קופת-החולים יש אפשרות לקבל בחלק מהמקרים החזר כס פי על אבחונים וטיפולים שנעשו באופן פרטי (גם אבחונים רפואיים ופארה- .)רפואיים וגם אבחוני לקויות למידה 4. שירותי רווחה לילדים בגיל הרך המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות נותנות שירותים למשפחות ולילדים במצבי מצוקה על- פי חוק שירותי הסעד, התשי"ח- 1958. הרי שום במחלקות נעשה על בסיס משפחתי, וכל ילד במשפחה המטופלת .במחלקה נרשם מסגרת העבודה של שירותי הרווחה עם ילדים מעוגנת במארג חוקי המתייחס בעיקר לניהול מצבי סיכון (ראו בנספח למסמך זה.)את רשימת החוקים העיקריים שירותי הרווחה במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות ניתנים על-ידי כ- 4,000 עובדים סוציאליים, אשר ברוב המקרים אינם מטפלים באופן ייחודי בילדים, אלא במשפחות . רק במחלקות גדולות מוקצה תקן למרכז נושא .ילד ונוער עם זאת, בכל מחלקה לשירותים חברתיים חייב להיות מרכז לוועדת .תכנון, טיפול והערכה152 148 חוזר מנכ"ל משרד החינוך /תשע8 ,)(א 7 באפריל2010 , 3.7 מינהל מוסדות חינוך , 61 – 3.7 מתווה השירות הפסיכולוגי-החינוכי. 149 .שם 150 פורטל האינטרנט של מטפלי קשב וריכוז בישראל , תאריך :כניסה13 ביול י2014 . 151 ד"ר יהודית אל- ,דור, מנהלת אגף לקויות למידה והפרעות קשב, שפ"י, משרד החינוך, מכתב6 ביולי2014 . עמוד 31 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע בשנת2013 היו במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות כ- 830 עובדים סוציאליים לחוק הנוער וכ- 780 ,עובדים סוציאליים לעניין סדרי דין.רובם הגדול במשרה חלקית יש ברשויות בעלי תפקידים נוספים הקשורים ,למתן שירותים לילדים ובהם מדריכים, פסי כולוגים, מטפל ים .ומפקחים153 על- ,פי נתוני משרד הרווחה בשנת2013 היו רשומים במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות441,000 ילדים ובני-נוער, כ- % 16 מכלל הילדים עד גיל17 – % 61 מהם יהודים וכ- % 35 מהם ערבים (שיעור הילדים הערבים הרשומים במחלקות לשירותים חברתיים גבוה יחסית לחלקם באוכלוסייה (כ- 26% ), ולעומת זאת שיעור הילדים היהודים הרשומים במחלקות לשירותים חברתיים נמוך מחלקם באוכלוסייה (כ- 71% .) 118,700 מכלל הילדים שהיו רשומים במחלקות לשירותים חברתיים בשנת2013 היו בגיל הרך (עד גיל שש[כולל]) – כ- % 27 מכלל הילדים(עד גיל18 ) הרשומים במחלקות לשירותים חברתיים. ילדים שגילם פחות משנה ורשומים במחלקות לשירותים חברתיים היו% 2.4 מכלל הילדים בגיל זה בשנת2013 . שיעור הילדים הרשומים במחלקות לשירותים חברתיים מכלל הילדים בישראל עולה בהדרגתיות בטווח הגילים1 – 6 : % 15.6 מכלל ילדי ישרא ל בקבוצת הגיל הזאת בשנת2013 היו רשומים במחלקות לשירותים חברתיים. ממשרד הרווחה נמסר כי איתור מוקדם של תינוקות ושל פעוטות בסיכון קשה למדי, משום שמערכת המעונות ומערכת החינוך לגיל הרך .""סלחניות יותר להתנהגויות מצוקה של פעוטות ולהוריהם154 יצוין כי הרישום במחלק ות לשירותים חברתיים נעשה על בסיס משפחתי, ו כאמור כל ילד במשפחה שהופנתה למחלקה נרשם. ילדי המשפחה נרשמים בין שהפנייה קשורה ל צרכים ישירים שלהם ובין שהם נתונים בסיכון .בשל השתייכות למשפחה עם קשיים בשנת2013 היו רשומים361,200 ילדים במחלקות לשירותים חברתיים כילד ים בסיכון (ילדים שיש להם קשיים ייחודיים להם או קשיים שנובעים מ ה מצב של הוריהם או של בני משפחה .)אחרים.חלק מהילדים הרשומים מטופלים במחלקות לשירותים חברתיים בשל ההתמודדות עם מוגבלות לא כל ילד שרשום במחלקה יטופל בה באופן ישיר א ו .בכלל155 ,באופן כללי חלק מילדים המוכרים לשירותי הרווחה ומטופלים על- ,ידיהם מקבלים שירותים במסגרות בקהילה ואחרים מטופלים במסגרות השמה חוץ- .ביתיות כגון פנימיות, מרכזי קלט חירום ומשפחות אומנה להלן נתונים ש התקבלו מ השירות לילד ונוער ושל השירות לרווחת הפרט והמשפחה156 ב משרד הרווחה והשירותים החבר תיים 152 בכל מקרה שהמדינה שוקלת להתערב בתא המשפחתי כדי להגן על ילדים, מופעלת במסגרת שירותי הרווחה ועדה לתכנון טיפול והערכה (ועדת החלטה, בשמה הקודם.) ב הוראת תקנון עבודה סוציאלית8.9 ( )ועדת החלטה מוגדרים תפקיד ועדה זו, מטרותיה ואוכלוסיית הי עד שלה. 153 משרד הרווחה והשירותים החברתיים, סקירת השירותים החברתיים, :'חלק א ילדים מגיל לידה עד גיל18 הרשומים במחלקות לשירותים חברתיים , 2013 ', עמ122 . 154 משרד הרווחה והשירותים החברתיים, סקירת השירותים החברת יים, :'חלק א ילדים מגיל לידה עד ג יל18 הרשומים במחלקות לשירותים חברתיים , 2013 ', עמ109 . 155 'שם, עמ 99 ', עמ 104 - 105 . 156 המכ אגפים במשרד הרווחה אמונים על מתן שירותים לילדים ו בני-נוער ,ו:בהם י הש רות לילד ונוער מופקד על איתור ילדים ו בני-נוער עד גיל18 אשר נמצאים במצבי סיכון וסכנה במשפחותיהם , בקהילת מגוריהם או בכל מקום אחר במדינה , ועל ה הגנ על שלומם ו על רווחתם הפיזית והנפשית. השירות מפעיל פיקוח ובקרה על המחלקות לשירותים חברתיים ועל השירותים (בקהילה ומחוץ לקהילה ;)השירות אחראי לעבודתם של עו בדים ס וציאלי ,ים לחוק הנוער שבידיהם סמכויות התערבות לטיפ ול בילדים במצבי חירום, סיכון וסכנה ,ולהגנה עליהם ומופקדים על מתן חוות דעת לבתי-משפט בנושאים אלה. ה שירות מטפל ב קבוצות ה אוכלוסי יה האלה :ילדים ו בני-נוער הנ תונ ים בסכנה ישירה ומי י דית, נפגעי התעללות פיזית ,נפשית או מינית ; הסובלים מהזנחה או חיים בסביבה מסכנת; ילד ים החשופים לאלימות בין הורי םה; ילדים ו בני-נוער עם הפרעות התנהגותיות או בעיות רגשיות ונפשיות ;ילדים ו בני-נוער החיים בנסיבות ש עלולות להעמיד אותם בסיכון עקב משבר גירושין, מות אחד ההורים, אבטלה, עלייה (הגירה), מחלה או חוסר יכולת של האחראי למלא את חובותיו כלפיה ם. השירות לילד ונוער עוסק בקביעת מדיניות, בייזום ובפיתוח תוכניות ובהכשרת כוח-אדם לטיפול בילדים וב בני-נוער .