חומר רקע

מדיניות ציבורית בתחום החינוך בגיל הרך - סקירה משווה- הכנסת מרכז המחקר והמידע כתיבה: אתי וייסבלאי אישור: יובל וורגן, ראש צוות "עריכה לשונית: מערכת "דברי הכנסת כ"ב בתמוז תשע"ה 9 ביולי2015 ,הכנסת מרכז המחקר והמידע קריית בן- גוריון, ירושלים91950 :'טל 6 4 0 8 2 4 0 / 1 - 02 :פקס 6 4 9 6 1 0 3 - 02 www.knesset.gov.il/mmm עמוד 2 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע לבקשת בר ח הכנסת פרופ 'מנואל טרכטנברג תוצג במסמך זה סקירה משווה ש ל מדיניות החינוך ב גיל הרך במדינות ב עולם .בסקירה יוצגו הנושאים ה אלה :מבנה החינוך גיל ב הרך, ובכלל זה תפקיד ם של גורמים שונים במערכת ה זאת; הסדרה, רישוי ופיקוח ו מימון של החינוך ב .גיל הרך כמו כן יתואר בפירוט מערך הטיפול בילדים בגיל הרך במדינות נבחרות .: בריטניה, שבדיה ואוסטרליה מסמך זה הוא חלק ממענה מקיף לע בקשת בר ח הכנסת טרכטנברג בנושא השירותים לגיל הרך בישראל ובעולם .מסמך נוסף, "סקירת מענים ציבוריים לילדים בגיל הרך בישראל – תמונת מצב", שכתבה מריה רבינוביץ, מוגש במקביל, ומוצגת בו סקירה רחבה של כלל השירותים לגיל הרך שנותנים משרד חינוך , משרד בריאות ,משרד ה כלכלה, משרד ה רווחה ו השירותים החברתיים ו הרשויות המקומיות. הממצאים העיקריים העולים ב מסמך זה:  החינוך והטיפול בגיל הרך בישראל נחלק ים בין שני גורמים ממשלתיים עיקריים :משרד הכלכלה, המפקח על מעונות יום ומשפחתונים מ לידה עד גיל שלוש ומסבסד את שכר הלימוד במסגרות ה אלה; משרד החינוך, שמפעיל גני ילדים ל בני שלוש עד שש .במעונות היום בו משפחתונים המוכרים על-ידי משרד הכלכלה טופלו בשנת הלימודים תשע "ד כ- 116,000 תינוקות ופעוטות, שהם כ- 23% מכלל הילדים בשכבת גיל זו .ר שא הילדים נשארו בטיפול אחד ההורים או טופלו בהסדר שלא ( בתשלום אצל בן משפחה ) או בהסדר בתשלום שלא בפיקוח. בגני הילדים ש משרד החינוך מפעיל או מפקח ע ליהם למדו בשנת הלימודים תשע "ה כ- 477,000 ילדים בני שלוש .עד שש אז מ שנת 2012 ממשלת ישראל נותנת חינוך חינם לכלל הילדים בני שלוש וארבע, ובשנת הלימודים תשע"ה89% מן הילדים בקבוצת גיל זו למדו .בגני ילדים בפיקוח משרד החינוך בשנים האחרונות עלתה מעת לעת על סדר-היום הציבורי הצעה ל העביר את המסגרות לגיל הרך לאחריות משרד החינוך ,וועדות ציבוריות אף המליצו על כך, ובהן הוועדה לשינוי כלכלי- חברתי בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג והוועדה .למלחמה בעוני בראשות אלי אלאלוף ו אולם, בשל התנגדות משרד הכלכלה ו משרד האוצר לצעד זה .הוא לא יצא אל הפועל  בסקירת מדיניות החינוך גיל ב הרך בעולם עסקנו בהיבטים ה אלה :מבנה מערכת החינוך לגיל הרך , רגולציה (אסדרה) ש ל החינוך גיל ב הרך ,רישוי ופיקוח ומימון החינוך גיל ב הרך.  מערכות החינוך והטיפול ב גיל הרך בעולם שונות זו מזו במידה ניכרת .ככלל, אפשר להבחין בין שני מודלי ם מרכזיים לארגון מערכת כ זאת: .התבנית המאוחדת והתבנית המפוצלת במערכת מפוצלת האחריות לשירותי החינוך לגיל הרך והטיפול בו נ חלק ים בין כמה רשויות ממשלתיות: ה טיפול ב ילדים בשנתיים או שלוש השנים שלפני תחילת בית-הספר היסודי הוא באחריות משרד החינוך, והשירות ל תינוקות ול פעוטות הוא באחריות משרד אחר– לע- פי רוב אחד מן המשרדים לשירותים .חברתיים בדגם הקיצוני של מערכת מפוצלת המסגרות לטיפול בגיל הרך ומסגרות החינוך הקדם- יסודי נבדלות זו מזו ל בכ ,ההיבטים של עבודתן: ביעדים ובמטרות, במקורות המימון, באופן התפעול ברגולציה שה ן כפופות .לה ובדרישות להכשרה של צוות המטפלים על גישה זו נמתחה ביקורת בגין הפרגמנטציה, חוסר הרציפות בין השירותים והנטייה להשקעה נמוכה יותר ב פעוטות .עם זאת, היא נפוצה ב רבות ממדינות ,אירופה ו בהן ,בלגיה, בולגריה צ ,'כיה אסטוניה ,אירלנד ,יוון ,צרפת ,איטליה , לוקסמבורג ,הונגריה ,הולנד ,פולין ,פורטוגל ,יץ י שוו (רוב הקנטונים )וסלובקיה, וכן במדינות בעלות כלכלות ליברליות מחוץ לאירופה כמו אר ה"ב ואוסטרליה (לא בכול ן מופעל הדגם הקיצוני של מערכת מפוצלת). במערכת מאוחדת החינוך ב גיל הרך ניתן במערכת חינוך אחת, המאורגנת כשלב עמוד 3 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע חינוך אחד לכל הילדים שלפני גיל בית-ספר .לעתים קרובות הילדים לומדים במוסד אחד ,שנ תון ב אחריות ,גורם ממשלתי ספציפי על- פי רוב הגורם האחראי למתן שירותי חינוך ,והוא בעל הנהלה אחת לכל הילדים בכל שכבות הגיל .בדרך כלל אין הבדל מבחינת רמות ה שכר הו הכשרה בין מטפלים בילדים בשכבות גיל שונות. מערכות מאוחדות פועלות באוסטריה ,, קפריסין, גרמניה, דנמרק אסטוניה, פינלנד, גרמניה (ברמת המדינה), לטביה, ליטא, סלובניה, ספרד, שבדיה, נורבגיה, ניו- .זילנד, קנדה (מרבית הפרובינציות), רומניה ובריטניה רבות מה מדינות ה אלה העבירו את האחריות .הכוללת למערכת החינוך לגיל הרך לידי רשויות החינוך בעשורים האחרונים  הרגולציה בחינוך ב גיל הרך מסדירה מגוון רחב של היבטים בו. במסמך זה התמקדנו בשני היבטים מרכזיים: זכאות לחינוך גיל ב הרך מכוח חוק וקביעת סטנדרטים מינימליים .רוב מדינות אירופה מחויבות תת ל לילדים שנה אחת של חינוך קדם-יסודי לפחות , אם באמצעות זכאות לחינוך ב גיל הרך מכוח חוק ואם באמצעות קביעת .גיל חינוך חובה בגיל הרך יש הבדלים ניכרים בין מדינות אירופה ש נקבעה בהן ב חוק זכאות לחינוך בגיל הרך בכל הנוגע לגיל שבו מוקנית ה זכאות ,למספר השעות השהות במסגרות ולהיקף התשלום המוטל על ההורים בגין הטיפול .שבע מדינות אירופיות – ,דנמרק גרמניה, אסטוניה, סלובניה, פינלנד, שבדיה ונורבגיה – מבטיחות מקום במסגרת לגיל הרך לכל ילד סמוך ללידה. במדינות אירופה האחרות יש מרווח של שנתיים לפחות בין סיום חופשת הלידה בת שלום לבין הגיל שבו הילדים זכאים למקום .במסגרת חינוך לגיל הרך בכשליש ממדינות אירופה הזכאות לחינוך מוקנית מ גיל שלוש או מעט קודם לכן וה חינוך ניתן חינם .ר שא ב המדינות הזכאות ניתנת בגיל ארבע או חמש – שנה או שנתיים לפני תחילת בית-הספר .היסודי מבחינת קביעת סטנדרטים מינימליים במסגרות לגיל הרך, במרבית המדינות יש אסדרה מרכזית לקביעת מספר הילדים לאיש צוות או מספר הילדים בקבוצה במסגרות קבוצתיות לגיל הרך .לפי נתוני ה- OECD ,ב- 16 מדינות הארגון שבהן נקבע יחס מרבי בין מספר אנשי צוות למספר ילדים במסגרות לגיל הרך היחס ה ממוצע הוא שבעה ילדים לאיש צוות .במסגרות חינוך קדם- יסודי ובגני ילדים הממוצע ב- 19 מ מדינות ה- OECD הוא18 ילדים לאיש צוות. נושא נוסף שיש בו אסדרה מרובה הוא קביעת התנאים הפיזיים במסגרות לגיל הרך , ובכלל זה שטח הגן ,בטיחותו ותנאי התברואה בו . כמעט בכל מדינות אירופה הבטיחות והתברואה במסגרות לגיל הרך מוסדרות בחקיקה ראשית . ברוב המדינות יש הסדרה של התאמת הצוות לטיפול בילדים, גודל המבנה ותכנונו , ה מתקנים להכנת מזון ומתקני התברואה. במדינות מעטות יותר מוסדרים בחקיקה ראשית תחומים כגון הציוד בגן ובחצר, גודל החצר ותכנונה והאיזון בין פעילויות בתוך הגן ובין פעילויות מחו צה .לו במדינות רבות יש הבדלים בין ההורא ות הנוגעות למסגרות ל פעוטות לאלו הנוגעות לילדים גדולים יותר .ב רבות ממדינות ו אל ההסד רה שעוסקת במסגרות לילדים גדולים יותר מקיפה ומפורטת מזו שעוסקת במסגרות ל פעוטות . גם הכשרת אנשי הצוות במסגרות לגיל הרך ותנאי העסקתם מטופל ים ברגולציה. במדינות ש יש ן בה מערכת מאוחדת והחינוך ב גיל הרך ניתן כשלב אחד, ההכשרה המינימלית הנדרשת מאנשי צוות במסגרות ל פעוט ות זהה לזאת שנדרשת מאנשי צוות במסגרות לילדים גדולים יותר, והיא על- פי רוב הכשרה אקדמית ,ב עיקר לאנשי החינוך בגן. במדינות ש יש בהן מערכת מפוצלת ה הכשרה הנדרשת מ אנשי הצוות במסגרות ל פעוטות מעטה מזו הנדרשת מאנשי .הצוות בגני הילדים  תהליכי הרישוי והפיקוח על מסגרות לגיל הרך נועדו לוודא כי שירותים ו אל עומדים ב דרישות איכות ומהימנות מינימליות ולקדם .שיפור מתמיד באיכות המסגרות מרבית המדינות מקיימות שני עמוד 4 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע הליכים נפרדים כדי להבטיח עמידה ב סטנדרטים המינימליים שנקבעו למסגרות לגיל הרך . מסגרות חדשות ,נדרשות לעבור הליך של רישוי ואילו מסגרות קיימות נתונות ל פיקוח לו הערכה ב מועדים קבועים ,בדרך כלל על-ידי גורמים מחוץ למסגרת .אופן ארגון הרישוי והפיקוח על מסגרות לגיל הרך מורכב מאוד, ושונה בכל מדינה ו מדינה , בהתחשב ב מבנה הממשל בו מערכת החינוך בה .לעתים ,קרובות רשויות שונות אף ברמות שונות של ממשל ,הן בעלות סמכויות בתהליכי הרישוי לש מסגרות לגיל הרך ובפיקוח עליהן. ב תהליך עשויים להיות מעורבים גופים עצמאיים ,ממשלתיים או פרטיים ,ש הם בעלי סמכויות בעניין זה .התמונה מורכבת במיוחד במדינות שבהן המערכת מפוצלת בין משרדי ממשלה . הרשויות המעורבות ברישוי ובפיקוח עשויות לשים דגש על קריטריונים ומדדים שונים להערכה על- פי צרכים ,מקומיים על- פי רוב במסגרת ה סדרה הקובעת סטנדרטים מינימליים .ברמת המדינה ,לפיכך גם בתוך מדינות עשויים להיות הבדלים של ממש באופן .הפיקוח ובתכניו בכמה מדינות , למשל בריטניה ,אוסטרליה ונורבגיה, מתנהלות בשנים האחרונות רפורמות שמטרתן האחדה של פעולות הפיקוח ו קביעת אינדיקטורים ברורים לביצוען.  המעורבות הממשלתית במימון החינוך ב גיל הרך באה לידי ביטוי בהיקף התקציבים הש מדינות משקיעות בתחום זה ובמנגנונים המש משים אותן לצורך זה .על-פי נתוני ה- OECD , ההוצאה הציבורית הממוצעת על חינוך מלידה עד גיל שש (מסגרות טיפול לגיל הרך וחינוך קדם-יסודי ) היא 0.8% מן התל ."ג המדינות ש בהן שיעור ההוצאה הציבורית על חינוך ב גיל הרך הוא הגבוה ביותר הן דנמרק ( 2% מהתל( "ג), שבדיה1.6% מהתל( "ג), נורבגיה וצרפת1.2% מהתל .)"ג מנגד, ,ביפן צב ,'כיה ב פורטוגל אר בו ה"ב שיעור ההוצאה הציבורית על חינוך ב .גיל הרך נמוך מן הממוצע במידה ניכרת מדינות משתמשות ,בכלים שונים למימון החינוך בגיל הרך על- פי מבנה מערכת החינוך בהן . ככלל, יש שני סוגים מרכזיים של מודלים :מודלים של "צד הביקוש", שבהם המימון ניתן ישירות להורים באמצעות הטבות מס או שוברים, ומודלים ,"של "צד ההיצע שבהם המימון ניתן למסגרות כהפעלה ישירה בידי המדינה או השלטון המקומי או כתמיכה. עם זאת, יש קושי להבחין בין המדינות על-פי סוג המודלים שהן מציעות, שכן במ דינות רבות מש משים במקביל מודלים שונים או המנגנונים משולבים כדי להגדיל את התמיכה הניתנת למשפחות ולאפשר למרב המשפחות לקבל סיוע בטיפול בילדיהם . ההבדלים בין המדינות ב סיוע הניתן למשפחות גדולים, ו יוצר ים פערים של ממש בעלויות נטו של מסגרות טיפול לגיל הרך וב שיעור ן מהכנסת המשפחה. על-פי נתונים שאסף ה- OECD בנושא זה ה עלות הממוצעת של מסגרת לגיל הרך היא13.8% מההכנסה הממוצעת של משפחה .ברבות ממדינות אירופה עלות ז ו נמוכה במידה ניכרת מן הממוצע ו מגיעה ל אחוזים אחדים מהכנסת המשפחה , ואילו באר ה"ב ,באונטריו שב קנדה וב אירלנד עלות מסגרת לגיל הרך היא בין 40% ל- 50% מן ההכנסה של משפחה ממוצעת.  בסיום המסמך וצג מ מידע מקיף על מדיניות החינוך גיל ב הרך בשלוש מדינות נבחרות :אוסטרליה , בריטניה ושבדיה. ב אוסטרליה החינוך ב גיל הרך ניתן רובו ככולו במסגרות פרטיות, אף כי בשתי מדינות בה יש גם מערכת חינוך ציבורית בשנה או שנתיים שלפני החינוך היסודי .אין זכאות לפי חוק לחינוך גיל ב הרך, ומאז2008 הממשל הפדרלי פועל באמצעות הסכם עם המדינות לקידום זמינות אוניברסלית לחינוך גיל ב הרך לשנה אחת לפחות לפני תחילת בית-הספר היסודי. הממשל הפדרלי השקיע במהלך זה תקציבים ניכרים בשנים אלו .הרגולציה והפיקוח על מסגרות החינוך לגיל הרך נתונים בידי המדינות והטריטוריות, אך בשנת 2010 החל הממשל הפדרלי במהלך להאחדת הרגולציה והפיקוח על החינוך עמוד 5 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע גיל ב הרך . בין השאר הוקמה ""מסגרת איכות לאומית– National Quality Framework , ש בה ארבעה מרכיבים: חקיקת חוקים ותקנות מקבילים בכל אחת מן המדינות והטריטוריות, יצירת מדד איכות לאומי בעל מעמד סטטוטורי, גיבוש תהליך אחיד להערכת המסגרות ולדירוגן והקמת גוף עצמאי הממונה על יישום המסגרת הלאומית לאיכות– Australian Children's Education and Care Quality Authority . מימון החינוך ב גיל הרך באוסטרליה נעשה בעיקר באמצעות שוברים הניתנים למשפחות . מנגנון זה מאפשר למשפחות לקבל במקביל כמה מענקים, המכסים יחד חלק גדול מעלויות החינוך גיל ב הרך .בשנים הקרובות צפויים שינויים במנגנון המימ ון של מסגרות לגיל הרך כדי להפוך .אותו לפשוט וגמיש יותר מערכת החינוך לגיל הרך ב בריטניה ,מבוססת על מפעילים פרטיים במימון ציבורי ב רגולציה וב פיקוח .מקיפים בעשורים האחרונים חלו ב מדיניות החינוך ב גיל הרך שינויים ,של ממש שהרחיבו בהדרגה את קהל היעד שלה מילדים בסיכון בלבד לכלל האוכלוסייה (אף כי עדיין מושם דגש על ילדים מאוכלוסיות מוחלשות ) והגבירו את הפיקוח, מתוך תפיס ה שיש חשיבות ל איכות המסגרות ל שם התפתחות הילדים וקידום שוויון. הורים לילדים מתחת לגיל שלוש יכולים לרשום את ילדיהם למסגרות פרטיות. על הרשויות ה מקומיות מוטלת חובה מכוח חוק להבטיח מקום מספיק במסגרות לגיל הרך לילדים להורים .עובדים, לומדים או בהכשרה מקצועית אשר ל ילדים גדולים יותר, בעשורים האחרונים ה ו רחבה בהדרגה הזכאות לחינוך ב גיל הרך. כיום זכאים כל הילדים מגיל שלוש ל- 15 שעות שבועיות של חינוך38 שבועות בשנה. ילדים מגיל שנתיים השייכים לאוכלוסיות בסיכון זכאים גם הם לחינוך .במסגרות לגיל הרך כל המסגרות לגיל הרך כפפות לרשות לסטנדרטים בחינוך ( OFSTED ) .המדינה מחויבת על-פי חוק ,לקבוע דרישות ברורות ללמידה ל התפתחות לו רווחת הילדים במסגרות לגיל הרך .המסמך שבו מפורטות דרישות ו אל – Early Years Foundation Stage Framework – הוא בעל מעמד סטטוטורי. הסיוע להורים במימון עלות הטיפול בילדים ניתן .באמצעות מערכת של הטבות מס ושוברים .לאחרונה הציגה ממשלת בריטניה שינויים במנגנוני הסיוע ב שבדיה יש מערכת ציבורית למתן חינוך גיל ב הרך מגיל שנה עד גיל חינוך חובה .הרשויות המקומיות מחויבות ל הבטיח מקום במסגרת לגיל הרך לכל הילדים מגיל שנה ואילך שהוריהם עובדים וא לומדים .כל הילדים מגיל שלוש ואילך זכאים לטיפול במסגרת לגיל הרך525 שעות שנתיות (כשלוש שעות ביום). החינוך אינו חינם, אך נקבע מחיר מרבי לגני הילדים שמותאם להכנסת המשפחה. חוק החינוך השבדי קובע הנחיות כלליות בדבר איכות הטיפול בגני הילדים. הרשויות המקומיות יכ ולות לקבוע כללים ברורים לפעילות גני ב הילדים על-פי סדר העדיפויות ש להן, ו הן מפקחות על העמידה בהם .האחריות הכוללת לפיקוח על גני הילדים נתונה בידי הפיקוח הממשלתי על בתי- הספר . בשנת1998 פרסם משרד החינוך לראשונה ות כנית לימודים לאומית ב עבור .גני הילדים בתו כנית מוצגים העקרונות החינוכיים הבסיסיים של גני הילדים, ומ תוו ים הערכים שלפיהם עלי הם לפעול ו היעדים ש עליהם לשאוף להשיג בתחומים שונים ו מפורטים תפקידיהם וסמכויותיהם של אנשי הצוות החינוכי בהשגת יעדים אלו. עמוד 6 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע 1. רקע :חשיבות החינוך ב גיל הרך מחקרים רבים שנערכו בעשורים האחרונים מעידים על חשיבותו של החינוך גיל ב הרך על ו תרומתו ל רווחת הילד לו הישגים הלימודיים שלו כבסיס לחינוך לאורך החיים ,לשוויון וצמצום פערים ,ל הגדלת המוביליות החברתית ו אף לכלכלה ולחברה . ב נייר עמדה ש פרסמה בדצמבר2014 מועצת היועצים"הכלכליים של נשיא ארה ב מוצגת את התשואה .הכלכלית של השקעה בגיל הרך המועצה הסיקה מתוך עיון במחקר עדכני כי ות כניות חינוך גיל ב הרך ככלל הן השקעה טובה. 1 .בטווח הקצר הוכח כי הן מעלות את שיעור התעסוקה של הורים ואת הכנסתם בטווח הארוך הת ו כניות עשויות לתרום למשתתפים בהן ולחברה באמצעות העלאת ההכנסות ושיעור התעסוקה העתידי של המשתתפים, שיפור מצבם הבריאותי, צמצום ההוצאה על המאבק בעוני והפחתת .הפשיעה סיכום כולל של המחקרים הקיימים מראה כי ה רווח מתו כניות חינוך לגיל הרך שפעלו בעשורים האחרונים מגיע ות ל- 8.60 $ לע כל 1 $ של הוצאה; מקור כמחצית התשואה הוא עלייה בהכנסות של המשתתפים ו בת כניות .חינוך לגיל הרך כבוגרים כמו כן עולה מן המחקרים כי אילו ה השתתפות של ,כל המשפחות במסגרות חינוך לגיל הרך הייתה דומה לזאת של משפחות בעלות הכנסה גבוהה העלייה בהכנסות המשתתפים כבוגרים הייתה מי תרגמת לגידול של0.16% עד0.44% ב תל"ג של אר ה"ב. כותבי הנייר מפרטים את התרומה הכלכלית של ההשקעה בחינוך בגיל הרך בכמה היבטים: התרומה ,לעתידם של הילדים המשתתפים במסגרות חינוך לגיל הרך ה תרומה לתעסוקת הורים הו תרומה .לחברה התשואה הגבוהה של השקעה בחינוך גיל ב הרך נובעת משלוש סיבות עיקריות :ראשית ,ההשקעה בילד ב שנותיו הראשונות מניבה תשואה לזמן ארוך יותר מהשקע ה בו בכל נקודת זמן אחרת ;שנית ,בגיל הרך הגמישות והיכולת להשתנות של הפונקציות הקוגנ י טיביות וההתפתחותיות היא הגדולה ביותר, ו התערבות בגיל זה היא בעלת ההשפעה הניכרת ביותר לטווח ארוך; לבסוף , מיומנויות הנרכשות בגיל הרך משמשות בסיס למיומנויות וליכולת הנרכשות בשלבים מאוחרים יותר ועשויות לה גביר את השפעתו של החינוך בגיל בית-הספר .ולהשלימו ב מחקרים שעקבו אחר פעוטות שהשתתפו בת ו כניות חינוך לגיל הרך עד ,לבגרותם בעיקר באר ה"ב , עלה כי הישגיהם ה לימודיים טובים יותר, שיעור הנשירה בקרבם נמוך יותר ושיעור הלומדים במכללות גבוה יותר .העלייה בהישגים הלימודי םי תור גמה בבגרות, עם ,הכניסה של המשתתפים לשוק העבודה להכנסה .גבוהה יותר כמו כן נמצאה השפעה חיובית על התנהגותם של הילדים במסגרות חינוך .עם זאת, חשוב לציין כי לאיכות המסגרות יש חשיבות רבה מבחינת התרומה למשתתפים, ו ות כניות שסיפקו מסגרות באיכות נמוכה ,דוגמת ות כנית להנגשה אוניברסלית למסגרות טיפול בילדים ב-5 $ ליום בלבד שהונהגה בפרובינציית וק ויבק ,בקנדה השפיעו לרעה על התנהגות המטופלים בהן .ספרות מחקר רחבה עוסקת ב תרומה של החינוך בגני הילדים בגיל שלוש וארבע למשתתפים בו , ו מעידה על ש-פי רוב ,גני ה ילדים תורמים למוכנות של הילדים לבית-הספר ומשפרים את ההישגים הלימודיים שלהם ואת הכנסותיהם .בבגרותם עם זאת ,יש הבדלים גדולים בהשפעת ההשתתפות בין מסגרות שונות ,גם באותה ות כנית . המדדים שנמצא שהם בעלי השפעה על ה תוצאות במסגרות לגיל הרך הם ות כניות הלימודים ,משך ו הת כנית ואיכות כוח האדם המועסק בה והכשרתו המקצועית. 1 The White House, Council of Economic Advisors, The Economics of Early Childhood Investments, January 2015. עמוד 7 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע מבחינת התרומה להורים נמצא כי נגישות לש מסגרות טיפול וחינוך לגיל הרך באיכות גבוהה עשויה לסייע להורים להגדיל את תעסוקת ם ואת הכנסותיהם. הורים שיש להם אפשרויות טובות יותר לטיפול בילדיהם יכולים לעבוד טוב יותר ובמשך שעות רבות יותר .בטווח הקצר ,הם מסוגלים לעבוד יותר, לספק הכנסות נוספות למשפחתם ולהיטיב באופן זה עם הילדים. בטווח הארוך , הישארותם של הורים בשוק העבודה וצבירת הניסיון הנלווית הל ימ תרגמים לשיפור בהכנסות ובמסלולי הקריירה העתידיים .של הורים ב מחקרים נ מצא כי ככלל ,הפחתת העלויות של מסגרות טיפול בילדים מעלה את שיעור התעסוקה של יא מהות . חינוך ב גיל הרך משפיע לטובה על ה חברה כולה, נוסף על ה ילדים והוריהם .בין השאר נמצא במחקרים כי הוא מביא ל גידול בהכנסות המדינה ממ סים לו הפחתה בתשלומי העברה ,יח סכון בעלויות מערכת החינוך עקב צמצום הצורך בחינוך מיוחד וחזרה על כיתות ,הפחתה של מעורבות המשתתפים בפשיעה ושיפור בריאותם של המשתתפים, י שמ תרגמת להפחתת ההוצאות על בריאות. 2 בשנת 2011 הודיעה נציבות האיחוד האירופי על קביעת יעדים בתחום החינוך גיל ב הרך במסגרת ו הת כנית האסטרטגית "אירופה2020 " .