חומר רקע

דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב | מאי2022 משרד הכלכלה והתעשייה- זרוע העבודה בטיחות העובדים בענף הבנייה בטיחות העובדים בענף הבנייה | 1567 | ה תקציר | בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 בטיחות העובדים בענף הבנייה במקומות העבודה בכלל ובענף הבנייה בפרט עלולים העובדים להיחשף לסיכונים בטיחותיים ובריאותיים שונים. האחריות להבטחת בטיחותם של העובדים ובריאותם מוטלת על המחזיק במקום העבודה (המעסיק). ארגון העבודה הבין- לאומי מזהה את ענף הבנייה כאחד הענפים המסוכנים ביותר לעובדים בו. ואכן בישראל, בכל אחת מהשנים2020 ו- 2021 נהרגו32 עובדים בתאונות עבודה בענף הבנייה, ובשנים2017 - 2020 שיעור העובדים שנהרגו בתאונות עבודה ,בענף הבנייה היה גדול משיעורם בענפי התעשייה, השירותים והמסחר והחקלאות. כמו כן בהשוואה בין- לאומית, שיעור ההרוגים בתאונות עבודה בענף הבנייה בכל אחת מהשנים2011 - 2018 ה יה בישראל גדול- בחלק מהשנים פי שניים ויותר- מהממוצע ב- 28 מדינות האיחוד .האירופי הגוף המאסדר העיקרי בתחום הבטיחות בעבודה הוא מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית בזרוע העבודה שבמשרד הכלכלה והתעשייה (מינהל הבטיחות). פעילותו של מינהל הבטיחות נועדה להבטיח שהמעסיק עושה את הפעולות הדרושות להגנה מרבית על בטיחותם של העובדים ובריאותם, בין היתר באמצעות ייזום חקיקה ותקינה, פיקוח ואכיפה של הוראות החוקים השונים והתקנות השונות בתחומים אלה וחקירת תאונות עבודה ומחלות מקצוע. למינהל הבטיחות יש ממשקי עבודה עם גופים אחרים לשם אכיפה וענישה: הוא נותן סיוע מקצועי למשטרת ישראל בחקירה ובבירור הנסיבות שהביאו להתרחשות תאונות עבודה; מוסר מידע לרשם הקבלנים במשרד הבינוי והשיכון (רשם הקבלנים) על קבלנים שבאתריהם מתקיימות הפרות שיטתיות של חוקי הבטיחות ותקנות הבטיחו ת בעבודה, לצורך נקיטת אמצעי משמעת נגדם מטעם הרשם; ומיולי2020 מוסר מידע לחשב הכללי במשרד האוצר (החשכ"ל), לצורך קביעת זכאותם של קבלנים להיכלל ברשימת הקבלנים המוכרים. | 1568 | בטיחות העובדים בענף הבנייה 32 11 לעומת 5 12,300 0.82 מספר העובדים שנהרגו בתאונות עבודה בענף הבנייה בישראל בכל אחת מהשנים2020 ו- 2021 מספר ההרוגים בתאונות עבודה בענף הבנייה ל- 100,000 ,מועסקים בישראל לעומת הממוצע של מדינות האיחוד האירופי (על פי נתוני שנת2018 ) מספר ביקורי הפיקוח שקיימו מפקחי מינהל הבטיחות באתרי בנייה בשנת2021 היחס בין מספר ביקורי הפיקוח בענף הבנייה למספר אתרי הבנייה המוכרים בשנת2020 42.7 מיליון ש״ח 5% בלבד 13 בלבד 41 סכום העיצומים שהטיל מינהל הבטיחות על מעסיקים בגין עבירות בטיחות בענף הבנייה בשנים2018 - 2020 שיעור העיצומים ששולמו מתוך סך העיצומים שהטיל מינהל הבטיחות על מעסיקים בענף הבנייה בשנים2018 - 2020 (נכון לסוף שנת2020 ) מספר תיקי הבטיחות בענף הבנייה שהעביר מינהל הבטיחות ליחידת התביעה לצורך הגשת כתבי אישום בשנים 2019 - 2021 מספר המקרים שהעביר מינהל הבטיחות לרשם הקבלנים, כדי שיבחן אם לנקוט אמצעי משמעת נגד קבלנים בגין הפרות בטיחות בענף הבנייה מספטמבר2018 עד יוני2021 פעולות הביקורת בחודשים מרץ- דצמבר2021 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעולות המדינה בנושא בטיחות העובדים בענף הבנייה. בין היתר נבדקו הפעולות של מינהל הבטיחות בתחום אכיפת הוראות הבטיחות החלות על המעסיקים; פעולות רשם הקבלנים בנוגע לקבלנים שביצעו עבירות בטיחות; הקמת יחידת חקירות משטרתית ייעודית לחקירת עבירות הרלוונטיות לבטיחות בענף הבנייה; ופעולות החשכ"ל בעניין קבלנים שהפרו הוראות .בטיחות כמו כן כללה הביקורת מעקב אחר תיקון כמה מן הליקויים שצוינו בדוח שפרסם משרד מבקר המדינה בשנת2018 בנושא "רישום קבלנים והיבטים בהבטחת האיכות "והבטיחות בענף הבנייה1 . הביקורת נעשתה בזרוע העבודה ובמינהל הבטיחות, ברשם הקבלנים ובאגף החשכ"ל. בדיקות השלמה נעשו במשט רה. 1 ,מבקר המדינה דוח שנתי68ג ( 2018 '), עמ431 - 461 . | 1569 | ה תקציר | בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 היקף כוח האדם במינהל הבטיחות- מספר המשרות המאוישות במינהל הבטיחות גדל מ- 95 בינואר2019 ל- 148 בינואר2021 ,. עם זאת28 מ- 176 המשרות שנקבעו בתקן לא אוישו, וכן לא התווספו שבע מ- 60 המשרות שעליהן סוכם עם משרד האוצר בשנת2018 . ,מעקב אחר קבלת הודעות המעסיקים על תיקון ליקויי בטיחות באתרי בנייה במקרים שבהם לא ניתנו צווים - המעקב של מינהל הבטיחות לגבי קבלת ההודעות ממעסיקים על תיקון ליקויי הבטיחות שנמצאו בביקורי הפיקוח, במקרים שבהם סבר המפקח שחומרת הליקויים אינה מצדיקה מתן צו, אינו שיטתי- הוא לא קבע מנגנון למעקב אחר קבלת ההודעות, ואין במערכת המחשוב שלו אפיון להצגת התראה או תזכורת על שטרם התקבלה הודעה כנדרש. בשנת2020 מספר צווי הבטיחות שניתנו היה גדול פי יותר משישה ממספר צווי הבטיחות שניתנו בשנת2017 (כ- 5,800 צווים בשנת2020, לעומת כ- 900 בשנת2017), ומספר צווי הפסקת העבודה גדל בכ- 43% באותה התקופה (מ- 65 ל- 93 צווים). העלייה במ ספר צווי הבטיחות וצווי הפסקת העבודה בשנים2017 - 2020 מחדדת את הצורך במעקב שמבצע מינהל הבטיחות אחר ביצוע הצווים וכן אחר קבלת ההודעות על תיקון ליקויי הבטיחות . היקף העיצומים הכספיים על קבלנים - מספר העיצומים שהטיל מינהל הבטיחות בשנת2019 (כ- 150 ) היה כרבע ממספר העיצומים שהטיל בשנת2018 (כ- 600 ). בשנת 2020 מספר העיצומים שהוטלו היה דומה למספר העיצומים שהוטלו בשנת2018 , הגם שמספר צווי הבטיחות שניתנו בשנת2020 היה גדול פי יותר מחמישה ממספר הצווים שניתנו בשנת2018 (כ- 5,800 לעומ ת כ- 1,100 ). עוד עלה כי על424 מ- 735 ( הקבלנים58% ) שהוטלו עליהם עיצומים בשנים2018 - 2020 הוטל בשנים אלו עיצום אחד, וכי על145 ( קבלנים20%) הוטלו בין שלושה לעשרה עיצומים. גביית העיצומים הכספיים - בשנים2018 - 2020 הטיל מינהל הבטיחות כ- 1,350 עיצומים בגין עב ירות בטיחות בענף הבנייה, בסך כ- 42.7 מיליון ש"ח. נכון לסוף שנת2020 שולמו עיצומים בסך כ- 2.1 מיליון ש"ח, שהם כ- 5% בלבד מסך העיצומים שהוטלו. באוקטובר 2020 החלה זרוע העבודה להעביר למרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות (המרכז לגביית קנסות) עיצומים לגבייה. נכון ליול י2021 הועברו לגבייה עיצומים בסך כ- 10.7 ;מיליון ש"ח אולם רוב העיצומים שלא שולמו עד סוף שנת2020 ולא היו בהליכי ערר, בסך כ- 26.5 ( מיליוני ש"ח71% מהעיצומים שהוטלו), עדיין היו בטיפול מינהל הבטיחות. מינהל הבטיחות מנהל את מערך העיצומים בין היתר על בסיס קובץ אקס ל אשר נתוניו מוזנים ,ידנית למערך הגבייה, ואין לו מערכת ממוחשבת לניהול מלוא תהליך הטיפול בעיצומים לרבות שליחתם והעברתם לגבייה. חקירה פלילית על ידי מינהל הבטיחות במקרים של חשד לביצוע עבירות בטיחות - נכון לאוקטובר2021 לא פעלה במינהל הבטיחות יחידה ייעודית לח קירות פליליות, על ,אף הצורך שהעלו גורמי המקצוע בפעילותה, ותפקידי החקירה הפלילית ניתנו למפקחים נוסף על תפקידי הפיקוח שהם מבצעים. בשנים2018 - 2021 הועברו תוצריהן של26 תמונת ה מצב העולה מן הביקורת | 1570 | בטיחות העובדים בענף הבנייה חקירות שביצע מינהל הבטיחות ליחידת התביעות לצורך הגשת כתבי אישום- 13 חקירות בשנת2018, חק ירה אחת בשנת2019 , שתי חקירות בשנת2020 ועשר חקירות בשנת2021 . בשל אי- פעילותה של יחידת חקירות ייעודית כאמור נפגעה האכיפה כלפי מי שביצע עבירות בטיחות. אכיפת תקן חדש לפיגומים - נוכח אישור פיגומים העומדים בתקן הישראלי החדש רק מפברואר2021 וההיצע של פיגומים א לה, במועד סיום הביקורת (דצמבר2021 ) טרם התקיימו התנאים הנדרשים לתחילת אכיפת החובה על ידי מינהל הבטיחות להתקין פיגומים כאמור, אף שעברו יותר משנתיים ממועד החלת חובה זו. עוד עלה כי בדצמבר 2021 אושרו שבעה דגמי פיגומים ששיווקו ארבע חברות שונות. הפקת לקחים מתאו נות עבודה על ידי מינהל הבטיחות - מינהל הבטיחות מרכז את .