בסיכון השירות לרווחת הפרט והמשפחה מעורב בהיבטים שונים של ה טיפול בילדים, בעיקר במקרים שבהם הבעיה קשורה לתפקוד היחידה המשפחתית . השירות נותן מגוון שירו תים למשפחות עם ילדים שמתגלות בהן בעיות בתפקוד , ובהן ;משפחות המסכנות את ילדיהן משפחות חד- הוריות הזקוקות לתמיכה; משפחות עם בעיות חולי במשפחה; משפחות במשבר; משפחות שיש בהן אלימות בין בני-הזוג ; עמוד 32 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע (יצוין כי יש אגפים נוספים במשרד הרווחה המטפלים בילדים ע ם ,מוגבלות ואלה וה זכרו לעיל בפרק על מעונות .)יום שיקומיים על- פי נתוני אגף המחקר של משרד הרווחה והשירותים החברתיים שהוכנו לבקשת מרכז המחקר והמידע של הכנסת , בשנת2014 קיבלו 65,254 ילדים ובני- נוער עד גיל18 שירותים בקהילה ובהשמה חוץ- :ביתית54,286 (כ- % 83 ) קיבלו שירותים בקהילה , ו- 10,968 (כ- % 17 ) קיבלו שירותים חוץ- .ביתיים כמעט מחצית– % 49 – מכלל הילדים שקיבלו שירותי רווחה קהילתיים וחוץ- ( ביתיים הם מגיל לידה עד גיל שש32,298 :)ילדים31,253 ילדים בקבוצת גיל זו קיבלו שירותים בקהילה, ו- 1,045 קיבלו שירותים במסגרות השמה חוץ- ביתיות של שירות ילד ונוער של משרד הרווחה והשירותים החברתיים. 157 4.1 שירותים בקהילה שירותי הרווחה לילדים בקהילה מכוונים לתמיכה בילדים ולטיפול בהם במשפחות בקהילה. אפשר לחלק את הש ירותים בקהילה לכמה קטגוריות: שירותים הניתנים במחלקות על- ידי עובדים סוציאליים או גורמים מקצועיים אחר ים)'(מדריכים, פסיכולוגים וכו ; תוכניות תומכות ומשקמות; מסגרות לשהייה בשעות הבוקר או אחר-הצהריים; תוכניות התערבות בשעת משבר; הכנת תסקירי נפגע לילדים נפגעי עבי רה בהליך פלילי. חלק ניכר מהשירותים הניתנים לילדים ולהוריהם בקהילה קשורים לייעוץ ומעקב של עובדים סוציאליים במחלקות לשירותים חברתיים. להלן פירוט המסגרות והשירותים לילדים בגיל הרך בקהילה בנתוני שנת2014 . יצוין כי יש חפיפה בין הנתונים, כי לעתים ילד אחד מקבל כמ ה שירותים, ולכן הנתון על מספרם הכולל של הילדים המטופלים בקהילה בטבלה אינו זהה .לנתון שהוצג לעיל נשים מוכות וילדיהן ומשפחות בהליכי גירושין. השירות אחראי לעבודתם של עו בדים ס וציאלי ים לעניין סדרי דין, המופקדים בין היתר על ביצוע הערכות מקצועיות)עבור בתי-משפט) בסוגיות של הורות, טובת ילדים במצבים של סכסו ך בין בני-זוג ודילמות הקשורות להגנה על קורבנות אלימות במשפח ה. שירות המבחן לנוער – תחום חקירות ילדים אחראי ל חקירת ילדים עד גיל14 שהם נפגעי עבירה, מכוח חוק העונשין תת- 'פרק י' (סימן ו 1), ש נקרא גם "תיקון26 "לחוק העונשין, א"ו "חוק חסרי ישע, ובהתאם להוראות החוק לתיקון דיני הראיות (הגנת ילדים), התשט"ו- 1955 . 157 עיבוד נתוני אגף ה מחקר של משרד הרווחה והשירותים החברתיים ,, דוא"ל6 ביולי2015 .. טרם פורסמו עמוד 33 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע טבלה7 ( : שירותי רווחה לילדים בגיל הרך בקהילה עד גיל שש) 158 נתונים לשנת2014 שירותים מספר הילדים מסגרות שהייה בקהילה מעונות יום (בני שישה חודשים עד שלוש ש נים, מסגרות בפיקוח משרד )הכלכלה 14,955 משפחתונים (בני שישה חודשים עד שלוש שנים, מסגרות בפיקוח משרד )הכלכלה 8,182 מעונות רב- תכליתיים (תוכנית טיפולית אינטנסיבית לילדים בגיל חצי שנה .עד גיל שש והוריהם, הבנויה על הרחבה של מסגרת מעון יום אוניברסלי המסגרת פועל ת באופן גמיש על-פי הצרכים של התוכנית הטיפולית, מ- 7:00 עד 19:00 .נוסף ע ל כוח-האדם החינוכי- טיפולי הרגיל מועסקים בצוות המעון עובדת סוציאלית, גננת ועובדים טיפוליים נוספים, לפי הצרכים (פסיכולוג , .)'מטפלים באמנות, בריפוי בעיסוק וכו 4,002 מסגרות התערבות במשבר מרכז הורים–ילדים )(שיפור מערכת היחסים בין הורים לילדים במשפחה 1,042 "מרכז טיפולי "נתיבים להורות (לילדים בגיל הרך הסובלים מקשיים רגשיים או התנהגותיים, שההורים אינם מסוגלים לספק להם את צורכיהם )בשלב זה של התפתחותם 1,090 תמיכה ביתית (מסגרת משפחתית משלימה ב שעות היום לילדים החשופים למצבי משבר משפחתיים כגון אשפוז הורה או פירוד זמני של ההורים. ניתנת )לתקופה שעד שישה חודשים 1,074 מועדוניות (מסגרת טיפולית חינוכית קבוצתית משלימה לאחר שעות הלימודים, לגילאי שלוש עד18 . קידום מצבו הרגשי, ההתנהגותי, החינוכי והחברתי ש)ל הילד ושיפור הקשר בינו ובין הוריו 2,849 אחר 35 סך הכול 33,229 יצוין כי פרט להשמת ילדים בגיל הרך במעונות יום ובמשפחתונים, אשר נעשית על- ,פי חוק פעוטות בסיכון השירותים הקהילתיים מפותחים ברשויות בהתאם לצורך של התושבים ולתקציבים שבאפשרות הרשות .להשקיע159 4.2 שירותים חוץ- ביתיים שירותים הנ יתנים לילדים במסגרות חוץ- ביתיות מיועדים לטיפול בילדים במצבי מצוקה חריפים, בעיקר במקרים שבהם המשך שהותם בבית ההורים מסכנת את שלומם ואת התפתחותם. להלן הסבר על המסגרות החוץ- ביתיות ועל מספר הילדים בגיל הרך ב מסגרות כאל ה בשנת2014 . יצוין כי יש חפיפה בין הנתונים כי לעתים ילד אחד מקבל כמה שירותים, ולכן הנתון על מספרם הכולל של הילדים המטופלים במסגרות חוץ- ביתיות בטבלה אינו .זהה לנתון שהוצג לעיל 158 עיבוד נתוני אגף ה מחקר של משרד הרווחה והשירותים החברתיים ,, דוא"ל6 ביולי2015 .. טרם פורסמו 159 אסא בן יוסף, מנהל ת ,תחום שירותים חברתיים, מרכז השלטון המקומי, שיחת טלפון24 ביוני2015 . עמוד 34 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע טבלה8: שירותי רווחה לילדים בגיל הרך במסגרות השמה חוץ- ( ביתיות עד גיל שש) 160 נתונים לשנת2014 , ב מספרים שירותים מספר ה ילדים :פנימיות נחלקות לשני סוגים עיקריים: פנימיות חינוכיות .ופנימיות אינטנסיביות הפנימיות החינוכיות נועדו לטפל בחניכים שאובחנו כבעלי תפקוד תקין או ע ם פגיעה קטנה בהתפתחות ויש פוטנציאל גבוה לקדם את מצבם. הפנימיות האינטנסיביות כול לות פנימיות שיקומיות, פנימיות טיפוליות ופנימיות פוסט- אשפוזיות, אשר נועדו לטפל בחניכים שלהם צרכים מורכבים כגון לקויות למידה, חס ך רגשי, ליקויים אורגָניים, התנהגותיים ונפשיים שונים, הפרעות התנהגות .