הנציבות דרשה ממדינות האיחוד ל שפר את הנגישות של ה חינוך גיל ב הרך לכלל האוכלוסייה ולפעול לשיפור איכות ן של מסגרות הטיפול לגיל הרך. בפתח ההחלטה הכותבים מפרטים את תרומתו הרחבה של חינוך איכותי גיל ב הרך מבחינה חברתית ,כלכלית וחינוכית, מ תוך התמקדות בתרומתו לילדים מאוכלוסיות חלשות. לדבריהם, לחינוך ב גיל הרך יש תפקיד חיוני בהנחת הבסיס לשיפור המיומנויות העתידיות של האוכלוסייה וליצירת כוח עבודה מיומן יותר, ש יכול להסתגל לסביבה הטכנולוגית המשתנה ולתרום לה. יש עדויות מחקריות ברורות ש חינוך איכותי ב גיל הרך מוביל להישגים גבוהים יותר במבחנים ן בי ה-לאומיים "פיזה" ו"פירלס" .נוסף על כך ,חינוך איכותי גיל ב הרך מאפשר להורים ל אזן ב טו יותר בין האחריות לעבודה ל אחריות למשפחתם ו מביא להגדלת שיעור התעסוקה של הורים. 3 ב החלטת הנציבות האירופית מ וצגת תרומתו המיוחדת של ה חינוך גיל ב הרך לקבוצות מוחלשות ,ובכללן מהגרים , בין השאר משום שהוא עשוי לסייע .בהוצאת ילדים ממצבים של עוני וחוסר תפקוד במשפחה מחקרים מעידים על קורלציה ישירה בין עוני וחוסר תפקוד משפחתי להישגים נמוכים בבית-הספר . יש הבדלים של ממש בהתפתחות הקוגניטיבית, החברתית והרגשית בין ילדים מ רקע עני ל ילדים מ רקע עשיר כבר בגיל שלוש, ו ללא טיפול הפער נוטה לגדול בגיל חמש. על-פי ממצאי מחקרים מאר ה"ב שצוטטו בהחלטה, ההשפעה החיובית של חינוך גיל ב הרך על ילדים ממשפחות עניות גדולה פי-שניים מ השפעתו .על ילדים ממשפחות שמצבן טוב יותר חינוך ב גיל הרך הוא אחד האמצעים החשובים להקטנת שיעור הנשירה מבית-הספר, שנמצא קשר הדוק בינו לבין רקע חברתי- כלכלי שלח .חינוך זמין לו לכ בגיל הרך עשוי לצמצם את הפערים בהתפתחות ה חברתית וב מיומנויות חשבון וקריאה בין ילדים מרקע חלש לילדים מרקע חזק ובאופן זה לשבור את מעגל ההישגים הנמוכים והניכור, שלע תים קרובות מוביל לנשירה מלימודים , ובעקבות זאת– להעברת העוני מדור לדור .בכל הנוגע לי לדים ממשפחות מהגרים , נתונים מלמדים לל כ שכ יש פערים גדולים בהישגי ם בין ילדי מהגרים לילדים מקומיים ,ו במדינות רבות הישגי הדור השני להגירה נמוכים מהישגי הדור .הראשון ושיעור הנשירה כפול מזה של ילדים מקומיים 2 The White House, Council of Economic Advisors, The Economics of Early Childhood Investments, January 2015. 3 European Commission, Communication from the Commission, "Early Childhood Education and Care: Providing all our Children with the best start for the world of tomorrow", Brussels, February 17th, 2011. עמוד 8 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע יש עדויות שהשתתפות ב תוכניות חינוך לגיל הרך עשויה להשפיע לחיו ב על ההתפתחות השכלית והלשונית של ילדים ממשפחות מהגרים ולתרום להצלחה במסגרות חינוך בהמשך, להכנסה כבוגרים ולמניעת .התנהגות עבריינית או מנם נדרשת השקעה תקציבית ניכרת כדי להשיג חינוך אוניברסלי ברמה גבוהה ב גיל הרך, אך מחקרים מעידים כי ההחזרים מהשקעה בחינוך ב גיל הרך גבוהים ביותר לעומת ההשקעה ב שלבי חינוך אחרים ,וב ייחוד בכל הנוגע לילדים מרקע חברתי- כלכלי חלש , ואילו השקעה בשלבים מאוחרים יותר של חינוך נוטה להיטיב באופן לא פרופורציונלי עם ילדים מרקע סוציו- אקונומי חזק .עם זאת, הכותבים מציינים כי יש לזכור שחינוך ב גיל ,הרך, גם אם הוא איכותי עשוי לפצות רק חלקי ת על עוני ורקע חברתי- כלכלי חלש . כדי להגדיל את ההשפעה החיובית של חינוך גיל ב הרך ברמה גבוהה ל ילדים ,מרקע חלש יש לקשור אותו ליוזמות בתחומים אחרים במסגרת אסטרטגיה כוללת. 4 מ נתונים שפרסמה רשת המידע על חינוך של האיחוד האירופי ( Eurydice )עולה כי על-פי נתוני מבחן "פיזה" הבודקים מיומנויות מתמטיות בגיל15 ו נתוני מבחן "פירלס" 'הבוחנים אוריינות בכיתה ד, ההשתתפות בחינוך ב .גיל הרך תורמת להישגי תלמידים לפי נתוני מבחן"פיזה", בני 15 שהשתתפו במסגרות חינוך לגיל הרך יותר משנה אחת הגיעו להישגים טובים יותר מ מי שלמדו במסגרות חינוך לגיל .הרך שנה אחת או פחות תלמידים שלמדו במסגרות חינוך לגיל הרך יותר משנה עלו על תלמידים שלמדו שנה או פחות ב- 35 נקודות, המקבילות לשנת לימודים שלמה כמעט .נתונים ממבחן"פירלס" שנערך בשנת2011 מעידים כי תלמידים ש שהו זמן רב יותר במסגרות חינוך לגיל הרך מוכנים טוב יותר לכניסה לחינוך היסודי ולהצלחה בו .ב- 28 מדינות אירופה ,תלמידי כיתה ד 'שלמדו בגני ילדים שנה או פחות השיגו את התוצאות הנמוכות ביותר ( 511 נקודות ;)תלמידים שלמדו בגני ילדים שנה עד שלוש שנים השיגו תוצאות טובות מעט יותר ( 525 נקודות); תלמידים שלמדו במסגרות חינוך לגיל הרך שלוש שנים ( או יותר השיגו את התוצאות הטובות ביותר536 .)נקודות בכל הנוגע לתלמידים מרקע חברתי- כלכלי חלש עולה כי מי שלמדו יותר משנה במסגרות חינוך 'לגיל הרך השיגו במבחני הקריאה בכיתה ד18 .נקודות יותר מתלמידים מרקע דומה שלמדו במסגרות חינוך לגיל הרך שנה או פחות עם זאת, בקרב תלמידים בני15 שנבחנו במבחני"פיזה" .לא נמצאו הבדלים דומים5 גם ממחקרים שמצ טט ו ים ב נייר העמדה של מועצת היועצים הכלכליים של הבית הלבן עולה כי אי- שוויון במשאבים הכלכליים והלא-כ כל ליים מביא לפערי הישגים שבאים לידי ביטוי מוקדם מאוד בחיי הילד . פערים במדדים קוגנ י טיביים ,חברתיים ,התנהגותיים ובריאותיים בין ילדים למשפחות בעלות הכנסה נמוכה ל בין ילדים ממשפחות בעלות הכנסה גבוהה נמצאו כבר בגיל תשעה חודשים , והם מתרחבים עם התבגרות הילד ים . חוסר השוויון בגיל הרך משתקף בהבדלים ב זמינות של מסגרות חינוך לגיל הרך ומחמ יר בשל הבדלים אלו. ההשתתפות במסגרות חינוך לגיל הרך רבה בקרב ילדים ממשפחות שהכנסתן גבוהה ובמשפחות ש בהן ההורים משכילים ו מעטה בקרב ילדים ממשפח ות שהכנסתן נמוכה יאלו מהות בהן אין השכלה תיכונית. 6 4 European Commission, Communication from the Commission, "Early Childhood Education and Care: Providing all our Children with the best start for the world of tomorrow", Brussels, February 17th, 2011. 5 European Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat, Key Data on Early Childhood Education and Care in Europe, 2014 Edition, Eurydice and Eurostat Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union. 6 The White House, Council of Economic Advisors, The Economics of Early Childhood Investments, January 2015. עמוד 9 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע 2. חינוך גיל ב הרך בישראל בפרק זה מוצגים מידע ונתונים על מסגרות יום ציבוריות ופרטיות לילדים עד גיל שש בישראל לפי סוג המסגר.ת - מעונות יום ו משפחתונים ל תינוקות ול פעוטות מגיל חצי שנה עד גיל שלוש הפועלים בפיקוח של משרד הכלכלה; - גנים לילדים בני שלוש ,עד שש של משרד החינוך בו עיקר גנים ל בני שלוש- ;ארבע - נתוני .הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה על ילדים מגיל שנתיים עד גיל שש בגנים פרטיים הנתונים שנאספו לשם הכנת מסמך זה מלמדים על הפיצול הקיצוני בחינוך ב גיל הרך בישראל : בארץ יש חלוקה ברורה ל מעונות יום ומשפחתונים לילדים מ לידה עד גיל שלוש שנים ולגני ילדים לבני שלוש .ומעלה הרשויות מגלות חולשה רגולטורית ניכרת בהסדרה ובפיקוח על מעונות יום ומשפחתונים . משרד הכלכלה מפקח רק על חלק קטן מן המסגרות, ולא יושמו בהן סטנדרטי ם גבוהים של איכות .מאמצים אינטנסיביים לשינוי כולל שנעשו בשנים האחרונות עלו בתוהו .מנגד, יוזמות מקומיות להקמת "מרכזים "לגיל הרך נוחלות.הצלחה לעומת זאת, ב גני הילדים ש בפיקוח משרד החינוך הונהגו רפורמות בשנים האחרונות, ובהן רפורמת "אופק חדש" וה ורדת גיל הזכאות לחינוך חינם בגני הילדים לגיל שלוש. למרות הטענות בדבר סטנדרטים נמוכים לטיפול המקובלים בגני הילדים , בעקבות הרפורמות הללו מדינת ישראל היא מ המד ינות שבהן ה שיעור ה גבוה ביותר של בני שלוש לומדים במסגר תו חינוך קדם-יסודי. הפרק לקוח מתוך מסמך של מריה" ,רבינוביץ ממרכז המחקר והמידע של הכנסת סקירת מענים ציבוריים לילדים בגיל הרך בישראל– תמונת מצב." 2.1 . מסגרות לילדים מ גיל חצי שנה עד שלוש שנים בפיקוח משרד הכלכלה "תינוקות ופעוטות גילאי החינוך הקדם- יסודי (מיום הלידה עד גיל שלוש )נמצאים בשלב רגיש ביותר מבחינת התפתחותם הנפשית ,הרגשית והקוגניטיבית ]...[ .החינוך בשנים הראשונות לחיים הנו השלב החשוב והמהותי ביותר בחינוכם הכולל של הילדים .ככל שבסיס המושגים והיכולות הנלמדות רחב יותר , וככל שהעמדות כלפי למידה וכלפי מערכת החינוך בגיל הצעיר חיובית יותר ,כך נבטיח צעירים לומדים , מתעניינים ,המוכנים להשקיע בטיפוח עצמם וסביבתם .הישגים לימודיים וחינוכיים עתידיים ,כמו השגת תעודת בגרות או רכישת השכלה גבוהה ,מהווים תוצר מובהק של ההשקעה הראשונית בחינוך וטיפוח הפעוטות." 7 האגף ל מעונות יום ו ל משפחתונים לגיל הרך במשרד הכלכלה הוא הגוף האחראי למסגרות הטיפול והחינוך ל תינוקות ול פעוטות .ולפיקוח עליהן האגף למעונות יום ומשפחתונים פועל מתוקף חוק הפיקוח ,על מעונות ה תשכ"ה- 1965 , ומטרת העל שלו הי א ,לקדם עבודת נשים לנוכח ה הבנה ש מעון או משפחתון הוא אמצעי חשוב ל קידום ה תעסוק ה ,שכן הוא מאפשר י לא מהות לילדים קטנים להשתלב בהכשרה .מקצועית ובשוק העבודה8 החוק אינו מחייב פיקוח על מסגרות חינו ך לילדים בגיל הרך. האגף מופקד על מסגרות המבקשות הכרה מטעמו , ו מסגרות שבפיקוח האגף מקבלות הטבות, ובהן סבסוד תשלומי ההורים על- .פי מפתח כלכלי האגף עובד עם ארגונים וגופים רבים המפעילים מעונות יום בארץ 7 שלמה שהם, נציב הדורות הבאים, ו איריס צור, ראש תחום חינוך ושלום הילד ב ,נציבות הדורות הבאים החינוך לגיל הרך בישראל– ?מהיכן ולאן ,הכנסת2005 . 8 ,משרד הכלכלה האגף ל מעונות יום ומשפחתונים :, תאריך כניסה28 באפריל2015 . עמוד 10 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע וחתומים על הסכמים אתו .לצד מעונות היום ,שרובם מופעלים באמצעות ארגונים ורשתות ,האגף מפקח גם על משפחתונים ,המופעלים ישירות על- ידי מנהלות המשפחתונים ,בסיוע ובפיקוח של רכזות המועסקות ברשות המקומית. 9 נוסף על אלה יש מעונות שמ.ופעלים בקיבוצים ובמושבים שיתופיים10 להלן נתונים על מספר מעונות היום והמשפחתונים המוכרים שפעלו בפיקוח משרד הכלכלה בשנות הלימוד תש "ע עד תשע."ה מהנתונים עולה כי בשנים תש"ע-תשע"ה גדל מספר המעונות בכ- 28% ומספר המשפחתונים גדל בכ- 19% . להלן יוצג מספר הילדים השוהים במסגרות שבפיקוח המשרד לפי אינדיקטורים מרכזיים בשנים תשס "ז תש ו "ע- :תשע"ה טבלה 2 :מספר הילדים ששהו במסגרות שבפיקוח המשרד לפי מאפיינים מרכזיים 12 תשס ,"ז תש "ע-תשע"ה מספר ה ילדים במעונות ובמשפחתונים המוכרים מאפיינים תש "ע תשע "א תשע "ב תשע "ג תשע "ד תשע "ה13 כלל הילדים 101,102 101,755 106,632 111,361 116,269 --- ילדים במעונות יום 74,507 73,961 76,930 80,577 85,268 84,186 ילדים במשפחתונים 10,704 11,212 12,516 12,983 13,157 13,122 ילדים שהוכנסו למסגרת על-פי חוק פעוטות בסיכון )"("ילדי רווחה14 15,891 16,582 17,186 17,821 17,844 נתון חסר15 שיעור ה ילדים במעונות יום ובמשפחתונים לפי מגזר (לא כולל "ילדי )"רווחה ילדים לא יהודים 5% 6% 6% 7% 7% 7% ילדים חרדים 26% 27% 28% 29% 29% 29% 9 רוב המשפחתונים מופעלים בבת י מנהל ו ת המשפחתו נים., וברובם שוהים כחמישה ילדים 10 אורלי אלמגור- ,לוטן ואליעזר שוורץ העלאת שכר הלימוד ב מעונות היום שבפיקוח משרד התמ"ת , מרכז המחקר והמידע של הכנסת , פברואר2011 . 11 מרצדס צרפתי, מנהלת תחום מטה, האגף למעונות יום ומשפחתונים ב ,משרד הכלכלה, דוא"ל7 ביולי2015 . 12 שם . 13 נתוני יוני2015 . 14 חוק פעוטות בסיכון (הזכות למעון יום), התש"ס- 2000 , נועד להבטיח שכל פעוט הנתון באחד מ מצבי הסיכון המנויים בחוק יהיה זכאי למעון יום סמוך למקום מגוריו. האחריות ליישום החוק מוטלת על משרד הרווחה והשירותים החברתיים באמצעות המחלקות לשירותים החבר תיים ברשויות המקומיות. משרד הרווחה מקנה זכות למעון יום או משפחתון המוכר על- :ידי משרד הכלכלה. להרחבה בנושא ראו ,'מריה רבינוביץ סקר בנושא יישום חוק פעוטות בסיכון במחלקות הרווחה ברשויות מקומיות ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת , 21 במאי2013 . 15 נתון זה עדיין לא ה ,תקבל ואמור להתקבל ב ספטמבר2015 . טבלה 1 :מעונות יום ומשפחתונים ,תש "ע-תשע"ה11 תש "ע תשע "א תשע "ב תשע "ג תשע "ד תשע "ה מעונות יום 1,509 1,554 1,604 1,646 1,721 1,929 משפחתונים 3,116 3,315 3,690 3,715 3,703 3,705 עמוד 11 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע ב טבלה עולה כי עם השנים גדל מספר הילדים במסגרות שבפיקוח האגף, מ- 101,102 בשנת הלימודים תש"ע ל- 116,296 בשנת תשע"ד (עלייה של כ- 15% ,). עם זאת שיעור הילדים המתחנכים במעונות ובמשפחתונים מוכרים מכלל הילדים בקבוצת הגיל חצי שנה עד גיל שלוש לא השתנה במידה ניכרת מ שנת הלימודים תש"ע עד ( שנת הלימודים תשע"ד% 21 בשנת תש"ע לעומת כ- % 23 .)בשנת תשע"ד16 ה ביקוש ל מסגרות בפיקוח עולה על ה היצע במידה ניכרת. מהנתונים שהוצגו לעיל עולה שרק כ- 20% מכלל הילדים עד גיל שלוש נמצאים במסגרות לגיל הרך בפיקוח ממשלתי. 2.1.1 . שכר הלימוד ב עבור מסגרות יום לילדים בגיל הרך מטעם משרד הכלכלה שכר הלימוד במעון יום או במשפחתון תלוי ב סוג המסגרת ובגיל הילד (תינוק או פעוט .)לקראת כל שנת לימודים האגף למעונות יום ומשפחתונים של משרד הכלכלה מפרסם את טבלאות שכר הלימוד ב מסגרות ה אלה . תשלום שכר הלימוד נ חלק בין ההורים ובין המדינה ,ורמת הסבסוד מטעם המדינה נקבעת בעיקר לפי הכנסת ההורים ומספר הילדים במשפחה ולפי מצב הילדים. 17 משרד הרווחה והשירותים החברתיים הוא שקובע זכאות לסבסוד שכר ה לימוד ב"עבור פעוטות בסיכון ("ילדי רווחה) שזכאים למסגרת על-פי חוק פעוטות בסיכון, התש"ס- 2000 , ושכר הלימוד בעבור ם מסובסד בשתי דרגות ה .סבסוד הגבוהות ביותר דרגת ההשתתפות של ה הורה בשכר הלימוד של ילדו נקבעת אחת לשנה לפי נתוני המשפחה בזמן ההרשמה. הדרגה ניתנת לשינוי רק אם חלו במהלך השנה שינויים בסטטוס האישי של ההורים, במספר הנפשות במשפחה א .ו במצב הכלכלי של המשפחה בשנת הלימודים שעברה )(תשע"ה קיבלו סבסוד כ- 70,000 ילדים במעונות יום וכ- 11,000 ילדים במשפחתונים .ות על הסבסוד בשנה זו הסתכמה ב סוף יוני 2015 בכ- 942 מיליון שקלים. 18 עד שנת 2013 נקבעה דרגת סבסוד שכר הלימוד על- ידי מבחני תעסוקה שנעשו ל אם הילדים ( על סמך תוכנית עידוד תעסוקת נשים .)בשנת 2013 אישרה הממשלה שינוי ב תנאי הזכאות הקבועים במבחני התמיכה לעניין השתתפות המדינה ב תשלום שכר ה לימוד במעון או במשפחתון מוכרים, ו מבחני התעסוקה החלים על אם המוגדרת""אם עובדת, ""אם לומדת" או "אם עובדת ולומדת הו חלו גם על בן- הזוג של האם, ודרגת הסבסוד נקבעה לפי ה הורה המועסק במספר השעות ה קטן מהשניים, במתווה .שקבעה הממשלה19 במאי 2015 בוטלה החלט ת הממשלה משנת 2013 ,ובדרך הז את ביטלה הממשלה את מבחן התעסוקה לשני בני- הזוג וקבעה שמשנת הלימודים תשע "ו מבחן התעסוקה יחול שוב על האם בלבד. 20 16 החישוב נעשה לפי הנתונים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה על מספר ילדים מלידה עד גיל שלוש: שנתון סטטיסטי לישראל2014 , לוח2.3 ;: אוכלוסייה, לפי קבוצת אוכלוסייה, דת, מין וגיל שנתון סטטיסטי לישראל2011 , לוח2.19 : .אוכלוסייה לפי קבוצת אוכלוסייה, דת, מין וגיל 17 אורלי אלמגור- ,לוטן ואליעזר שוורץ העלאת שכר הלימוד במעונות היום שבפיקוח משרד התמ"ת , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, פברואר2011 . 18 איטה עטיה, סגנית מנהלת אגף מעונות יום ומשפחתונים במשרד הכלכלה ,וממונה על נושא הצהרונים, דוא"ל8 ביולי 2105 . יצוין כי הנתונים שיוצגו בפרק זה על שנת הלימודים תשע"ה עדיין אינם סופיים, והנתונים הסופיים יתקבלו רק בסוף שנת2015 . עם זאת, מדובר בסוף שנת הלימודים, והצפי הוא שלא יהיה בהם שינוי של ממש לקראת סוף השנה .הקלנדרית 19 החלטת הממשלה מס' 149, מ- 13 במאי2015, בנושא: עידוד תעסוקה של שני בני- ,הזוג באמצעות סבסוד מעונות יום במסגרת התוכנית הכלכלית2014-2013 . 20 החלטת הממשלה מס' 18, מ- 19 במאי2015 , בנושא: שינוי תנאי הזכאות לסבסוד מעונות יום– .תיקון החלטת הממשלה עמוד 12 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע 2.1.2 . תקצוב מסגרות יום לילדים בגיל הרך של משרד הכלכלה21 בעשור האחרון גדלו במידה ניכרת התקציבים המוקצים למסגרות החינוך שבאחריות משרד הכלכלה , מתקציב )(מקורי של כ- 335 מיליון ש "ח בשנת 2004 לכ- 1.2 מיליארד ש "ח בשנת 2013 .עיקר התוספות ניתנו משנת 2010 ,במסגרת החלטות הממשלה ,כפי שיפורט להלן. 22 בשנת 2009 התקבלה החלטת ממשלה שעניינה התוכנית הממשלתית לעידוד תעסוקת אימהות לילדים בני 0-5 והסדרת מעונות ,יום משפחתונים וצהרונים. 23 בתוכנית זו נכללו הרחבת המסגרות הציבוריות לטיפול בילדים בגיל הרך, לרבות צהרונים, העמקת הסבסוד בעבור ילדים שכבר שוהים בהן וקליטת .ילדים נוספים24 בתוכנית הוקצו30 מיליון ש"ח לבינוי מעונות יום חדשים בשנת2010, וב סיס התקציב של האגף הוגדל ב- 320 מיליון ש"ח משנת2011 ואילך (בשנת2011 הוקצו30 מיליון ש"ח מהם לבינוי מעונות). עם זאת, יישום התוכנית התעכב , בעיקר בתחום בינוי מעונות חדשים , ובשל כך נותרו עודפי תקציב ניכרים בתקציב האגף (בעיקר בתחום הצהרונים ,)והוחלט להעביר אות ם לתמיכה בבינוי מעונות. לפיכך, תקציב הבינוי בשנים 2012-2010 ה גיע ל מאות מיליוני ש ,"ח כפי שיפורט להלן. בשנת 2012 , במסגרת אישור המלצות הו ועד ה לשינוי כלכלי- חברתי (ועדת טרכטנברג,) 25 החליטה הממשלה26 להגדיל את היצע המקומות במעונות היום ב- 30,000 מקומות, בתהליך שי ימשך שש שנים ( 2017-2012 )ועלותו הכוללת תסתכם בכ-1 מיליארד ש "ח (סכום שיתוקצב במסגרת הרשאה להתחייב.) בכנסת ה- 19 , ביוני2014, הת נהל דיון בוועדה לזכויות הילד בנושא ה מחסור הרב במעונות יום ובמשפחתונים. בדיון זה דיווחה גב' מלי שטריגלר ,מנהלת אגף מעונות יום ומשפחתונים במשרד הכלכלה ,על שינוי שיטת התקצוב של בינוי המעונות. 27 ב- 11 באוגוסט2014 פרסם משרד הכלכלה הוראות מנכ"ל חדשות בדבר תקצוב בינוי רשויות מקומיות לתכנון ובינוי מעונות .יום28 מנגנוני התקצוב החדשים (שנקבע בהם מעבר לתקצוב הבנייה במקום תשלום על-פי מבחני תמ יכה) נקבעו בעבודה משותפת של משרד הכלכלה, משרד האוצר ומרכז השלטון המקומי. הגופים המעורבים בדבר סברו שהמנגנונים החדשים והשיטה החדשה ש גובשה יאפשרו בניית כ- 400 מעונות יום בתקציב שיוקצה , ו מעונות היום האלה יאפשרו ל- 30,000 ילדים מגיל הלידה עד גיל שלוש שאינם נמצאים כיום במסגרות להצטרף למערכת מעונות .היום29 21 ,אליעזר שוורץ בינוי מעונות יום בתמיכה ממשלתית– נתונים, תקציבים ומעקב אחרי ביצוע , מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת10 בדצמבר2013 . 22 בהקשר זה נציין כי בשנת 2010 ניתנה תוספת תקציב לאגף בגין ההסכם הקואליציוני שנחתם עם מפלגת העבודה בשנת 2009 . 23 תוכנית זו אושרה במסגרת החלטת הממשלה לתיקון פקודת מס הכנסה כך שהוצאות טיפול בילדים לא יוכרו לעניין חישוב חבות המס (בעקבות פסיקת בית- .)המשפט בנושא 24 'החלטת הממשלה מס602 ,עידוד תעסוקת א י מהות לילדים ב גילאי0-5 , 19 ביולי2009 . 25 הוועדה לשינוי כלכלי- חברתי בראשות פרופ' טרכטנברג פעלה בשנת2011 בעקבות ה מחאה ה חברתית שפרצה ברחבי הארץ באותה שנה. דוח המלצות הוועדה התפרסם בספטמבר2011 , ו הובאו בו המלצות בתחום הדיור, מערכת המס, יוקר המחיה ו ה שירותים ה .חברתיים 26 'החלטת הממשלה מס4088 ,שינוי בסדר העדיפויות בתקציב המדינה לשנ ת2012 ויישום דוח הוועדה לשינוי כלכלי- חברתי )(ועדת טרכטנברג , 8 בינואר2012 . 