נתוני התאונות הקטלניות שהתרחשו והסיבות להן ומפרסם את הנתונים בדוח השנתי שלו לגבי יתר התאונות וכן לגבי מקרים של "כמעט נפגע", מינהל הבטיחות אינו מרכז נתונים לגביהם ואינו מנתח אותם לצורכי הפקת לקחים. עוד עלה כי תחקירי היחידה המשטרתית לחקירת עבירות בתחום הבטיחות בענף הבנייה (מפלג פל"ס) אינם מועברים למינהל לצורך למידה והטמעה. נוהל השעיית קבלנים מהתקשרויות עם משרדי ממשלה בגין הפרות בטיחות - נכון למועד הבדיקה (יולי2021), מ- 20 מקרים שהועברו לחשכ"ל הושעו ארבעה קבלנים על פי נוהל ההשעיה; לגבי שלושה מהם הוקפאה בהמשך ההשעיה בשל בחינה מחדש של הנוהל. יצוין כי באוגוסט2021 מספר הקבלנים המוכרים לצורך התקשרות עם משרדי הממשלה היה כ- 770 . היקף הפעילות של מינהל הבטיחות באתרי הבנייה - משנת2017 עד שנת2020 עלה מספר ביקורי הפיקוח של מפקחי מינהל הבטיחות בענף הבנייה בכ- 74% - מכ- 7,000 בשנה לכ- 12,250 בשנה. כמו כן גדל מספר צווי הבטיחות שניתנו בשנים אלה- מכ- 900 בשנת 2017 לכ- 5,800 בשנת2020 .)(פי יותר משישה "פעילות מפלג פל ס - ,יצוין לחיוב שיתוף הפעולה בין המשטרה מינהל הבטיחות והפרקליטות בהקמת מפלג פל"ס. כמו כן, נוסף על החקירה הפלילית של תאונות העבודה מגבש פל"ס דוחות תובנות ולקחים מן התיקים שטיפל בהם, במטרה להפיק מהם תועלת .לשם הפחתת התאונות נקיטת אמצעי משמעת נגד קבלנים על ידי רשם הקבלנים בגין עבירות בתחום הבטיחות בעבודה - יש לציין את פעולות רשם הקבלנים ומינהל הבטיחות לקידום הבטיחות בעבודה. | 1571 | ה תקציר | בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 מומלץ כי זרוע העבודה ומשרד האוצר יפעלו בהתאם לסיכום התקציבי ביניהם משנת2018 וישלימו את הפער בתקנים במינהל הבטיחות אל מול המוסכם, ונוסף על כך יבחנו את הצורך להקצות את17 המשרות הנוספות למינהל הבטיחות, תוך איוש המשרות שהוקצו. מומלץ שמינהל הבטיחות יעקוב בשיטתיות, באמצעות אפיון במערכת המחשוב, אחר קבלת ההודעות על תיקון ליקויי הבטיחות שהוא מורה למעסיקים למסור לו, ויוודא שהוא מקבל את ההודעות כנדרש. מומלץ כי זרוע העבודה, בשיתוף המרכז לגביית קנסות, תשפר את התהליך להעברת כספי העיצומים שעבר המועד לתשלומם לגבייה באמצעות המרכז לגביית קנסות, לרבות מיכון התהליך במלואו, במטרה למצות את האפקטיביות של העיצומים. מומלץ כי מינהל הבטיחות יפעל להשלמת הנדרש להפעלת יחידת החקירות אשר תעסוק באופן שוטף באכיפה פלילית ותבצע חקירות פליליות בסטנדרט הנדרש, לשם הגשת כתבי אישום נגד מפירי החוק במקרים המתאימים. מומלץ כי מינהל הבטיחות יתחיל באכיפת החובה להתקין פיגומים המותאמים לתקן לא יאוחר מן ה מועד שקבע- 28.2.22 . עוד מומלץ כי מינהל הבטיחות ומכון התקנים הישראלי יפעלו לקידום בחינת דגמי פיגומים נוספים, לשם הגדלת ההיצע של הדגמים המאושרים. מומלץ כי מינהל הבטיחות ירכז את התובנות העולות מהדוחות של פל"ס, לאחר שהדוחות יועברו אליו, ויגבש על פי תובנות א ,לה המלצות, בשיתוף פל"ס, לצורך הטמעתן. כמו כן מומלץ כי מינהל הבטיחות ירחיב את תהליכי הפקת הלקחים גם בנוגע לתאונות שאינן קטלניות ולתאונות המוגדרות כ"כמעט נפגע ״. מומלץ כי החשכ"ל יפעל להשלמת הבחינה של נוהל השעיית הקבלנים מהתקשרויות עם משרדי ממשלה בגין הפרות בטיחות, כדי ליישמו לגבי הקבלנים המוכרים שעימם מתקשרת המדינה. עוד מומלץ כי לאחר השלמת הבחינה כאמור, משרדי האוצר, הבינוי והשיכון והפנים, זרוע העבודה, רשות החברות הממשלתיות ונציגי השלטון המקומי יבחנו אפשרות לגיבוש הסדר דומה לנוהל ההשעיה בכפוף לכל דין, שיהיה ר לוונטי לכלל החברות הממשלתיות, הרשויות המקומיות והתאגידים שלהן, לפי העניין, המתקשרים עם קבלנים. זאת כדי להגביר את הבטיחות בסביבת העבודה באתרים שבהם מבוצעות עבודות עבור גופים ציבוריים. עיקרי המלצות הביקורת | 1572 | בטיחות העובדים בענף הבנייה על פי נתוני מינהל הבטיחות, בעיבוד משרד מבקר ה.מדינה היחס בין מספר ביקורי המפקחים למספר אתרי הבנייה )המוכרים (יחס הביקורים בשנים2015 - 2020 | 1573 | ה תקציר | בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 ס יכום נוכח היקף הנפגעים בענף הבנייה נקטה המדינה משנת2018 כמה מהלכים לצורך הגברת הבטיחות בענף הבנייה וצמצום מספר התאונות, ובהם הגדלת היקף פעילות המפקחים של מינהל הבטיחות בענף הבנייה; הטלת עיצומים כספיים על מעסיקים בענף הבנייה שעברו עבירות בטיחות; הקמת יחידת חקיר ות ייעודית במשטרה לתחום הבטיחות בעבודה בענף .הבנייה; ונקיטת אמצעי משמעת נגד קבלנים בגין עבירות בטיחות על ידי רשם הקבלנים מביקורת זו עולה כי על אף המהלכים שננקטו, יש פערים במערך הפיקוח והאכיפה: לא מתקיימת אכיפה אפקטיבית דייה של עבירות הבטיחות הפליליות בענף הבנייה, ופעולותיו של מינהל הבטיחות בנוגע לניתוח הנתונים והפקת הלקחים בעקבות תאונות עבודה טעונות שיפור ,והרחבה. למינהל הבטיחות לא הוקצו מלוא המשרות לתחום הפיקוח על הבטיחות בענף הבנייה .בהתאם לסיכום התקציבי בנדון, ולא אוישו מלוא המשרות שהוקצו לו בתקן על זרוע העבודה, ומינהל הבטיחות, המשטרה, רשם הקבלנים ומשרד האוצר לפעול לתיקון הליקויים ולבחון את ההמלצות שצוינו בדוח זה, כדי להגביר את הבטיחות בעבודה בענף הבנייה בישראל. | 1574 | בטיחות העובדים בענף הבנייה | 1575 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 בטיחות העובדים בענף הבנייה מ בוא במקומות העבודה בכלל ובענף הבנייה בפרט עלולים העובדים להיחשף לסיכונים בטיחותיים ובריאותיים שונים. האחריות להבטחת בטיחותם של העובדים ובריאותם מוטלת על המחזיק במקום העבודה1 (להלן- )המעסיק . אחריות זאת מעוגנת בעיקר בחוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד- 1954 (להלן- חוק ארגון ה פיקוח על העבודה ), בפקודת הבטיחות בעבודה [נוסח חדש], התש"ל- 1970 (להלן- )פקודת הבטיחות, ובתקנות וצווים שהותקנו מכוחם2. ארגון העבודה הבין-לאומי3 מז הה את ענף הבניי ה כאחד הענפים המסוכנים ביותר לעובדים ב ו4 . אתר הבנייה הוא סביבת עבודה מורכבת המשתנה ללא הרף, ומאפ ייני ,סביבה זו הכוללים עבודה בגובה, הנפת מטענים בעלי משקל רב מעל העובדים ו שימוש בכלי הרמה ומכשירים רבי עוצמה, יוצרים סיכונים רבים . רוב התאונות הקטלניות מתרחשות עקב נפילה מגובה , והגורם השני להן הוא מכה מעצם שנפל5 . ביצוע עבודות בנייה ברמה בטיחותית שאינ ה הולמ ת עלול לסכן את העובדים .ולעלות בחיי אדם להלן בתרשים1 פירוט מספר ההרוגים בתאונות עבודה בענף הבנייה בישראל בשנים2015 - 2021 : 1 לפי חוק ארגון הפיקוח על העבודה :, מחזיק הוא כל אחד מאלה(א) ;המעסיק (ב) בעל מקום העבודה או תופ ס מקום ;העבודה (ג) המנהל בפועל של ;מקום העבודה (ד;) מי שבהשגחתו או בפיקוחו פועל מקום העבודה (ה) המנהל בפועל של תאגיד, אם מקום העבודה הוא בבעלות תאגיד. 2 ,למשל ,)תקנות הבטיחות בעבודה (עגורני צריח ה תשכ"ז- 1966 ; ,)תקנות הבטיחות בעבודה (עבודה בגובה ה תשס"ז- 2007; ו תקנות ארגון הפיקוח על העבודה(ממונים על הבטיחות), התשנ"ו- 1996 . 3 ILO - International Labour Organization . 4 , Accessed: December 13, 2015 Hazardous Work International Labour Organization, . 5 מתוך "דו"ח פעילות מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית בזרוע העבודה לשנת2020 '", עמ16 ; "דו"ח תאונות עבודה ותחלואה תעסוקתית- תמונת מצב2013 - 2017 '", עמ19 . | 1576 | בטיחות העובדים בענף הבנייה תרשים1 : מספר ההרוגים בתאונות עבודה בענף הבנייה בשנים 2015 - 2021 על פי נתוני מינהל .