קשות וכדומה 229 :משפחות אומנה חלופה טיפולית המשמשת משפחה תו מכת לילדים שהוצאו .מהבית לפרק זמן קצר או ארוך המסגרת המשפחתית מנוהלת על- ,ידי הורים אומנים המקבלים לביתם ילד נזקק כדי לטפל בו כפי שהורים מטפלים בילדיהם. יש שני סוגי אומנה: רגילה, המיועדת לכל הילדים (עדיפות לקליטה עד גיל12), ופוסט- ,אשפוזית המיועדת לילדים עד גיל 12 אחרי אשפוז פסיכיאטרי או כחלופה לאשפוז כזה .כ- 90% מכלל הילדים שבאומנה נמצאים באומנה רגילה. 835 מרכזי חירום: מסגרת לילדים במצבי סכנה הנובעים מהזנחה מצטברת ומהתעללות ו נדרשים הגנה מיידית עליהם מחוץ לבית ואבחון כולל לפרק זמן קצר, .עד שלושה חודשים 48 ס ך הכול 1,112 כאמור, בשנת2014 טופלו10,968 ילדים ובני-נוער במסגרות חוץ- .ביתיות ילדים בגיל הרך הם פחות מ- 10% מכלל הילדים שטופלו במסגרות חוץ- ( ביתיות9,5% .) רוב הילדים בגיל הרך שטופלו במסגרות השמה חוץ- ביתיות שהו במשפחות אומנה (כ- 75% .) מסגרת זאת מועדפת בעב .ור ילדים בגילים צעירים 4.3 טיפול בילדים בסיכון במסגרת התוכנית הלאומית לילדים ולבני- נוער בסיכון– " תוכנית0 360 " בשנת2003 הוקמה בישראל הוועדה הציבורית לבדיקת מצבם של ילדים ובני- נוער בסיכון ובמצוקה בראשות פרופסור הלל שמיד (להלן: ועדת שמיד). ועדת שמיד הגישה את המלצותיה לממשלה במרס2006 , ובספטמבר 2006 החליטה הממשלה לאמ צן 'ולפעול ליישומן (החלטת הממשלה מס477 161 ). בעקבות החלטת הממשלה החלה ( לפעול התוכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון" תוכנית0 360 " .) התוכנית הלאומית משותפת לשישה משרדי ממשלה: משרד הרווחה והשירותים החבר תיים מתכלל א ו תה, משרד החינוך שותף להפעלתה במחוזות, משרד הבריאות, משרד העלייה וה קליט ה , המשרד לביטחון הפנים ומשרד .הכלכלה. לכל משרד יש חלק פעיל בתוכנית וביישומה שותפים לתוכנית גם מרכז השלטון המקומי ו"ג'וינט "ישראל– המשתתפים ביישום המרכיב לגיל הרך– " תוכנית ."התחלה טובה מנכ"ל משרד הרווחה עומד בראש ועדת ההיגוי הבין- משרדית של התוכנית הלאומית. התוכנית מנוהלת במחוזות על-ידי משרד הרווחה ומשרד החינוך במשותף. האחריות לטיפול בילדים ובבני- נוער בסיכון במסגרת התוכנית נחלקת בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי: המדינה אחראית ,לקביעת מדיניות, להקצאת משאבים ולבקרה .אך הביצוע כולו נתון בידי הרשויות המקומיות 160 עיבוד נתוני אגף ה מחקר של משרד הרווחה והש ירותים החברתיים ,, דוא"ל6 ביולי2015 .. טרם פורסמו 161 החלטת ה 'ממשלה מס477 , בנושא: אימוץ דין-וחשבון הוועדה הציבורית לבדיקת מצבם של ילדים ו בני-נוער בסיכון ובמצוקה , 12 בספטמבר 2006 . עמוד 35 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע בין היתר נבנתה במסגרת התוכנית הלאומית מערכת ממוחשבת לצורך איסוף מידע על ילדים ובני- נוער בסיכון ו נעשה מיפוי של הילדים בסיכון ביישובים שבתוכנית . התכנון ליישום התוכנית בכל יישו ב מתבסס על ממצאי .המיפוי 162 לפי נתונים שהתקב לו באפריל2015 מהגב' טלל דולב מ משרד הרווחה והשירותים החברתיים, ,מנהלת התוכנית התוכנית מיושמת ב- 180 יישובים, אגדי יישובים ושכונות שנבחרו על-פי קריטריונים סוציו- אקונומיים ומתוך שאיפה לסייע במיוחד לקבוצות אוכלוסייה חלשות ייחודיות. כיום התוכנית פועלת בכלל הרשויות המקומיות באשכולות1 – 5 ובשכונות עם מאפיינים סוציו- אקונומיים דומים (שמספר תושביהן100,000 )או יותר בערים הגדולות.שאינן כלולות באשכולות אלו163 72 רשויות הצטרפו לתוכנית עוד בשנת2008 ו מיישמות אותה ;באופן מלא97 ר שויות הצטרפו בשלושה שלבים בשנת2012 ובשנת2013 , בעקבות החלטת הממשלה מפברואר2012 , 164 והחלו לקיים פעילויות בשנת 2014 ; 11 רשויות נוספות, שירדו מאשכול סוציו- אקונומי6 לאשכול סוציו- אקונומי5 ,נמצאות בתהליכי הצטרפות לתוכנית לאחר שהצטרפותן אושרה בינואר2015 . ב- 69 1 הרשויות שכבר הצטרפו לתוכנית אותרו 240,956 ילדים ובני- נוער בסיכון– % 16 מכלל הילדים ובני- הנוער המתגוררים ביישובי הרשויות ה אלה. במרס2015 פעלו ביישובים אלה1,233 ,תוכניות והשתתפו בהן48,100 ילדים שפרטיהם תועדו במערכת המידע של התוכנית (תמ"י– תשתית מידע יי שובית), המאפשרת מעקב אחר כל אחד מהילדים ומדידת השינויים במצבו. כמו כן השתתפו בפעילויות במסגרת התוכנית23,832 .הורים165 בטבלה שלהלן מסוכמים נתונים על המשתתפים בפעילויות התוכנית בפילוח לפי גיל. במסגרת התוכנית נבנה מאגר תוכניות ופעילויות המאפשר לרשויות מקומיות לבחור ממגוו ן דרכי ההתערבות שפותחו בישראל לטיפול בילדים ובנוער בסיכון את דרכי ההתערבות .התואמות את צורכי האוכלוסייה בהן במאגר רשומות מגוון גדול של תוכניות לילדים ולבני- נוער בני גילים שונים, עם מאפיינים שונים ומקבוצות אוכלוסייה שונות. התוכנית מתמקדת בין השאר במגזר הערב י, במגזר החרדי ובמגזר העולים. ברוב המקרים יש כמה תוכניות/פעילויות הנותנות מענה לצרכים דומים, כדי להגדיל את פא שרויות הבחירה של היישובים וליצור התאמה טובה ככל האפשר לתנאים המקומיים. 167 אחת התוכניות הייחודיות שפועלות במסגרת התוכנית הלאומית היא התוכנית לילדים ב גיל הרך "התחלה ."טובה תוכנית זו מכוונת לשפר את איתור הילדים בסיכון בגיל הרך ולצמצם את היקפם וחומרתם של מצבי 162 עו"ס ענת שגב, מרכזת הקשר כנסת– ממשלה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, מכתב בנושא: התוכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון– דוח סטטוס, מרס2013 . 163 החלטת ה 'ממשלה מס4244 , בנושא: הרחבת התוכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון , 9 בפברואר2012 . 164 שם . 165 ,טלל דולב, מנהלת התוכנית הלאומית לילדים ונוער בסיכון, משרד הרווחה והשירותים החברתיים, דוא"ל19 באפריל2015 . 166 .