27 דברי ,מלי שטריגלר מנהלת אגף בכיר למעונות יום ב משרד הכלכלה , בישיבת 'הוועדה לזכויות הילד, פרוטוקול מס62 , מחסור משמעותי במעונות יום ומשפחתונים , 2 ביוני2014 ', עמ6 . 28 ,משרד הכלכלה אגף מעונות ,יום ומשפחתונים 'הוראת מנכ"ל משרד הכלכלה מס9.3 : תקצוב בינוי רשויות מקומיות לתכנון ובינוי מעונות יום :, תאריך כניסה28 באפריל2015 . 29 דברי יעל אנדורן, מנכ"לית משרד האוצר, ב ישיבת ה 'וועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי, פרוטוקול מס50 , התנאי לשינוי חברתי– בינוי מעונות יום– תקציבים, קשיים ומעקב אחר ביצוע ומיגון , 13 באוגוסט2014 . עמוד 13 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע 2.1.3 . רפורמות במבנה מערכת החינוך לילדים עד גיל שלוש בישראל בשנים 2013-2003 נעשו בישראל ניסיונות אחדים להנהיג סטנדרטים של איכות טיפול במסגרות לגיל הרך ולהחיל על ה מסגרות רישוי ופיקוח ,אך הם לא צלחו. 30 ב כנסת נדונו כמה הצעות חוק פרטיות וממשלתיות בנושא הפיקוח על מעונות יום ומשפחתונים לילדים בגיל הרך .הצעת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות ,התשס "ח- 2008 , 31 שהגיש חבר הכנסת זבולון אורלב, הונחה על שולחן הכנסת ה- 18, והוצע בה לחייב ברישיון מסגרות ששוהים בהן פעוטות במספר מסוים, וכן כי מתן הרישיון יותנה בעמידה בקריטריונים כגון הכשרת המטפלת, יחס מסוים בין מספר .המטפלות למספר הילדים, תברואה, תזונה הולמת ובטיחות ההצעה נדונה בקריאה ראשונה ,מוזגה עם הצעת חוק ממשלתית (הצעת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות ,התש "ע- 2010 32 ) והועברה להכנה לקריאה שנייה ולקריאה שלישית בוועדה לזכויות הילד . הוחל עליה דין רציפות בתחילת הכנסת ה- 19 ,אך היא לא קודמה .הצעת חוק זו לוותה בהחלטת הממשלה על הגדלת תקציב הפיקוח על מעונות היום (כפי שהוסבר לעיל.) 33 ואולם, כפי שמסבירה סמדר ,מושל "אין ולא הייתה אז מדיניות רגולטורית ה מחייבת הוצאה ממשלתית, ובשונה מהאספקה הישירה ."או מהמימון הישיר מטעם המדינה יגולגלו הלאה חלק מהעלויות הכרוכות בה, ולעתים אף רובם34 סוגיית הפיקוח הממשלתי על מעונות היום והמשפחתונים עלתה גם בהמלצות ועדת טרכטנברג והוזכרה בהחלטת הממשלה35 שאושרו בה חלק מהמלצות הוועדה. הוועדה המליצה לאשר את חוק הפיקוח על מסגרות יום לפעוטות עד דצמבר2011 , להתחיל את יישומו בספטמבר2012 ולהשלים אותו בספטמבר 2016 . הוועדה המליצה גם להתקין תקנות לעניין סטנדרטים בטיחותיים ופדגוגיים למעונות יום מפוקחים– בשלב ה 'ראשון לפי התקינה וההנחיות הקבועות כיום. בהחלטת הממשלה מס4088 נקבע כי יש "להנחות את שר התעשייה, המסחר והתעסוקה לפעול לאישורה של הצעת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות ,התש "ע- 2010 ,]...[להעמיד את תקופת ההחלה ההדרגתית הקבועה בהצעת החוק לע שבע שנים .בד בבד עם אישור הצעת החוק ,להתקין תקנות מכוח הצעת חוק הפיקוח לעניין סטנדרטים פדגוגיים ,פיזיים ובטיחותיים בהתאם לתקינת כוח- ,האדם לרבות יחס מטפלת–ילדים ,וההנחיות הקיימות היום למתן סמל מעון והפעלתו בפיקוח." 36 לצד ינה סיונות להגביר את הפיקוח על מעונות יום ומשפחתונים פיתחו פורומים ממשלתיים וציבוריים את הרעיון להעביר את האחריות לתחום מעונות היום והמשפחתונים לגיל הרך ממשרד התמ "ת (כיום משרד הכלכלה) למשרד החינוך. 30 ,סמדר מושל:הוצאה תקציבית ורגולציה כאמצעים לקידום מדיניות רווחה המקרה של מסגרות יום לגילאי לידה עד שלוש בישראל ובבריטניה ,ביטחון סוציאלי 95 , נובמבר2014 ', עמ99 - 139 . 31 הצעת חוק הפיקוח על מסגרות חינוכיות לפעוטות, התשס"ח- 2008 /, כ193 /, פ1281/17; הונחה על שולחן הכנסת ה- 17 ב- 17 ביולי2006. להצעה זו קדמה הצעת חוק הפיקוח על מסגרות חינוכיות לפעוטות, התשס"ו- 2006 /, פ869/17 , ש הונחה על שולחן הכנסת ה- 17 ב-3 ביוני2006 . 32 הצעת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, התש"ע- 2010 /(מ523 ,) 30 ביוני2010 . 33 'החלטת הממשלה מס4088 ,מ-8 בינואר2012 :, בנושא שינוי בסדר העדיפויות בתקציב המדינה לשנת2012 ויישום דוח הוועדה לשינוי כלכלי- )חברתי (ועדת טרכטנברג. 34 ,סמדר מושל הוצאה תקציבית ורגולציה כאמצעים לקידום מדיניות רווחה: המקרה של מסגרות יום לגילאי לידה עד שלוש בישראל ובבריטניה ,ביטחון סוציאלי 95 , נובמבר2014 ', עמ99 - 139 . 35 'החלטת הממשלה מס4088 ,מ-8 בינואר2012 :, בנושא שינוי בסדר העדיפויות בתקציב המדינה לשנת2012 ויישום דוח הוועדה לשינוי כלכלי- )חברתי (ועדת טרכטנברג . 36 .שם עמוד 14 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע ההצעה להעביר את הסמכות והאחריות לתחום מעונות היום והמשפחתונים משר התמ "ת לשר החינוך נדונה מאז שנת2003 ב מסגרת ה דיונים בהצעת החוק לפיקוח על מסגרות יום לפעוטות על נוסחיה . ועדת טרכטנברג המליצה שצוות בראשות שר התמ "ת ושר האוצר יגבש תוכנית ליישום המלצתה בדבר העברת הסמכות והאחריות בתחום זה עד ינואר2012 , וההעברה תצא לא ה פועל עד תחילת שנת הלימודים תשע"ג (ספטמבר2012 .) המלצה זו לא נכללה בהחלטת הממשלה מס ' 4088 .כאמור ,הממשלה קבעה תו כנית רב-שנתית להרחבת היצע מעונות היום במשרד התמ"ת, והטילה על שר התמ"ת לסיים את הכנת .חוק הפיקוח הוועדה למלחמה בעוני בישראל בראשות אלי אלאלוף ,שהגישה את המלצותיה לשר הרווחה בסוף יוני 2014 , דנה אף היא בנושא העברת אחריות לתחום ה חינוך גיל ב הרך למשרד החינוך. בכל הנוגע לגיל הרך המליצה הוועדה"לרכז את כל הפעילות הקשורה בגיל הרך (לידה עד גיל 3 )תחת האחריות של משרד החינוך ,אשר יהיה אמון על תכלול מגוון השירותים הניתנים לילדים בגיל הרך ולמשפחותיהם." 37 בדוח הוועדה הוצגה התנגדות של משרד הכלכלה ומשרד האוצר להמלצה להעביר את מעונות היום למשרד החינוך . לטענת שני המשרדים, "למסגרות הטיפול בגיל הרך יש שני תפקידים משמעותיים : האחד הנו להוות מסגרת טיפולית-חינוכית של תינוקות ופעוטות בגילאי לידה עד 3 והשני נוגע למענה התעסוקתי המשמעותי שנותנות מסגרות אלה להורים עובדים .מסגרות אלה מהוות מרכיב משמעותי בשיקול התעסוקתי של הורים ,בפרט במשפחות בעלות כושר השתכרות נמוך .הימצאותן של מסגרות תחת אחריות האגף למעונות יום ומשפחתונים במשרד הכלכלה מאפשרת את השמירה על האיזון שבין שני התפקידים .על כן הן משרד הכלכלה והן משרד האוצר מתנגדים להעברת האחריות ממשרד הכלכלה ,אשר אמון על תחום התעסוקה ,למשרד החינוך ,אשר אינו נותן את הדעת לשיקול התעסוקתי . יחד עם זאת ניתן בהחלט לקדם המלצה הנוגעת לחיזוק שיתופי הפעולה בתחום זה עם משרד החינו ך." 38 מבקר המדינה בדק את יישום ה רפורמות ו את צמצום ה פערים בחינוך לגיל הרך בחודשים מר ס- אוגוסט 2014 ,ו עסק גם ב נושא העברת ה אחריות לתחום מעונות היום והמשפחתונים לגיל הרך משר הכלכלה לשר החינוך. מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי במאי2013 יזם סגן שר החינוך אבי וורצמן הקמת ועדה משותפת שתדון בהעברת האחריות לילדים מלידה עד גיל שלוש ,למשרד החינוך וב תוך כך לתת )מענה הן להיבט הפדגוגי (הפיקוח והטיפול ו הן להיבט התעסוקתי. בדיון בלשכתו באותו ה חודש ציינו נציגי משרד הכלכלה שהם "מחזקים את"הממשקים בין הכלכלה לחינוך, ושיתרונם הוא בהפעלת מבחני התעסוקה שבאמצעותם מעודדים א י מהות לצאת לעבודה– ניסיון ש חסר למשרד החינוך. נציגי משרד החינוך הדגישו שמשרדם הוא הגורם המקצועי בתחום החינוך וציינו שביכולתם לבנות מודל חינוכי שיתאים ל תינוקות ולפעוטות ולקדם א ת בינוי המעונות. בסיכום הדיון הוחלט ששני המשרדים יכינו נייר עמדה מנומק ובו הצעה לאופן ניהול המעונות והמשפחתונים והפעלתם ה .מיטבית ו אולם, עד מועד סיום ,הביקורת ב אוגוסט2014 ., המשרדים לא הכינו נייר עמדה מוסכם39 לצד ינ סיונות ו אל ל חולל שינוי כולל במדיניות כלפי .הגיל הרך נעשו יוזמות מקומיות בתחום זה כיום פועלים בכמה רשויות מקומיות בארץ מודלים של מרכזים לילדים בגיל הרך. במרכז כזה פועלים יחידת 37 ,הוועדה למלחמה בעוני בישראל דוח ועדת המשנה בנושא חינוך , יוני2014 , 'עמ04 3. 38 שם , 'עמ332 . .דוח ועדת אלאלוף לא יושם בשל פירוק הקואליציה חודשים ספורים לאחר שהוגש בהסכם הקואליציוני בין סיעת הליכוד לסיעת כולנו, שנחתם באפריל2015 , נקבע כי "בהמשך למסקנות שהגישה ועדת אלאלוף ועל מנת לצמצם את ממדי העוני, תמומשנה מסקנות הוועדה על פני10 "שנים ;הסכם קואליציוני לכינון הממשלה ה- 34 למדינות ישראל בין סיעת הליכוד בכנסת ה- 20 ובין סיעת כולנו בראשות משה כחלון בכנסת ה- 20 , 29 באפריל2015 39 ,מבקר המדינה דוח 65ג ,משרד החינו ך– יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך לגיל הרך , 2015 ', עמ900 . עמוד 15 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע להתפתחות הילד, מעון יום ,יחידת העשרה המציעה פעילויות קבוצתיות לתינוקות ,ל פעוטות לו הורים ויחידת הדרכה והכשרה אשר נותנת תמיכה למשפחות בסיכון והכשרה מקצועית לצוותים החינוכיים . מ נתונים שהוצגו בדוח הוועדה למלחמה ב עוני, בזמן כתיבת הדוח פעלו בישראל37 ,מרכזים לגיל הרך עשרה מהם ביישובים מאשכולות חברתיים- כלכליים( נמוכים1-3 .) 40 נוסף על כך ,בהחלטת הממשלה בנושא "תוכנית רב- שנתית לפיתוח הדרום" החליטה הממשלה להטיל על משרד ראש הממשלה להקים צוות בין- ,משרדי בהשתתפות נציגי משרד הבריאות משרד החינוך ו משרד הרווחה והשירותים החברתיים ו בהשתתפות נציג אגף ה ,תקציבים במשרד האוצר כדי לגבש " תוכנית להקמת מרכזי שירותים אינטגרטיביים לגיל הרך ביישובים מיישובי הדרום , הכוללים שירותים בתחום הבריאות (כגון טיפת חלב), שירותים בתחום הרווחה (כגון שירותים טיפוליים קהילתיים) ושירותים בתחום החינוך (כגון גני .")ילדים41 הצוות הבין- משרדי שהוקם בעקבות ההחלטה הגיש דוח מקיף במרס 2015 , ובו מודל רשותי למערך שירותים אינטגרטיבי לגיל הרך. 42 במועד סיום כתיבת המסמך עדיין לא גובשו הסכמות עם משרד האוצר להמשך מימון הפרויקט ולתקציב השוטף של המודל שג יבש הצוות. 43 2.2 . גני ילדים בפיקוח משרד החינוך44 חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 ,קובע כי המדינה אחראית למתן חינוך חובה חינם לכל ילד בישראל מגיל שלוש עד גיל 17 (ראו להלן הרחבה בעניין תחולת חינוך חובה )במוסד חינוכי מוכר ,וכי הורים מחויבים לשלוח את ילדיהם למוסד חינוך מסוג זה . "מוסד ות חינוך מוכרים "הם מוסדות רשמיים ומוסדות מוכרים שאינם רשמיים .כאחד מטרת חוק לימוד חובה היא לתת הזדמנות שווה לכל ילדי המדינה בקבלת חינוך והשכלה ,ללא הפליה על רקע כלכלי ,עדתי או מגזרי. 45 חינוך לילדים בגיל הרך ניתן בגנים של משרד החינוך השייכים לחינוך הקדם- ,יסודי שאפשר לחלק אותו לשני שלבים :שלב טרום- טרום חובה וטרום- חובה– בני שלוש-ארבע; שלב גן חובה– בני חמש- שש (יצוין כי יש גם בתי-ספר בחינוך היסודי שיש בהם כיתות גן .)חובה גנים ב חינוך המיוחד פועלים לצד הגנים בחינוך הרגיל. מערכת החינוך המיוחד פועלת מכוח חוק חינוך מיוחד, התשמ"ח- 1988 . 46 בגנים הללו לומדים ילדים בני שלוש עד שש. 40 דוח הוועדה למלחמה בעוני בישראל, חלק2 ,, דוחות ועדות המשנה, מוגש למאיר כהן, שר הרווחה והשירותים החברתיים 2014 . 41 החלטת הממשלה מס' 2025, מיום 23 בספטמבר2014 , תוכנית רב-שנתית לפיתוח הדרום. 42 משרד ראש הממשלה, ,אגף ממשל וחברה מסמך מסכם לעבודת הצוות הבין- משרדי להקמת מרכזי שירותים אינטגרטיביים לגיל הרך , 11 במרס2015, נשלח על- ,ידי לירית סרפוס מנהל ת ,התוכנית, דוא"ל18 ביוני2015 . 43 ,הנ"ל, שיחת טלפון18 ביוני2015 . 44 ,אם לא צוין אחרת המידע מתוך: אתי וייסבלאי ואסף וינינגר מערכת החינוך בישראל– סוגיות נבחרות בעבודת ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מאי2015 . 45 בש נת1984 תוקן חוק לימוד חובה ונקבע בו כי חינוך חובה חינם יחול על כלל הילדים מגיל שלוש (במקום מגיל חמש, כפי )שהיה קבוע בחוק עד אז, ,אולם התיקון לחוק הוחל חלקית בלבד באמצעות צווים של שר החינוך, על קבוצות ילדים .בשכונות וביישובים מסוימים השלמת החלת התיקון נדחתה שמונה פעמים– שבע פעמים במסגרת חוקי הסדרים (האחרון שבהם משנת2009, שבו נקבע כי השלמת יישום התיקון תידחה לשנת הלימודים תשע"ה, 2014/15 ), ופעם אחת בחוק משנת2014 ( , שבו נקבע כי השלמת יישום התיקון תידחה בשנה נוספת ותחל בשנת תשע"ו2015/16 ) – חוק לימוד 'חובה (תיקון מס16 ') (תיקון מס9), התשע"ד- 2014 . 46 ב מערכת החינוך המיוחד לומדים תלמידים בני שלוש עד21 עם מוגבלות או לקות שהופנו למוסדות חינוך מיוחד או לכיתות חינוך מיוחד הפועלות במוסדות חינוך רגילים באמצעות ועדות השמה. מוסדות וכיתות אלו פועלי ,ם בכל שלבי החינוך המגזרים, המעמדות וסוגי הפיקוח ונחלקים לפי סוג הלקות ורמת הלקות של התלמידים הלומדים בהם. כיתות חינוך מיוחד קטנות מכיתות חינוך רגיל, ויש בהן יותר עובדי הוראה ביחס למספר התלמידים. התלמידים במוסדות החינוך המיוחד זכאים להסעה מביתם למוסד החינו ך וחזרה, ולעתים גם לליווי בהסעה. כמו כן יש תלמידים עם לקות שלומדים בחינוך הרגיל ומקבלים סיוע מיוחד, כגון טיפולים פארה- .רפואיים, סיוע לימודי וליווי סייעות עמוד 16 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע ( בשנת הלימודים תשע"ב2011/12 )ה צטרפו כל גני הילדים בארץ לרפורמת "אופק חדש". ברפורמה זו הוארך יום הלימודים בגני ,הילדים הציבוריים לשש שעות ו כך גדל גם היקף ה משר ה של הגננ ו .ת על- פי ,משרד החינוך ב תוכנית העבודה השנתית שנקבעה ב רפורמה משולבת למידה בכל ההתנסויות בגן – בפעילויות משחק ויצירה בו התייחסות לצ רכים ה רגשיים ו ה חברתיים של הילדים. בתוכנית משולבות דרכי הוראה- למידה מותאמות ,: עבודה במליאה עבודה בקבוצה קטנה ועבודה פרטנית. ב רפורמה ,מקודמת איכות הלמידה וההתנסות של הילדים בגנים ונבנה מחדש תפקיד הגננת ותהליך ההתפתחות המקצועית של סגל החינוך וההוראה בגני הילד ים.. 47 על- ( פי נתונים של משרד החינוך, בשנת הלימודים תשע"ה2014/15 ) למדו בגנים ציבוריים של מערכת החינוך לילדים מגיל שלוש עד חמש477,740 תלמידים ב- 17,675 .כיתות גן בטבלה ש להלן מובאים נתונים על :ילדים בגני ילדים של משרד החינוך בפילוח לפי מגזר וסוג הפיקוח טבלה3 :ילדים בני 3 - 6 במסגרות חינוכיות ציבוריות ,תשע"ה ( 2014/15 ) 48 גיל כלל ה ילדים בגנים ציבוריים מתוכם בגן רשמי (כולל חינוך מיוחד) מתוכם בגן שאינו רשמי (כולל חינוך מיוחד) מתוכם בגנים של חינוך מיוחד גיל 3 144,550 91,916 52,634 2,548 גיל 4 161,005 108,223 52,782 4,777 גיל 5 153,800 113,324 40,476 5,550 גיל 6 18,384 11,320 7,064 3,194 סך הכול 477,740 ( 100% ) 324,784 ( 68% ) 152,956 ( 32% ) 16,057 (כ- 3% מכלל התלמידים) כשליש מהילדים לומדים בגני ילדים במעמד מוכר שאינו רשמי – גני ילדים פרטיים שהוסבו לתאגידי חינוך וקיבלו רישיון הפעלה ממשרד החינוך .גנים אלו קולטים ילדים כגנים ציבוריים ומקבלים סבסוד של כ- 720 ש "ח לחודש בעבור כל ילד .את יתרת שכר הלימוד ,אם יש ,ההורים נדרשים להשלים. 49 על- פי משרד החינוך, לא ידוע לו על מקרים שבהם הורים נאלצו לרשום את ילדם לגן מוכר שאינו רשמי משום .)שלא היה מקום בגן רשמי (גן ציבורי בבעלות של רשות מקומית50 בהקשר זה נוסיף כי כ- % 67 מכלל הילדים שלומדים בגנים מוכרים שאינו רשמיים משתייכים לזרם החינוך החרדי, והשא ר לומדים .במוסדות שבפיקוח ממלכתי 47 משרד החינוך, יישום רפורמ ת "אופק חדש" באגף ה קדם-יסודי :, תאריך כניסה1 ביולי2015 . 48 :מקור הנתונים משרד החינוך, מענה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 9 ביולי 2015 . 49 מותרת גבייה ב עבור שירותים נוספים כגון )הארכת יום הפעילות בגן (צהרון ו ארוחות. לגני תאגיד אסור לגבות תשלום ב.עבור שעות הפעילות שמשרד החינוך מממן 50 סימה חדד מה-יפית, מנהלת האגף לחינוך קדם-יסודי ב ,משרד החינוך מענה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת , 15 באפריל 2015 , 19 באפריל2015 ו- 26 באפריל2015 . עמוד 17 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע 2.2.1 . חינוך בגני ילדים לבני שלוש וארבע שבפיקוח משרד החינוך51 בעקבות אימוץ המלצות ועדת טרכטנברג החליטה הממשלה על מתן חינוך חינם בגני ילדים ציבוריים לכלל הילדים בני שלוש וארבע .כמו כן החליטה הממשלה כי משרד החינוך יפעל לבינוי גני ילדים נוספים בעבור שכבת גיל זו .לצורך יישום ההחלטה נקבע מתווה ארבע- ( שנתי2015-2012 ), ו במסגרתו ניתנו למשרד החינוך תוספות תקציב בסכום כולל של 7.55 מיליארד ש "ח למימון שכר הלימוד בגני ילדים ציבוריים ולבינוי גנים ציבוריים חדשים. 52 משרד החינוך, בשיתוף הרשויות המקומיות, פעל ליישום ההחלטה בהקמת גנים חדשים ובקליטת גננות. על- פי נתונים שנמסרו ממשרד החינוך נבנו עד היום 2,835 כיתות גן חדשות ונוספו2,618 .)גננות (בחינוך הרשמי53 יישום החלטת הממשלה הניע תהליך שעשוי לאפשר את יישומו המלא של התיק ון הקובע כי חינוך חובה חינם יחול מגיל שלוש. בהודעה שהתפרסמה באתר האינטרנט של משרד החינוך ב מרס האחרון נכתב כי "החל בשנת הלימודים הבאה (תשע"ו) ייכנס לתוקפו חוק חינוך חובה חינם לגילאי4-3 , המחייב שכל הילדים בגילים אלה יבקרו בגן של הרשות המקומית או בגן פרטי בע ל רישיון הפעלה". עם זאת, נכתב גם כי "בשלב הראשון המשרד לא יפעיל במסגרת יישום החוק אמצעי אכיפה, במטרה לאפשר ."למסגרות הגן הפרטיות ללא רישוי להשלים את הליך יישום החוק54 בתשובת משרד החינוך על פנייתנו בנושא נכתב כי "המשרד ערוך ליישום מלא של חוק לימוד חובה מגיל שלוש ...בהתאם ליכולתן של הרשויות לקלוט את הילדים." 55 כאמור ,בשנת הלימודים תשע "ה למדו בגני ילדים ציבוריים (רשמיים ומוכרים שאינם רשמיים ) 305,555 ילדים בני שלוש וארבע – כ- % 89 מכלל הילדים בשכבת גיל זו. 56 כ- % 11 מכלל הילדים בני שלוש וארבע ( 39,183 ילדים) אינם לומד ים במסגרות חינוך ציבוריות, אך ייתכן שחלקם לומד ים בגני ילדים פרטיים .)ללא רישוי (למשרד החינוך אין מידע על הילדים האלה ממשרד החינוך נמסר כי ב כל הרשויות המקומיות נ קלטו בשנת הלימודים הנוכחית כל הילדים ש הוריהם ביקשו לרשום אותם לגן רשמי ,למעט במזרח- ,ירושלים וכי הבעיה ב קליטת ילדים ב מזרח- ירושלים היא שאין שם קרקעות זמינות לבנ יית .גנים חדשים57 בהקשר זה נציין כי לפי דוח מבקר 51 ,אם לא צוין אחרת המידע מתוך: אתי וייסבלאי ואסף וינינגר מערכת החינוך בישראל– סוגיות נבחרות בעבודת ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מאי2015 . 52 החלטת ה ממשלה 'מס4088 , מיום8 בינואר2012 :, בנושא שינוי בסדרי העדיפויות בתקציב המדינה לשנת2012 ויישום דוח הוועדה לשינוי כלכלי- .)חברתי (ועדת טרכטנברג 53 משרד החינוך, מענה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 10 במרס2015 . על-פי החלטת הממשלה היה על מנכ"לית משרד החינוך להקים ועדת היגוי בראשותה ובהשתתפות נצ יגי משרדי הממשלה הנוגעים בדבר כדי לסייע ביישום החלטת הממשלה, אולם על- פי דוח מבקר המדינה שפורסם לאחרונה משרד החינוך לא הקים ועדת היגוי למהלך המורכב של יישום החוק, שעלותו מיליארדי שקלים, לא גיבש תוכנית עבודה מפורטת כאמור בהחלטת הממשלה, לא מינה גורם שיעקוב אח ר יישום ההחלטה, יתאם בין הגורמים וייתן מענה לקשיי היישום, אם ייווצרו, ולא קבע תהליכי ליווי ובקרה. המלצת מבקר המדינה הייתה שעל- פי החלטת הממשלה, וכדי להבטיח את ההיערכות המלאה ליישום החוק, המוטלת על כמה יחידות במשרד החינוך, על המשרד למנות גורם מתכלל לנושא ולר כז :באופן שיטתי נתונים מלאים על מגוון היבטי היישום, וכן לפתח ולהפעיל אמצעי בקרה ודיווח. ראו מ ,בקר המדינה דוח שנתי65ג, לשנת2014 ולחשבונות שנת הכספים2013 , מאי2015 , 'עמ901 . 