הבטיחות והבריאות התעסוקתית, בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים1 עולה כי מספר ההרוגים השנתי בתאונות עבודה בענף הבנייה גדל מ- 34 בשנת2015 ל- 40 בשנת2019 וכי בשנים2020 - 2021 קטן מספר ההרוגים לעומת שנת2019 ל- 32 6. להלן בתרשים2 השוואה בין מספר ההרוגים לכל100,000 עובדים בענפי העבודה השונים בשנים2017 - 2020 : 6 הנתונים מבוססים על "דו"ח תאונות עבודה ותחלואה תעסוקתית- תמונת מצב2012 - 2016 " ; "דו"ח תאונות עבודה ותחלואה תעסוקתית- תמונת מצב2013 - 2017"; "דו"ח פעילות מינהל הבטיחות והבריאות התע סוקתית בזרוע העבודה לשנת2020 "; ו"דו"ח פעילות מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית לשנת2021 ." | 1577 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים2 : מספר ההרוגים לכל100,000 עובדים בענפי העבודה השונים בשנים2017 - 2020 לפי נתוני מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בכל אחת מהשנים 2017 - 2020 שיעור העובדים שנהרגו בתאונות עבודה בענף הבנייה היה גדול משיעורם בענפי התעשייה ,השירותים והמסחר והחקלאות. בהשוואה בין- לאומית, שיעור העובדים בענף הבנייה שנהרגו בתאונות עבודה בשנים2011 - 2018 בישראל היה גדול משיעורם הממוצע ב- 28 מדינות האיחוד האירופי7, כמפורט בתרשי ם3 :שלהלן 7 כולל בריטניה, שהייתה חברה באיחוד האירופי באותן שנים ופרשה ממנו בשנת2020 . | 1578 | בטיחות העובדים בענף הבנייה תרשים3 : מספר ה הרוגים בתאונות עבודה בענף הבנייה לכל100,000 מועסקים בישראל, לעומת המספר הממוצע ב- 28 מדינות האיחוד האירופי בשנים2011 - 2018 ), ושיעור השינוי במספרם באותן שנים (בקירוב על פי נתוני מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ונתוניtat Euros 8 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה המ תרשים עולה כי שיעור ההרוגים בתאונות עבודה בענף הבנייה בישראל בכל אחת מהשנים2011 - 2018 היה גדול במידה רבה - פי שניים ויותר בחלק מהשנים- מהשיעור הממוצע ב- 28 מדינות האיחוד האירופי. עם זאת, שיעור הירידה במספר ההרוגים באותן שנים בישראל היה גדול מהשיעור הממוצע ב- 28 מדינות האיחוד האירופי- כ- 35% לעומת כ- 29% בהתאמה. יצוין כי במועד הביקורת הנתונים העדכניים ביותר לגבי מדינות האיחוד האירופי היו לשנת2018. כאמור לעיל, מספר ההרוגים בתאונות עב ודה בענף הבנייה בישראל בשנת2019 היה הגדול ביותר באותו פרק זמן, ובשנים2020 ו- 2021 ירד והיה דומה לזה שהיה בשנים2017 - 2018 . להלן בתרשים4 פירוט מספר ה הרוגים בתאונות עבודה בענף הבנייה ל כל100,000 מועסקים בשנת2018 בישראל:ובמדינות נבחרות באירופה 8 https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/HSW_N2_07__custom_1662754/default/table?lang=en . https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/tin00151/default/table?lang=en | 1579 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים 4 : מספר ההרוגים ב תאונות עבודה בענף הבנייה ל כל100,000 מועסקים בשנת2018 בישראל ובמדינות נבחרות באירופה על פי נתוני מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ונתוניEurostat 9 ., בעיבוד משרד מבקר המדינה מתרשים4 עולה כי מספר ההרוגים בתאונות עבודה בענף הבנייה ל כל100,000 מועסקים בשנת2018 בישראל היה גדול מהמספר ב מרבית מדינות אירופה שפורטו ,וקטן רק ממלטה ., בולגריה וקרואטיה 9 _1662754/default/table?lang=en https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/HSW_N2_07__custom . https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/tin00151/default/table?lang=en | 1580 | בטיחות העובדים בענף הבנייה הגוף המאסדר העיקרי בתחום הבטיחות בעבודה הוא מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית בזרוע העבודה שבמשרד הכלכלה והתעשייה10 (להלן- מינהל הבטיחות). פעילותו ש ל מינהל הבטיחות נועדה להבטיח שהמעסיק עושה את הפעולות הדרושות להגנה מרבית על בטיחותם של העובדים ובריאותם, בין היתר באמצעות ייזום חקיקה ותקינה, פיקוח ואכיפה של הוראות החוקים השונים והתקנות השונות בתחומים אלה וחקירת תאונות עבודה ומחלות מקצוע. למינהל הבטיחות י ש ממשקי עבודה עם גופים אחרים :לשם אכיפה וענישה הוא נותן סיוע מקצועי למשטרת ישראל (להלן- )המשטרה בחקירה בו בירור ה ;נסיבות להתרחשות תאונות עבודה מוסר מידע לרשם הקבלנים במשרד הבינוי והשיכון (להלן- משרד הבינוי) על קבלנים שבאתריהם מתקיימות הפרות שיטתיות של חוקי הבטיחות בעבודה ,והתקנות בעניין זה כדי שהרשם ייבחן אם ל נקוט נגדם אמצעי משמעת ; ומיולי2020 מוסר מידע לחשב הכללי במשרד האוצר (להלן- החשכ"ל), לצורך קביעת זכאותם של קבלנים להיכלל ברשימת הק בלנים המוכרים11 .)(ראו להלן יצוין כי במשך השנים פרסם משרד מבקר המדינה כמה דוחות ביקורת שעסקו בתחום הבטיחות בעבודה. בשנת2002 פורסם דוח בנושא "שירות הפיקוח על העבודה- הטיפול בתאונות "עבודה12 ; בשנת2016 "פורסם דוח בנושא "בטיחותם של העובדים ובריאותם13 ; ובשנת18 20 "פורסם דוח בנושא "רישום קבלנים והיבטים בהבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה14 (להלן - .)הדוח הקודם פעולות הביקורת בחודשים מרץ - דצמבר 2021 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעולות המדינה בנושא בטיחות העובדים בענף הבנייה. בין היתר נבדקו ה פעולות של מינהל הבטיחות בתחום אכיפת הוראות הבטיחות החלות על המעסיקים15 ; פעולות רשם הקבלנים בנוגע לקבלנים שביצעו עבירות בטיחות; הקמת יחידת חקירות משטרתית ייעודית לחקירת עבירות הרלוונטיות לבטיחות .בענף הבנייה; ופעולות החשכ"ל בעניין קבלנים שהפרו הוראות בטיחות כמו כן כללה הביקורת מעק ב אחר תיקון כמה מהליקויים שצוינו בדוח הקודם (להלן- .)ביקורת המעקב ה ביקורת נעשתה .בזרוע העבודה ובמינהל הבטיחות, ברשם הקבלנים ובאגף החשכ"ל בדיקות השלמה נעשו במשטרה. 10 בהחלטת הממשלה133 מ- 19.7.21 נקבעה העברת רוב זרוע ,העבודה, ובכללה מינהל הבטיחות, ממשרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים, שאליו השתייך מינהל הבטיחות בתקופה הרלוונטית לביקורת, למשרד הכלכלה .והתעשייה 11 קבלן מוכר הוא קבלן הרשום בפנקס הקבלנים בהתאם לחוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות התשכ״ט- 1969; עומד בקר יטריונים שקבעה וה ועדה הבין- ;משרדית לקביעת סדרי מסירת עבודות הממשלה לקבלנים שמו ;כלול ברשימת הקבלנים המוכרים לעבודות ממשלתיות ויש בידיו תעודת קבלן מוכר בתוקף שהנפיקה וה ועדה הבין- .משרדית באמצעות מינהלת רישום קבלנים מוכרים 12 ,מבקר המדינה דוח שנתי52ב ( 2002 ,) 'עמ751 - 771 . 13 ,שם דוח שנתי66ג ( 2016 '), עמ1011 - 1057 . 14 ,שם דוח שנתי68ג ( 2018 '), עמ431 - 461 . 15 .כולל מי שמועסק מטעמם של המעסיקים וחלה עליו חובה בתחום, כמו מנהל העבודה באתר הבנייה | 1581 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 סדרי הפיקוח על הבטיחות בעבודה באתרי הבנייה מינהל הבטיחות פועל מכוח חוק ארגון הפיקוח על העבוד ה ופקודת הבטיחות. פעילותו נועדה להבטיח שהמעסיקים עושים את הפעולות הדרושות להגנה מרבית על בטיחותם של העובדים ובריאותם. מנגנון מינהל הבטיחות כולל בעיקר מפקחי עבודה (להלן- מפקחים). תפקידם המרכזי של המפקחים הוא לבצע ביקורי פיקוח במקומות עבודה (להלן- )ביקורים , כדי לאתר כשלי בטיחות; לבדוק במקומות עבודה את סדרי העבודה ואת סידורי הבטיחות; לחייב את המעסיקים בדבר האמצעים שעליהם לנקוט כדי למנוע תאונות; לנקוט צעדים כנגד מעסיקים מפירי חוק; לברר את הסיבות והנסיבות של תאונות עבודה; ולחקור כל אדם הנמצא במקום העבודה בכל ע ניין שבסמכות המפקח16 :. למפקח נתונות סמכויות שונות, ואלה העיקריות שבהן לתת צו בטיחות שיכול להורות בין היתר על הפסקת העבודה במקום העבודה או ל חייב את המעסיק ,לנקוט ב תוך פרק הזמן הנקוב בצו, אמצעים שונים להרחקת סכנה , אם סבר כי יש לעשות כן כדי למנוע סכנה לשלומו או לבריאותו של אדם (להלן- )צו בטיחות17; ואם נודע למפקח על אירוע באתר בנייה שגרם למוות או לפציעה קשה של אדם - לתת צו המורה על הפסקת עבודה באתר הבנייה ועל סגירת האתר ואיסור המשך פעילות בו לשני ימי עבודה ממועד התאונה ורשאי הוא להאריך את תוקפו של הצו בשלושה ימ ים נוספים (להלן- צו הפסקת )עבודה18 . היקף כוח האדם במינהל הבטיחות היקף הפעילות של מינהל הבטיחות לגבי הבטיחות באתרי הבנייה נגזר בראש ובראשונה מהיקף כוח האדם העומד לרשותו, ובפרט ממספר המפקחים שעומדים לרשותו בין היתר לשם פיקוח .