שם 167 משרד הרווחה והשירותים החברתיים – התוכנית הלאומית לילדים ול בני-נוער ,בסיכון מאגר התוכניות :, תאריך כניסה5 במאי2015 . טבלה9: המשתתפים בפעילויות התוכנית הלאומית לילדים ולבני-נוער בסי ,כון2015 166 קבוצת גיל מספר התוכניות ילדים משתתפים הורים משתתפים עד גיל שש 549 21,367 11,469 בני6 – 12 315 13,333 6,949 בני12 – 18 369 13,400 5,414 ס ול הכ ך 1,233 48,100 23,832 עמוד 36 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע הסיכון שהם נתונים בהם , בהרחבת היקף השירותים הניתנים להם והתאמתם לצרכים שלהם ושל הוריהם. אחת ממטרות התוכנית היא תמיכה בהורים וחיזוקם, כדי לאפשר להם ל .מצות את תפקידם ההורי באופן הטוב ביותר ,היקף התקציב לכלל התוכנית הלאומית כולה, בהבשלה מלאה כ- 220 מיליון ש"ח לשנה. התקציב משותף לכלל המשרדים, ו .כל המשאבים מיועדים לפיתוח מענה בקהילה כשליש מהמשאבים נדרשים להקצ א ,ת תוכניות .התערבויות ושירותים לילדים בגיל הרך168 הפיקוח על הביצוע התקציבי והמקצועי של התוכנית הלאומית בכל רשות שמשתתפת ב ה הוא של המשרד האחראי להפעלת התוכנית או הפעילות הספציפית. משרד הרווחה (שכאמור מוביל ומתכלל את התוכנית הלאומית) מ נהל מעקב אחר ביצוע י .המשרדים השונים במסגרת התוכנית169 יצוין כי עד שנת2014 קיבלו הרשויות מימון ממשלתי מלא להפעלת התוכנית בתחומן. משנת2014 הרשויות השותפות בתוכנית משתתפות ב- % 10 .מעלות התוכניות שהן מפעילות בתחומן במסגרת זו170 בתשובת משרד הרווחה על שאלתנו בנושא פעילות התוכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון ממרס2015 לא נמסר מידע על רש.ויות שביקשו לפרוש מהתוכנית בשל החלת ההשתתפות בעלות171 5. תשלומים למשפחות ע ם ילדים והקלות בתשלומי מס הכנסה להורים לילדים 5.1 תשלומים מטעם המוסד לביטוח לאומי חלק ממערכת הרווחה בישראל הוא מערך תשלומים להורים ול משפחות ע ם ילדים עד גיל18 באמצעות המוסד לביטוח לא.ומי המוסד לביטוח לאומי משלם מגוון קצבאות/גמלאות להורים/משפחות/אפוטרופוסים, עבור ילדים. להלן הסבר על כמה תשלומים אוניברסליים כלליים שמשולמים כיום על- ידי המוסד לביטוח לאומי עבור ילדים. כמו כן נציין כמה תשלומים המשולמים למשפחות םע ילדים במצבים מיוחדים (ילדים .)נכים, ילדים יתומים וילדים נטושים יצוין כי תשלומים רבים נוספים, שנקבעים בהתאם למצבים מיוחדים של הילד ומשפחתו, משולמים באמצעות המוסד לביטוח לאומי, כגון תשלום עבור ילד במשפחה חד- הורית; תשלום דמי מזונות לנשים שאינן מקבלות ;מזונות מאבות ילדיהן קצבת משפחה המ שולמת למשפחות שבהן שלושה ילדים ויותר והן מקבלות גמלת .הבטחת הכנסה או תשלום מזונות מהמוסד לביטוח לאומי בעבור הילד השלישי והילד הרביעי172 כמו כן קיים הסדר לצבירת כספים המשולמים עבור הילד לקרן מיוחדת במצבים שבהם ילד הוכר כחסר עורף משפחתי והוא חי במסגרת חוץ-ביתי ת. בהסבר שלהלן לא יפורטו כלל הזכאויות והאפשרויות לקבלת תשלום זה או אחר .מהמוסד לביטוח לאומי הקיימות כיום 168 שם, התוכנית הלא( ומית לילדים ולנוער בסיכון" תוכנית0 360 ") :, תאריך כניסה1 ביוני2015 . 169 עו"ס ענת שגב, מרכזת הקשר כנסת– ממשלה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, מכתב בנושא: התוכנית הלאומית לילדים ולנוער ,בסיכון23 בפברואר2014 . 170 טלל דולב, מנהלת התוכנית הלאומית לילדים ול י בנ-נוער ,בסיכון ובמצוקה, משרד הרווחה והשירותים החברתיים, מכתב23 בפברואר 2014 ; :מתוך מריה רבינוביץ' ושירי בס-ספקטור, שירותי רווחה לנערות ולצעירות בסיכון ובמצוקה ברשויות מקומיות , מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת4 במרס2014 . 171 ,טלל דולב שם ; מריה רבינוביץ' ושירי ב ס-ספקטור, שם. 172 ,המוסד לביטוח לאומי ירחון סטטיסטי ,ילדים :, תאריך כניסה21 ביוני2015 . עמוד 37 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע  מענק לידה173 זכאית למענק לידה אישה שילדה בבית-חולים או אושפזה בבית-חולים מייד לאחר ה לידה והיא אחת מאחת :מאלה1. תו שבת ישראל או אשת תושב ישראל (גם אם ה;)לידה הייתה מחוץ לישראל 2 . אישה שעובדת בישראל או שבן-זוגה עובד ומועסק בישראל שישה חודשים רצופים לפחות תכוף לפני הלידה, גם אם הם אינם תושבי ישראל (למעט תושבי האז,)ור ושטחי האוטונומיה ובלבד שהלידה הייתה בישראל. אם היולדת אינה בחיים, זכאי למענק הלידה בן-זוגה או האפוטרופוס של היילוד. מענק לידה משולם ליולדת בתוך חודש מיום הלידה, לחשבון הבנק שבו משולמת קצבת הילדים, ובלידה הראשונה– לחשבון הבנק שנמסר בבית-החולים. סכום מ ענק הלידה (מעודכן ל-1 בינואר2015 :) בעד הילד הראשון במשפחה– 1,751 ;ש"ח בעד הילד השני במשפחה– 788 ;ש"ח בעד הילד השלישי ובעד כל ילד נוסף באותה משפחה– 525 ;ש"ח ליולדת שילדה תאומים– 8,757 ;ש"ח ליולדת שילדה שלישיה - 13,136 .ש"ח התביעה לקבלת מענק לידה מו גשת למוסד לביטוח לאומי באמצעות בית- .החולים שבו הייתה הלידה  דמי לידה174 דמי לידה משולמים לאישה עובדת שיצאה לחופשת לידה ו נועדו לפצות א ו תה על אובדן שכר או הכנסה בפרק הזמן שבו היא אינה עובדת לרגל ההיריון והלידה. מ-1 במאי1998 זכאי אב להחליף את בת-זוגו בחלק מחופשת הלידה ולקבל דמי לידה בהתאם לתנאי החוק. הזכאות לדמי לידה חלה מהיום ה ראשון להפסקת עבודתה של היולדת, ולכל המוקדם49 יום לפני תאריך הלידה המשוער (כפי שקבע הרופא) למי שזכאית לדמי לידה ל- 14 שבועות, או לכל המוקדם 24 יום לפני תאריך הלידה המשוער למי שזכאית לדמי לידה לשבעה שבועות. דמי הלידה משולמים בתשלום אחד לחשבון הבנק של היולדת . הם גמלה מחליפת שכר, אך גובה הגמלה מוגבל עד סכום ההכנסה המקסימלית לתשלום דמי ביטוח לעובדת שכירה ולעובדת עצמאית כפי שהיה בחודש שקדם ליום :הפסקת עבודתה של היולדת. מקסימום גמלת דמי לידה ליום 1,459.50 ש"ח (החל ב-1 בינואר2014 .) דמי הלידה ישולמו ליולדת שהפסיק ה את עבודתה בזמן היריון שהסתיים בלידה ושולמו בעדה דמי ביטוח לפני ,היום הקובע על-פי הפירוט הזה: דמי לידה מרביים עבור14 ( שבועות98 ימי זכאות) ישולמו ליולדת ששולמו בעדה דמי ביטוח עשרה חודשים מ- 14 החודשים שלפני היום הקובע או15 חודשים מ- 22 החודשים שלפני היום הקובע. ( מחצית מדמי הלידה עבור שבעה שבועות49 ימי זכאות) ישולמו ליולדת ששולמו בעדה דמי ביטוח בעבור שישה חודשים מ- 14 החודשים שלפני היום הקובע. נוסף על האמור יש .