54 משרד החינוך, האגף לחינוך קדם- ,יסודי לוקחים אחריות לילדים גילאי 3-4. 55 משרד החינוך, מענה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 10 במרס2015 ; בהקשר זה נציין כי לפי אתר האינטרנט של משרד ,החינוך "השיבוץ לגני הילדים הוא באחריות מחלקת גני הילדים ברשות המקומית. השיבוץ ייעשה על- פי קדימות של תאריך הלידה ועל-פי היבטים סוציו- "אקונומיים:, מתוך מידע לרשויות– שאלות ותשובות :, תאריך כניסה 10 במרס2015 . 56 על- פי נתונים של משרד החינוך, בשנת הלימודים תשע"ה, בשכבת הגיל שלוש היו169,967 ילדים ובשכבת הגיל ארבע היו 174,771 :ילדים. מקור משרד החינוך, מענה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 10 במרס2015 . 57 .שם עמוד 18 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע המדינה שפורסם לאחרונה, בשנת הלימודים הקודמת )(תשע"ד היו לא מעט רשויות מקומיות, הן במגזר הערבי והן במגזר היהודי ,שחוק לימוד חובה לא הוחל בהן במלואו על בני שלוש וארבע. 58 כמו כן נמצא בבדיקת מבקר המדינה כי שיעור הלומדים בגנים ציבוריים במגזר הערבי נמוך במידה ניכרת משיעורם במגזר היהודי, ובמגזר הבדואי הוא נמוך אף יותר (ואף הלך ופחת בשנים2014-2010 .)לדברי מבקר המדינה ,הדבר עלול להצביע על מחסור בתשתיות ובמשאבים שיאפשרו את לימודיהם. 59 בתגובת משרד החינוך על דוח המבקר נאמר כי בשנים2014-2010 תקצב המשרד בנייה של 760 גני ילדים במגזר הלא- יהודי– כ- % 27 מכלל הגנים שנבנו באותן שנים. 60 ,כאמור, דוח המבקר הוא על שנת הלימודים הקודמת ואין בידינו נתונים המעידים על מצב ה דברים בשנת הלימודים שהסתיימה בימים ו אל (התשע ,)"ה למעט תשובת משרד החינוך על פנייתנו שהובאה לעיל. אשר לכוח האדם בגני הילדים ל בני שלוש וארבע ,לנוכח ה ביקורת ה ציבורית שנמתחה על התפוסה הרבה בהם החליט משרד החינוך להחיל רפורמה של " ,"סייעת שנייה ומ שנת הלימודים הבאה (תשע"ו) ת תווסף סייעת ל גנים ל בני שלוש וארבע שבהם יותר מ- 30 ילדים. על- פי משרד החינוך הרפורמה תוחל על כל ,המגזרים ובכלל זה בגנים של החינוך המוכר שאינו רשמי. תנאי ההעסקה והיקף המשרה של הסייעת השנייה יהיו זהים לאל ה של הסייעת הראשונה. בכל רשות יש סייעות משלימות אשר מכירות את העבודה ואת גני הילדים. עם זאת, לאחר מיון ו בחיר ה של הסייעות י תקיימו ימי היערכות לפתיחת שנת הלימודים ו תהיה הכשרה במהלך שנ ת ה לימודים. תקציב הת ו כנית הוא 400 .מיליון ש"ח61 2.3 . גני ילדים פרטיים כאמור , רק כ- 20% מכלל הילדים מ גיל חצי שנה עד שלוש שנים שוהים במעונות יום ובמשפחתונים שבפיקוח משרד הכלכלה. אפשר להניח שרוב הילדים בני חצי שנה עד שלוש שמטופלים בהסדרים בתשלום שוהים במסגרות יום פרטיות שאינן מפוקחות. ילדים בני שלוש זכאים ללמוד בגני ילדים של משרד החי נוך. למרות זאת, על- פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה יש ילדים בני שנתיים עד שש ש שוהים .בגנים פרטיים בישראל לא נעשה מיפוי מלא של המענה לילדים בגיל הרך במגזר הפרטי, ואין נתונים מלאים על .המסגרות ועל מספר הילדים המטופלים בהן משרד הכלכלה עורך בימים ו אל מחקר שנושאו "שיעור תעסוקת נשים בהשוואה למסגרות טיפוליות ."ברשויות שונות62 אחת המטרות של מחקר זה היא לסקור את מסגרות ה טיפול הממשלתיות והפרטיות .הקיימות ביקשנו ממשרד הכלכלה לקבל את ממצאי המחקר , אך הוא השיב כי העבודה עליו טרם הסתיימה, ולא נמסר מועד פרסומו. 63 הלשכה למרכזית לסטטיסטיקה עורכת מדי שנה סקר המבוסס על מדגם גנים פרטיים. המידע על הגנים הפרטיים ש נשלחים אליהם שאלוני הסקר של הלשכה מבוסס ברובו על המידע על גנים פרטיים 58 מ ,בקר המדינה דוח שנתי65 ג לשנת2014 ולחשבונות שנת הכספים2013 , מאי2015 , 'עמ902 - 903 . 59 ,שם 'עמ901 . 60 ,משרד החינוך, תגובה על דוח מבקר המדינה5 במאי2015 . 61 ,משרד החינוך גני ילדים :, תאריך כניסה23 ביוני2015 . 62 מיכל רוקח ליבליך, מינהל מחקר וכלכלה במשרד הכלכלה, הצעת מחקר בנושא שיעור תעסוקת נשים בהשוואה למסגרות טיפוליות ברשו יו ת שונות :, תאריך כניסה1 ביולי2015 . 63 אורלי כהן, מנהלת מחקר וכלכלה במשרד הכלכלה, התכתבות עם אתי וייסבלאי, מרכז המחקר והמידע ,של הכנסת, דוא"ל מאי2015 . עמוד 19 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע המופיעים במרשם העסקים שלה. בסקר לא נכללים גנים ומשפחתונים שפועלים ללא רישוי, אין בו נתונים על מט פלות פרטיות העובדות עם ילדים בגיל הרך, והנתונים בו הם על פעוטות מגיל שנתיים .בלבד בשנתון הסטטיסטי לישראל לשנת2014 פרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה את נתוני הסקר שנערך בשנת הלימודים תשע"ג. הסקר נמשך מינואר עד יולי2013 . במדגם לסקר נכללו 1,742 ם גני המופעים במ .רשם העסקים1,173 .גנים השיבו על שאלון הסקר64 להלן הנתונים על ילדים ב ני שנתיים עד שש שנים ששהו בגנים פרטיים בשנת הלימודים תשע"ג: טבלה 4 :מספר ה ילדים ב ני שנתיים עד שש בגנים פרטיים ,תשע"ג65 גיל הילד יהודים ערבים סך הכול 2 27,156 687 27,843 3 33,989 851 34,840 4 15,210 2,181 17,391 5 4,703 1,873 6,576 6 1,993 --- 2,969 ס ך הכול 83,051 6,568 89,618 רובם הגדול של הילדים בגנים הפרטיים שנכללו בסקר הם ב ני שנתיים עד שלוש– 62,683 (כ- 70% .)מכלל הילדים בגנים הפרטיים שנסקרו כ- 7% מכלל הילדים בגנים הפרטיים הם בחברה הערבית .נתון זה אינו מלא ,שכן על- פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה אין אפשרות להפריד בין יהודים לאחרים בגנים הפרטיים .כמו כן ,הילדים בגנים פרטיים ביישובים מעורבים נכללו בחינוך הערבי. 66 64 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה שנתון סטטיסטי לישראל 2014 ,חינוך והשכלה, מבוא, הסברים, הגדרות. 65 שם, לוח8.5: ילדים בחינוך קדם- .יסודי ובמעונות יום 66 .שם עמוד 20 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע 3. מדיניות החינוך גיל ב הרך – מבט משווה עד סוף שנות ה- 90 החינוך גיל ה הרך לא עמד במרכז מדיניות החינוך במרבית המדינות המפותחות, ועל- פי רוב ניתנה העדפה ב חינוך לגיל ים .המאוחרים יותר ה חינוך ב גיל הרך התמקד במענה לילדים בסיכון ול ילדים בעלי צרכים מיוחדים . סיוע לאימהות עובדות במימון מסגרות טיפול בילדים ניתן רק לחלק קטן .מן האוכלוסייה מאז שנות ה- 90 החלו המדינות המפותחות ל הרחיב את ההיצע והמימון של מסגרות חינוך לגיל הרך ו ב מרביתן נעשו שינויים של ממש במדיניות החינוך ב גיל הרך, שהתבטאו בכינון מנגנונים רגולטוריים בו הגדלת ההוצאה התקציבית על תחום זה . הדבר נבע מ הכרה בפוטנציאל החיובי של ההשקעה במס גרות ה אלה ,כפי שפורט בפרק הראשון של מסמך זה , ובמסגרת מדיניות כוללת של עידוד תעס וקת נשים וכאמצעי מרכזי להעלאת הילודה. 67 בשנת 2002 הציב ה מועצת האיחוד האירופי את "יעדי ברצלונה" בתחום החינוך ב גיל הרך, ש לפיהם "על ,המדינות החברות להסיר חסמים להשתתפות נשים בכוח העבודה מ תוך התחשבות בדרישה למסגרות טיפול בגיל הרך , ועל-פי ה אמצעים המקומיים לאספקת מסגרות מסוג זה, לספק עד שנת2010 מסגרות חינוך וטיפול לגיל הרך לפחות ל- 90% מן הילדים מגיל שלוש ועד גיל חינוך חובה ול- 33% מן היל דים ב ני שלוש ומטה". המועצה ציינה שוב את מחויבות ה זו במסגרת האסטרטגיה האירופית לשנת2020 .בשנת 2009 שרי החינוך של האיחוד האירופי חיזקו גישה ז ו באמצעות קביעת יעד ש ו לפי 95% מן הילדים בני ארבע ומעלה ישתתפו במסגרות חינוך לגיל הרך עד שנת 2010 .מחקרי ם מלווים מלמדים כי עשר מדינות בלבד השיגו את היעדים שנקבעו בדבר השתתפות של ילדים מתחת לגיל שלוש במסגרות חינוך, וב- 15 מדינות שיעור הילדים מתחת לגיל שלוש במסגרות חינוך היה נמוך מ- 25% . 11 מדינות השיגו את היעד שנקבע בדבר ילדים בני שלוש ומעלה, ב- 13 מדינות שיעור ההשתתפות של ילדים בני שלוש ומעלה במסגרות חינוך היה נמוך מ- 80% , ובשתי מדינות, פולין וקרואטיה, פחות ממחצית הילדים בגיל י ם אלו לומדים בגני .ילדים ב מדינות רבות ,ו הבולטות שבהן הן צרפת וסלובניה, גדל בתקופה וז שיעור ההשתתפות של ילדים בגיל הרך במסגרות חינוך. 68 על רקע זה, אפשר לראות את מדיניות החינוך גיל ב הרך במדינות המפותחות בעשורים האחרונים כ תחום ה נתון בתהליכי מעבר ,שינוי ו חשיבה מחודשת .ההתפתחויות במדיניות החינוך ב גיל הרך מתמקדות בהגדלת מספר הילדים המשתתפים במסגרות לגיל הרך ובשיפור איכותן של ה מסגרות , וב תוך כך יש עיסוק נרחב ומעמיק ב שאלה כיצד מגדירים איכות במסגרות לגיל זה. בפרק זה נסקור את החינוך ב גיל הרך במדינות המפותחות מכמה היבטים: מדיניות ואסדרה; רישוי ;ופיקוח מימון מסגרות לגיל הרך. 69 בכל אחד מן הנושאים נציג ,לצד סקירה רחבה של הנושא, מידע על .תהליכי שינוי והתפתחות מקורות המידע העיקריים ש השתמשנו בהם בכתיבת מסמך זה הם מסמכים רשמיים שפרס מו האיחוד האירופי וה- OECD .ארגונים אלו השקיעו בשנים האחרונות משאבים ניכרים 67 סמדר מושל, "הוצאה תקציבית ורגולציה כאמצעים לקידום מדיניות רווחה: המקרה של מסגרות יום לגילאי לידה עד ,"שלוש בישראל ובבריטניה ביטחון סוציאל י 95 , נובמבר2014 . 68 European Commission, Barcelona objectives: The Development of Childcare Facilities for young children in Europe with a view to sustainable and inclusive growth, 2013. 69 למידע מקיף נוסף על מדיניות החינוך בגיל הרך במדינות העולם ראו סקירה משווה שפרסמה לאחרונה לשכת המדען :הראשי במשרד החינוך פרופ' עמי וולנסקי, ד"ר אודט סלע וד"ר איתי אשר" , מדיניות חינוך בגיל הרך– סקירה משווה ," יולי2015 . עמוד 21 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע ב חקר המדיניות החברתית הנוגעת בגיל הרך במדינות השותפות בהם ,מתוך הכרה בחשיבותה ובתרומתה לכלכלה ולאיכות החיים של אזרחיהן. 70 בחלקו האחרון של המסמך יתואר בפירוט מערך הטיפול בילדים בגיל הרך במדינות נבחרות : ,אוסטרליה בריטניה ו .שבדיה 3.1 . מדיניות ,מבנה או סדרה 3.1.1 . חינוך ב גיל הרך– מדיניות וחזון מטרות העל והיעדים שנקבעו במסמכי המדיניות בתחום חי ה נוך גיל ב הרך מלמדות כיצד הוא נתפ ס ב כל מדינה ו מהם סדרי העדיפויות הפוליטיים המשפיעים על יו .מטרות אלו משפיעות על האופן שבו החינוך ניתן בפועל: מבנה מערכת החינוך לגיל הרך, אוכלוסי ית היעד שלו ,גורמי השלטון המעורבים ב הפעלתו ועוד. מוקד מדיניות החינוך גיל ב הרך במדינות האיחוד האירופי נע מן היעד המסורתי של הגדלת השתתפות נשים בשוק העבודה לתפיסה ש החינוך גיל ב הרך עשוי להביא לשיפור ההישגים החינוכיים של ילדים מאוכלוסיות מוחלשות, אך גם לתרום להתמודדות עם אתגרים דמוגרפיים דוגמת ירידה ב יל ודה . מבחינה פדגוגית, מדינות ה איחוד נוטות לראות בחינוך ב גיל הרך יותר ויותר אמצעי לקדם היבטים רחבים של התפתחות הילד, ולא רק לקידום הישגים חינוכיים, ש הם עניינן של תוכניות הלימודים בבית- .הספר היסודי71 מסקר שערך ה- OECD בשנת2012 עולה כי כל המדינות שהשתתפו בו כללו את קידום השוויון – כלומר הרעיון שהמסגרות לגיל הרך יהיו נגישות ופתוחות לכלל האוכלוס יה י ויפעלו נגד עוני ומחסור בתחום החינוך – ביעדי מדיניות החינוך ב גיל הרך .כ- 87% מה ן סבורות שה חינוך ב גיל הרך הוא ב אחריות ה ממשל ה ו נדרשת בו .השקעה ציבורית לטובת הכלל מדינות רבות רואות ב חינוך ב גיל הרך חלק מן המדיניות הנוגעת לשוק העבודה, ו וכ ת ללו ביעדי מדיניות החינוך ב גיל הרך "הקלה על איזון בין העבודה לחיי המשפחה" ו"העלאת שיעור י הא מהות המשתתפות בשוק העבודה". כ- 40% מן המדינות ציינו ביעדי מדיניות החינוך ב גיל הרך את ההתמודדות עם אתגרים דמוגרפיים , ובכללם ירידה ב ילודה ושינויים דמוגרפיים עקב הגירה .כמעט כל המדינות קבעו יעדי מדיניות ספציפיים ל איכות מסגרות החינוך לגיל הרך. יעדי המדיניות בתחום ה איכות קשור ים בעיקר ,לקביעת מדדים חינוכיים ל תוכניות לימודים לו .פדגוגיה כמו כן, מושם דגש על כוח העבודה ו על התנאים במסגרות . מדינות רבות ציינו "מעורבות הורים וקהילה "ביעדי מדיניות החינוך, ומעטות יותר כללו ביעדים פיקוח והערכה של מסגרות חינוך לגיל הרך וקביעת תקנות וחוקים בתחום החינוך לגיל הרך. 72 3.1.2 . מבנה החינוך ב גיל הרך– מערכות מאוחדות ו מערכות מפוצלות ארגון החינוך ב גיל הרך שונה במידה ניכרת בכל מדינה ומדינה . עם זאת, אפשר לחלץ מן המגוון הקיים שתי תבניות מרכזיות לארגון מערכות חינוך: התבנית המאוחדת והתבנית המפוצלת. 70 see for example: OECD, Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care, 2012; European Parliament, Directorate-General for Internal Policy, Quality in Early Childhood Education and Care, Study, May 2013; European Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat, Key Data on Early Childhood Education and Care in Europe, 2014 Edition, Eurydice and Eurostat Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union. 71 European Parliament, Directorate-General for Internal Policy, Quality in Early Childhood Education and Care, Study, May 2013; 72 OECD, Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care, 2012. עמוד 22 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע במערכת מפוצלת ,האחריות לשירותי החינוך גיל ב הרך נ חלקת בין כמה רשויות ממשלתיות . בדרך כלל החינוך ב גיל הרך נחלק לשני ים :מסגרות טיפול ל תינוקות ול פעוטות, הנתונות בידי הרשויות העוסקות בבריאות, רווחה או משפחה, וגני ילדים בשנתיים או ב שלוש השנים שלפני תחילת בית-הספר היסודי , שהם באחריות משרד החינוך .ה מסגרות לטיפול ב תינוקות וב פעוטות מתמקדות בטיפול ו ב השגחה, ואילו המסגרות לגדולים יותר מתמקדות בחינוך ובהכנה לבית- .הספר ה מסגרות נבדלות אלה מאלה במקורות .המימון שלהם, באופן התפעול שלהם, בהסדרה שהם כפופים לה ובדרישות להכשרה של צוות המטפלים מערכות מפוצלות נפוצות בכלכלות ליברליות שנוטות שלא לקבל מחויבות ממשלתית כוללת ל חינוך בגיל .הרך אלא להטיל את האחריות בתחום זה על ההורים בדיון ב חינוך גיל ב הרך בעשורים האחרונים עלו כמה :בעיות שעשויות להתקיים במערכת המפוצלת  פרגמ נ טציה של השירותים בין אלו שניתנים באמצעות מערכת הרווחה, המיועדת בדרך כלל ל תינוקות ו פעוטות, לבין אלו שניתנים באמצעות מערכת החינוך, ל ילדים הגדולים ;יותר  מצב שבו מתן חינוך לילדים מתחיל ב ,גיל שלוש או ארבע ואילו בנוגע לפעוטות התפיסה היא הם ש נזקקים רק להשגחה ולטיפול בזמן שהוריהם עובדים. גני הילדים ב מערכת החינוך עשויים להפוך ל"בתי-ספר" ל גיל הרך , ובתוך כך חינוך הפעוטות ;נזנח  הממשלה מקבלת על יה אחריות רבה יותר ל מסגרות חינוך לילדים הגדולים יותר , ו לכן מימון המסגרות לפעוטות מצומצם יותר והנגישות ש להן קטנה יותר, מה שעשוי לפגוע במיוחד בילדים ;ממשפחות במצוקה  הבדלים בין השירותים הניתנים באמצעות מערכת הרווחה לאלו ה ניתנים באמצעות מערכת החינוך בתחומים מרכזיים כמו נגישות, אסדרה, מימון וכוח העבודה, המוביל ים לחוסר שוויון , ל חוסר רציפות ו לקשיים אחרים ל ילדים ,ל משפחות לו צוות העובדים .לדוגמ ה , רמת ההכשרה של עובדים בשירותים ל פעוטות בדרך כלל נמוכ ה יותר וכך גם השכר, אף ש במסגרות לילדים הגדולים יותר קבוצ ות ה ילדים עשויות להיות קטנות יותר והיחס בין מספר אנשי הצוות למספר הילדים גם הוא עשוי להיות קטן יותר; השירותים במערכת החינוך ניתנים בדרך כלל ללא תשלום, אך על הורים מוטל לפחות חלק מן המימון של השירותים ל פעוטות ; מספר השעות שהילדים שוהים במסגרות במערכת החינוך קטן יותר ממספר השעות במסגרות של מערכת הרווחה, וההורים נדרשים למצוא סידור לילדיהם. 73 במערכת מאוחדת ( integrated ) החינוך ב גיל הרך ניתן במערכת חינוך אחת, המאורגנת כשלב חינוך אחד לכל הילדים שלפני גיל בית-ספר .לעתים קרובות הילדים לומדים במוסד אחד ,ש נתון ב אחריות ה גורם ה ממשלתי הממונה על מתן שירותי חינוך, והנהלת המוסד אחראית .לילדים בכל שכבות הגיל בדרך כלל אין הבדל בין המטפלים בילדים בכל שכבות הגיל מבחינת ה שכר הו הכשרה. 74 מערכות מאוחדות בדרך כלל מציעות שירותים מתואמים יותר, מכוונים ליעדים ואיכותיים יותר ממערכות 73 Yoshi Kaga, John Bennet and Peter Moss, Caring and Learning Together: A cross-national study on the integration of early childhood care and education with education, Unesco, Paris 2010. 74 Bennett J. Early childhood education and care systems: Issue of tradition and governance. Rev ed. Bennett J, topic ed. In: Tremblay RE, Boivin M, Peters RDeV, eds. Encyclopedia on Early Childhood Development [online]. Montreal, Quebec: Centre of Excellence for Early Childhood Development and Strategic Knowledge Cluster on Early Child Development; 2011:1-5. Available at: http://www.childencyclopedia.com/documents/BennettANGxp2.pdf Accessed June 10th, 2015. עמוד 23 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע מפוצלות, והן זמינות במחיר נמוך לכלל ההורים. עם זאת, גם מערכות מסוג זה מתמודדות עם כמה אתגרים. במערכת באחריות משרד החינוך עשויה להיות נטייה להפוך את כל שירותי החינוך ב גיל הרך לדומים יותר לבתי- .ספר מבחינת התכנים הפדגוגיים, שעות העבודה, הכשרת הצוות המטפל וסביבת הגן במקום לסגור את הפערים בין השירותים ל פעוטות ל שירותים לילדים הגדולים יותר, מערכת חינוך ב גיל הרך באחריות משרד החינוך עשויה ל החריף אותו אם תיתן עדיפות לשירותים לילדים מעל גיל שלוש ותזניח א ת השירותים ל פעוטות . מתן שירותים באמצעות מערכת מאוחדת עשוי גם להביא להפרדה בין שירותי החינוך ב גיל הרך לשירותי הרווחה, הבריאות ותחומים אחרים הנוגעים לגיל הרך ולהסיט את תשומת הלב מן הילד כשלם. נוסף על כך, להתאמה בין השירותים ל פעוטות ל שירותים לילדים ה גדולים יו תר עשויה להיות עלות ניכרת שמדינות רבות יתקשו להתמודד אתה. 75 בשנת 2010 פרסם"אונסקו" מחקר מקיף על המעבר ממערכת מפוצלת למערכת מאוחדת בחמש מדינות – שבדיה, סלובניה, ניו-זילנד, ברזיל וג'מייקה – ובעיר אחת – גנט שבקהילה הפלמית בבלגיה. מדינות אלו עברו ממערכת מפוצלת למערכת מאוחדת באחריות משרד החינוך בין 1986 ל- 1998 .מ המחקר עולה של מעבר הייתה השפעה חיובית במיוחד על תינוקות ו פעוטות ועל מטפלים ושירותים המיועדים ל הם . במרבית המדינות ש שע ו את המעבר צומצם במידה ניכרת הפער ב ין השירותים ל פעוטות לשירותים לילדים גדולים .יותר בכל המדינות הייתה עלייה בפריסה של השירותים ובנגישות שלהם לאוכלוסייה; בשבדיה ובסלובניה נקבעה חובת נגישות אוניברסלית לכלל הילדים מגיל שנה במסגרת המעבר למערכת שירותים מאוחדת, ובמדינות האחרות עלתה בעקבות המעבר רמת המימון הממשלתי לשירותים לילדים מת חת לגיל שלוש. במדינות הללו גובשה תוכנית לימודים לגיל הרך – ברובן תוכנית אחת לכלל הילדים בגיל הרך, ובמדינה אחת תוכני תו נפרד ו ת ל פעוטות ולילדים גדולים יותר. בארבע מחמש המדינות הושוו ו רמ ת ההכשרה המקצועית ורמות השכר של המטפלים לכל הגילים .המדינה היחידה שבה ניכרת נטייה להפוך את השירותים לגיל הרך לדומים יותר לבתי-הספר היא שבדיה, שבה נעשה המעבר במסגרת תוכנית כוללת לשיפור מערכת החינוך, והחינוך ב גיל הרך נתפס כשלב מקדים ללימודים בבית-הספר. ככלל, הגורמים הנוגעים בדבר במדינות שבהן המעבר נעשה תמכו בו, ונמתחה עליו ביקורת מועטה .בלבד בשנים שלאחר המעבר לא הובע.רצון להחזיר את המצב לקדמותו76 מסמכי מדיניות שפרסמו ארגונים בי ן- לאומיים נוטים להעדיף את המ ודל המאוחד על המודל המפוצל . הנציבות האירופית נמנעה בהודעתה מ- 2011 מלקבוע ש מערכת מאוחדת עדיפה על מפוצלת, אך היא דורשת גישה מערכתית ומאוחדת יותר לשירותי חינוך גיל ב הרך ברמה המקומית ,המחוזית והלאומית, ובתוך כך מעורבות של כל בעלי העניין ,ובכללם ה משפחות, לצד שיתוף פעולה הדוק בין גורמי מדיניות וממשל העוסקים בתחום, ובהם גורמי ,חינוך.