על אתרי הבנייה בנובמבר2018 סוכ ם בין משרד האוצר למשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים19 (להלן - משרד העבודה), שמינהל הבטיחות היה אז חלק ממנו, כי שני המשרדים יקדמו החלטה לאישור הממשלה להקצאת60 :משרות תוספתיות למינהל הבטיחות25 משרות בשנת2018 ו- 35 בינואר 2019. עוד סוכם כי לפי בקשת משרד העבודה יתקיים עד סוף שנת2020 דיון בין המשרדים שבו ייבחן הצורך בהקצאת עוד17 משרות בשנה זו (להלן- ,הסיכום התקציבי). לפי משרד העבודה תוספת המשרות נדרשה למימוש הצעדים להגברת הבטיחות בעבודה בענף הבנייה שבכוונת המשרד לקדם, כפי שפורט במכתב ששלחו בנובמבר2018 שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, שר הבינוי והשיכון ושר האוצר ליו"ר הסתדרות העובדים הכללית החדשה. במכתב 16 סעיף3 .לחוק ארגון הפיקוח על העבודה 17 ,שם סעי פים6 - 8 . 18 סעיף6א לחוק ארגון הפיקוח .על העבודה 19 בעקבות החלטת ה ממשלה133 מ- 19.7.21 על העברת מרבית הפעילות של זרוע העבודה למשרד הכלכלה והתעשייה, הוחלט לשנות את שם משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים .למשרד הרווחה והביטחון החברתי | 1582 | בטיחות העובדים בענף הבנייה פירטו שלושת השרים את הצעדים שבכוונתם לקדם כדי לצמצם את היקף תאונות העבודה והפרות הבטיחות בענף הבנייה (להלן- .)מכתב השרים מנתונים שמסרה זרוע העבודה למשרד מבקר המדינה עלה כי מינואר2019 עד אוקטובר2021 נוספו53 משרות למינהל הבטיחות, מהם39 משרות מפקחים ו- 14 משרות .)אחרות (כגון במטה בעקבות תוספת המשרות עלה מספר המשרות שאוישו מ- 95 בינואר2019 ל- 148 בינואר2021 , גידול של כ- 56%. יצוין כי תקן כוח האדם במינה ל הבטיחות בשנת 2021 כלל 176 משרות , כ לומר איוש ה תקנים במינהל בינואר2021 עדיין לא היה ( מלא כ- 84% .) משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הגידול בהיקף כוח האדם במינהל הבטיחות בשנים 2019 - 2021 - מ- 95 משרות מאוישות ל- 148 משרות מאוישות, ובפרט את הגידול במספר המפקחים לשם הגברת הפיקוח. עם זאת, עלה כי לא אוישו28 מ- 176 המשרות שנקבעו בתקן, וכי לא התווספו שבע מ- 60 המשרות שעליהן סוכם בסיכום התקציבי. נוסף על כך עלה כי בדיון של זרוע העבודה ומשרד האוצר לגבי הקצאת17 המשרות ה נוספ ות שהתקיים בהתאם לאמור בסיכום התקציבי, התנגד משר ד האוצר להקצ את ,משרות אלה מאחר שטרם אוישו כל משרות ה מפקחים. זרוע העבודה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר2022 (להלן- תשובת זרוע העבודה) כי היה קושי ניכר לגייס מפקחים עקב היעדר תקציב ממשלתי מסודר ועקב מגפת הקורונה, וכי בימים אלו (ינואר2022 ), עם אישור ה ,תקציב נמצא מינהל הבטיחות בהליכי גיוס מתקד מי ם לאיוש של כ- 30 משרות. עוד מסרה זרוע העבודה כי עם התקדמות ה הליכי ם , יגיש מינהל הבטיחות שוב למשרד האוצר את הבקשה ל הקצאת17 ה משרות הנוספות בהתאם לסיכום התקציבי. אשר ל שבע מ- 60 המשרות שהוספתן נקבעה בסיכום התקציבי או לם הן לא התווספו, ציינה זרוע העבודה כי המאפיינים של שבע משרות אלה הועברו לאישור , וארבע מהן אושרו בדצמבר2021 . אגף תקציבים במשרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מינואר2022 כי תוקצבו60 משרות עבור מינהל הבטיחות בהתאם לסיכום התקציבי , וכי מלבד זאת לא תוקצ .בו עוד משרות אגף התקציבים הוסיף כי הוא סבור ש לאח ר הגידול במספר המשרות משנת2018 , יש להתמקד בבחינת איכות הפיקוח על העבודה , לרבות בחינת החסמים שבעקבותיהם האפקטיביות של הפיקוח נפגעת , וכי ללא עבודה מקצועית ומעמיקה בעניין זה, הוספת משרות .אינה אפקטיבית מומלץ כי לאחר שזרוע העבודה תאייש את המשרות שעל הוספתן הוסכם בסיכום התקציבי עם משרד האוצר, זרוע העבודה ומשרד האוצר יבחנו את הצורך להקצות את17 המשרות הנוספות למינהל הבטיחות בהתאם לאמור בסיכום התקציבי, תוך בחינת הדרכים למיצוי האפקטיביות של עבודת המפקחים, בפר.ט בענף הבנייה | 1583 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 היקף המפקחים בענף הבנייה בדוח הקודם צוין כי בשנת2017 מינהל הבטיחות הגדיל את מספר המפקחים הייעודיים לענף הבנייה מ- 17 ל- 22 , וכי על מינהל הבטיחות לוודא שהגדלת מספר המפקחים תהיה יעילה ואפקטיבית ובהתאם לצורך, כדי שמספר הביקורים באתרי הבנייה יעל ה במידה ניכרת, יביא לאיתור רב יותר של כשלי בטיחות באתרים אלה ויסייע בהפחתת מספר התאונות והנפגעים בהם20 . נוכח האמור ולפיו תוספת המשרות נדרשת למינהל הבטיחות למימוש הצעדים להגברת הבטיחות בעבודה בענף הבנייה, כמפורט במכתב השרים, בדק משרד מבקר המדינה את מספר המפק חים שביקרו באתרי בנייה, לרבות מפקחים בתפקידי מטה ותפקידים אחרים שבנוסף לתפקידם מקיימים מפעם לפעם ביקורי פיקוח באתרי בנייה21 . יודגש כי מפקחים אלה אינם ייעודיים לענף הבנייה כי בין היתר הם מקיימים ביקורי פיקוח גם במקומות עבודה בענפי התעשייה והחקלאות. להלן בתרש ים5 פירוט מספר המפקחים שביקרו באתרי בנייה בשנים 2019 - 2021 (ינואר- :יוני), לפי נתוני מינהל הבטיחות תרשים5 : מספר המפקחים שביקרו באתרי בנייה בשנים2019 - 2021 (ינואר- )יוני על פי נתוני מינהל הבטיחות., בעיבוד משרד מבקר המדינה 20 ,מבקר המדינה דוח שנתי68ג ( 2018), "ר ישום קבלנים והיבטים בהבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה ,"עמ ' 457 . 21 .מפקחים שקיימו לפחות ביקור פיקוח אחד באתר בנייה | 1584 | בטיחות העובדים בענף הבנייה מ התרשים עולה כי מספר המפ קחים שביקרו באתרי בנייה גדל בכ- 54% מהמחצית הראשונה של שנת 2019 עד למחצית הראשונה של שנת2021 - מ- 55 מפקחים ל- 85 .מפקחים היקף ביקורי הפיקוח מספר הביקורים נוכח הגידול בהיקף כוח האדם במינהל הבטיחות, ובפרט במספר המפקחים, והצורך בנקיטת צעדים להגברת הבטיחות בעבודה בענף הבנייה, ניתן לצפות לגידול גם בהיקף הביקורים .שמקיים מינהל הבטיחות במקומות עבודה בכלל ובענף הבנייה בפרט להלן בתרשים6 מספר הביקורים שקיימו המפקחים בענפי הבנייה, התעשייה והחקלאות ב כל אחת מהשנים 2017 - 2020 :, לפי נתוני מינהל הבטיחות תרשים6 : מספר ביקורי המפקחים בענפי הבנייה, התעשייה והחקלאות בשנים2017 - 2020 על פי נתוני מינהל הבטיחות., בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1585 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 מהתרשים עולה כי משנת 2017 עד שנת2020 עלה מספר הביקורים השנתי בענף הבנייה בכ- 74% (מכ- 7,000 ל- 12,250 ), זאת לעומת ענף התעשייה שבו כמעט לא היה שינוי במספר הביקורים באותה תקופה. אשר ל ענף החקלאות, הייתה עלייה של כ- 32% במספר הביקורים מכ- 230 לכ- 300 . יצוין כי לפי נתוני מינהל הבטיחות שהתקבלו אחרי תום הביקורת, מספר הביקורים בענף ה בנייה בשנת2021 היה דומה לזה שהיה בשנת 2020 - 12,300 . עולה אפוא כי הגידול בהיקף כוח האדם במינהל הבטיחות בא לידי ביטוי בגידול בהיקף ביקורי .הפיקוח בענף הבנייה מספר הביקורים לעומת מספר אתרי הבנייה המוכרים למינהל הבטיחות כדי לקבל תמונה מלאה של משמעות הגידול במספר הביקורים יש לבחון אותו לעומת מספר אתרי הבנייה הפעילים באותה תקופה, שכן כדי להגביר את הבטיחות בענף הבנייה יש להעלות .