הטבות מיוחדות ליולדת נכה שאינה מסוגלת לטפל לבדה בתינוק 173 ,המוסד לביטוח לאומי ירחון סטטי סטי, מענק לידה :, תאריך כניסה5 ביולי2015 . 174 שם ,דמי לידה , תאריך :כניסה5 ביולי2015 . עמוד 38 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע  קצבת ילדים175 קצבת ילדים משולמת על-ידי ה מוסד לביטוח לאומי על-פי חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה- 1995 , למשפחות החיות בישראל שיש להן ילדים עד גיל18 . הקצבה נועדה לסייע למשפחה בהוצאות גידול הילדים ומשולמת ללא קשר להכנסות המשפחה. בחוק לשינוי סדרי עדיפויות לאומיים (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקצ יב לשנים2013 ו– 2014), התשע"ג- 2013 , הוחלט על הפחתה בסכומי קצבאות הילדים בסך35 ש"ח לילד ראשון ולילד חמישי ואילך, ועל הפחתה בסך123 .ש"ח לילד שני עד רביעי176 בעקבות חקיקה זו, מאוגוסט2013 סכום קצבת הילדים עבור ילדים שנולדו לאחר יוני2003 ,הוא אחיד140 ש"ח ליל ד. עבור ילדים שנולדו לפני יוני 2003 גובה הקצבה משתנה לפי מקו ם הילד במשפחה, ונע בין140 ש"ח לילד הראשון והשני ל- 354 ש"ח לילד .החמישי ואילך177 גובה קצבאות הילדים מתעדכן מדי שנה בהתאם לעלייה במדד המחירים לצרכן בשנה שקדמה .לעדכון בשנת2014 קיבלו כ- 1.11 מיליון מ שפחות קצבאות ילדים עבור כ- 2.680 מיליון ילדים, בהוצאה כוללת של כ- 4.9 .מיליארד ש"ח178  גמלה לילד נכה179 הגמלה לילד נכה נועדה לסייע למשפחה המטפלת בילד עם צרכים מיוחדים בהוצאות הכרוכות בטיפול האישי והסיעודי בו או בכל טיפול אחר שנועד לשפר את תפקודו, וכן לעודד אות.ה לטפל בילד במסגרת הבית והקהילה על- ,פי תקנות ילד נכה, סכום הגמלה נקבע, בכל סוג ליקוי180 כשיעור מקצבת נכות מלאה ליחיד. בעקבות :התיקונים שנעשו יש שלוש רמות זכאות בסיסיות לגמלה50% , 100% ו- 128% . ילד שמתקיים בו יותר מתנאי זכאות אחד יהיה זכאי לגמלה אחת, בשיעור ה גבוה ביותר. סכום הגמלה החודשית הבסיסית לילד המקבל גמלה בשיעור100% בשנת2014 היה2,189 ש"ח. ילדים המקבלים גמלה בשיעור100% או יותר זכאים לקצבה חודשית נוספת (קח"ן) בשיעור17% מקצבה מלאה ליחיד– 372 ש"ח לחודש בשנת2014 . משפחה שבה שני ילדים או יותר המקבלים גמלה לילד נכה זכאית לגמלה בשיעור מוגדל ב- 50% בעבור כל אחד מהילדים (משיעור הגמלה המגיע לכל ילד). משפח ה שבה שני ילדים עם צרכים מיוחדים, שאחד מהם אינו זכאי לגמלה (משום שהוא שוהה במוסד או שהוא בן יותר מ- 18 ועד הגיעו לגיל18 )שולמה בעבורו גמלה, זכאית אף היא לגמ לה בשיעור מוגדל בעבור הילד הזכאי. 175 ,ענת לוי אומדן עלות להצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון– הגדלת סכום קצבת ילדים), התשע"ד- 2014 , מרכז המחקר והמידע של הכנסת , מאי2015 . 176 בשנת2009 הוגדלו קצבאות הילדים עבור הילד השני, השלישי והרביעי. על כן, בהחלטה על הפחתת הקצבאות בשנת 2013 לגובה אחיד נוצר פער ב סכום ההפחתה בקצבאות בין ילדים ראשונים וחמישיים ומעלה לילדים שניים, שלישיים ורביעיים. הרחבה ראו ,: ענת לוי שינוי מבנה קצבאות ילדים, ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת27 ב יוני2013 . 177 ההבחנה ב סכום הקצבה עבור ילדים שנולדו לפני1 ביוני2003 ועבור ילדים שנולדו לאחר מועד זה נוצרה בעקבות ה הפחתה בקצבאות ה ילדים ש נעשת ה בשנת2003 . 178 ,המוסד לביטוח לאומי רבעון סטטיסטי אוקטובר– דצמבר2014 , לוח6.1 – תשלומי קצבות ילדים, לפי סוג קצבה, מחירים שוטפים וקבועים , לוח6.2.1 – משפחות המקבלות קצבת ילדים, לפי מספר הילדים במשפחה , לוח6.3.1 - ילדים ששולמו בגינם קצבות, לפי מיקומו של הילד במשפח ה. 179 ,אופיר פינטו מקבלי גמלה לילד נכה2014 ,, המוסד לביטוח לאומי, דוא"ל5 ביולי2015 ., טרם פורסם 180 בניגוד לקצבת נכות, המושפעת מאחוזי נכות רפואית ודרגת אי- כושר, אין הבדל בין מקבלי גמלה לילד נכה הזכאים.בגין אותה עילה עמוד 39 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע טבלה10 : מקבלי גמלה לילד נכה לפי ותק בקצבה, מין וגיל (מספרים מוחלטים ואחוזים), דצמבר2014 181 מין גיל סך הכל מקבלים קיימים מצטרפים חדשים מספרים מוחלטים אחוזים מספרים מוחלטים אחוזים מספרים מוחלטים אחוזים סך הכול 42,229 100 34,163 100 8,066 100 בנים סך הכול 27,690 65.6 22,480 65.8 5,210 64.6 עד גיל3 2,011 4.8 555 1.6 1,456 18.1 3 – 5 5,193 12.3 3,739 10.9 1,454 18.0 בנות סך הכול 14,539 34.4 11,683 34.2 2,856 35.4 עד גיל3 1,357 3.2 391 1.1 966 12.0 3 – 5 2,599 6.2 1,971 5.8 628 7.8 מהנתונים עולה כי בסוף שנת2014 ילדים בגיל הרך הם% 26.5 מכלל הילדים עד גיל18 שמת קבל ת בגינם גמלה לילד נכה ; % 8 ( הם ילדים עד גיל שלוש3,368 ילדים), ו- % 18.5 ( 7,729 ילדים) הם מגיל שלוש עד גיל שש; על- פי ,נתונים נוספים של המוסד לביטוח לאומי בעת ההצטרפות למאגר ה ילדים ה מקבלי ם ,גמלת ילד נכה כ- % 76 מכלל הילדים המצטרפים הם בגיל הרך (עד גיל שש), רובם (כ- % 56 )מכלל הילדים המצטרפים תינוקות .)ופעוטות מגיל לידה עד גיל שלוש  זכויות ילדים יתומים ונטושים המוסד לביטוח לאומי משלם קצבאות לילד ים יתומים182 או נטושים, 183 לילדים שהוריהם אינם מסוגלים לספק להם הגנה ורווחה ולילדים שאינם חיים עם הוריהם או ש חיים עם הורה אחד. הביטוח הלאומי משלם קצבאות עבור ילדים אלה למי שמחזיק בהם; הורה, אפוטרופוס או מי שמונה למקבל הקצבה עבור הילד על-ידי בית- .המשפט גמלת שא ירים ניתנת להורה אלמן ולילדיו שהתייתמו. במקרה זה הילדים זכאים למענק לימודים, למענק בר- .