תרבות, רווחה, תעסוקה, בריאות ומשפטים77 ה- OECD קובע כי מערכת מאוחדת ל שירותי חינוך גיל ב הרך נותנת שירותים מתואמים ומכוונים יותר להשגת .יעדים גורם ממשלתי מוביל אחד עשוי ל שפר את האיכות של השירות באמצעות מימון ישיר ,הכשרת אנשי הצוות ופיקוח שוטף על ה תוכניות , ובד בבד– לשפר את הנגישות של החינוך ב גיל הרך באמצעות 75 Yoshi Kaga, John Bennet and Peter Moss, Caring and Learning Together: A cross-national study on the integration of early childhood care and education with education, Unesco, Paris 2010. 76 Ibid. 77 European Commission, Communication from the Commission, "Early Childhood Education and Care: Providing all our Children with the best start for the world of tomorrow", Brussels, February 17th, 2011. עמוד 24 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע .הגדלת הסבסוד הממשלתי והפחתת העלויות למשפחה חלוקת הסמכויות במערכת מפוצלת עשויה ליצור אי- שוויון בגין רמות שונות של איכות בשירות ו אי- קביעת יעדים אחידים. 78 אף ,שכפי שראינו לעיל יש ,הסכמה בדבר היתרונות של מערכות מאוחדות על מערכות מפוצלות מערכות מפוצלות עדיין נפוצות יותר ממערכות מאוחד ות. ה מערכות ,מאוחדות באוסטריה, קפריסין גרמניה ,דנמרק ,אסטוניה ,פינלנד ,גרמניה )(ברמת המדינה ,לטביה ,ליטא ,סלובניה ,ספרד ,שבדיה , נורבגיה, ניו- ,זילנד קנדה ,)(מרבית הפרובינציות רומניה .ובריטניה רבות המ מדינות ה אלה העבירו את האחריות הכוללת למערכת החינוך לגיל הרך לידי רשויות ה חינוך בעשורים האחרונים( : ספרד1990 ,) ( שבדיה1996 ,)סלובניה ( 1996 ,)בריטניה וסקוטלנד ( 1998 ,)נורבגיה ( 2005 ) ( , קנדה ה אחריות מועברת בהדרגה בפרובינציות מאז2007 ) ( ורומניה2009 .)ברוב המדינות המפותחות האחרות ה מערכות מפוצלות :אירלנד ,בלגיה ,, בולגריה הולנד ,צ ,'כיה יוון ,צרפת ,איטליה ,לוקסמבורג ,הונגר יה ,מלטה , הולנד ,פולין ,פורטוגל , שווי י( ץ רוב הקנטונים), סלובקיה ,אר ה"ב ו אוסטרליה. 79 במסגרת החלוקה הבסיסית למערכות מפוצלות ו למערכות מאוחדות יש מגוון גדול של דגמי הפעלה ב חינוך גיל ב הרך, הו תחום נתון בתהליכי שינוי ורפורמה מתמידים .למעשה, בין שתי התבניות המרכזיות יש רצף, ו המדינות ממוקמות על יו . במרבית המדינות ש יש בהן מערכת מאוחדת משרד החינוך הוא שמפעיל אותה ,אך בדנמרק הגורם האחראי הוא המשרד לענייני ילדים ,שוויון בין המינים ,אינטגרציה ושירותים חברתיים ,ו האחריות למתן שירותים לילדים בגיל הרך בפועל מוטלת על הרשויות המקומיות. בפינלנד הועברה האחריות לשירותי החינוך גיל ב הרך מ משרד הרווחה והבריאות למשרד החינוך בשנת 2013 , והיא נתונה בתהליכי .שינוי חקיקה בתחום זה בכמה מ מדינות אירופ ה – בולגריה, דנמרק, גרמניה, ספרד ואוסטריה– אף שמשרד אחד אחראי לחינוך גיל ב הרך, יש מערכת כפולה, ולהורים ניתנת בחירה בין שירותים הניתנים לכלל הגילים במשותף לבין מסגרות נפרדות .בגרמניה ,ב איטליה ,ב ספרד וב אוסטריה , אף שהאחריות הכוללת נתונה בידי משרד החינוך הפדרלי, הסמכויות הקשורות בהפעלת המסגרות לגיל הרך נתונות בידי רשויות השלטון המקומיות ברמות שונות, לפי ה מבנה של כל מדינה .לב ,טביה ב ,ליטא ב פינלנד בו ,שבדיה ב שנה או ב שנתיים האחרונות שלפני בית- הספר הילדים לומדים ב כיתות גן במסגרת מערכת החינוך היסודי. 80 במדינות הש מערכת בהן מפוצלת ה הבדלים גדול ים עוד יותר. הגורם הממשלתי האחראי למסגרות ל תינוקות ופעוטות שונה בכל מדינה . ב רבות מן המדינות הסמכויות בתחום זה נתונות בידי משרד הרווחה או משרד השירותים החברתיים; בכמה מדינות , למשל צ ,'כיה קפריסין ובלגיה (ה קהילה דוברת ה גרמנית )הן נתונות בידי המשרד העוסק בתעסוקה או ב תעשייה; ב אירלנד בו קהילה דוברת הצרפתית בבלגיה הסמכויות נתונות בידי ה משרדים לענייני ילדים ומשפחה. 81 בכמה מדינות הש מערכת בהן מפוצלת יש יוזמות שמטרתן להגדיל את התיאום ושיתוף הפעולה בין הגורמים המעורבים בהפעלת מסגרות לגיל הרך. ל משל, ב אירלנד, שבה האחריות לחינוך לילדים עד גיל 78 OECD, Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care, 2012. 79 European Parliament, Directorate-General for Internal Policy, Quality in Early Childhood Education and Care, Study, May 2013 80 European Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat, Key Data on Early Childhood Education and Care in Europe, 2014 Edition, Eurydice and Eurostat Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union. 81 Ibid. עמוד 25 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע ארבע נתונה בידי המשרד לילדים וצעירים ( department of Children and Youth Affairs ), פועלת במשרד החינוך יחידה למדיניות החינוך גיל ב הרך ( Early Years Education Policy Unit )ה משותפת למשרד החינוך ולמשרד לילדים וצעירים .מטרת היחידה היא ל הבטיח ש שינויי המדיניות בתחום החינוך ב גיל הרך י יעשו במסגרת אסטרטגיה כוללת לילדים, והיא עוסקת ביישום תוכניות ב עבור סקטור זה, ובה ן תוכנית ,לשיפור האיכות במסגרות חינוך לגיל הרך תוכניות להכשרת אנשי הצוות במסגרות לגיל הרך ו תוכניות המיועדות לילדים מאוכלוסיות מוחלשות. ב הולנד התקבל תיקון ל חוק המסדיר את החינוך גיל ב הרך בשנת2010 לשם יצירת תיאום בין מסגרות ל תינוקות פעוטות ל גני ילדים ב מטרה לשפר את סיכוייהם של ילדים , ובעיקר ילדים בעלי חסרים קוגנ י טיביים ושפתיים, להתפתחות תקינה .החוק יוצר התאמה בין דרישות האיכות במסגרות השונות לגיל הרך ומסדיר את תפקידן של הרשויות המקומיות בפיקוח על מסגרות ל תינוקות ו פעוטות .הפיקוח על החינוך במשרד החינוך קיבל עליו אחריות פדגוגית כוללת לתחום , גם על מסגרות חינוך ל פעוטות ולילדים גדולים יותר . כמו כן, התיקון מחייב את הרשויות המקומיות לדאוג למקום במעונות יום לילדים עד גיל שלוש בעלי קושי התפתחותי. 82 ב אוסטרליה מופעלת מאז שנת2012 מסגרת איכות לאומית ( National Quality Framework )שקובעת סטנדרטים בתחום האיכות למסגרות חינוך מחוץ לבית- ,הספר ו בהן מסגרות לגיל הרך, גני ילדים ומסגרות אח ר הצהריים .ל שם יישום ה תוכנית ( הוקמה הרשות לאיכות במסגרות חינוך וטיפול בילדיםAustralian ACECQA – Children's Education and Care Quality Authority ), שהיא רשו.ת לאומית עצמאית83 3.1.3 . אסדרה )(רגולציה של ה חינוך גיל ב הרך בכל המדינות המפותחות תחום החינוך גיל ב הרך על היבטיו מוסדר בחקיקה .בפרק זה אתמקד ני שב היבטים מרכזיים של החקיקה: הגיל שממנו פעוטות זכאים לפי חוק למסגרת חינוך לגיל הרך ו קביעת סטנדרטים מינימליים למסגרות חינוך לגיל הרך. זכאות לחינוך גיל ב הרך מכוח חוק משמעותה של זכאות לחינוך היא הטלת חובה ב חוק על מפעילי מסגרות חינוך לי לג הרך להבטיח מקום בסבסוד ממשלתי לכל הילדים שהוריהם מעוניינים בכך באזור שעליו חל החוק, יהיה אשר יהיה מצבם ה משפחתי, הכלכלי או התעסוקתי .אין הכרח כי הטיפול במסגרות חינוך לגיל הרך לילדים הזכאים תן נ יי חינם, אלא ב תשלום מופחת ש כלל האוכלוסייה יכולה לעמוד ב ו (מנגד, יש מדינות שבה ן מוצעות מסגרות )לגיל הרך חינם אך לא מובטח בהן מקום לכלל הילדים, ואין מחויבות מצד המשפחה לנצל את ה .זכאות רק כאשר נקבע גיל ח ינוך חובה בתוך החינוך הקדם- יסודי ההורים נדרשים ל שלוח את יל דיהם לגני הילדים, ו מימון המסגרת החינוכית מוטל כול ו .על המדינה רוב מדינות אירופה מחויבות ל תת לילדים שנה אחת של חינוך קדם-יסודי לפחות , אם באמצעות זכאות לחינוך ב גיל הרך מכוח חוק ואם באמצעות קביעת גיל חינוך חובה בגיל הרך . בחמש מדינות בלבד – איטליה , ליטא, סלובקיה, איסלנד ו טורקיה– אין זכאות מכוח חוק לחינוך גיל ב הרך .ב שתי מדינות, רומניה וקרואטיה, ניתנה שנה אחת של חינוך קדם-יסודי בשנת הלימודים הנוכחית – קרואטיה באמצעות הורדת .גיל חינוך חובה ורומניה באמצעות מתן זכאות לשנה בגן ילדים לפי חוק 82 European Parliament, Directorate-General for Internal Policy, Quality in Early Childhood Education and Care, Study, May 2013 83 OECD, Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care, 2012. עמוד 26 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע במרבית ה מדינות ה אלה מספר שעות החינוך ש הילדים זכאים להן אינו קבוע , אך עולה מכך כי מדובר במסגר תו ליום מלא .ההורים משתתפים בתשלום ב עבור הטיפול ב ילדיהם ,עד ההגעה לגיל חינוך חובה אך התשלום נמו ך למדי, ולמשפחות בעלות הכנסה נמוכה ניתנות הנחות. לדוגמ , ב ה דנמרק, מאז שנת 2001 הרשויות המקומיות מחויבות לפי חוק להבטיח שירותי חינוך לגיל הרך לכל הילדים מגיל26 שבועות עד גיל שש (שהוא גיל חינוך חובה במדינה). ההורים נדרשים לשלם עד25% מעלויות התפעול של המסגרות .ב פינלנד ילדים זכא ים לשירותי חינוך לגיל הרך בסבסוד ממשלתי מסיום חופשת הלידה עד גיל שש, שבו ניתנת שנה אחת של חינוך חינם קדם-יסודי לפני ראשית חינוך החובה בגיל שבע. ב שבדיה כל הילדים זכאים על-פי חוק ל- 15 שעות במסגרת לגיל הרך מגיל שנה ואילך . ילדים להורים עובדים או לומדים זכאים למסגרת ליום מלא . מגיל שלוש ואילך ניתן חינוך חינם לכל הילדים בהיקף של525 שעות שנתיות (כ- 15 שעות בשבוע). לילדים להורים עובדים מובטח מקום במסגרות אח ר הצהריים .מסובסדות ב גרמניה הרשויות המקומיות מחויבות מאז אוגוסט2013 להבטיח מקום במסגרת לגיל הרך לכל .הילדים מגיל שנה מספר השעות שהיל דים זכאים ל הן והעלויות המוטלות על ההורים תלוי ים .במדינה במדינות אירופה האחרות יש מרווח של שנתיים לפחות בין סיום חופשת הלידה בתשלום לבין הגיל שבו הילדים זכאים ל מקום .במסגרת חינוך לגיל הרך בכשליש ממדינות אירופה הזכאות לחינוך ב גיל הרך מתחילה בגיל שלוש או מעט קודם לכן, ו החינוך .חינם הילדים זכאים ליום מלא, המקביל ליום לימודים בבית-הספר , בכל המדינות חוץ מ בריטניה, סקוטלנד, צפון-אירלנד ואירלנד, שבהן הזכאות היא ל- 10 עד 15 .שעות שבועיות מאז שנת 2010 ילדים מגיל שלוש שנים וחודשיים ו אילך באירלנד זכאים לשנה אחת של חינוך קדם-יסודי חינם, שלוש .שעות ביום, חמישה ימים בשבוע כל הילדים מגיל ארבע ואילך זכאים לשתי שנות לימוד בבית-הספר היסודי לפני גיל חינוך חובה. בצ 'כיה ,הולנד ,יץ י שוו ולוקסמבורג הזכאות לחינוך קדם- יסודי מתחילה בסביבות גיל ארבע, אם באמצעות זכאות מכוח חוק ,(צ'כיה הולנד ,וחלק מן הקנטונים בשוו י יץ) ואם באמצעות קביעת מועד תחילת חינוך חובה לשנתיים של גן ילדים לפי החינוך היסודי( בלוקסמבורג ובחלק מן הקנטונים בשווי ץי). ר שא ב המדינות ,ו בהן יוון ,אוסטריה ופולין, חינוך חובה מתחיל בגיל חמש, שנה או שנתיים לפי כיתה א 'בבית-הספר היסודי. 84 ה מצב דומה גם במדינות מפותחות מחוץ לאירופה ."ב ה אר ב 48 מדינות מחייבות להצ יע שנה אחת של גן ילדים (חצי יום או יום מלא) לפני תחילת בית-הספר היסודי. ב- 16 מדינות שנה אחת של חינוך קדם- יסודי נכללת במסגרת חינוך החובה. 85 בשנים האחרונות ממשל אובמה פועל באמצעות מענקים פדרליים לקידום יוזמה להחלה אוניברסלית של חינוך איכותי בגני ילדים מגיל ארבע לילדים ממשפחות בעלות הכנסה נמוכה ובינונית. 86 ב קנדה כל המחוזות והטריטוריות מציעים ה שנ אחת לפחות של חינוך קדם- יסודי, כמעט תמיד ללא תשלום. באונטריו ניתן חינוך קדם-יסודי לכ ו ,ל מגיל ארבע ובססקצ 'ואן– מגיל .שלוש87 ב אוסטרליה החוק אינו מחייב מתן שירו תי חינוך לגיל הרך, אך ניתנים שירותי חינוך 84 European Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat, Key Data on Early Childhood Education and Care in Europe, 2014 Edition, Eurydice and Eurostat Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union. 85 Institute of Education Sciences, National Center for Education Statistics, Types of state and district requirements for kindergarten entrance and attendance, by state: 2014. 86 US Department of Education, Early Learning: Preschool for all. 87 Carolyn Ferns and Martha Friendly, The state of early childhood education and care in Canada 2012, Moving Childcare Forward Project, 2014 (Moving Childcare Forward Project is a joint initiative of the Childcare Resource and Research Unit, Centre for Work, Families and Well-Being at the University of Guelph, and the Department of Sociology at the University of Manitoba). עמוד 27 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע אוניברסליים שנה אחת לפני בית- הספר היסודי מכוח הסכם בין המדינות .לממשל הפדרלי ניו ב-זילנד אפשר לרשום ילדים לכיתת גן בבית-הספר בגיל חמש. קביעת סטנדרטים מינימליים קביעתם של סטנדרטים מינימליים באמצעות חקיקה ברורה היא אמצעי להבטיח את יב טחונם ובריאותם של ילדים השוהים במסגרות ו לוודא על-ידי הגדרת מדדים פיזיים כי במסגר ו ת לגיל הרך קיימים תנאים של טיפול ולמידה שיקדמו את התפתחות הילדים השוהים בהם .קביעת סטנד רטים מינימליים מאפשרת תקשורת עם ההורים בנוגע לאיכות המסגרות שבהם מטופלים ילדיהם ומסייעת להם לקבל החלטות מושכלות בתחום זה. 88 במרבית המדינות יש אסדרה מרכזית לקביעת מספר הילדים לאיש צוות או מספר הילדים בקבוצה במסגרות קבוצתיות לגיל הרך .ארבע מדינות בלבד באירופה– דנמרק , שבדיה, לטביה ואיסלנד – לא הסדירו בחקיקה את מספר הילדים לאיש צוות או את מספר הילדים בקבוצה, ו הן מאפשרות למסגרות החינוך לקבוע בעצמן את היחס המתאים .בכמה מדינות האסדרה אינה.מכסה את כל קבוצות הגיל ב קהילה הפלמית של בלגיה לא מסודר מספר הילדים לאיש צוות בגני .ם לילדים מעל גיל שלוש ב טורקיה לא מוסדר מספר הילדים לאיש צוות במסגרות ל פעוטות. בצ'כיה אין אסדרה של מסגרות לילדים מגיל שנתיים ומטה. באיטליה אין הסדרה מרכזית לש מסגרות ל פעוטות , אך הן מוסדרות.ברמה המקומית על- פי דוח של האיחוד האירופי, רוב מדינות אירופה קובעות הן את מספר הילדים ל איש ה צוות והן את .מספר הילדים בקבוצה כמה מדינות , למשל פינלנד, נורבגיה ואירלנד, קובעות רק את מספר הילדים לאיש צוות, ומדינות מעטות(בולגריה ,צ ,'כיה ספרד ,קרואטיה ו טורקיה) מסדירות רק את מספר הילדים בקבוצה. בין המדינות שמסדירות את מספר הילדים לאיש צוות או את מספר הילדים בקבוצה יש הבדלים גדולים: ב מסגרות לפעוטות מספר הילדים לאיש צוות נע בין איש צוות אחד לשלוש ה ילדים (בבריטניה) לבין איש צוות אחד לשמונה ילדים(בנורבגיה) . במסגרות לילדים גדולים יותר בדרך כלל היחס בין מספר אנשי הצוות ל מספר ה ילד ים :גדול יותר, אך ההבדלים בין המדינות גדולים יותר מאיש צוות אחד לשבעה ילדים (בפינלנד) עד ל איש צוות אחד ל- 25 ילדים בני חמש (ביוון) .לעתים קרובות, מספר הילדים בקבוצה בפועל קטן מן המספר המקסימלי, ו כך מספר הילדים לאיש צוות קטן יותר. 89 על- פי נתוני ה- OECD ,ב- 16 מדינות הארגון שבהן נקבע יחס מרבי בין מספר אנשי ה צוות למספר ה ילדים במסגרות לגיל הרך היחס הממוצע הוא שבעה ילדים לאיש צוות .במסגרות חינוך קדם- יסודי ובגני ילדים הממוצע ב- 19 מדינות ה- OECD הוא18 .ילדים לאיש צוות90 במדינות רבות נקבעו הוראות שונות הנוגעות לטיפול בבית המטפלת. בכל מדינות אירופה שבהן מוסדר מספר הילדים בקבוצה בגיל הרך מלבד בולגריה, צ'כיה, יוון, אסטוניה, קרואטיה, ליטא, לטביה, רומניה ו טורקיה נקבעו הוראות לטיפול בילדים במסגרת ביתית. ברוב המדינות יש חמישה או שישה ילדים לאיש צוות במסגרת ביתית , ו במדינות מעטות מספר הילדים לאיש צוות קטן יותר– שלושה או ארבעה ילדים לאיש צוות. במדינה 88 OECD, Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care, 2012. 89 European Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat, Key Data on Early Childhood Education and Care in Europe, 2014 Edition, Eurydice and Eurostat Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union. 90 OECD, Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care, 2012. עמוד 28 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע אחת– הקהילה הפלמית של בלגיה– נדרש איש צוות אחד לשמונה ילדים. בחלק מן המדינות ההוראות נוגעות גם לגיל הילדים ומגבילות את מספר התינוקות .בקבוצה91 נושא נוסף שה סטנדרטים עוסקים בו הוא התנאים ה פיזיים במסגרת לגיל הרך , ובכללם שטח הגן , בטיחותו ותנאי התברואה בו .על- פי רוב הבריאות והבטיחות של מסגרות לגיל הרך הוא נושא שיש בו הסדרה מרובה , ובכלל זה דר ישות מפורטות בנוגע לגודל המבנה , תכנו נו וה מתקנים הו ציוד שנחשבים .נחוצים לקידום התפתחות בריאה של ילדים כמעט בכל מדינות אירופה הבטיחות והתברואה במסגרות לגיל הרך מוסדרות ב .חקיקה ראשית אוסטריה ואיטליה הן המדינות היחידות שבהן ה הסדרה היא ,ברמה המקומית בלבד. בשבדיה ובגרמניה יש הסדרה מינימלית ברמת המדינה שנועדה להבטיח שאין בעברו של המטפל דבר מה המעיד שאין הוא ראוי לטפל בילדים. ברוב המדי נות יש הסדרה של ההתאמה של הצוות ל טיפול ,בילדים גודל המבנה ותכנו נו ,ה מתקנים להכנת מזון ומתקני התברואה. במדינות מעטות יותר מוסדרים בחקיקה ראשית תחומים כגון הציוד בגן ובחצר, גודל החצר ותכנונה והאיזון בין פעילויות בתוך הגן ומחו צה .לו במדינות רבות יש הבדלים בין ה הוראה הנוגעות למסגרות ל תינוקות פעוטות לאלו הנוגעות ל מסגרות ל ילדים גדולים יותר ב , ו רבות המ מדינות ה אלה ההסדרה שעוסקת במסגרות לילדים גדולים יותר מקיפה ומפורטת מזו שעוסקת במסגרות ל פעוטות . הקהילה דוברת הצרפתית בבלגיה היא המדינה האירופית היחידה שבה במסגרות ל פעוטות מוסדרים תחומים שאינם מוסדרים במסגרות לילדים גדולים .יותר ה- OECD חישב את השטח שמוקצה לפי חוק לילדים במסגרות לגיל הרך במדינות המפותחות. על- פי ה נתונים שאס ף , ברוב המדינות המפותחות (מלבד צ'כיה, דנמרק, ישראל ו טורקיה במסגרות לפעוטות ,ובלגיה ו קול מביה הבריט ,ית ואי הנסיך אדוארד שבקנדה, יפן, קוריאה טורקיה וסקוטלנד במסגרות ה חינוך ה קדם- .יסודי) יש הסדרה של השטח המוקצה לילד במבנה ה הבדלים בין המסגרות בהקשר זה גדולים, והשטח הממוצע הוא 3.6 מ "ר לילד במסגרת ל תינוקות פעוטות ו- 2.9 מ "ר לילד בגני ילדים ובמסגרות חינוך קדם- .יסודי18 מדינות מסדירות את שטח החצר במסגרות לגיל הרך: במסגרות ל תינוקות ו פעוטות השטח הממוצע הוא 8.9 מ "ר לילד ובחינוך הקדם- יסודי מוקצה שטח של7 מ "ר ילד ל. 92 מדינות מעטות יותר מסדירות את תנאי הבטיחות והתברואה במסגרות ביתיות. בעשר מ מדינות אירופ ה אין כל הסדרה .של תנאי הבטיחות והתברואה במסגרות מסוג זה במדינות ש יש בהן הסדרה היא מתמקדת בדרך כלל בהתאמה של אנשי הצוות לטיפול בגיל הרך – שמשמעותה בדרך כלל איסור על מי שהוא בעל רישום פלילי לעסוק בטיפול בילדים, במתקני התברואה במקום, בגודל הגן ובתכנונו ובציוד ש.בו93 במדינו ת מעטות (הקהילה הצרפתית של בלגיה ,אסטוניה ,איטליה וסלובניה )מוסדר גודל החדר במסגרות טיפול ביתיות. 94 91 European Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat, Key Data on Early Childhood Education and Care in Europe, 2014 Edition, Eurydice and Eurostat Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union. 92 OECD, Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care, 2012. 93 European Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat, Key Data on Early Childhood Education and Care in Europe, 2014 Edition, Eurydice and Eurostat Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union. 