את היחס בין מספר הביקורים לבין מספר אתרי הבנייה שיעור נמוך של ביקורים לעומת מספר האתרים פוגע באפקטיביות הפיקוח ו גם עלול להקשות על מינה ל הבטיחות לעקוב אחר תיקון ליקויים שאותרו22 . למינהל הבטיחות יש רשימה של אתרי בנייה המוכרים לו, והיא מתעדכנת מדי פעם בפעם (להלן- אתרים מוכרים). יצוין כי זו אינה כוללת בהכרח את כל אתרי הבנייה ,הפעילים בתקופה שאליה היא מתייחסת שכן מינהל הבטיחות אינו מקבל תמיד מידע לגבי כל אתר בנייה שנפתח או נסגר. משרד מבקר המדינה בדק את היחס בין מספר הביקורים למספר האתרים המוכרים (להלן- יחס הביקורים) בשנים2015 - 2020 , כמפורט בתרשים7 :שלהלן 22 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי66ג ', "בטיחותם של העובדים ובריאותם", עמ1027 . | 1586 | בטיחות העובדים בענף הבנייה תרשים7 : יחס הביקורים בשנים2015 - 2020 על פי נתוני מינהל הבטיחות , בעיבוד משרד.מבקר המדינה מהתרשים עולה כי בשנים2015 - 2020 גדל יחס הביקורים מ- 0.52 ביקורים בשנת2015 ל- 0.82 ביקורים בשנת2020 (עלייה של כ- 58% .) מעקב אחר קבלת הודעות על תיקון הליקויים שנמצאו בביקורים במקרים שבהם לא ניתנו צווים כאשר מפקח המבקר באתר בנייה מוצא ליקויי בט יחות, בסמכותו לתת למעסיק צו בנדון23 . אם סבר המפקח שחומרת הליקויים אינה מצדיקה מתן צו, באפשרותו למסור למעסיק הוראה לתקן את ליקויי הבטיחות שהוא מצא בביקור, תוך פירוט הליקויים והמועד לתיקונם (להלן- דוח ביקור). בדוח מציין המפקח כי על המעסיק לתקן את הליקויים במ ועד שנקבע ,לגבי כל ליקוי וכי בתום תיקון הליקויים עלי ו להודיע למינהל הבטיחות בכתב על תיקונם. כמו כן, עליו לצרף להודעת ו את המסמכים שהוא נדרש להציג למפקח, אם אחד הליקויים נגע לאי-הצגתם. יצוין כי .)"דוח הביקור מוזן למערכת המחשוב של מינהל הבטיחות ("אפיק 23 סעיפים6 - 8 .א לחוק ארגון הפיקוח על העבודה | 1587 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 נמצא כי המעקב של מינהל הבטיחות בנוגע להודעות על תיקון ליקויי הבטיחות שעל המעסיקים למסור לו בהתאם להוראתו אינו שיטתי- הוא לא קבע מנגנון למעקב אחר קבלת ההודעות, ואין במערכת המחשוב שלו אפיון של הצגת התראה או תזכורת על .שטרם התקבלה הודעה כנדרש מומלץ שמינהל הבטיחות יעקוב בשיטתיות, באמצעות אפיון במערכת המחשוב, אחר קבלת ההודעות על תיקון ליקויי הבטיחות שהוא מורה למעסיקים למסור לו, ויוודא שהוא .מקבל את ההודעות כנדרש להלן תמונות שצולמו בביקורי פיקוח שהתקיימו באתרי בנייה בשנת2021 , המתעדות עבירות :בטיחות | 1588 | בטיחות העובדים בענף הבנייה תמונה1 :מדרגות לל א גידור ה מקור :מינהל הבטיחות. | 1589 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תמונה2 : פיגומים לא תק יני ם המקור :מינהל הבטיחות. | 1590 | בטיחות העובדים בענף הבנייה צווי בטיחות וצווי הפסקת עבודה כאמור, בסמכות המפקח לתת צו בטיחות שיכול להורות בין היתר על הפסקת העבודה במקום העבודה או ל חייב את המעסיק לנקוט אמצעים שונים לשם הרחקת סכנה ; ולתת צו הפסקת עבודה המ ורה על סגירת אתר אם נודע לו על אירוע באתר שגרם למוות או לפציעה קשה של אדם. מימוש הסמכות למתן הצווים במקרים שבהם ניתן וראוי לתת אותם הוא חשוב להגברת האפקטיביות של הפיקוח ושיפור הבטיחות באתרים. משרד מבקר המדינה בדק אם במקביל לגידול במספ ר המפקחים הפעילים והביקורים באתרי בנייה, חל גידול גם במספר צווי הבטיחות וצווי הפסקת העבודה שנתנו המפקחים. להלן בתרשים8 פירוט מספר צווי הבטיחות שניתנו בשנים2017 - 2020 בענף הבנייה; להלן בתרשים9 פירוט מספר צווי הפסקת עבודה שניתנו :בשנים אלו בענף הבנייה תר שים8 : מספר צווי הבטיחות בענף הבנייה בשנים2017 - 2020 על פי נתוני מינהל הבטיחות., בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1591 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים9 : מספר צווי הפסקת עבודה בשנים2017 - 2020 על פי נתוני מינהל הבטיחות., בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשי ם מי עולה כי עם השנים חל גידול ניכר במספר צווי הבטיחות וצווי הפסקת עבודה שנתן מינהל הבטיחות ,בפרט לאחר הגידול בהיקף כוח האדם ובכמות הביקורים כאמור. עוד הו עלה כי בשנת 2020 מספר צווי הבטיחות שניתנו היה גדול פי יותר משישה ממספר צווי ה בטיחות שניתנו ב שנת2017 (כ- 5,800 צווים בשנת2020 , לעומת כ- 900 צווים בשנת 2017 ), ו כי מספר צווי הפסקת עבודה גדל בכ- 43% באותה התקופה (מ- 65 ל- 93 צווים .) יצוין כי במחצית הראשונה של שנת 2021 ניתנו כ- 1,380 צווי בטיחות ו- 38 צווי הפסקת .עבודה העלייה במספר צווי הבטיחות וצווי הפסקת העבודה בשנים2017 - 2020 מחדד ת את הצורך במעקב שמבצע מינהל הבטיחות אחר ביצוע הצווים וכן אחר קבלת ההודעות על תיקון ליקויי הבטיחות שצוינו ב.דוחות הביקור זרוע העבודה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מפברואר2022 כי בשנים2020 - 2021 ניתנו4,500 צווי בטיחות שהורו על הפסקת פעילות מלאה באתרי בנייה בשל ליקויים מסכני .חיים | 1592 | בטיחות העובדים בענף הבנייה אכיפה מינהלית ופלילית של הוראות החוק הרלוונטיות לבטיחות בענף הבנייה ,כאמור ענף הבנייה הוא עתיר סיכונים , ו שכיח ים בו תאונות עבודה קשות ומקרי מוות. זאת בין היתר עקב היעדר ציות להוראות החוק והתקנות בתחום הבטיחות בעבודה, שהפרתן היא עבירה ( פלילית להלן- )עבירות בטיחות24 ; וכן עקב רשלנות באתר הבנייה שגרמה למוות או לחבלה של עובד, תוך הפרת הוראות חוק העונשין, התשל"ז- 1977 (להלן- )עבירות רשלנות25 . לאכיפת דיני הבטיחות וצמצום תאונות העבודה החמורות נדר ש ים בין היתר יכולות חקירה שיאפשרו את ,ביסוס התשתית הראייתית הנדרשת במקרה שבו הופרו הוראות הדין שיתוף פעולה ותיאום בין הגורמים המעורבים בהליך האכיפה ומימוש של הסנקציות שנקבעו . קיימות כמה מאות עבירות בטיחות שעד שנת2018 האפשרות לאכיפתן הייתה במסגרת הליך פלילי. בשנת2017 תוקן ה חוק לה גברת האכ יפה של דיני ה ,עבודה ה תשע"ב- 2011 26 (להלן- החוק להגברת האכיפה), ונקבע בו לגבי כ- 40 עבירות (להלן- )עבירות עיצום27 כי משנת2018 יוכל מינהל הבטיחות להטיל בגין הפרתן עיצום כספי בהליך מינהלי (להלן- עיצום), קרי עונש כספי ללא שימוש בהליך הפלילי , בסך20,460 ש"ח או35,800 ש"ח להפרה , ובמקרים של הפרה חוזרת ניתן להטיל עיצום גבוה יותר , בהתאם לסוג ההפרה28 . לפי דברי ההסבר לתיקון החוק להגברת האכיפה, רוב עבירות העיצום רלוונטיות לענף הבנייה בגלל ריבוי התאונות בו. עוד צוין בדברי ההסבר כי מוצע שעבירות אלה יהיו עבירות עיצ ום, מכיוון שהטלת העיצום יעילה, מהירה ופשוטה יותר מאשר ההליך הפלילי. למשל, בהליך המינהלי נטל הראיה הנדרש להוכחת העבירה פחּות מנטל הראיה הנדרש בהליך הפלילי. כמו כן, ההליך המינהלי מאפשר הטלת סנקציה בתוך פרק זמן קצר יותר לעומת ההליך הפלילי, ובכך יש כדי להגביר את אפקטיביות )האכיפה (ראו להלן29 . 24 דיני הבטיחות מוסדרים בחקיקה ראשית ובתקנות. דיני הבטיחות המרכזיים הם פקודת הבטיחות, אשר יותר מ- 40 תקנות הותקנו מכוחה; וחוק ארגון הפיקוח על העבודה והתקנות שהותקנו מכוחו. כמו כן מוסדר הנושא בנהלים משלימים (הכשרת בעלי תפקיד בתחום הבטיחות בעבודה בגובה, בדיקת כלים טע וני בדיקה, מעלית בנייה, העתקת פיגום ממוכן ועוד) ובצווים (למשל, צו הבטיחות בעבודה[עבודות בניה הנדסית], התשכ''ב- 1961 ). 25 לפי חוק העונשין, התשל"ז- 1977 , סעיף304 - גרימת מוות ברשלנות, סעיף338 - מעשי פזיזות ברשלנות ו סעיף341 - .חבלה ברשלנות 26 צו להגברת האכ יפה של דיני העבודה (שינוי התוספת השנייה לחוק), התשע"ז- 2017 , שפרסם שר העבודה הרווחה והשירותים החברתיים ב- 26.6.17. הצו נכנס לתוקף ב- 1.1.18 . 27 ההוראות שהפרתן תיחשב לעבירות עיצום הן בין היתר בתחום ה בטיחות בעבודה בגובה, בטיחות בעבודה עם עגורנים ו בטיחות ב עבודה עם.מכונות הרמה ואביזרי הרמה 28 הסכומים הם בע רכים של שנת2019 ומתעדכנים מדי שנה בשנה בהתאם לשינוי במדד המחירים לצרכן. העיצומים המוטלים על יחיד הם50% מ כל אחד מ ערכים אלה. במקרה של הפרה חוזרת יתווסף על העיצום הכספי שהיה ניתן להטיל בגינה אילו הייתה הפרה ראשו;נה, סכום השווה לעיצום הכספי כאמור הפרה חוזרת לעניין זה היא הפרת הוראה בתוך שנתיים מ ה הפרה ה קודמת של אותה הוראה שבגינה הוטל על המפר עיצום כספי או שבגינה הוא .