מצווה ולדמי מחיה על- פי נתוני המוסד לביטוח לאומי לסוף שנת2013, בשנה זו היו בישראל 31,283 ילדים יתומים שחיו במשפחות המקבלות גמלאות מן המוסד לביטוח לאומי, רובם במשפחות המק בלות קצבת שאירים (כ- % 88 ); בהם1,628 ילדים (כ- % 5 ) בגיל הרך, בני0 – 4 . בשנה זו קיבלו628 ילדים (כ- % 2 מכלל הילדים שבעבורם התקבלה גמלה מהמוסד לביטוח לאומי) תשלום הבטחת הכנסה בגין היותם ילדים נטושים, בהם103 ילדים עד גיל ארבע. 184 181 ,אופיר פינטו מקבלי גמלה לילד נכה014 2 ,, המוסד לביטוח לאומי, דוא"ל5 ביולי2015 ., טרם פורסם 182 ילד יתום מוגדר לעניין זה ילד תושב ישראל ששני הוריו נפטרו או הורה אחד שלו נפטר וההורה השני נמצא בכלא, או שאינו בקשר עם הילד, או שהוא חי בחו"ל ואין קשר עמו, ואינו יכול למלא באופן קבוע את חובותיו כ הורה כלפי הילד. המוסד לביטוח לאומי משלם ל ו קצבאות חודשיות שנקבעות .בהתאם לנסיבות הפטירה של ההורה 183 ילד נטוש הוא ילד ששני הוריו נטשו אותו בישראל או ילד שהורה אחד שלו נפטר ומשנהו נטש אותו בישראל ונבצר ממנו למלא את חובותיו כלפי הילד דרך קבע. ילד שהורהו נעדר עשוי להיות זכאי ל קצבת הבטחת הכנסה לילד יתום או נטוש. 184 ,המועצה הלאומית לשלום הילד ילדים בישראל ,שנתון 2014 , ילדים יתומים וחללי פעולות איבה (תרשים3ה' ו לוחות3.9 - 3.8 '), עמ- 85 84 . עמוד 40 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע 5.1 נקודות זיכוי ב מס הכנסה עבור היל דים במשפחה185 באמצעות שיעורי מס ההכנסה אפשר לשנות את התחלקות ההכנסה נטו ולהביא לניידות של משקי בית ממעמד נמוך למעמד הביניים. אחת הדרכים להקטנת האי- שוויון בהתחלקות ההכנסות בחברה ולהגדלת חלקו של מעמד הביניים היא באמצעות מערכת המסים. אחת מההטבות הקבועות בפקודת מס הכנסה היא זיכוי מס, כלומר פעולה שבה בעת חישוב חבות המס מופחתים סכומים שונים מסכום המס החייב בתשלום. בשנת2015 כל תושב ישראל זכאי ל- 2.25 נקודות זיכוי, ואישה זכאית ל חצי .נקודה נוספת186 אם עובדת זכאית לחצי נקודת זיכוי בגין ילד בשנת לידתו ובשנת הגיעו לגיל18 , לשתי נקודות זיכוי בשנה שלאחר שנת לידת ילד ו עד שנת המס שבה ימלאו לו חמש שנים; לנקודת זיכוי אחת משנת המס שבה ימלאו לילד שש שנים עד שנה לפני הגיעו לגיל18 . גבר עובד עם ילדים עד גיל שלוש זכאי ל קבל עד שתי נקודות זיכוי. 187 סף מס הכנסה הוא ההכנסה שמעליה יחידים מתחילים לשלם מס הכנסה. סף זה תלוי בנקודות הזיכוי שהיחיד זכאי להן. יחיד שהכנסתו נמוכה עשוי להימצא במצב שבו הוא אינו משלם מס הכנסה, ולכן נקודות זיכוי הניתנות "לו מתוקף החוק אינן מנוצלות. הנתונים מעידים כי חלק ניכר מנקודות הזיכוי "מתבזבזות– ,עובדים רבים בעי קר אימהות עובדות., אינם מגיעים לסף המס ואינם ממצים את נקודות הזיכוי 6. מרכזים לילדים בגיל הרך הפועלים ברשויות מקומיות כיום קיימים ב רשויות מקומיות שונות ב רחבי הארץ מודלים שונים של מרכזים לילדים בגיל הרך. במסגרת המרכזים פועלים יחיד ה ,להתפתחות הילד, מעון יום ,יחידת העשרה המציעה פעילויות קבוצתיות לתינוקות ל פעוטות ו ל הורים, ויחידת הדרכה והכשרה שנותנת שירותי תמיכה למשפחות בסיכון והכשרה מקצועית לצוותים החינוכיים הפועלים.ביישובים על-פי נתונים שהוצגו בדוח הוועדה למלחמה עוני בראשות אלי אלאלוף , שפעלה בשנת2014, בתקופת כתיבת הדוח פעלו בישראל37 ,מרכזים לגיל הרך עשרה מהם ביישובים המדורגים ב אשכולות סוציו- ( אקונומיים נמוכים1 – 3). לפיכך ציינה הוועדה כי שירות זה אינו ניתן מספיק לאוכלוסייה .החיה בעוני188 לדברי ה 'גב מיכל מנקס, מנהלת תחום החינוך ב מרכז השלטון המקומי , הרשויות מקימ ות את המרכזים בהתאם ו לצ רכי התושבים ויכולת המימון שלהן. אין חובה להקים מרכזים כאלה ואין מודל אחיד שלה.ם189 תפעול המרכזים תלוי בנכונות של תחנות טיפת חלב, מחלק ו ת הרווחה ו גני-ילדים לשתף פעולה. המרכזים פועלים כיום ללא גוף ה.מתאם את פעילותם וללא תקצוב ותפעול מוסדר190 הוועדה למלחמה בעוני המליצה להגד יל א ת מספר המרכזים לגיל הרך ולהק ים מרכזים כאלה בעיקר ב י ישובים המדורגים באשכולו ת 1 – 3 , ולפי הצורך גם באשכול ות 4-5 . הוועדה המליצה שהמרכזים יפעלו ב פיקוח משרד החינוך ו ב שיתו ף פעולה בין הרשויות ו בין משרדי הממשלה הרלוונטיים (משרד ה רווחה ומשרד הבריאות), כדי 185 ,אילנית בר הצעת חוק לתיקון פקודת מס הכנסה סעיף66 – מיצוי נקודות זיכוי עבור ילדי המשפחה , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, יוני2014 . 186 סעיפים34 , 36 , 36 ,'א66 .לפקודת מס הכנסה 187 אופן חלוקת הנקודות הו א כדלקמן: בשנת הלידה– נקודת זיכוי אחת; בכל אחת משתי שנות המס הבאות– שתי נקודות זיכוי; בשנה שבה מלאו לילד שלוש שנים– .נקודת זיכוי אחת 188 ,הוועדה למלחמה בעוני בישראל חלק2, דוחות ועדות המשנה , 2014 ., הוגש לחה"כ מאיר כהן, שר הרווחה והשירותים החברתיים 189 ,מיכל מנקס, מנהלת תחום חינוך ,מרכז השלטון המקומי, שיחת טלפון29 ביוני2015 . 190 ,הוועדה למלחמה בעוני בישראל חלק2, דוחות ועדות המשנה , 2014 ., הוגש לחה"כ מאיר כהן, שר הרווחה והשירותים החברתיים עמוד 41 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע להבטיח מתן שירות בין- תחומי. הוועדה ציינה כי "תוכניות לגיל הרך, הדרכות הורים והדרכות הצוותים החינוכיים והטיפוליים מופעלות כבר במסגרת התוכנית הלאומית לילדים ונוער בסיכון. מומלץ ללמוד מהצלחתן של ת ו כניות אלה ובהתאם לבחון את הפעלתן בקר."ב אוכלוסיות רחבות יותר191 ,"בסיום מבצע "צוק איתן בספטמבר2014 ,התקבלה החלטת הממשלה בנושא "תוכנית רב- שנתית לפיתוח ."הדרום192 הממשלה החליטה במסגרת זו בין השאר להטיל על משרד ראש הממשלה להקים צוות בין- משרדי בהשתתפות נציגי משרד הבריאות, משרד החינוך ומשרד הרווחה ו השירותים החברתיים, ובהשתתפות נציג אגף ,התקציבים במשרד האוצר שי" גבש תוכנית להקמת מרכזי שירותים אינטגרטיביים לגיל הרך ביישובים מיישובי הדרום , הכוללים שירותים בתחום הבריאות (כגון טיפת חלב), שירותים בתחום הרווחה (כגון שירותים טיפוליים קהילתיים) ושירותים בתחום החינוך (כגון גני- .")