94 OECD, Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care, 2012. עמוד 29 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע הכשרת אנשי הצוות במסגרות חינוך לגיל הרך ותנאי העסקתם הם מ התחומים ה חשובים ביותר ל .איכות הטיפול במסגרות לגיל הרך יש עדויות מחקריות מוצקות ש לפיהן אנשי צוות בעלי הכשרה טובה יכולים ליצור סביבה חינוכית באיכות גבוהה ש יש בה אינטראקציות חיוביות מרובות ב עבור הילדים, ו כך להוביל לשיפור איכות הטיפול והחינוך במסגרות לגיל הרך. יתר על כן, נמצא כי לאנשי צוות בעלי השכלה מתאימה יש השפעה חיובית על אנשי צוות שעובדים עמם ואינם בעלי השכלה דומה. 95 המדינות נבדלות זו מזו במידה ניכרת באנשי הצוות המועסקים במסגרות לגיל הרך, בהגדרת התפקיד שלהם ובכינוייהם .המקצועיים אפשר להבחין בשלוש קטגוריות מרכזיות של אנשי צוות במסגרות לגיל הרך : אנשי חינוך ,מטפלים ועובדי סיוע .בדרך כלל עם כל קבוצת ילדים עובדים כמה אנשי צוות משתי .קטגוריות לפחות במדינות אירופה יש שתי גישות מרכזיות להכשרת אנשי צוות ל מסגרות לגיל הרך, והן קשורות ב קשר ישיר ב מבנה מערכת החינוך לגיל הרך בכל מדינה– מערכת מאוחדת או מערכת מפוצלת . ב מדינות שבה ן ה מערכת מאוחדת והחינוך ב גיל הרך ניתן כשלב אחד, ההכשרה המינימלית הנדרשת מאנשי צוות במסגרות ל פעוטות זהה לזאת שנדרשת מאנשי צוות במסגרות לילדים גדולים .יותר במדינות שבהן ה מערכת מפוצלת ו החינוך ל פעוטות ,ניתן במבנה נפרד ובאמצעות גורם אחר על- פי רוב הכשר תם של אנשי הצוות במסגרות לפעוטות מעטה משל אנשי הצוות במסגרות לילדים גדולים יותר . ברוב המדינות שבהן נדרשת הכשרה זהה מאנשי צוות בכל שלבי החינוך ב גיל הרך, אנשי חינוך במסגרות לגיל הרך צריכים להיות בעלי .השכלה אקדמית. בפורטוגל ובאיסלנד עליהם להיות בעלי תואר שני בגרמנ יה, לטביה ואוסטריה הם נדרשים להיות בעלי השכלה על- .תיכונית מתאימה ,כך בדרך כלל השכלתם ש ל אנשי חינוך במסגרות ל פעוטות במדינות שבה ן ה מערכת מפוצלת נמוכה משל אנשי חינוך לגיל הרך במדינות שבהן מערכת חינוך מאוחדת . ב רוב המדינות שבהן מערכת ה חינוך לגיל הרך מפוצל ת אנשי צוות העובדים במסגרות ל תינוקות ו פעוטות נדרשים להכשרה שונה מ של אנשי צוות במסגרות לילדים גדולים .יותר על אנשי החינוך או המטפלים המועסקים במסגרות ל פעוטות להיות בעלי תעודת בגרות או השכלה על-תיכונית, ו היקפה שונה בכל מדינה . בשתי מדינות, אירלנד וסלובקיה, אין דרישות השכלה מינימליות ממטפלים במסגרות ל פעוטות, אך בפועל המסגרות לגיל הרך שואפות להעסיק אנשי צוות בעלי השכלה מתאימה. בכמה מדינות שבהן ה מערכת מפוצלת – יוון, צרפת, פורטוגל ו טורקיה– נדרשת מ אנשי חינוך שמועסקים במסגרות ל פעוטות השכלה אקדמית, אך במרבית המדינות נדרשת השכלה מסוג זה רק מ אנשי חינוך המועסקים במסגרות חינוך קדם-יסודי. בצרפת ובאיטליה אנשי החינוך במסגרות חינוך קדם- יסודי צריכים להיות בעלי תואר .שני תואם בכמה מדינות לא נדרשת מאנשי חינוך במסגרות חינוך קדם- יסודי השכלה אקדמית אלא השכלה על- .תיכונית בלבד ברוב מדינות אירופה נדרשת השכלה מינימלית גם מן המטפלים במסגרות ל תינוקות ו פעוטות ,לע- פי רוב ברמה של השכלה תיכונית .שתי מדינות ,צרפת וספר ד ,דורשות מן הצוות הטיפולי במסגרות לגיל הרך השכלה אקדמית, ובולגריה ומלטה דורשות השכלה על- .תיכונית11 מדינות מחייבות השכלה מינימלית ברמת תיכון גם מן הצוות המסייע במסגר ו ת ל פעוטות .במדינות מעטות נדרשת השכלה מינימלית – השכלה תיכונית– גם מן המטפלות והצוות המסייע במסגרות חינוך קדם- .יסודי96 95 Ibid. 96 European Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat, Key Data on Early Childhood Education and Care in Europe, 2014 Edition, Eurydice and Eurostat Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union עמוד 30 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע במדינות ,אירופיות רבות פועלות מסגרות ביתיות לטיפול בילדים בדרך כלל לתינוקות ולפעוטות .בשליש מן המדינות שבהן יש הסדרה של מסגרות מסוג זה על המטפלים במסגרות הביתיות להיות בעלי השכלה מסוג כלשהו, אך רק בשש מדינות– קפריסין, מלטה, דנמרק, לוקסמבורג, סקוטלנד ונורבגיה – רמת ההשכלה שנדרשת ממטפלים במסגרות ביתיות זהה ו לז הנדרשת ממטפלים ואנשי חינוך במסגרות ל .ילדים צעירים בכמחצית המדינות שבהן מוסדרות מסגרות ביתיות המטפלים חייבים לעבור קורס .הכשרה ספציפי כתנאי לרישוי המסגרת97 ההסדרה של מסגרות לגיל הרך באר ה"ב נעשית ברמת המדינה. בכל מדינ ה יש סטנדרטים שונים לרישוי מסגרות, ובמדינות רבות יש מדדים נפרדים למסגרות חינוך קדם- ,יסודי במימון המדינה ל מסגרות קבוצתיות לגיל הרך המחויבות ברישוי לו מסגרות .ביתיות ב מדינות רבות פועל גם מנגנון ו וול נטרי לשיפור האיכות– Quality Improvement Rating System (QRIS) – וב מדינות אחדות מסגרות מורשות מחויבות לה יעזר במנגנ ה ון.זה ההיבטים שבהן נבחנות מסגרות חינוך לגיל הרך דומים: כל המדינות קובעות קריטריונים ל ,הכשרה המקצועית של אנשי הצוות ל תוכניות ,הלימודים ל בריאות הילדים ול בטיחותם. במסגרות לגיל הרך ברישוי המדינה בדרך כלל יש פיקוח על מעורבות הורים, לע אך- פי רוב אין פיקוח על רמת ,ההתפתחות של הילדים במסגרת ואילו במסגרות חינוך קדם- יסודי שהמדינה משתתפת במימונן הפיקוח על מעורבות הורים נפוץ פחות אך רוב המדינות בוחנות את רמת ההתפתחות וההישגים של ילדים במסגרת .יש הבדלים גדולים בין המדינות ב דרישות המינימום מן המסגרות מבחינת רמת ההשכלה וההכשרה של הצוות המטפל, הפעילויות במסגרות לגיל הרך, הכללים הנוגעים ,לתברואה ובטיחות ה יחס בין מספר הילדים למספר המטפלים ,גודל הקבוצה .ועוד98 הממשל הפדרלי מקדם בשנים האחרונות תוכנית במימון פדר לי להגדלת הכיסוי של מסגרות חינוך לגיל הרך לו שיפור איכותן ,בין השאר באמצעות קביעת סטנדרטים אחידים. 99 3.2 . רישוי ופיקוח מערכת רישוי ופיקוח ממשלתית על מסגרות לגיל הרך נועדה להבטיח לצרכנים (הורים וילדים ) ששירותי החינוך לגיל הרך ,הניתנים על- ידי מגוון ספקים ,עומדים בדרישות איכות ומהימנות מינימליות .ה ,פיקוח על מסגרות חינוך לגיל הרך, גם בשוק הפרטי נדרש בעיקר בשל פערי המידע בתחום בין ההורים למפעילי המסגרות וחוסר היכולת של ה הורי ם לוודא כי המסגרת שבה מטופלים ילדיהם היא מסגרת איכותית. 100 לעתים קרובות רשויות שונות ,אף ו ברמות שונות של ממשל, הן בעלות סמכויות בתהליכי הרישוי של מסגרות לגיל הרך והפיקוח עליהן , ובכמה מקומות מעורבים בכך גופים עצמאיים, ממשלתיים או ,פרטיים ש הם בעלי סמכויות ב נושא .התמונה מורכבת במיוחד במדינות שבהן המערכת מפוצלת. הרשויות המעורבות ברישוי ובפיקוח עשויות לשים דגש על קריטריונים ומדדים שונים להערכה על- פי 97 Ibid. 98 Childcare Aware of America, "Ranking of State Childcare Regulations and Oversight", April 2014. 99 US Department of Health and Human Services, Office of Childcare, "A Foundation for Quality Improvement Systems: State Licensing, Preschool and QRIS Program Quality Standards", November 2011. 100 נעה לאור ואשר בן-אריה, "פיקוח על מסגרות חינוכיות- טיפוליות בגיל הרך: ישראל במבט משווה", מינהל מחקר וכלכלה במשרד התמ"ת, נובמבר2010 . עמוד 31 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע ה צרכים ה ,מקומיים בדרך כלל במסגרת הסדרה הקובעת סטנדרטים מינימליים ברמת המדינה . כך, גם בתוך מדינות יש לעתים הבדלים של ממש באופן הפיקוח ובתכניו. 101 ארגון Eurydice אסף נתונ ים מקיפים על הגופים המעורבים בתהלי כי הרישוי וההערכה במדינות אירופה . על-פי הנתונים שהציג, במרבית המדינות הממשל המרכזי מעורב בתהליכי הרישוי של מסגרות לגיל הרך, אך יש מדינות , ובהן בולגריה ,דנמרק ,ספרד ,אוסטריה ,פולין ,שבדיה ואי לנד ס, שבהן אין רשות .מרכזית העוסקת ברישוי מסגרות לגיל הרך בחלק מן המדינות ש אין בהן רשות מרכזית, כגון ,דנמרק פולין, שבדיה ואיסלנד, לרשויות המקומיות יש סמכויות מלאות בתחום זה. במדינות אחרות ת המ אפיינות ב ממשל ,מבוזר ו ,בהן ספרד ואוסטריה ל רשויות מחוזיות יש סמכויות ל רישוי מסגרות לגיל הרך, .לעתים בשיתוף רשויות מקומיות ב מדינות רבות ,ו בהן הקהילה הצרפתית בבלגיה ,צ ,'כיה גרמניה , אסטוניה ,יוון ,צרפת ,ליה ט אי ,, פורטוגל פינלנד , נורבגיה ושוו י ,יץ לרשויות המקומיות יש סמכויות בתהליך הרישוי של מסגרות לגיל הרך .במדינות אחדות יש הבדלים בעניין זה בין מסגרות ל תינוקות ופעוטות למסגרות ל ילדים גדולים .יותר לדוגמ,ה בהונגריה גורמים ממשלתיים הם בעלי סמכויות הרישוי במסגרות ל תינוקות ופעוטות , אך בחינוך הקדם- יסודי ה סמכויות נתונות לרשויות המקומיות. באיטליה גורמים ממשלתיים הם בעלי סמכויות בתהליך הר י שוי של מסגרות חינוך קדם- ,יסודי אך לא של מסגרות עפל וטות. בסלובקיה הממשלה , הרשויות המחוזיות והרשויות המקומיות הן בעלות סמכויות ברישוי מסגרות חינוך קדם-יסודי, אך במסגרות ל פעוטות .מטפלים גורמים מחוזיים בלבד בכל הנוגע לפיקוח על מסגרות לגיל הרך ,מן הנתונים שנאספו עולה כי במרבית המדינות גורמים ממשלתיים מעורבים בפיקוח על מסגרות לגיל הרך ובהערכתן. ב דנמרק בו ליטא הפיקו ח נתון בידי הרשויות המקומיות ,ב ספרד הוא נתון בידי רשויות מחוזיות בשיתוף גופים עצמאיים, בו נורבגיה ואוסטריה מעורב ים .בפיקוח הן הרשויות המקומיות והן המחוזות ב מדינות אחדות יש הבדלים בעניין זה בין מסגרות ל תינוקות ו פעוטות לבין מסגרות המיועדות לילדים גדולים .יותר בצ 'כיה ובצרפת יש פיקוח ממשלתי רק על מסגרות חינוך קדם-יסודי, ואילו מסגרות ל פעוטות הן בפיקוח הרשויות המקומיות והמחוזיות. בהונגריה ל פיקוח הממשלתי יש סמכויות פיקוח רק על מסגרות ,לפעוטות והרשויות המקומיות מפקחות על מסגרות חינוך קדם- .יסודי ב גרמניה האחריות לביצוע הערכה מוטלת על מפעילי המסגרות עצמם , והם חופשיים .לבחור באילו כלים ושיטות ישתמשו לצורך כך כתנאי ל רישוי המסגרת עליהם להודיע לרשויות המקומיות כיצד בכוונתם להעריך את פעילות המסגרת – באמצעות .פיקוח פנימי או חיצוני ברוב המדינות, ובעיקר ,במדינות שבהן מערכת החינוך לגיל הרך מפוצלת הפיקוח על מסגרות לילדים גדולים יותר מקיף מן הפיקוח על מסגרות ל פעוטות . בסלובקיה, לדוגמ ה , הפיקוח על מסגרות ל פעוטות בודק את עמידתן בהנחיות הנוגעות לתברואה ולבטיחות במוסדות לגיל ,הרך ואילו מסגרות לילדים בוגרים יותר נבחנות על-פי קריטריונים רבים יותר, ובהם תפקוד אנשי .הצוות, ניהול, שביעות הרצון של ההורים, רווחת הילדים והישגיהם הלימודיים במ דינות אחרות שבהן ה מערכת מפוצלת בדרך כלל ההבדלים כני ו בת הפיקוח אינם רבים כל כך ומסגרות ל תינוקות ופעוטות נבחנות בקריטריונים נוספים מלבד בטיחות ובריאות, .ובהם רווחת הילדים וניהול המסגרת ,עם זאת 101 European Parliament, Directorate-General for Internal Policy, Quality in Early Childhood Education and Care, Study, May 2013. עמוד 32 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע הישגי הילדים נ בדקים רק במסגרות לילדים גדולים יותר, שכן במערכת מפו צלת למסגרות ל תינוקות פעוטות בדרך כלל אין יעדים חינוכיים מוגדרים. 102 מידע שאסף ה- OECD מעיד אף הוא על המורכבות באופן הפיקוח וההערכה של מסגרות חינוך לגיל הרך. הארגון :בחן את הפיקוח על מסגרות חינוך לגיל הרך בשבעה תחומים התפתחות הילד ,ביצועי הצוות ,רמת השירות ,עמידה בתקנות ,יישום תוכנית הלימודים ,שביעות רצון של ההורים ואספקת כוח עבודה ותנאי עבודה. עולה כי יש מגוון רחב מאוד של שיטות פיקוח על מ סגרות חינוך לגיל הרך . ההבדלים באים לידי ביטוי ב גופים פיקוח שונים ובאמצעים פיקוח שונים, ובכלל זה פיקוח חיצוני על- ,ידי גופים ממשלתיים, מחוזיים או מקומיים פיקוח על-ידי גופים עצמאיים והערכה עצמית של המסגרת .במסגרות ל תינוקות ו פעוטות הפיקוח מתמקד בעמידה בתקנות יותר מאשר במסגרות חינוך קדם- .יסודי במדינות שבה ן הפיקוח מכסה תחום זה הוא בדרך כלל פיקוח חיצוני של גורמים ממשלתיים או של גורם פיקוח עצמאי, וכן שילוב של פיקוח חיצוני ו הערכה פנימי ת, כ נהוג בדנמרק ,, פינלנד, פורטוגל אוסטרליה, צ'כיה, קוריאה, סלובקיה, נורבגיה ופולין. לעומת זאת, בהונגריה נהוג לבחון תחום זה .בהערכה פנימית בלבד יישום תוכניות לימודים נבחן ברוב המדינות במסגרות חינ וך קדם- יסודי, אך ב מדינות דוגמת ספרד, יפן, קוריאה, נורבגיה ופינלנד הוא נבדק גם במסגרות ל פעוטות . מדינות מעטות הבוחנות תחום זה עושות זאת באמצעות פיקוח חיצוני, ומרביתן– באמצעות שילוב של פיקוח חיצוני .ופנימי בדיקת רמת השירות במסגרות לגיל הרך נפוצה מאוד הן במסגרות ל פעוטות והן במסגרות חינוך קדם- .יסודי פיקוח באמצעות גורמים חיצוניים (רשויות ממשלתיות ,אזוריות ומקומיות ,רשות לאומית לתחום זה ,גופים עצמאיים )או הפיקוח על החינוך מופעל ב ,הונגריה ב ,קהילה הפלמית בבלגיה, בריטניה ניו- ,זילנד, איטליה, סקוטלנד, גרמניה הולנד ,וספרד; הערכה עצמית של המסגרת קיימת ב שבדיה , צ ,'כיה אסטוניה וסלובניה; שילוב של פיקוח חיצוני ו הערכה עצמית קיים ב ,אירלנד, פורטוגל, דנמרק פינלנד, מקסיקו, יפן, קוריאה, צ'כיה, סלובקיה, אוסטרליה ופולין. במדינות אחדות נבדק תחום זה גם במסגרות ביתיות, וגם כאן יש מד ,ינות הבודקות זאת באמצעות פיקוח חיצוני יש מדינות שנוקטות הערכה עצמית ואחרות– .באמצעות שילוב של השתיים103 בכמה מדינות נעשות בשנים האחרונות פעולות שמטרתן להאחיד את פעולות הפיקוח ולקבוע אינדיקטורים ברורים שעל-פיהן הוא י יעשה: ב בריטניה נקבעים העקרונות והדרישות ממוסדות חינוך לגיל הרך ב תוכנית מסגרת ל בני אפס עד חמש– Early Years Foundation Stage .ה תוכנית משמשת את המשרד למדדים בחינוך( OFSTED ) לשם הפיקוח על מסגרות חינוך , ובהם מסגרות לגיל הרך .ה תוכנית עודכנה לאחרונה ב- 2014 . ב נורבגיה הרשויות המקומיות הן בעלות סמכויות פיקוח על מסגרות חינוך לגיל הרך, .ציבוריות ופרטיות למושל המחוז יש סמכויות פיקוח עליונות שמטרתן להבטיח כי הרשויות המקומיות ממלאות.את תפקידן זה על- פי חוק מ- 2005 משרד החינוך הנורבגי מפרסם תוכנית מסגרת למסגרות לגיל הרך המפרטת את העקרונות הבסיסיים, היעדים, התכנים והפעילויות בכל ה מסגרות, הן ציבוריות והן פרטיות, וקווים מנחים לפיקוח מטעם הרשויות המקומיות. 104 102 European Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat, Key Data on Early Childhood Education and Care in Europe, 2014 Edition, Eurydice and Eurostat Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union. 103 OECD, Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care, 2012. 104 Ibid. עמוד 33 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע 3.3 . מימון החינוך ב גיל הרך לצד ,הרגולציה על מסגרות שנדונה בפרקים הקודמים המעורבות הממשלתית בחינוך ב גיל הרך באה .לידי ביטוי במימונו סבסוד מסגרות טיפול בילדים בגיל הרך בידי המדינה הוא כלי התערבות מרכזי המאפשר להשיג מטרות הנוגעות הן להתנהלות תחום הטיפול בילדים בגיל הרך והן להתנהלותן של מערכות חברתיות וכלכליות אחרות הקשורות בו :סיוע למשפחות נזקקות ,העלאת שיעור השתתפותן של נשים בשוק העבודה ועוד. כפי שראינו לעיל, המדיניות הממשלתית כלפי מסגרות טיפול לי לדים בגיל הרך ומבנה מערכת הטיפול בילדים בגילים אלו שונה בכל מדינה ומדינה .לפיכך , יש גם הבדלים ניכרים בין המדינות באופן שבו הן תומכות במסגרות טיפול ל גיל ,הרך בהיקף התקציבים ש הן משקיעות בתחום זה ובסיוע לאוכלוסיות מוחלשות. בפרק זה נציג מידע ונתונים ב .נושא 3.3.1 . ההוצאה הציבורית על חינוך גיל ב הרך אחת הדרכים המקובלות להשוואה בין מדינות בכל הנוגע ל מדיניות החינוך ב גיל הרך היא בחינת שיעור ההשקעה במסגרות לגיל הרך ביחס לתוצר .הלאומי הגולמי נתונים של ה- OECD מלמדים כי שיעור ההוצאה הציבורית על חינוך לגיל הרך (מסגרות לגיל הרך וחינוך קדם- יסודי) הוא הגבוה ביותר במדינות ,סקנדינביה ,ובראשן דנמרק וכן בצרפת ,בניו- זילנד ובבריטניה, שמוציאות על חינוך ב גיל הרך יותר מ- 1% מן התוצר הלאומי הגולמי. על-פי נתוני ה- OECD יש קשר ישיר בין שיעור הילדים המטופלים במסגרות לגיל הרך לבין ההוצאה הציבורית על מסגרות אל ו . הנתונים מסוכמים בטבלה:שלהלן105 105 "PF3.1 Public spending on childcare and early education", OECD (2015), OECD Family Database, OECD, Paris (www.OECD.org/social/family/database.htm). עמוד 34 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע טבלה 5 :שיעור ההוצאה על מסגרות לגיל הרך ועל חינוך קדם- יסודי מן התוצר הלאומי הגולמי ( 2011 ) הוצאה על מסגרות לגיל הרך כשיעור מן התל"ג הוצאה על חינוך קדם- יסודי כשיעור מן התל"ג כלל ה הוצאה על חינוך ב גיל הרך כשיעור מן התל"ג דנמרק 0.7 1.3 2.0 שבדיה 1.1 0.5 1.6 איסלנד 0.9 0.7 1.6 נורבגיה 0.9 0.4 1.2 צרפת 0.6 0.7 1.2 ניו-זילנד 0.1 1.0 1.1 פינלנד 0.8 0.3 1.1 בריטניה 0.4 0.7 1.1 הולנד 0.5 0.4 0.9 ישראל 0.2 0.7 0.9 ממוצעOECD 0.4 0.5 0.8 בולג יה ר .. 0.8 0.8 רומניה .. 0.8 0.8 קוריאה 0.7 0.1 0.8 בלגיה 0.1 0.6 0.7 ספרד 0.6 - 0.6 אוסטרליה 0.3 0.3 0.6 ליטא .. 0.6 0.6 מקסיקו 0.1 0.5 0.6 איטליה 0.2 0.4 0.6 לטביה .. 0.6 0.6 הונגריה 0.1 0.5 0.6 אוסטריה 0.5 - 0.5 מלטה .. 0.5 0.5 גרמניה 0.1 0.4 0.5 אירלנד - 0.5 0.5 סלובניה - 0.5 0.5 פולין 0.1 0.4 0.5 לוקסמבורג 0.5 - 0.5 סלובקיה 0.0 0.3 0.4 ארה"ב 0.1 0.3 0.4 פורטוגל 0.0 0.4 0.4 צ'ילה 0.2 0.2 0.4 צ'כיה 0.0 0.4 0.4 יפן 0.3 0.1 0.4 אסטוניה - 0.3 0.3 קפריסין .. 0.3 0.3 עמוד 35 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע האיחוד האירופי בחן ב- 2014 את השינוי בהוצאה הציבורית על חינוך קדם- יסודי בין2006 ל- 2010 . מדוח הארגון עולה כי בשנים אלו עלה השיעור הממוצע של ההוצאה הציבורית על חינוך קדם-יסודי מ- 0.46% מן הת ל"ג ב- 2006 ל- 0.52% מן הת ל"ג ב- 2010. המדינות שבהן שיעור העלייה היה הג דול ביו תר הן בולגריה, דנמרק, ספרד, לטביה ואוסטריה. ב או תו ה זמן בהונגריה, איטליה, שוו י יץ, רומניה ופולין חלה ירידה מסוימת בשיעור ההוצאה על חינוך קדם-יסודי מן הת ל"ג . יש לזכור כי שיעור ההוצאה על חינוך קדם-יסודי מן הת ל"ג תלוי בערך הכולל של התל"ג, כלומר, ירידה בת ל"ג של מדינה עשויה לבוא לידי ביטוי בהגדלת שיעור ההוצאה על חינוך קדם- .יסודי אף כי בפועל לא היה שינוי בהיקף ההוצאה106 אמצעי אחר להשוואה בין המדינות מבחינת ה הוצאה על חינוך גיל ב הרך הוא בחינת ההוצאה השנתית לע ילד .ההבדלים ברמת החיים ובמחירים בין ה מדינות מובאים בחשבון באמצעות השימוש ביחידת מידה אחידה .השוואה בדולר ארה "ב במונחי שווי כוח קנייה מלמדת על פערים ניכרים בין ה מדינות בתחום זה ,וב ייחוד בכל הנוגע למסגרות ל.פעוטות107 הוצאה ציבורית ממוצעת על ( ילד בגיל הרך בדולר ארה"ב במונחי שווי כוח קנייהPPP ,) 2011 3.3.2 . מודלים של תמיכה ממשלתית בחינוך גיל ב הרך לכל מדינה מודל משלה למימון החינוך גיל ב הרך .במדינות שיש בהן מערכת מפוצלת ,הסבסוד הממשלתי ל פעוטות בדרך כלל שונה מן הסבסוד לילדים גדולים .יותר נהוג לסווג את המודל ים לתמיכה ממשלתית במסגרות טיפול לגיל רך ה על-פי קריטריונים שונים, ובראשם הגורם המסובסד ומנגנון ה סבסוד. ב סיווג על בסיס הגורם המסובסד נעשית הבחנה בין מודלים שבהם המימון ניתן ישירות להורים, ה"מכונים מודלים של "צד הביקוש, לבין מודלים שבהם המימון ניתן למפעילי המסגרות– ."מודלים של "צד ההיצע 106 European Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat, Key Data on Early Childhood Education and Care in Europe, 2014 Edition, Eurydice and Eurostat Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union. 