הורשע 29 דברי ההסבר להצעה לתקן את התוספת השנייה לחוק להגברת האכיפה של דיני העבודה, התשע"ב- 2011 . | 1593 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 מינהל הבטיחות קבע בנוהל את ה קווים ה מנחים בנוגע לאכיפת עבירות העיצום (להלן- נוהל ,הניתוב): לפי נוהל הניתוב, ברירת המחדל לגבי עבירות העיצום תהיה אכיפה בהליך מינהלי וניתוב להליך הפלילי יבוצע כאשר נסיבות המקרה חמורות יותר, למ של שיטתיות ב ביצוע ההפרה; חשד ,שההפרה נעשתה בתכנון מראש למשל כדי להפיק רווח ; ו בנסיבות ש בהן מבצע הבנ י יה אינו מאפשר ל מפקח לבצע את עבודת ו30 . לגבי יתר עבירות הבטיחות נותרה האכיפה בהליך הפלילי. להלן פרטים לגבי כמה היבטים באכיפה של עבירות בטיחות בהליך המינהלי ובהל:יך הפלילי ועבירות רשלנות אכיפה בהליך המינהלי באמצעות עיצום כספי בדוח הו ועדה ה ציבורית לקידום הבטיחות בעבודה והבריאות התעסוקתית במדינת ישראל (להלן - ועדת אדם) 31 משנת2014 צוין כי למערך הפיקוח על הבטיחות בעבודה חסרים כלי אכיפה חלופיים להליך הפלילי ויעילים יותר ממנו, ובמרכזם העיצום הכספי. בהמשך לכך הוועדה המליצה לקבוע בחקיקה לגבי תחום הבטיחות בעבודה, ובפרט לגבי ענף הבנייה, כלי אכיפה מסוג עיצום כספי כהליך חלופי להליך הפלילי32 . לאחר תיקון החוק להגברת האכ יפה בשנת2018 כאמור, החל מינהל הבטיחות להטיל עיצומים כספיי ם על מעסיקים בענף הבנייה. לפי החוק להגברת האכיפה, אם עשה מעסיק או אדם אחר שחלה עליו חובה לפי הורא ו ה ת חיקוק של עבירות העיצום מעשה שהוא הפרה של הוראה כאמור, רשאי מפקח עבודה בכיר שמ ו נה לעניין זה (להלן- )הממונה להטיל עיצום כספי. תחילה עליו ל ו מס ר למעסיק הודעה על הכוונה להטיל עיצום כספי (להלן- הודעה על כוונת חיוב,) והמעסיק רשאי לטעון את טענותיו בכתב לפני הממונה בתוך30 יום. לאחר מכן מ חליט הממונה אם להטיל על המעסיק עיצום כספי33 ,. בהתאם להחלטה ומ סר הממונה למעסיק דרישה לשלם את הסכום שנקבע ב( עיצום הכספי להלן- דרישת )תשלום. אם לא הגיש המעסיק את טענותיו כאמור, יראו את ההודעה על כוונת החיוב כ דרישת תשלום שנמסרה ל ו. המעסיק רשאי לערור על החלטת הממונה לפני ועדת ערר; על החלטתה של ועדת הערר ניתן לערער לבית הדין .האזורי לעבודה 30 יובהר כי לא ניתן לנקוט במקביל הליך מינהלי והליך פלילי ל גבי אותן נסיבות ואותו המפר. 31 במרץ2011 מינה שר הת עשייה, המסחר והתעסוקה דאז ועדה ציבורית לקידום הבטיחות בעבודה והבריאות התעסוקתית במדינת ישראל בראשותו של האלוף (מיל') אודי אדם. על הוועדה הוטל לבחון הי בטים מערכתיים ולהמליץ על מדיניות ממלכתית לאומית בתחום זה. באפריל2014 הגישה הוועדה לשר הכלכלה דאז דוח שכלל .המלצות לתיקון המצב הקיים ולקידום הנושא 32 'דוח ועדת אדם, עמ36 - 38 , 111 . 33 בסמכות הממונה גם להפחית את סכום העיצום הכספי. | 1594 | בטיחות העובדים בענף הבנייה בשנים2018 - 2020 הטיל ינ מ הל הבטיחות כ- 1,350 34 עיצ ומים כספיים בגין עבירות עיצום, בסך כולל של כ- 42.7 מיליון ש"ח35. סכום העיצום הממוצע היה כ- 31,500 .ש"ח להלן בתרשים10 פירוט:מספר העיצומים הכספיים וסכום העיצומים (בקירוב) בכל שנה מאותן שנים תרשים 10 : מספר העיצומים )שהוטלו וסכומם הכספי בקירוב (במיליוני ש"ח בשנים2018 - 2020 .על פי נתוני מינהל הבטיחות, בעיבוד משרד מבקר המדינה המ תרשים עולה כי מספר העיצומים שהטיל מינהל הבטיחות בשנת2019 היה כרבע ממספר העיצומים שהט י ל בשנת2018 .עוד עולה כי בשנת2020 מספר העיצומים שהוטלו היה דומה למספר העיצומים שהוטל ו בשנת2018 ,הגם שמספר צווי הבטיחות שניתנו בשנת2020 היה גדול פי יותר מחמישה ממספר הצווים שניתנו בשנת 2018 (כ- 5,800 לעומת כ- 1,100 .) לגבי הירידה הניכרת במספר העיצומים שהוטלו בשנת2019 לעומת שנת2018 , מסר מינהל הבטיחות למשרד מבקר המדינה כי ביצע בשנ ת2018 פעילות אינטנסיבית לצורך הטלת 34 בספירה נכללו כל דרישות התשלום ששלח מינהל הבטיחות למפירים, כולל הודעות על כוונת חיוב שהפכו לדרישת .תשלום בהתאם לאמור בחוק להגברת האכיפה 35 נוסף על העיצומים שהוטלו, בשנת2018 שלח מינהל הבטיחות כ- 50 הודע ות ש ל התרא ות מינהלי ו ת לפי סעיף15 לחוק ל הגברת האכיפה , שבו נאמר שמינהל הבטיחות רשאי להמציא למעסיק התראה מינהלית ולפיה על המעסיק להפסיק את ההפרה , וזאת במקום הודעה על כוונת חיוב. | 1595 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 ,העיצומים אך לקראת סוף השנה צומצמה הפעילות להטלת העיצומים, שכן נוצר באותה עת ."צוואר בקבוק" בתהליך הטלתם זרוע העבודה מסרה בתשובותיה כי בשנת2021 הוטלו עיצומים בסכום של25.2 מיליון ש"ח, וכי בשנים2018 - 2021 הוטלו כ- 2,380 עיצו מים בסכום של67.9 .מיליון ש"ח מינהל הבטיחות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר2022 (להלן- תשובת מינהל הבטיחות) כי ראש מינהל הבטיחות הורה בשנתיים האחרונות על הקמת מערך עיצומים, ובכלל זה על גיוס חמישה בעלי תפקידים שיהיו ממונים על המערך ויעסקו רק בתחום ה.עיצומים בשנים2018 - 2020 הוטלו עיצומים על735 קבלנים. להלן בתרשים11 התפלגות735 הקבלנים :שהוטלו עליהם עיצומים באותן שנים, לפי מספר העיצומים תרשים 11 : התפלגות735 הקבלנים שהוטלו עליהם עיצומים בשנים 2018 - 2020 , לפי מספר העיצומים על פי נתוני מינהל הבטיחות בעיבוד משרד מבקר המדינה. | 1596 | בטיחות העובדים בענף הבנייה מהתרשים עולה כי על424 מ- 735 ( הקבלנים האמורים58% ) הוטל בשנים2018 - 2020 ,עיצום אחד ו על145 ( קבלנים20% .) הוטלו בין שלושה לעשרה עיצומים מינהל הבטיחות מסר בתשובתו כי עניינם של קבלנים שהוטל עליהם מספר רב של עיצומים .)מועבר גם לטיפול רשם הקבלנים (ראו להלן מומלץ כי מינהל הבטיחות יבחן את הליכי עבודתו ב נוגע ל הטלת עיצומים, במטרה לאפשר את התייעלותם ולמנוע "צווארי בקבוק " נוספים, שבעטיים שוב יחליט מינהל הבטיחות לצמצם את פעילותו בתחום זה (ראו להלן בנושא מערכת ממוחשבת לניהול )העיצומים. מומלץ כי מינהל הבטיחות יבצע בקרה ומעקב בנוגע ל קבלנים שהוטלו עליהם מספר רב של עיצומים ויבחן את הצורך בנקיטת צעדי אכיפה משלימים לשם הגברת הבטיחות. מערכת ממוחשבת לניהול העיצומ ים מערכת מידע היא כלי עזר הכרחי לניהול וביצוע של הליכים דוגמת הליכי עיצומים, ובכלל זה הטלתם, שליחת הודעות לגביהם ומעקב אחר גבייתם. זאת כדי לקצר את משכי הטיפול, לצמצם .טעויות שנגרמות בעקבות עבודה ידנית, לשפר את הבקרה על התהליך ולייעלו עבודת האכיפה של מינהל הבטיחות מנוהלת במערכת המידע "אפיק", שמרכזת את הפעילות של מינהל הבטיחות. כאמור, דוחות הפיקוח מוזנים למערכת זו, והיא מפיקה את העיצומים, אולם היא אינה משמשת למעקב אחר משלוח העיצומים, המבוצע באמצעות הזנת נתונים ידנית לגיליון אקסל, וכן אחר תשלומם. לפי זרוע העב ודה, חלק מתהליך העברת העיצומים לגבייה מבוצע באמצעות הזנה ידנית של מאות חובות עם כל הפרטים הנלווים לכל חוב . עקב כך קשה לעקוב אחר החובות ש,נוצרו בגין העיצומים ו אין מעקב בנוגע ל חובות ש הועברו לגבייה, החובות שלא הועברו לגבייה והסיבות לכך. יוצא אפוא כי מינהל הבטיחות מנהל את מערך העיצומים בין היתר על בסיס קובץ אקסל אשר נתוניו מוזנים ידנית למערך הגבי הי, ו אין לו מערכת ממוחשבת לניהול מלוא תהליך .הטיפול בעיצומים, לרבות שליחתם וגבייתם בכך יש כדי לפגום באפקטיביות של הטלת העיצומים- עקב התארכות משך הטיפול בהטלת העיצו ם, הגברת הסיכוי לטעויות ,אנוש סרבול העבודה , מעקב לקוי אחר התהליך, קושי להעביר את העיצומים לגבייה ובקרה .לא איכותית על התהליך, לרבות חוסר יכולת לקבל תמונת מצב מלאה לגביו זרוע העבודה מסרה בתשובתה כי מינהל הבטיחות מסתייע ב גיליונות אקסל ל צורך ניהול העברת הנתונ ים ל חשבות של זרוע העבודה , המרכז לגביית קנסות וועדות הערר, נוכח הקושי בתיאום ה מערכות של כל .