ילדים193 ,על הצוות הוטל לקבוע את מודל הפעולה התקצוב והתחזוקה של המרכזים לגיל הרך, בהתייחסות למודלים הקיימים כיום לפעולתם, שלגביהם יש הסכמות בין- ,משרדיות ב חתירה לאיגום כלל המשאבים המושקעים כיום במרכזים מסוג זה על- ,ידי הממשלה הרשויות המקומי ות וגופים חוץ-ממשלתיים הפועלים בתחום, וגורמים נוספים, כגון קופות-החולים, ו לבחון את אופן והיקף השתתפות המשרדים השותפים במימון המרכזים. הצוות ימליץ גם על היישובים שבהם לדעתו .המקצועית נכון וישים להקים מרכזים אלו עוד נקבע בהחלטה כי הצוות ייוועץ בדיוניו גם עם ראשי הרשויות וקופות- .החולים הצוות הבין- משרדי שהוקם לגיבוש התוכנית להקמת מרכזים לגיל הרך הורחב, ונכללו בו גם נציגי האגף למעונות יום במשרד הכלכלה , נציגי אגף נגב של המשרד לפיתוח הנגב והגליל , נציגי מרכז השלטון המקומי ונציגים מטעם .סגן שר החינוך בעבודת הצוות התגבשה ה הבנה שהמרכז לגיל הרך אינו יכול לעמוד בפני עצמו אלא צריך להיות חלק ממערך שירותים כולל. הצוות התייחס להקמת מרכזים ליישובים הנכללים בתוכנית הפיתוח ליישובי הדרום, אולם המלצותיו ניתנו בראייה ארצית ו המלצותיו עשויות להיות ישימות גם מעבר ליישובי הדרום (אם יוכח שהמאמץ .)המושקע נושא פירות ומצדיק את ההשקעה הכספית הניכרת על- פי התוכנית שגובשה ייכללו ב מערך השירותים לגיל הרך של הרשויות שירותים לכלל האוכלוסייה, והוא י .תבסס על עקרון האינטגרטיביות במתן שירותים לגיל הרך ההנחה בבסיס הגישה האינטגרטיבית היא שעבודה משול בת ומותאמת של כלל הגורמים הנותנים שירותים מנגישה את השירותים להורים, מייעלת את הקצאת המשאבים וחוסכת משאבי טיפול עתידיים. מעבר ליתרונות הרבים של המערך האינטגרטיבי, לתרומתו ,להתפתחות התקינה של הילדים ולצמצום מספר הילדים המטופלים בחינוך המיוחד ציינו עורכי התו כנית בדוח כי עבודה מערכתית, מותאמת ורציפה עם כלל הגורמים הרלוונטיים העוסקים בגיל הרך ביישוב ת י יעל את מתן .השירותים ותמנע בזבוז משאבים ניהוליים וכספיים וכפל שירותים המלצות הצוות חלות על מערך השירותים העירוני כולו, והמרכז לגיל הרך, שייתן שירותים לילדים מ גיל לידה עד גיל שש הוא חלק מרכזי בו. בין מטרות המרכזים: פיתוח מערך רב- מקצועי מגוון ה מתאים לילדים בגיל הרך בכלל ולילדים בסיכון ו ל משפחותיהם בפרט; מתן שירותים בהתאמה תרבותית, באופן נגיש וזמין; מתן ידע וכלים 191 ,הוועדה למלחמה בעוני בישראל חלק2, דוחות ועדות המשנה , 2014, הוגש לחה"כ מאיר כהן, שר הרווח 'ה והשירותים החברתיים, עמ 306 . 192 החלטת הממשלה מס' 2025, מיום 23 בספטמבר2014 , :בנושא תוכנית רב-שנתית לפיתוח הדרום . 193 שם. עמוד 42 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע לשיפור תפקוד ההורים, ו יצירת מוקד ידע בין-מקצועי. המר כזים יאפשרו לאתר יותר ילדים הזקוקים לשירותים שונים ;ל צמצם 'את מספר הילדים שמגיעים לכיתה א לא מוכנים מבחינה התפתחותית, פיזית ורגשית; למנוע פניות לטיפול שאינן מוצדקות; להגדיל את מספר ההורים המקבלים שירותים; להרחיב את היקף אנשי מקצוע המשתתפים ועוד. קבוצת היעד .של המרכזים היא ילדים, הורים ואנשי מקצוע המרכזים יאפשרו להרחיב את מגוון השירותים ב מינהל משותף. מרכז כזה ל א ישמש תחליף לפונקציות מקצועיות בעלות תפקידים ברשות אלא אכסניה לשירותים ופעולות מקצועיות של גורמים אלה ובאחריותם– ויש הסכמה והכרה בכך שיש יתרון רב ב נתינתם במרכז לגיל הרך, תחת קורת גג אחת. על המרכזים י פקחו צוותים בין- .משרדיים הצוות המליץ שבמרכזים ה חדשים שיוקמו ,יהיו היחידה ההתפתחותית תחנת טיפת חלב, מעון ה יום ואף גן-הילדים חלק מהמרכז לגיל הרך. תחנות טיפת חלב ומעונות היום יישארו גופים עצמאיי ם גם כאשר יפעלו .פיזית בתוך המרכז, ויתקיימו יחסי גומלין בין הגופים הצוות ציין כי כדי לאפשר עבודה בין-משרדית משותפת של גורמים שונים ברשות המקומית נדרשות הסכמות בין המשרדים הממשלתיים על תחומי האחריות והסמכות של כל אחד מהם מחד גיסא ועל דרכי העבודה המשותפת ם שה רוצים להטמיע ברשויות .המקומיות מאידך גיסא לצורך ביסוס וקיום הסכמות אלה נדרש מנגנון ניהול בין- .משרדי ארצי במסגרת העבודה העדיף הצוות שלא לבנות מנגנונים חדשים אלא להישען על ה מנגנון הקיים של העבודה הבין-משרדית שגובשה במסגרת התוכנית הלאומית לילדים ולבני- נוער ,בסיכון ולהשתמש בוועדה הארצית ל תוכנית ל"גיל הרך "התחלה טובה, הפועלת במסגרת התוכנית הלאומית לילדים .ונוער בסיכון, שבה יתקבלו החלטות מדיניות על דרכי ניהול המיזם הוחלט כי את הוועדה הארצית לגיל הרך יוביל משרד החינוך, ועדות בין-משרדיות מחוזיות יעשו שימוש בוועדו ת הקיימות, ו המשרד המוביל במחוז הדרום .יהיה משרד הבריאות הצוות הבין-משרדי ערך מיפוי של יישובי הדרום מבחינת קיום מרכזים לגיל הרך ומצא כי ב- 12 מ- 20 הרשויות ,שנבדקו קיימים כבר כיום מודלים שונים של מרכזים לגיל הרך, פרי יוזמת הרשויות. בארבע רשויות (אופקים דימונה , קריית-מלאכי ורהט) אף נמצא כי המרכזים לגיל הרך פועלים במודל בין- משרדי ויש בהם יחידות .התפתחותיות194 על-פי התוכנית, המרכזים יפעלו ברשויות מקומיות המדורגות באשכולות סוציו- אקונומיים1 – 5 ביישובים שמספר התושבים בהם גדול מ- 15,000 . הערכת הצוות (המבוססת על עלויו ת המודלים במסגרת התוכנית הלאומית לילדים ובני- )נוער בסיכון היא ש עלות )המודל של המרכז הבסיסי (ללא יחידה התפתחותית; הכולל בעלי מקצוע בתחומי החיים שבהם יעסוק המרכז תהיה846,000 ש"ח, ועלות המודל המורחב (כולל מערך איתור, יחידה התפתחותית, מערך טיפול להורים ותוכני )ות העשרה, בעל תפקיד נפרד לצורך פעולות התיאום הפנימי תהיה כ-2 .