107 "PF3.1 Public spending on childcare and early education", OECD (2015), OECD Family Database, OECD, Paris (www.OECD.org/social/family/database.htm). 0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 פינלד נורבגיה דנמרק שבדיה איסלנד בריטניה צרפת יפן ממוצעOECD בלגיה אוסטרליה איטליה שוויץ הולנד צ'כיה גרמניה ארה"ב קוריאה הונגריה ניו-זילנד סלובקיה מקסיקו הוצאה למסגרות לגיל הרך הוצאה ממוצעת לתלמיד בחינוך הקדם- יסודי עמוד 36 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע מודלים "של "צד הביקוש פועלים במדינות שבהן מסגרות הטיפול לגיל הרך מופעלות בידי ארגונים פרטיים ,עסקיים או ללא כוונת ,רווח לפי כללי השוק החופשי, ועלויות הטיפול – כולן או חלקן – .מוטלות על ההורים בכל הנוגע למסגרות ל פעוטות .מצב זה מקובל במדינות רבות ממדינות ה- OECD ,, באוסטרליה, קנדה אירלנד, יפן, הולנד וניו- זילנד הטיפול בילדים בגיל הרך ניתן בעיקר במסגרות פרטיות עד גיל חינוך חובה או מעט לפני כן (עד גיל ארבע או חמש). במדינות אחרות, ו בהן אוסטריה, צ'כיה, פולין, פורטוגל ושוו י יץ הטיפול ב פעוטות ניתן בעיקר במסגרות פרטיות , וא ילו ילדים גדולים יותר מטופלים בגני ילדים .ציבוריים בבלגיה ,, דנמרק, פינלנד, צרפת, גרמניה, הונגריה, איטליה, נורבגיה ספרד ושבדיה הטיפול בילדים נ יתן בעיקר במסגרות ציבוריות. 108 עם זאת, גם במדינות שבהן נפוץ ,הטיפול בילדים בגיל הרך במסגרות ציבוריות פועלות בצדן מסגרות פרטיות לגיל ה .זה ב מדינות אירופה ש האיחוד האירופי אוסף עליהן נתונים לא נמצאה אף מדינה אחת שבה הטיפול בילדים מ לידה עד גיל שלוש ניתן בידי מפעילים ציבוריים בלבד, ובמדינות מעטות ,ו בהן מדינות סקנדינביה ו אוסטריה, הוא נ חלק בין .מפעילים ציבוריים למפעילים פרטיים בסבסוד ציבורי באירלנד ,ב בריטניה בו קהילות דוברות הצר פתית והגרמנית בבלגיה אין כלל מסגרות ציבוריות או בסבסוד ציבורי ל פעוטות. ,בספרד, יוון סלובקיה , רומניה, בולגריה, ליטא ועוד החינוך ל פעוטות ניתן באמצעות מפעילים פרטיים, חלק ו בסבסוד ציבורי. במדינות אחרות, דוגמת צרפת, איטליה, גרמניה ו צ'כיה, פועלים מפעילים פרטיים ,מפעילים פרטיים בסבסוד ציבורי ומס גרות ציבוריות ב עבור שכבת גיל וז. בחלק גדול ממדינות אירופה , למשל ב בלגיה ,גרמניה, צרפת, דנמרק ופינלנד, מסגרות משפחתיות תופסות מקום גדול ב טיפול ב פעוטות ,ו לעתים קרובות הן פועלות בסבסוד ציבורי. מסגרות ציבוריות לילדים הגדולים יותר פועלות ב רוב המדינות חוץ מ אירלנד, שבה אין כלל מסגרות ציבוריות, אם כי בחלקן הגדול פועלות לצד המסגרות הציבוריות גם מסגרות פרטיות, בסבסוד ציבורי או ללא סבסוד ציבורי. 109 במודל ים של ""צד הביקוש הדגש הוא על מתן שפ חו להורים .בעת בחירת המסגרת הרצויה להם סבסוד המסגרות נעשה באמצעות העברה של כסף או שוברים להורים לשם מימון המסגרות, ,או לחלופין באמצעות החזרה )(מלאה או חלקית של התשלום ל .מסגרת באמצעות מערכת המס השימוש במנגנון המיסוי הוא השיטה הנפוצה לסיוע להורים במודל זה. בהליך של זיכוי התשלום בעבור המסגרת (או שיעור מסוים ממנ ו ) מופחת .מהמס שהמשפחה נדרשת לשלם זיכוי מס נחשב לאמצעי מדיניות ת שמ אפיין במידה רבה של רגרסיביות, שכן יוצאים ממנו נשכרים רק מי שנמצאים בשוק העבודה והכנסתם חייבת במס. 110 זיכויי מס על תשלומים למסגרות לגיל הרך בכל הגילים ניתנים בגרמניה ,, מלטה, אוסטריה, פורטוגל ,סלובקיה, בריטניה ונורבגיה. בבלגיה ב ,צרפת ב איטליה ו ב רוב הקנטונים של שווי יץ הורים שילדיהם מטופלים במסגרות לגיל הרך לפני הגיל שבו ניתן חינוך ציבורי גיל ב הרך זכאים לזיכוי מס .בבולגריה 108 PF4.1: Typology of childcare and early education services OECD (2015), OECD Family Database, OECD, Paris (www.OECD.org/social/family/database.htm). 109 European Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat, Key Data on Early Childhood Education and Care in Europe, 2014 Edition, Eurydice and Eurostat Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union 110 רוני הולר וג'וני גל, "סבסוד מסגרות לגיל הרך: ישראל בפרספקטיבה בין- ,"לאומית משווה ביטחון סוציאלי 87 , נובמבר 2011 ', עמ63-37 . עמוד 37 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע ובחלק מן הקהילות בספרד ניתן זיכוי מס ל הורים ל ילדים מעל גיל שלוש שמטופלים במסגרות פרטיות בתשלום. 111 במנגנון השוברים ניתן מענק כספי ישיר להורים לצורך מימון עלויות הטיפול בילדים. השוברים מוגבלים ל רכישת ש ירותים מסוימים , ולכן מנגנו ן זה מאפשר פיקוח הדוק יותר ממתן כסף מזומן על השי רו תים שההורים רוכשים. יתרון נוסף של שיטה זו לעומת שימוש במערכת המס הוא שהיא מאפשרת לסייע גם למשפחות שהכנסתן נמוכה, משום ש הכנסת ההורים אינה צריכה להגיע לסף המס כדי שיקבלו סיוע. 112 כמה מדינות באירופה מציעות שוברים כאמצעי ממוקד לתמיכה במשפחות שילדיהם מטופלים במסגרות .לגיל הרך בצרפת מעסיקים יכולים ל תת לעובדיהם "שובר שירות אוניברסלי "ש אפשר להשתמש בו כתשלום ל צורך טיפול בבית המ טפלת . כמה מן המחוזות באיטליה מציע ים שוברים לטיפול בילדים .מתחת לגיל שלוש בספרד .ניתנים שוברים למשפחות במדריד ובוולנסיה בלוקסמבורג הורים שילדיהם .מטופלים במסגרות פרטיות יכולים להיעזר בשוברים לצמצום העלויות בפינלנד הורים שילדיהם .מטופלים במסגרות פרטיות זכאים למענק לצורך טיפול בילדים בבריטניה פועל מנגנון "שוברים "למסגרות טיפול בילדים בש ו ניתנת אפשרות למעסיקים להציע לעובדיהם שוברים למסגרות טיפול )בילדים (לעתים בתמורה להפחתת שכר העובדים .קבלת שוברים עשויה להשפיע על הזכאות של הורים לזיכוי מס. 113 באר ה"ב ,שוברים שהמדינות נותנות למשפחות בעלות הכנסה נמוכה הם השיטה המרכזית ל מתן .שירותי חינוך וטיפול לגיל הרך עם ,זאת בשל מגבלות תקציביות, היקף השימוש בשוברים קטן , הם מיועדים למשפחות נזקקות בלבד ומכסים חלק קטן מעלויות הטיפול בילדים. באו סטרליה מנגנון השוברים הוא .המנגנון המרכזי לסבסוד שירותי חינוך לגיל הרך הוא מיושם באמצעות ה תוכנית Child Care Benefit, ש במסגרתה המדינה נותן למש פ חה כום ס כסף ב עבור ילדים שנרשמו למסגרות מוכרות בפיקוח ממשלתי ושהוריהם עומדים בתנאים מסוימים . גובה המענק מבוסס על הכנסת ההורים: בעלי .הכנסה נמוכה מקבלים את התמיכה הגבוהה ביותר וככל שההכנסה גדלה כך פוחתת התמיכה114 ב מודלים של"צד ההיצע" המדינה מממנת ישירות את תפעול המסגרת, בין שהיא ציבורית ובין שהיא .פרטית מודלים של צד ההיצע מיושמים על- פי רוב באמצעות שני מנגנונים מרכזיים– הפעלה ישירה של מסגרות ,שבמסגרתה המדינה מממנת לא רק את הפעלת המסגרות אלא אחראית גם להקמתן ולהפעלתן ,אם באמצעות הממשל המרכזי ו אם באמצעות ,רשויות מקומיות ומתן מענקים למפעילי המסגרות. הפעלה ישירה של מסגרות הטיפול לילדים צעירים בידי המדינה אופיינית למדינות ש יש בהן מערכת מאוחדת לטיפול בגיל הרך , ובהן דנמרק ,אסטוניה ,לטביה ,ליטא ,אוסטריה ,סלובניה ,פינ לנד , שבדיה ,איסלנד ונורבגיה. גם במדינות ה .אלה עשויות להתקיים במקביל מסגרות פרטיות בעבור ילדים גדולים .יותר המדינה מפעילה ישירות מסגרות לגיל הרך כמעט בכל מדינות אירופה מתן מענקים כספיים למפעילי המסגרות( "מודל שוק למחצה") משמעותה סבסוד חלקי או מלא של המדינה ל מסגרות שמפעילים .ארגונים פרטיים מודל זה נפוץ מאוד במדינות אירופה, לעתים לצד 111 European Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat, Key Data on Early Childhood Education and Care in Europe, 2014 Edition, Eurydice and Eurostat Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union. 112 ,ד"ר כרמל מעוז דותן שוברים לסבסוד מסגרות חינוך לגיל הרך, אגף מחקר וכלכלה במשרד התמ"ת, דצמבר2012 . 113 European Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat, Key Data on Early Childhood Education and Care in Europe, 2014 Edition, Eurydice and Eurostat Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union 114 ,ד"ר כרמל מעוז דותן שוברים לסבסוד מסגרות חינוך לגיל הרך, אגף מחקר וכלכלה במשרד התמ"ת, דצמבר2012 . עמוד 38 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע מודלים אחרים של הפעלה ישירה או מתן מענקים והטבות מס להורים לכיסוי שאר .העלויות אחת הדוגמאות הבולטות להפעלת ה מודל היא ב גרמניה, שבה הרשות המקומית, בתמיכת המדינות והממשלה המרכזית, אחראית ל מימון חלק נכבד מעלות הפעלתן של מסגרות לטיפול בילדים עד גיל שלוש. בחלק מן המקרים המדינה משתתפת בעלויות הטיפול בילדים במסגרות שמפעילים ארגונים ללא כוונת רווח, אך לא בעלויות הטיפול בילדים במסגרות פרט יות. ברוב המודלים של צד ההיצע נקבע מחיר מרבי .שהמסגרות יכולות לגבות מההורים115 כפי שראינו, יש מדינות שנוהגות לתת לצד הטבות אוניברסליות גם הטבות על- פי קריטריונים ספציפיים לאוכלוסיות שהמדינות מעוניינות להגדיל את השתתפותן בחינוך לגיל ך הר ש או .נזקקות לסיוע נוסף הקריטריון הנפוץ ביותר למתן הנחות או אף פטור מתשלום הוא הכנסת המשפחה .ב בדיקה של האיחוד האירופי נמצא כי 25 מדינות באירופה מציעות הטבות על בסיס הכנסה להורים שילדיהם מטופלים ,במסגרות לגיל הרך. כמה מדינות ו בהן לטביה, הונגריה וסלובקיה, מציעות ארוחות חינם לילדים מ .משפחות עניות במסגרות לגיל הרך14 ,מדינות ובהן בלגיה, בולגריה, דנמרק, ספרד ואוסטריה, מציעות הנחות והטבות למשפחות חד- .הוריות קריטריון נפוץ נוסף הוא מספר הילדים במשפחה, וכן מספר הילדים המטופלים במסגרות לגיל הרך. לדוגמ ה , בסלובניה המדינה מסבסדת את עלות הטיפול בילד שני מאותה משפחה ה שוהה .במסגרת לגיל הרך ה מדינות משתמשות במגוון קריטריונים נוספים למתן הטבות למשפחות שילדיהן מטופלים במסגרות לגיל הרך ,; למשל בנורבגיה ובשוו י יץ מוצעות הטבות להורים באזורים מסוימים ,ו בליטא ובאיסלנד ניתנות הנחות ייחודי ות לסטודנטים. ב- 16 מדינות אירופיות הסמכות לקבוע אילו הנחות יינתנו היא ברמה ה מקומית או אפילו בידי מפעילי המסגרות עצמם. 116 3.3.3 . עלויות החינוך ו הטיפול בילדים בגיל הרך הנגישות הכלכלית של החינוך גיל ב הרך היא גורם חשוב ב הגדלת ,מספר הילדים המטופלים במסגרות וב ייחוד אלו הנזקקים ביותר למסגרות מסוג זה– ילדים ממשפחות נזקקות. כפי שראינו, כמעט כל המדינות המפותחות מציעות לפחות שנה אחת של חינוך קדם- .יסודי חינם בכמחצית ממדינות אירופה החינוך הקדם-יסודי כולו (בגני ילדים ציבוריים ל בני )שלוש ומעלה ניתן חינם. בכמה מדינות במזרח אירופה, ובהן לטביה, ליטא, רומניה, בולגריה וסלובניה, ניתן חינוך חינם (מלבד השתתפות בעלויות נלוות דוגמת מזון )בכל המסגרות הציבוריות לגיל הרך מגיל צעיר ,אף כי במדינות ו אל לא מובטח מקום לפעוטות במסגר תו ציבורי תו, והביקוש להן על- פי רוב עולה על ההיצע. הורים ברוב מדינות אירופה נדרשים לשלם ב עבור הט יפול במסגרות ל פעוטות גם אם קיימות מסגרות ציבוריות לגילים אלו או ש החוק מקנה זכאות למקום במסגרת לגיל הרך מגיל צעיר (להרחבה ראו סעיף3.1 .)למעלה עלויות הטיפול בילדים צעירים שונות בכל מדינה ומדינה ,ו יש הבדלים אף בין מסגרות בתוך אותה מדינה. ברוב מדינות אירופה החוק מגביל את מחירי ה מסגרות ה ציבוריות או קובע סבסוד ציבורי לילדים צעירים . טורקיה .היא המדינה היחידה שמגבילה את מחירי המסגרות הפרטיות על- פי רוב המדינות מציינות מחירי מקסימום ש אפשר לגבות מההורים. במדינות סקנדינביה מחירים אלו נמוכים 115 רוני הולר וג'וני גל, "ס בסוד מסגרות לגיל הרך: ישראל בפרספקטיבה בין- ,"לאומית משווה ביטחון סוציאלי 67 , נובמבר 2011 ', עמ63-37 . 116 European Commission/EACEA/Eurydice/Eurostat, Key Data on Early Childhood Education and Care in Europe, 2014 Edition, Eurydice and Eurostat Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union. עמוד 39 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע מאוד: בשבדיה הם מוגבלים ל- 110 $ במונחיPPS ,בדנמרק – 270 $ ,בפינלנד – 216 $ ובנורבגיה– 200 $ . ,במדינות אחדות ו בהן שווי יץ ולוקסמבורג, מחירי ה מקסימום גבוהים .הרבה יותר מדינות אחרות מגבילות את התשלום ל שיעור מעלויות התפעול של המסגרת )(דנמרק או מן ההכנסה לנפש של המשפחה .)(הונגריה117 בתרשים שלהלן מוצג סיכום של ה- OECD ל תשלום הממוצע למסגרת מוכרת לגיל שנתיים כשיעור מן השכר הממוצע. 118 התשלום ל ,מסגרת לגיל שנתיים כשיעור מן השכר הממוצעOECD , 2012 117 Ibid. 118 "PF3.4 Childcare support", OECD (2015), OECD Family Database, OECD, Paris (www.OECD.org/social/family/database.htm). 67.3 60.3 55.8 55.2 54.8 53.5 53.0 50.3 48.2 42.2 39.0 36.2 27.6 26.2 25.4 23.8 23.7 21.5 19.7 18.0 17.7 16.4 16.0 14.9 14.4 13.9 12.2 10.9 10.6 10.0 8.4 7.9 7.0 6.5 5.1 3.4 שוויץ לוקסמבורג הולנד ניו זילנד סלובניה אירלנד בריטניה יפן אוסטרליה ארצות הברית קנדה בלגיה ממוצעOECD פורטוגל מלטה ממוצע האיחוד האירופי ספרד גרמניה צרפת צ'כיה ליטא ישראל בולגריה קוריאה דנמרק פינלנד פולין נורבגיה לטביה איסלנד סלובקיה אסטוניה יוון שבדיה הונגריה אוסטריה עמוד 40 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע עם זאת ,כפי שראינו למעלה, השוואה של התשלומים ל מסגרות ה טיפול בגיל הרך בלבד איננה מספקת, שכן ה תשלום של ההורים בפועל עשוי להיות נמו ך הרבה יותר. כאמור, המדינות נותנות הטבות להורים שילדיהם מטופלים במסגרות לגיל הרך ,ןה וב סבסוד העלויות ב עבור משפחות העומדות בתנאים מסוימים ,מענקים כספיים והטבות מיסוי שנועדו ל הקל על הורים להתמודד עם הטיפול בילדים .גם אחרי חישוב הטבות אלו ,במדינות רבות התשלום שהורים משלמים על הטיפול בילדים עדיין גבוה . בתרשים שלהלן מ ובאים נתוני ה- OECD על העלויות נטו של מסגרות מוכרות ל טיפול בילדים למשך יום שלם ב עבור משפחה שבה שני ה הורים עובדים ו מרוויחים ביחד % 150 מן השכר הממוצע. 119 עלויות ,נטו של מסגרות טיפול לגיל הרך כשיעור מהכנסת משפחהOECD , 2012 119 "PF3.4 Childcare support", OECD (2015), OECD Family Database, OECD, Paris (www.OECD.org/social/family/database.htm). 52.4 45.7 42.5 40.6 27.3 27.1 23.5 23.0 22.7 17.5 15.1 13.8 13.8 13.6 12.9 12.7 12.4 12.4 12.2 11.9 10.9 10.0 9.9 9.3 8.0 7.9 7.4 6.3 4.8 4.7 3.7 3.6 3.6 2.0 0.0 0.0 ארה"ב קנדה(אונטריו) מלטה אירלנד סלובקיה צ'כיה לטביה ניו-זילנד יפן(טוקיו) ישראל ספרד ממוצעOECD שוויץ אוסטרליה ממוצע האיחוד האירופי פינלנד בולגריה(סופיה) אסטוניה ליטא נורבגיה פולין(וורשה) הולנד סלובניה הונגריה בריטניה איסלנד בלגיה אוסטריה(וינה) לוקסמבורג יוון צרפת גרמניה(המבורג) שבדיה פורטוגל דנמרק קוריאה עמוד 41 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע 4. חינוך לגיל הרך במדינות נבחרות בפרק זה נציג מידע מקיף על מדיניות החינוך ב גיל הרך בשלוש מדינות שהתנהלו בהן בעשורים האחרונים רפורמות של ממש בנושא זה :אוסטרליה מקדמת בשנים האחרונות רפורמות שמטרתן להרחיב ולהאחיד את הרגולציה על מסגרות לגיל הרך ולהגדיל את שיעור הילדים המטופלים במסגרות ;הללו בריטניה הכניסה את המסגרות לגיל הרך לפיקוח של משרד החינוך בסוף שנות ה- 90 והרחיבה ב מידה ניכרת את ההטבות הכלכליות למשפחות שילדיהן מטופלים במסגרות הללו ;שבדיה העבירה את האחריות לגיל הרך למשרד החינוך ב- 1998 . 4.1 . אוסטרליה החינוך לגיל הרך באוסטרליה עד תחילת בית-הספר היסודי או סמוך אליו מבוסס על שירותים במגזר הפרטי .בשנים האחרונות, בשל ה שיעור ה קטן יחסית של ילדים המטופלים במסגרות לגיל הרך הו דאגה ל איכות המסגרות, חלו שינויים רבים במדיניות החינוך גיל ב הרך, שנועדו להרחיב את הנגישות לש ו ולשפר את הרגולציה והפיקוח ב תחום זה .שינויים ו אל מלווים בדיון ציבורי ער וב ועדות בדיקה ציבוריות רבות הבוחנות את יישומם . בין השאר הועבר לאחרונה הטיפול הפדרלי במסגרות לגיל הרך ממשרד החינוך הפדרלי למשרד לשירותים חברתיים. 120 נגישות ה חינוך גיל ב הרך שירותי החינוך לגיל הרך ניתנים רובם ככולם במגזר הפרטי. ככלל, אין זכאות לפי חוק לשירותי חינוך לגיל הרך לפני גיל חינוך חובה ותחילת בית- .הספר היסודי בשנת 2008 , מתוך רצון להגדיל את שיעור הילדים הלומדים במסגרות חינוך לגיל הרך לפני כניסתם לבית-הספר היסודי, הגיעה ממשלת אוסטרליה להסכם עם המדינות על "נגישות אוניברסלית של חינוך ב גיל הרך". על-פי ההסכם, ממשלות הטריטוריות והמדינות מחויבות ל הבטיח שכל הילדים יקבלו חינוך קדם- יסודי בהיקף של15 שעות שבועיות40 שבועות בשנה על- ידי מורה בעל הכשרה אקדמית בתחום החינוך ב .גיל הרך ההסכם מתיר ל מדינות ו ל טריטוריות לקבוע כיצד יעמדו בהתחייבות ה זאת, אך הן מחויבות ל דווח לממשל על התקדמותן. הן רשאיות לגבות תשלום מן ההורים ב עבור גן היל .דים הממשלה הפדרלית תומכת במדינות ובטריטוריות והקצתה ל שם כך תקציבים ניכרים. לאחרונה הודיעה ה ממשל ה על המשך תמיכתה ב תוכנית עד דצמבר2017 . 121 נתונים מתוך דוח מעקב על יישום ה תוכנית מלמדים על הבדלים ניכרים בין המדינות והטריטוריות ב אופן יישומה: בטריטוריה אחת בלבד כמעט כל הילדים הלומדים בחינוך הקדם-יסודי לומדים בגני ילדים ציבוריים ללא תשלום , על- פי רוב צמוד לבית- הספר; בארבע מדינות רוב הילדים בשכבת גיל וז לומדים בגני ילדים ציבוריים; בשלוש מדינות שיעור הילדים הלומדים בגני ילדים ציבוריים נמוך, והחינוך הקדם-יסודי בשנה שלפני בית- הספר היסודי ניתן .במסגרות פרטיות122 120 Australian Government, Department of Social Services, Families and Children. 121 Australian Government, "Universal Access to Early Childhood Education. 122 Deloitte Access Economics, Review of the National Partnership Agreement on Universal Access to Early Childhood Education, August 2014. עמוד 42 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע רגולציה ופיקוח בשנים האחרונות ממשלת אוסטרליה פועלת להגביר את הרגולציה והפיקוח על מסגרות חינוך לגיל הרך וליצור רמה אחידה של רגולציה במדינות ובטריטוריות. בשנת2009 חתמו המדינות והטריטור יות על הסכם עם הממשלה הפדרלית על תוכנית ( agenda ) .לאומית לאיכות הטיפול והחינוך בגיל הרך על סמך הסכם זה הוקמה בשנת 2012 National Quality Framework – מסגרת איכות לאומית, שנועדה להעלות את איכות שירותי החינוך והטיפול ולדחוף לשיפור מתמיד ולאחידות ברמת ם . המסגרת חלה על כל שירותי החינוך והטיפול בילדים שאינם שירותי חינוך פורמליים, ובכלל זה מסגרות משלימות לילדים בגיל בית-ספר, מלבד מסגרות מסוימות ,הפטורות ממנה לפי חוק או תקנות ובה ן שירותים הניתנים .במסגרת ביתית123 למסגרת האיכות הלאומית ארבעה מרכיבים: 124 1. חקיקה ב אמצעות חוקים מקבילים ותקנות– Education and Care Services National Law ו- Education and Care Services National Regulations 2011 . החוקים שהחליפו את החקיקה הקודמת בעניין רישוי מסגרות לגיל הרך ה תקבלו בכל אחת מן המדינות בנפרד, אך הם כמעט זהים. הם מסדירים את כל ההיבטים הנוגעים לרישוי מסגרות לגיל הרך והפיקוח עליהן; 2. מדד איכות לאומי ( National Quality Standard ) בעל מעמד סטטוטורי, ש נקבעו בו דרישות מקיפות מכל ה מסגר ו ת לגיל הרך בתחומים כגון ה תוכנית החינוכית והפעילות החינוכית במסגרת, בר יאות ובטיחות, סביבת הגן, אנשי הצוות והכשרתם, היחס המספרי בין אנשי צוות ל ילדים, שיתוף ה פעולה עם המשפחות והקהילה וניהול הגן; 3. יצירת תהליך אחיד להערכה ,למדידת איכות המסגרות ולדירוגן מתוך שאיפה לקדם שיפור מתמשך ברמת השירותים ול תת למשפחות מידע בעל תועלת לצורך קבלת החלטות בדבר החינוך והטיפול בילדיהן; 4. הקמת גוף עצמאי הממונה על יישום המסגרת הלאומית לאיכות– Australian Children's Education and Care Quality Authority . המערכת החדשה מ קנה לרשויות הפיקוח במדינות ובטריטוריות סמכויות בתחום הרישוי והפיקוח על מסגרות לגיל הרך :רישוי מסגרות לגיל הרך ומפעילים ,הערכה ודירוג של המסגרות באמצעות מדד האיכות הלאומי ופיקוח על המסגרות ובחינת עמידתן בחוקים ובתקנות , ובכלל זה בדיקת תלונות על מסגרות והפעלת אמצעי אכיפה .