הגופים עוד מסרה זרוע העבודה כי בהוראת ראש המינהל אופיינה מערכת חדשה ל ניהול ה עיצומים בשנת 2020 , ובימים אלו (ינואר2022 ) הקמת המערכת מקודמת ע ל ידי ה אגף למערכות מידע בז רוע העבודה . זרוע העבודה הוסיפה כי לצד זאת, בשנת2020 בוצעו מספר רב של פעולות בין החשבות של זרוע העבודה למינהל הבטיחות , במטרה לדייק את הרישום של העיצומים על אף מגבלות התוכנה, וכי הדבר ניכר בנתונים לגבי העיצומים. | 1597 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 מומלץ כי מינהל הבטיחות והאגף למערכות מידע בזרוע העבודה יקדמו את הקמת המערכת הממוחשבת לניהול הליך העיצומים במלואו, לרבות העברה לגבייה במקרה .הצורך, כדי שיתאפשר לנהל אותו באופן סדור ומבוקר גביית העיצומים הכספיים כדי שהעיצומים יהיו אפקטיביים חשוב כי מי שהוטל עליו עיצום ישל ,ם את מלוא הסכום שנקבע .ואם לא עשה כן המדינה תפעל לגבייתו אם עיצום לא שולם, בסמכות מינהל הבטיחות להעבירו לגבייה באמצעות ,המרכז לגביית קנסות אגרות והוצאות שברשות האכיפה והגבייה (להלן- )המרכז לגביית קנסות36 . סכומי העיצומים ששולמו להלן בתרשים12 התפלגות העיצ ומים הכספיים שהטיל מינהל הבטיחות בשנים2018 - 2020 , לפי העיצומים ששולמו והעיצומים שטרם שולמו. הנתונים נכונים לסוף שנת2020 : תרשים 12 : סכומי העיצומים הכספיים ש הוטלו בשנים2018 - 2020 , בחלוקה לעיצומים ששולמו ולעיצומים שטרם שולמו, נכון לסוף2020 (במיליוני ש"ח) .על פי נתוני מינהל הבטיחות, בעיבוד משרד מבקר המדינה 36 המרכז לגביית קנסות מוסמך לגבות חובות שונים שלא שולמו במועד לשורה של גופים ציבוריים, לרבות חובות בגין העיצומים הכספיים. לשם כך מוענקות לו ,סמכויות שונות כמו לעקל את חשבון הבנק של החייב . ראו חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה- 1995 . ראו גםhttps://www.gov.il/he/departments/guides/_fines_collection_center . | 1598 | בטיחות העובדים בענף הבנייה מה תרשים עולה כי נכון לסוף שנת2020 שולמו עיצומים בסך כ- 2.1 מיליון ש"ח מכ- 42.7 מיליון ש"ח- שהם כ- 5% בלבד, שיעור נמוך מסך העיצומים שהוטלו בשנים2018 - 2020 . העיצומים שהועברו לגבייה מהנתונים שמסר ה זרוע העבודה וע לה ש באוקטובר2020 החל ה זרוע העבודה להעביר למ רכז לגביית קנסות עיצומים לגבייה . עד ליולי2021 הועברו למרכז לגביית קנסות 365 עיצומים סך ב כ- 10.7 מיליון ש"ח מתוך העיצומים שטרם שולמו בסך כ- 40.6 מיליון ש"ח. יצוין כי עיצומים בסך 3.4 מיליון ש"ח שטרם שולמו ה יו בהליכי ערר, ועיצומים אלה אינם מועברים לגבייה. להלן בתרשים13 פירוט סכום העיצומים שהועברו לגבייה וסכום העיצומים שהיו בטיפול מינהל הבטיחות, ושיעורם מכלל סכום העיצומים שטרם שולמו עד סוף2020 ולא התקיימו לגביהם הליכי ערר, נכון ליולי2021 : תרשים13 :סכום הע יצומים שהועברו לגבייה וסכום העיצומים שהיו בטיפול מינהל הבטיחות, ושיעורם מכלל סכום העיצומים שטרם שולמו עד סוף2020 ולא התקיימו לגביהם הליכי ערר, נכון ליולי2021 )(במיליוני ש"ח בקירוב .על פי נתוני זרוע העבודה, בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1599 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 מהתרשים עולה כי נכון ליולי2021 - 71% מהעיצומים שהוטלו בשנים2018 - 2020 ולא שולמו (כ- 26.5 מיליון ש"ח) היו בטיפול מינהל הבטיחות ולא הועברו למרכז לגביית קנסות . י צוין כי בדיווח שקיבל ה זרוע העבודה מהמ רכז לגביית קנסות ביוני2021 צוין כי המ רכז לגביית קנסות קיי ם הליכים לגביית.כספי עיצומים שהועברו לטיפולו זרוע העבודה ומינהל הבטיחות מסרו בתשובתיהם כי אכן היה עיכוב ב העברת ה עיצומים לגבייה, עד ש ראש מינהל הבטיחות הורה בשנת2020 לטפל בנושא . זרוע העבודה ומינהל הבטיחות הוסיפו כי עד סוף שנת2021 הועברו למרכז לגביית קנסות 479 עיצומים בסך כ- 14.3 מיליון ש"ח ונגבו כ- 8.1 מיליון ש"ח- כ- 12% מסכום העיצומים שהוטלו עד סוף שנת2021 . מומלץ כי זרוע העבודה, בשיתוף המרכז לגביית קנסות, תשפר את התהליך להעברת כספי העיצומים שעבר המועד לתשלומם לגבייה באמצעות המרכז לגביית קנסות, לרבות מיכון .התהליך במלואו, במטרה למצות את האפקטיביות של הטלת העיצומים אכיפה במסגרת הליך פלילי כאמור, קיימות מאות עבירות פליליות שאפשר לאכוף אותן רק בהליך פלילי; גם לגבי עבירות שניתן לאוכפן גם בהליך מינהלי, נקבעו נסיבות שבגינן הן ייאכפו בהליך פלילי. האכיפה הפלילית הי א עדיין הכלי המרכזי ולרוב היחיד למיצוי הדין עם מפירי רוב רובן של הוראות .הבטיחות בנוהל משותף של מינהל הבטיחות והמשטרה נקבע כי ככלל, על המשטרה מוטלת האחריות לחקירה פלילית במקרים שבהם נספה עובד או נחבל חבלה חמורה בתאונת עבודה, ומינהל הבטיחות יחקור חשד לעביר .ה על דיני הבטיחות שלא הסתיימה במוות או בחבלה חמורה בסמכות הפרקליטות להחליט על הגשת כתב אישום ולנהל הליכים משפטיים במקרים שבהם עולה חשד לעבירות רשלנות37 , ובסמכות התובעת הראשית של זרוע העבודה לנהל הליכים משפטיים במקרים שבהם עולה חשד לעבירות בטיחות בלבד. להלן פרטים לגבי כמה היבטים שבדק משרד מבקר המדינה בנוגע לחקירות הפליליות בתחום הבנייה שביצעו מינהל הבטיחות והמשטרה: 37 גם אם נל.וות לעבירות הרשלנות עבירות בטיחות | 1600 | בטיחות העובדים בענף הבנייה חקירה פלילית על ידי מינהל הבטיחות במקרים של חשד לביצוע עבירות בטיחות טיפול זרוע העבודה בעבירות בטיחות כולל חקירת חשד לביצוע עבירות על ידי מפקחי מינהל הבטיחות38 , הגשת כתבי אישום וניהול ההליכים המשפטיים בידי התובעים המוסמכים בלשכה המשפטית של זרוע העבודה (להלן- .)יחידת התביעה כדי לבצע חקירה פלילית אפקטיבית של עבירות בטיחות נחוץ שהיא תבוצע על ידי מפקחים שהוכשרו והוסמכו כחוקרים וזהו תפקידם העיקרי. זאת מאחר שלחקירה כזאת נדרש ניסיון ,מקצועי בתחום, וכן נדרש פעמים רבות לגבות עדויות ולאסוף ראיות אחרות בתוך פרק זמן קצר שכן ככל שעובר הזמן היכולת לאסוף אותן פוחתת. לשם כך צריך כי תהיה במינהל הבטיחות יחידת חקירות שזהו תחום מומחיותה, ואשר תהיה אחראית לביצוע החקיר ות וניהול החוקרים מבחינה מקצועית ומינהלית, במטרה לאפשר את מיצוי ההליך הפלילי במקרים שבהם הדבר .)נדרש לאכיפת עבירות הבטיחות (ראו להלן בביקורת עלה כי נכון לאוקטובר2021 , לא פועלת במינהל הבטיחות יחידה ייעודית לחקירות פליליות (להלן- יחידת החקירות). להלן פירוט : בשנים2010 - 2017 פעלה במינהל הבטיחות יחידת חקירות שכללה11 חוקרים שעברו קורס ייעודי לכך והוסמכו ל נהל חקירות פליליות על הפרות חוקי הבטיחות בעבודה , ל ו גב ת עדויות ב אזהרה , ל אסוף מידע ומסמכים ול ו תפ ס חפצים בזירה . המטרות העיקריות בביצוע ה חקירות היו מיצוי הדין עם מפ י רי חוקי הבטיחות והפקת לקחים לצורך מניעת הישנותן של תאונות עבודה . במקרים של חשד ל ביצוע עבירות בטיחות היה על גורמי הפיקוח במינהל הבטיחות להפנות את המידע והמסמכים הרלוונטיים ליחידת החקירות, ועל החוקרים היה לפעול בהתאם לנסיבות המקרה לפתיחה בחקירה פלילית39 . מינהל הבטיחות מסר למשרד מבקר המדינה כי בסוף שנת2017 הפסיקה למעשה לפעול יחידת החקירות במינהל- חלק מהחוקרים פרשו לגמלאות או עזבו ואחרים עברו לתפקידים אחרים- ו עקב מחסור במשרות לא נקלטו חוקרים אחרים. בפועל, תפקידי החקירה הפלילית עברו למפקחי מינהל הבטיחות.במחוזות, נוסף על תפקידי הפיקוח שהם ממלאים במרץ2018 , כשלושה חודשים לאחר שניתנה למינהל הבטיחות הסמכות להטיל עיצומים כספיים, ציינה התובעת הראשית ביחידת התביעה (להלן- התובעת הראשית) כי לאחר ש המשאבים וס ה טו באופן גורף ל צורך האכיפה המינהלית, פעילות האכיפה בתחו ם הפלילי נותרה אפסית . התובעת הראשית הוסיפה כי נראה ש מדיניות זו מובילה להתעלמות מוחלטת מסמכויות החקירה הפליליות של המשרד על פי חוק במגוון תחומי הבטיחות בעבודה גם בראי י ה צופה פני עתיד . היועצת המשפטית של זרוע העבודה (נכון לינואר2022 ) ציינה באותה העת כי 38 סעיף3 לחוק ארגון הפיקוח על העבודה. 