מיליון ש"ח בהחלטת הממשלה הוקצו15 מיליון ש"ח תוספתיים חד- פעמיים להקמת המרכזים לגיל הרך, כפוף להגעת המשרדים להסכמות ביניהם בדבר מודל הפעלה משותף. על-פי הצוות הבין- משרדי, הכסף ישמש למימון הקמת 194 משרד ראש הממשלה– א ,גף ממשל וחברה מסמך מסכם לעבודת הצוות הבין- משרדי להקמת מרכזי שירותים אינטגרטיביים לגיל הרך , 11 במרס2015, נשלח על- ידי לירית סרפוס, מנהלת התוכנית ,, דוא"ל18 ביוני2015 . עמוד 43 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע מרכזים חדשים או להרחבה/שיפוץ והצטיידות של המרכזים הקיימים, ויוקצו לסעיף זה12.5 מיליון ש"ח. שאר הכספים– 2.5 מיליון ש"ח– יוקצו לחמש שנות מחקר מלווה (קרוב ל- % 18 .)מכלל התקציב 195 עדיין לא גובשו הסכמות עם משרד האוצר בכל הקשור להמשך מימון הפרויקט ולתקציב השו טף של המודל י שג.בש הצוות196 7. שירותי תמיכה והדרכה להורים לילדים בגיל הרך197 ( תמיכה בהורותparenting support ) באה לידי ביטוי במגוון רחב של מידע, חינוך, הכשרה, ייעוץ ושירותים אחרים המתמקדים בהקניית כלים להורים שיסייעו להם להבין את תפקידם ולמלא אותו כהלכה, למען ,ילדיהם .למען משפחתם ולמען עצמם198 סוגי התמיכה האפשריים הם: פיתוח מיומנויות בתחום ההורות; עזרה להורים להתמודד עם מצבים רגילי ם וחריגים בחיי המשפחה; לימוד טכניקות לשליטה בהתנהגות ההורים עצמם ובהתנהגות ילדיהם כדי לקדם ולממש בצורה מיטבית את הפוטנציאל, את הכישורי ם ואת המשאבים של "הילדים; הנחלת הרגלים טובים למשפחה, בעיקר בתחומי החינוך וקידום הבריאות; שיפור "גורמי ההגנה ( protective factors ) של המשפחה, למשל שיפור ה מודעות העצמית והשליטה העצמית של הורים ( parental self-awareness and self-control ) , כדי להפחית גורמי סיכון שעלולים לגרום לתהליכי חינוך וגידול .לא רצויים לילדים199 ממחקרים שעסקו בנושא תמיכה בהורות וחינוך להורות עולה כי הם עשויים לסייע בתחומים רבים, וב ין השאר הם מסייעים ;להורים למלא את תפקידם ביתר רגיעה ולהפיק ממנו יותר הנאה מ ונעים נזקים נפשיים ופיזיים מילדים ו תורמים ל.הבטחת ההתפתחות התקינה של ילדים ורווחתם200 אין בישראל מדיניות המחייבת הדרכ ת.הורים בנושאי הורות עם זאת, הגורמים המעורבים בעבודה עם ילדים ועם משפחות ערים לחשיבות הנושא, ומתקיימת פעילות מגוונת בתחום זה הן מטעם משרדים ממשלתיים והן מטעם ,גופים לא ממשלתיים. ברחבי הארץ מתקיימות מגוון פעילויות וקבוצות הדרכה להורי ילדים בגיל הרך מתבגרים, ילדים עולים, ילדים עם צרכים מיוחדים וילדים בסיכון, וכן קבוצות להעצמת הורים ולהגברת .המעורבות ההורית כיום הדרכ ת הורים מטעם מוסדות המדינה במסגרת השירות לציבו ר נעשית בעיקר במפגשי הורים עם המערכות שבהן ילדיהם מטופלים), והיא מותאמת למטרות שמקדמים בהן (למשל חינוך, בריאות או רווחה ; אין גוף אחד שמרכז את תחום הדרכ ת ה הורים בנושאי הורות, מפקח על תוכן ההדרכות, על האפקטיביות שלהן, על איכותן ועל היקפן, על נגישותן לציבור ה רחב, על רמת המקצועיות של המנחים או על מחיר ההשתתפות בה.ן כל משרד מסדיר בדרכו את פעילותו בתחומי התמיכה בהורות, הן מבחינת תוכן הפעילות והן מבחינת תקצובה ואופן הנגשתה לקהל היעד. 195 שם . 196 ,לירית סרפוס מנהלת התוכנית הרב-שנתית לפיתוח הדרום ,, שיחת טלפון18 ביוני15 20 . 197 ,'מריה רבינוביץ תמיכה בהורים והדרכתם – מענים ממשלתיים , מרכז המחקר והמידע של הכנסת , נובמבר2014 . 198 upporting S olicies P Public Main Developments and Trends, – Mary Daly, Parenting Support Policies in Europe Positive Parenthood: New Policy Perspectives, The proceedings of the Child ON Europe Seminar on Out-of-home ent of , European Foundation for the Improvem Parenting Support in Europe hildren, 2013, p. 18; Daniel Molinuevo, C Living and Working Conditions, 2013, p. 12. 199 'שם, עמ18 . 200 .שם עמוד 44 מתוך 44 הכנסת מרכז המחקר והמידע נספח: חוקים מרכזיים ש עבודת שירותי הרווחה עם ילדים בסיכון ו ב מצוקה מעוגנת בהם201 מס גרת העבודה של שירותי הרווחה עם ילדים מעוגנת במארג חוקי המתייחס בעיקר לניהול מצבי סיכון. בין :החוקים - חוק הנוער (טיפול והשגחה), התש"ך- 1960 – מגדיר מיהו קטין נזקק בפני החוק, מסדיר את דרכי הטיפול וההשגחה שיש לנקוט כלפיו ומגדיר את תפקיד עו בד ס וציאלי לפי חוק הנ וער לצורך מילוי .תפקידו - חוק הסעד (סדרי דין בעניני קטינים, חולי נפש ונעדרים), התשט"ו- 1955 – מס דיר את סמכויותיו ודרכי עבודתו של עובד סוציאלי לעניין סדרי דין לצורך הכנת תסקיר עבור בית-המשפט . - חוק העונשין תת- 'פרק י' (סימן ו1 ; נקרא גם "תיקון26 )"לחוק העונשין – קובע סנקציות נגד תקיפה והתעללות בקטינים וחסרי ישע; קובע חובת דיווח על קטינים וחסרי ישע שיש חשד כי הם עוברים (או )עברו תקיפה או התעללות; מסדיר את דרכי הטיפול של עו בדים ס וציאליים לחוק הנוער בדיווחים על .קטינים וחסרי ישע - חוק פעוטות בסיכון (הזכות למעון יו ם), התש"ס- 2000 – מסדיר את זכאותו של כל פעוט במצב סיכון להשמה במעון יום (לפי אמות מידה המפורטות בחוק), מתוך כוונה למנוע ככל האפשר את הוצאתו .מביתו - חוק אימוץ ילדים, התשמ"א- 1981 – מסדיר את עבודת עובד סוציאלי לחוק אימוץ מול בתי- המשפט למשפחה. השירות האחראי ליי שום חוק זה הו א .השירות למען הילד - חוק לתיקון דיני הראיות (הגנת ילדים), התשט"ו- 1955 – מסדיר את עבודתם של חוקרי ילדים עד גיל 14 . - חוק הכשרות המשפטית ואפוטרופסות, התשכ"ב- 1962 – מסדיר את מינויו של אפוטרופוס ואת תפקידו. אפוטרופסות מוחלת על קטינים שטרם מלאו להם18 שנה ועל בגירים שאינם מסוגלים לדאוג .לענייניהם בעצמם - חוק ההגנה על חוסים, התשכ"ו- 1966 , ותקנות בית- משפט– מאפשר ים לעובדים סוציאליים לחוק הגנה על חוסים לפנות ל בית-המשפט בבקשה שייתן הוראת התערבות טיפולית, רפואית או נפשית כאשר יש חשש לפגיעה חמורה וא לניצול חו סה או במצב של ה י .)עדר טיפול (הזנחה 201 משרד הרווחה והשירותים החברתיים, סקירת השירותים החברתיים 2013 , ילדים מגיל לידה עד גיל18 הרשומים במחלקות לשירותים חברתיים , 'עמ100 - 101 .