תפקיד הרשות לאיכות בחינוך ובטיפול להנחות את גורמי הרישוי והפיקוח ביישום מסגרת האיכות הלאומית ולהבטיח יישום אחיד בכל המדינות והטריטוריות. 125 מימון החינוך לגיל הרך מימון החינוך לגיל הרך באוסטרליה מבוסס על מערכת של מענקים ושוברים להורים .ה טיפול בילדים במסגרת מוכרת ומאושרת על-פי מסגרת האיכות הלאומית הוא תנאי לקבלת כל סוגי המענקים ,אך יש 123 Australian Children's Education & Care Quality Authority, Who is not Covered? Information sheet. 124 Ibid., Guide to the Education and Care Services National Law and The Education and Care Services National Regulations 2011, June 2014 125 Ibid., Governance Arrangements – Who Will Services Deal With? Information sheet. עמוד 43 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע מענקים ה תלויים בהכנסת המשפחה או בקריטריונים אחרים .משפחה יכולה להיות זכאית לכמה מענקים בו בזמן. המנגנון המרכזי למימון החינוך בגיל הרך באוסטרליה הוא מנגנון השוברים, המכונהChild Care Benefit .במסגרתו ניתנים להורים העומדים בקריטריונים קבועים מענקים כספיים לצורך תשלום לע טיפול בילדים .השוברים ניתנים רק ב עבור ילדים הרשומים במסגרות מאושרות לפי מסגרת האיכות הלאומית או לילדים המטופלים בטיפול ,""רשום כלומר טיפול בידי בן משפחה ,חברים או בבית המטפלת, הנדרשים גם הם לרישום ממשלתי . סכום התשלום תלוי בהכנסת ההורים ,במספר הילדים במשפחה המטופלים במסגרת לגיל הרך או ה מסגרת משלימה ובמספר השעות שבהן הילד .מטופל הורים עובדים או לומדים זכאים לסיוע ב עבור מספר גדול יותר של שעות מהורים לא עובדים .בעלי הכנסה נמוכה מקבלים את התמיכה הג דולה ביותר, וכל שההכנסה גדלה פוחתת התמיכה .השוברים מועברים על-פי רוב ישירות לספקי השירות, כדי לה וריד את סכום התשלום של הורים למסגרות לגיל הרך. 126 מנגנון שנועד להשלים את ה- Child Care Benefits הוא ה- Child Care Rebates , שבו הורים יכולים לקבל החזר של עד50% מן התשלום ב עבור מסגרות לגיל הרך אם הם עומדים בתנאים לקבלתChild Care Benefits מבחינת סוג המסגרת שבה הילד מטופל . שוברים ו אל אינם תלויי הכנסה, ולכן הם מסייעים .להורים שהכנסתם גבוהה מכדי לקבל שוברים באמצעות המנגנון המרכזי127 JET – Jobs Education and Training Child Care Fee Assistance היא תוכנית ה נותנת סיוע נוסף למשפחות מאוכלוסיות נזקקות מסוימות, ובהן הורים לילדים שגילם פחות מ שש. מענק זה מאפשר להורים עובדים, לומדים או בהכשרה תעסוקתית לממן את ההפרש בין המענק שהם מקבלים ב תוכניות אחרות לתשלום הנדרש במסגרות לגיל הרך כדי שיוכלו להשתלב מחדש במעגל העבוד.ה128 בשנים האחרונות התרחשו כמה שינויים במימון המסגרות לגיל הרך באוסטרליה. ראשית, כפי שראינו לעיל, הממשלה מעבירה מימון ישיר למדינות לצורך תמיכה ב תוכנית להחלה אוניברסלית של חינוך קדם-יסודי. נוסף על כך , בעקבות דוח ביקורת מקיף של ה- Productivity Commission בממשל האוסטרלי, שעסק בין השאר במערך הסיוע למימון מסגרות לגיל הרך, הודיעה ממשלת אוסטרליה .בחודשים האחרונים על שינויים במערך התמיכה במשפחות129 על- ,פי הודעת הממשלה ב מערכת התמיכה החדשה יהיו שלושה מרכיבים מרכזיים: מנגנוןChild Care Subsidy , שיחליף מיולי2017 ואי לך את שלושת מנגנוני התמיכה שנמנו ל עיל ; מנגנוןChild Care Safety Net , שיחל לפעול ביולי2016 ו ייתן תמיכה ממוקדת ל משפחות נזקקות כדי לסייע לה ן להתגבר על החסמים המונעים מה ן טיפול במסגרות ;לגיל הרך והשתתפות בשוק העבודה תוכנית Nanny Pilot Program , ש תתחיל לפעול ביולי 2016, ו תסייע למי שאין לו גישה למערכת הטיפול המרכזית .הממשלה ציינה בהודעתה כי מערכת התמיכה החדשה תהיה נגישה ופשוטה יותר למשפחות ,תאפשר תת ל סיוע ממוקד למשפחות נזקקות ותהיה גמישה מספיק 126 Australian Government, Department of Human Services, Child Care Benefits. 127 Ibid., Child Care Rebate 128 Ibid., JET Child Care Fee Assistance 129 Australian Government, Productivity Commission, Childcare and Early Childhood Learning – Inquiry Report, February 2015. עמוד 44 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע לצורך סיוע לאותן משפחות שהסיוע נמנע מהן בעבר מכיוון שלא עמדו בקריטרי ונים לקבלתו או משום שההסדרים לטיפול בילדים לא התאימו ו לצ רכיהן. 130 4.2 . בריטניה131 בעשורים האחרונים התחוללו ב מדיניות החינוך לגיל הרך בבריטניה שינויים של ממש, ש הביאו להרחבה הדרגתית של קהל היעד שלה מילדים בסיכון בלבד לכלל האוכלוסייה (אף כי עדיין מושם דגש חזק על ילדים מאוכלוסיות מוחלשות )והגבירו את הפיקוח עליה, מתוך הכרה ב חשיבות של איכות המסגרות להתפתחות הילדים ולקידום שוויון בין ילדים. 132 מערכת החינוך לגיל הרך מבוססת על מפעילים פרטיים במימון ציבורי ב.רגולציה ופיקוח מקיפים Child Care Act 2006 הוא החוק המרכזי המסדיר את החינוך לגיל הרך ואת תפקידיהם של הגורמים המעורבים בהפעלת המסגרות ובמימונ ן. החוק מטיל אחריות על הרשויות המקומיות לדאוג לטובת הילדים שבתחומן ולהפחית את אי ה-שוויון בין הילדים . בכלל זה עליהן לדאוג לקיומן של מסגרות איכותיות לגיל הרך.בתחומן133 נגישות ה חינוך גיל ב הרך ככלל, מערכת החינוך לגיל הרך בבריטניה נחלקת לשני שלבים מרכזיים :עד גיל שלוש (או עד גיל שנתיים ,לילדים נזקקים ו )ראו פירוט להלן ומ גיל שלוש עד גיל חמש , הוא גיל חינוך חובה ובו נכנס ים הילד ים לבית- .הספר היסודי הורים לילדים מתחת לגיל שלוש יכולים לרשום את ילדיה ם .למסגרות פרטיות החוק מחייב את הרשויות המקומיות להב טיח מקום מספיק במסגרות לגיל הרך לילדים להורים ש עובדים, לומדים או משתתפים .בהכשרה מקצועית ב תוכנית ""התחלה בטוחה, שהחלה לפעול ב- 1998 ונועדה לילדים מאוכלוסיות מוחלשות, ה וקצו תקציבים ממשלתיים ניכרים לצורך הק מה ותפעול של רשת "מרכזי "ילדים, המציעים מגוון שירותים לגיל הרך ולמשפחות תחת קורת גג אחת, ובהם מסגרות חינוך לילדים עד גיל חמש , שירותי בריאות לילדים ולמשפחות, טיפולים פאר ה-רפואיים, מרכזי תמיכה ומידע להורים ו .סיוע לאחר לידה אשר ל ילדים גדולים יותר, בעשורים האחרונים מתרחבת בהדרגה הזכאות לחינוך לגיל הרך. מ אז1998 כל הילדים מגיל ארבע זכאים ל- 12.5 שעות שבועיות של חינוך חינם במסגרת לגיל הרך 38 שבועות בשנה ( בשנת2010 הועלה מספר השעות ל- 15 ) . בשנת2004 הורחבה הזכאות ל ילדים מגיל שלוש, ובשנת2009 – לילדים מגיל שנתיים מאוכלוסיות מוחלשות על- פי קריטריונים כלכליים וחברתיים מוגדרים המשתנים מ זמן לזמן ,(הכנסת המשפחה, ילדים בעלי צרכים מיוחדים ילדים ,מוכרים לרשויות הרווחה המקומיות ילדים שעומדים בתנאי הזכאות לארוחה חינם בבתי-ספר וילדים מאומצים). בשנת 2014 , 40% מן הילדים בני שנתיים מן המשפחות החלשות ביותר היו זכאים .לטיפול במסגרת לגיל הרך לאחרונה 130 Australian Government, Department of Social Services, Child Care Assistance Package. 131 Eurydice, "United Kingdom England: Early Education and Care". 132 ,סמדר מושל הפוליטיקה של מדינת הרווחה הרגולטורית– מדיניות המסגרות לגיל ה רך (לידה עד שלוש) בישראל בפרספקטיבה השוואתית , חיבור לשם קבלת תואר דוקטור לפילוסופיה, האוניברסיטה העברית, דצמבר2014 . 133 United Kingdom Legislation, Childcare Act 2006. עמוד 45 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע הגישה ממשלת בריטניה הצעת חוק ש ה לפי בכוונתה להכפיל את מספר השעות השבועיות לילדים הזכאים לחינוך חינם מ- 15 ל- 30 . 134 הטיפול בילדים הגדולים יותר נתון בדרך כלל בידי מפעילים פרטיים – עסקיים או ללא כוונת רווח . הרשויות המקומיות מעבירות למסגרות מימון ממשלתי ב עבור הילדים הזכאים לכך וההו רים יכולים להוסיף שעות טיפול בתשלום פרטי .נוסף על כך , אפשר להקים כיתות גן ומעון בתוך בתי-ספר ציבוריים לילדים מגיל שנתיים ואילך ,ו רבים .מן הילדים מגיל ארבע שוהים במסגרות מסוג זה אף כי אין ת חוב השתתפות במסגרות חינוך מתחת לגיל חינוך חובה ,שיעור הילדים המטופלים במסגרות ו אל בבריטניה גבוה מאוד: בשנת 2014 , 99% מן הילדים בגיל ארבע ו- 94% מן הילדים בגיל שלוש היו .רשומים במסגרות חינוך לגיל הרך רגולציה ופיקוח מדיניות החינוך ב גיל הרך בבריטניה מאז עליית מפלגת הלייבור לשלטון ב- 1997 שמה דגש על איכות המסגרות והציבה סטנדרטים ברורים של רגולציה ו רישוי ש ל מסגרות לגיל הרך ופיקוח עליהן . אחד הצעדים הראשונים ש נקטה הממשלה בתחום זה היה ביטול ההפרדה בין האחריות לטיפול בילדים, שעד אז ,הייתה בידי משרד הבריאות לבין החינוך, שהיה באחריות משרד החינוך, והעברת התחום כולו .לאחריות משרד החינוך בעקבות המהלך הוכפפו כל המסגרות לגיל הרך לפ יקוח של הרשות לסטנדרטים ( בחינוךOFSTED – Office for Standards in Education ) ,שהיא רשות רגולטורית עצמאית שהופקדה על פיקוח ואכיפה .של סטנדרטים במערכת החינוך הרשות בודקת כל מסגרת לגיל הרך במועדים קבועים ומפרסמת לציבור את ממצאיה . כמו כן מוטלת יה על אחריות לקיום חובת הרישום של מסגרות אלו .במרשם המסגרות לגיל הרך135 חוק המסגרות החינוכיות מ- 2006 מחייב את המדינה לקבוע דרישות ברורות ללמידה ,ל התפתחות לו רווחת הילדים במסגרות לגיל הרך. דרישות אל ו מפורטות במסמךEarly Years Foundation Stage Framework , ש .הוא בעל מעמד סטטוטורי ב מסמך מ וצגים מדדים מקיפים לתוכניות הלימודים לו יעדי ההתפתחות ש המסגרות לגיל הרך נדרשות ל סייע לילדים להגיע אליהם ב כל גיל ,וכן דרישות ,הבטיחות התברואה והרווחה במסגרות ה ,אלה ה יחס ,בין מספר הילדים למספר אנשי הצוות הכשרת אנשי הצוות ועוד. הפיקוח על המסגרות לגיל הרך נעשה על סמך מדדים ו אל. 136 מאז 2010 ממשלת בריטניה פועלת ל הקל את הרגולציה על מסגרות לגיל הרך ו כך להפחית את תשלו מי ה הורים למסגרות .ב גרסאות העדכניות לש ה מסמך ה דרישות המוצבות למסגרות פחותות מאלו ש בגרסאות קודמות. 137 מימון המעורבות הממשלתית ב מימון מסגרות לגיל הרך בבריטניה באה לידי ביטוי ב תקציב שמועבר למסגרות באמצעות הרשויות המקומיות למימון שהותם של ילדים הזכאים לכך בו סיוע להורים באמצעות הטבות .מס ושוברים מנגנון ה סיוע המרכזי להורים הוא Child Care Credit , המאפשר להורים ששניהם עובדים 134 United Kingdom Department of Education, Childcare Bill Policy Statement, July 2nd, 2015. 135 ,סמדר מושל הפוליטיקה של מדינת הרווחה הרגולטורית– מדיניות המסגרות לגיל הרך (לידה עד שלוש) בישראל בפרספקטיבה השוואתית , חיבור לשם קבלת תואר דוקטור לפילוסופיה, האוניברסיטה העברית, דצמבר2014 . 136 United Kingdom Department of Education, Statutory framework for the early years foundation stage, March 2014. 137 ,סמדר מושל הפוליטיקה של מדינת הרווחה הרגולטורית– מדיניות המסגרות לגיל הרך (לידה עד שלוש) בישראל בפרספקטיבה השוואתית , חיבור לשם קבלת תואר דוקטור לפילוסופיה, האוניברסיטה העברית, דצמבר2014 . עמוד 46 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע 16 שעות שבועיות או יותר לקבל החזר חלקי של התשלום בעבור המסגרת שילדיהם מטופלים בה באמצעות ניכויי מס. שיעור ההחזר תלוי בהכנסת ההורים , וככל שהיא נמוכה יותר שיעורו גדול יותר . הורים שהכנסתם גבוהה יחסית אינם זכאים .להחזר כלל תוכנית משלימה ששמהChildcare Vouchers ,מאפשרת להורים שכירים לשלם על מסגרות הטיפול באמצעות מעסיקיהם והתשלום מקוזז ממשכורתם. המעסיקים יכולים לשלם למסגרות הטיפול בילדים באמצעות הפעלה ישירה של מסגרת .טיפול, מתן שוברים למסגרת או מתן שוברים להורים ההטבה להורים ולמעסיקים בתוכנית זו טמו נה בהפחתת הסכו ם שמ תוכו עליהם לשלם מס הכנסה ודמי ביטוח סוציאלי. 138 בשנים האחרונות הציגה ממשלת בריטניה מנגנונים שנועדו להחליף בסופו של תהליך ממושך את ההטבות הקיימות :שיטת "ההחזר האוניברסלי "מאפשרת להורים עובדים ולהורים יחידים שהכנסת נמוכה לקבל החזר של עד 70% מ התשלום .ה תוכנית התחילה לפעול בשנת2015 , והורים המקבלים החזרים באמצעותה אינם יכולים לבקש במקביל החזרים באמצעות ה- Childcare Tax Credit .שיטת Tax Free Childcare מאפשר ת להורים עובדים להפקיד כסף לתשלום ב עבור טיפול בילדים בחשבון אינטרנטי מיוחד ולקבל תמורת ו שוברים לטיפול בילדים ,ו הממשלה מוסיפה לסכום שהפקידו ההורים 20% .מנגנון זה י חל לפעול באוקטובר 5 201 , וממועד זה לא יינתנו הטבות באמצעות מעסיקים להורים שלא קיבלו הטבות מסוג זה בעבר. 139 4.3 . שבדיה בשנת 1996 הודיעה ממשלת שבדיה על העברת הסמכויות בתחום החינוך והטיפול גיל ב הרך לידי משרד החינוך, מתוך שאיפה להטמ יע את החינוך גיל ב הרך במערכת החינוך המבוססת על ה תפיסה ש החינוך לגיל הרך הוא צעד ראשון בתהליך חינוכו של הילד. 140 כיום מערכת החינוך לגיל הרך בשבדיה בנויה כשלב אחד מגיל שנה עד גיל שש. החינוך לגיל הרך מוסדר ב חוק החינוך( Skollag ) , שנוסח מחדש לאחרונה בשנת2010 . החוק קובע ש גן הילדים נועד לקדם את ההתפתחות והלמידה של ילדים ולהציע להם טיפול בטוח, ו כן ש הפעילות בגן הילדים תהיה מבוססת על תפי סה הוליסטית של הילד ושל צרכיו, ו על גן הילדים להיות בקשר הדוק עם הקהילה ולהכין את ה ילדים להמשך דרכם.במערכת החינוך141 נגישות ה חינוך לגיל הרך על-פי חוק, הרשויות המ קומיות נדרשות ל הבטיח מקום במסגרת גיל ל .הרך לילדים מגיל שנה מסגרות ל ילדים להורים עובדים או לומדים צריכות ל אפשר להורים לעבוד או ללמוד. ילדים שהוריהם מובטלים או בחופשת לידה זכאים לטיפול במסגרת לגיל הרך שלוש שעות ביום או15 .שעות בשבוע כל הילדים מגיל שלוש ואילך זכאים לטיפול במסגרת לגיל הרך525 שעות שנתיות )(כשלוש שעות ביום. 142 השנה האחרונה לפני תחילת החינוך היסודי בגיל שבע מכונה כיתת גן, והיא ניתנת חינם לכל הילדים בגיל המתאים , בדרך כלל בתוך מבנה בית-הספר. 143 138 רוני הולר וג'וני גל, "סבסוד מסגרות לגיל הרך: ישראל בפרספקטיבה בין- ,"לאומית משווה ביטחון סוציאלי 87 , נובמבר 2011 ', עמ63-37 . 139 UK Government, Top ten things to know about the new Tax-Free Childcare scheme", July 3rd, 2015. 140 Yoshi Kaga, John Bennet and Peter Moss, Caring and Learning Together: A cross-national study on the integration of early childhood care and education with education, Unesco Paris 2010. 141 Swedish Government, Skollag 2010. 142 The Swedish National Agency for Education – Skolverket. 143 Ibid. עמוד 47 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע רגולציה ופיקוח חוק החינוך קובע הנחיות כלליות בדבר איכות הטיפול בגני הילדים: הקבוצות יהיו בגודל ובהרכב ההולם את צ ו רכי הילד ים , צוותי החינוך והטיפול בגני הילדים יהיו בעלי ההכשרה והנ י סיון הנדרשים לקידום התפתחות ולמידה בקרב ילדים, ומבנה גן הילדים והציוד בו יאפשרו להשיג את מטרתו של גן הילדים. כל רשות מקומית קובעת את הכללים שלפיהם גני הילדים בתחומה פועלים ומפקחת על יישומם. בשנת 1998 פרסם משרד החינוך לראשונה תוכנית לימודים לאומית ב עבור גני הילדים .ה תוכנית עודכנה לאחרונה בשנת2010 .ב תוכנית הלימודים מוצגים העקרונות החינוכיים הבסיסיים של גני הילדים ו ומ תוו ים הערכים שלפיהם עלי ה לפעול, היעדים שעלי הם לשאוף להשיג ותפקידיהם וסמכויותיהם של .אנשי הצוות החינוכי בהשגת יעדים אלו144 תוכנית הלימודים של כיתת הגן כלולה ב תוכנית הלימודים של בתי- .הספר הפיקוח הממשלתי על בתי-הספר הוקם כרשות נפרדת בשנת 2008 , ו הוא נושא ב אחר יות פיקוח כוללת על גני הילדים .תפקידו לוודא כי הרשויות המקומיות ממלאות את תפקידיהן בנוגע לרגולציה לו פיקוח על גני ילדים ולבחון את יישומה של תוכנית הלימודים הלאומית לגני הילדים. הרשויות המקומיות הן הגורם המרכזי המפעיל גני ילדים, אולם פועלים גם גני ילד ים עצמאיים, ם בה ו מסגרות טיפול ביתיו ת וגני ילדים פתוחים שמיועדים לילדים שמטופלים על-ידי בן משפחה בביתם . גני הילדים העצמאיים כפופים לאותם כללים ופיקוח החלים על גני ילדים ציבוריים, לרבות ההנחיות הנוגעות למחירי גני הילדים , אך הם אינם מחויבים ל תוכנית הלימודים ה לאומית. 145 מימון על-פי חוק החינוך, הרשויות המקומיות רשאיות לגבות תשלום סביר מן ההורים ב .עבור גני הילדים לפיכך נוצר ב- 2002 מנגנון לקביעת תשלום מרבי ב עבור הגן המבוסס על קריטריונים כלכליים. לא נגבה תשלום ממשפחות בעלות הכנסה נמוכה, והתשלום המ רבי הוא כ- 140 אירו לחודש. רשויות מקומיות יכולות לבחור אם לקבוע תשלום מ רבי לגני הילדים שבתחומן. רשויות מקומיות שנקבע בהן תשלום מרבי מקבלות מן הממשלה מענק שנועד לפצות אותן על או בדן הכנסות ולצורך הבטחת ה איכות של גני .הילדים146 על-פי דוח של ארגון אונסקו מ- 2010 מנגנון של תשלום מ רבי.חל בכל הרשויות המקומיות147 ארגון אונסקו בדק את העברת האחריות ל ח ינוך לגיל הרך בשבדיה מן המשרד לענייני רווחה ובריאות למשרד החינוך במסגרת מחקר מקיף בנושא איחוד מערכות החינוך לגיל הרך .הרפורמה הונהגה ב- 1996 במסגרת מדיניות כוללת ש ל הממשל החדש, ו לוותה בעשור שלאחר מכן בכמה שינויים חשובים במערכת החינוך לגיל הרך: פרסום תוכנית לימודים לאומית לגני הילדים ב- 1998 ,פתיחת כיתת גן בבתי- ,הספר קביעת מחיר מ רבי לגני ילדים ב- 2002 והרחבת הזכאות לחינוך לכלל הילדים מגיל ארבע, ובאחרונה– .מגיל שלוש השלכות השינויים במערכת החינוך לגיל הרך הן בין השאר עלייה ניכרת בשיעור הילדים המטופלים במסגרות לגיל הרך וה גברת השוויון בין אזורים וקבוצות אוכלוסייה בתחום זה ;שינ ויים 144 Skolveret, Curriculum for the Preschool, Revised: 2010. 145 Eurepedia, Sweden, Organisational Variations and Alternative Structures in Early Childhood Education and Care. 146 The Swedish National Agency for Education – Skolverket. 147 Yoshi Kaga, John Bennet and Peter Moss, Caring and Learning Together: A cross-national study on the integration of early childhood care and education with education, Unesco, Paris 2010. עמוד 48 מתוך 48 הכנסת מרכז המחקר והמידע במערכת ההכשרה וההשכלה הגבוהה של צוותי חינוך ב גיל הרך שהובילו לשיפור ברמת ההשכלה של אנשי חינוך בגני הילדים ולהעלאת מעמדם לעומת מורים בבתי- ;ספר השפעה חיובית של תוכנית הלימודים על הרמה הפדגוגית בגני הילדים ועל יכולת ההערכה העצמית וההתפתחות של צוותי החינוך בגן וגידול של ממש .בהיקף המשאבים שהוקצו לחינוך בגיל הרך ברמה הממשלתית עם זאת, הכותבים מציינים כי העברת האחריות ל גני הילדים למשרד החינוך והצגת תוכנית הלימודים בגני הילדים הביאה ל דגש יתר על למידה והישגים של הילדים בגן, ול זניחה של תפיסות קודמות שראו ב למידה ערך המשולב ב טיפול ו ב דאגה לילד כ מכלול .הביקורת על השפעת בתי-הספר על גני הילדים נוגעת ב עיקר ל כיתות הגן בבתי-הספר, שמאמצות לעתים קרובות שיטות ומנגנונים הנהוגים בבתי-הספר. 148 148 Yoshi Kaga, John Bennet and Peter Moss, Caring and Learning Together: A cross-national study on the integration of early childhood care and education with education, Unesco, Paris 2010.