39 ,משרד הכלכלה דוח הביקורת הפנימית מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית- יחידת החקירות (ספטמבר2015 '), עמ 7 . | 1601 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 " כל עוד יש עבירות פליליות בפקודת הבטיחות צריך יחיד ה מומחית בתחום הפלילי שתחקור עבירות פליליות". ביולי2018 סוכם בדיון עם פרקליט המדינה דאז כי משרד העבודה (שמינהל הבטיחות היה )באחריותו,ייזום הקמה של יחידת חקירות עצמאית במשרדו א שר תתמקד בהפרה של תקנות .הבטיחות על רקע האמור החליט בשנת2020 ראש מינהל הבטיחות להקים מחדש יחידת חקירות שתתמקד באכיפה הפלילית של עבירות הבטיחות. בפברואר2020 גויס מנהל תחום בכיר חקירות ואכיפה, כדי להיות מופקד על ניהול יחידת החקירות40 . באוגוסט2021 מסר ראש מינהל הבטיחות למשרד מבקר המדינה כ י הקמת יחידת החקירות לא התאפשרה עקב מחסור כב וח אדם, וכי באותו מועד הת נהל ו במינהל הבטיחות17 חקירות פליליות שבוצעו על ידי מפקחים. מנתונים שמסרה זרוע העבודה למשרד מבקר המדינה עלה כי בשנים2018 - 2021 הועברו ליחידת התביעה78 תיקים שהחקירה בעניינם הסתיימה, כד י שתבחן אם יש מקום להגשת כתב אישום בגין עבירות בטיחות בענף הבנייה (להלן- תיקי עבירות בטיחות). כ- 67% מתיקים אלה ( 52 תיקים) הועברו מהפרקליטות לאחר שהמשטרה ביצעה חקירות בעניינם41, וכ- 33% מהם ( 26 תיקים) הועברו ממינהל הבטיחות שביצע את החקירות בעניינם. להלן בתרש ים14 פירוט מספר תיקי עבירות הבטיחות שהעביר מינהל הבטיחות ליחידת התביעה בשנים2018 - 2021 : 40 לפי תיאור תפקידו, מנהל תחום החקירות מופקד בין היתר על ביצוע חקירות של פע ;ולות פליליות בתחומי הבטיחות שיתוף פעולה עם הלשכה המשפטית למיצוי הדין עם מפ י רי חוקי הבטיחות לצורך ענישה והרתעה, והנחיית החוקרים לפני מתן עדות בבית ה ;משפט; הנחיה מקצועית של צוות החוקרים, אחריות לקידומם המקצועי ווידוא הכשרתם שיתוף פעולה עם ה משטר ה , פרקליטות המדינה וגופי אכיפה שוני ם . מתוך משרד העבודה, "תיאור משרה81089116 )מנהל/ת תחום בכיר (חקירות ואכיפה ," 18.7.19 . 41 מדובר בתיקים שבהם אין ראיות לעביר,ות רשלנות אולם יש ראיות לכאורה ל עבירות בטיחות. התיקים מועברים ל יחידת התביעה כדי שתבחן אם קיימת היתכנות להגשת.כתב אישום בגין הפרות אלה | 1602 | בטיחות העובדים בענף הבנייה תרשים 14 : מספר תיקי עבירות הבטיחות שהעביר מינהל הבטיחות ליחידת התביעה בשנים2018 - 2021 על פי נתוני,זרוע העבודה .בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי מספר תיקי עבירות הבטיחות שחקר והעביר מינהל הבטיחות י רד מ- 13 בשנת 2018 לשלושה בשנ ים2019 - 2020 ,וכי ב שנת2021 העביר מינהל הבטיחות10 תיקים ליחידת התביעה , זאת לעומת כ- 13,000 .צווי בטיחות שניתנו בתקופה זו זרוע העבודה מסרה בתשובתה כי שבעה תיקי עבירות בטיחות יועברו ליחידת התביעה בקרוב (בינואר2022 .) מנתוני יחידת התביעה עלה כי בשנים2018 - 2021 הגישה יחידת התביעה88 כתבי אישום בגין ,עבירות על דיני הבטיחות בעבודה73 ( מהם83% ) בגין עבירות בטיחות בענף הבנייה. להלן בתרשים15 פירוט מספר כתבי ה אישום שהגישה יחידת התביעה בדב ר ביצוע עבירות בטיחות בענף הבנייה בשנים2018 - 2021 . | 1603 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים15 : מספר כתבי האישום שהגישה יחידת התביעה בדבר ביצוע עבירות בטיחות בענף הבנייה בשנים2018 - 2021 על פי נתוני זרוע העבודה בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי מספר כתבי האישום שהגישה יחידת התביעות ירד מ- 36 ב שנת2018 ל שבעה כתבי אישום ב שנת 2021 . בנובמבר2021 מסרה התובעת הראשית למשרד מבקר המדינה כי מינהל הבטיחות מעביר ליחידת התביעה מעט תיקים לצורך הגשת כתבי אישום . עוד מסרה התובעת הראשית כי אילו היה מינהל הבטיחות מעביר לטיפול יחידת התביעה יותר תיקי חקירה שניתן לבסס באמצעותם את יסודות העבירה הפלילית, היה ניתן להגיש יותר כתבי אישום, שכן לרשות התביעה עומד כוח אדם מקצועי מספיק לניהול יותר.תיקים יצוין כי בזרוע העבודה פועל גם מינהל הסדרה ואכיפת חוקי עבודה42 (להלן- ,)מינהל ההסדרה ה פועל ליישום חוקי העבודה באמצעות מנגנוני רישוי ואכיפ ת חוקי עבודה43 . במינהל ההסדרה פועלת יחידת חקירות ייעודית לאכיפה פלילית, ובה כ- 20 משרות של חוקרים; עשר מהן היו מאוישות בינואר2022 . חוקרים אלה עוסקים בעיתות שגרה בחקירה פלילית של חשד להפרת חוקי העבודה, כגון חוק שכר מינימום, התשמ"ז- 1987 . ,לשם השוואה מנתונים שמסרה זרוע 42 חוקי עבודה הם חוקי מגן המהווים את התשתית החוקית של שוק העבודה בישראל. תכליתם של חוקים אלה היא להציב רף הגנה מזערי ולקבוע זכויות.סוציאליות לעובדים ראו אתר מינהל ההסדרה והאכיפה במרשתת enforcement - and - https://www.gov.il/he/departments/units/regularization . 43 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי65 ג( 2015 " ,)פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך '", עמ 1032 . | 1604 | בטיחות העובדים בענף הבנייה העבודה למשרד מבקר המדינה עולה כי בשנים2019 - 2020 העבירו חוקרי מ י נהל ההסדרה לתובעת הראשית כ- 300 תיקים לצורך הגשת כתב י אישום ,ובשנים אלו הוגשו כ- 280 כתבי אישום על בסיס תיקי .חקירה של מינהל ההסדרה מהמתואר לעיל עולה כי אף שגורמי המקצוע העלו את הצורך בפעילות יחידת חקירות במינהל הבטיחות- .היחידה אינה פועלת עוד עולה כי בשנים2018 - 2021 הועברו תוצריהן של26 חקירות שביצע מינהל הבטיחות ליחידת התביעות לצורך הגשת כתבי אישום - 13 חקירות שבוצעו בשנת2018, ח קירה אחת שבוצעה בשנת2019 , שתי חקירות שבוצעו בשנת2020 ועשר חקירות שבוצעו בשנת2021 .בשל אי- פעילותה של יחידת חקירות כאמור נפגעה האכיפה כלפי מי שביצע ו .עבירות בטיחות זרוע העבודה מסרה בתשובותיה כי בשנים2020 ו- 2021 היה קושי לאייש משרות, בין היתר משום שלא אושר תקציב מדינה בשנים אלו, וכי ע ם אישור תקציב ה מדינה לשנת2021 היא מקוו ה להסתייע במשרות נוספ ות שיתקבלו לצורך גיוס כוח אדם ל הפעלת היחידה. זרוע העבודה הוסיפה כי בימים אלה (ינואר2022 ) פועל מינהל הבטיחות להגביר את פעילות החקירות , וכי עקב כך תיקי חקירות רבים יועברו בעתיד הקרוב ל יחידת ה.תביעה זרוע העבודה ציינה ש פעילות האכיפ ה של מינהל הבטיחות גדלה משנת2018, כי הוסמכו כ- 50 מפקחים לביצוע חקירות, וכי זרוע העבודה מתמקדת בקידום ה טלת ה צווים . לדברי הזרוע, ה כלי המרכזי לאכיפה בנוגע לעבירות הבטיחות הוא ההליך המינהלי ולא הפלילי. עוד ציינה זרוע העבודה כי היא פעלה לקדם נושאים חשובים לשם שיפור הבטיחות בעבודה. למשל, היא קידמה הצעות להליכי .חקיקה בתחום זה ופעלה להגברת המודעות בציבור ובקרב המעסיקים לנושא נוכח האמור מומלץ כי מינהל הבטיחות יפעל להשלמת הנדרש להפעלת יחידת החקי רות ,אשר תעסוק באופן שוטף באכיפה פלילית ותבצע חקירות פליליות בסטנדרט הנדרש לשם הגשת כתבי אישום נגד מפירי החוק במקרים המתאימים. מומלץ כי מינהל הבטיחות .יקבע ליחידה יעדים כמותיים, לשם הבטחת מימוש מטרותיה אכיפת תקן חדש לפיגומי זקפים בדוח ועדת אדם משנת2014 ה ומלץ בין היתר לסיים בהקדם את הכנתו של תקן חדש לפיגומי זקפים44 (להלן- ,)פיגומים ש יבטיח את ה יציבות ו ה תקינות של הפיגום באופן שיקטין במידה ניכרת את מספר התאונות הרבות הקשורות לפיגומים . בדוח הומלץ להכריז על תקן זה כתקן רשמי ,לאחר מתן זמן נאות למשק לה י ערכות והצט יידות45 . בהמשך במכתב השרים משנת2018 צוין כי משרד העבודה יפעל להפיכת התקן האירופי לגבי .פיגומים למחייב לגבי קבלנים באתרי בנייה, תוך קביעת לוח זמנים מחייב להטמעת התקן 44 לפי ,)תקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בניה ה תשמ"ח- 1988 , פיגום זקפים הוא פיגום שנסמך על עמודים אנכיים העומדים על הקרקע או על אמצעי סמך יציב אחר של המבנה. 45 דוח ועדת אדם, עמ ' 17 ו- 110 . | 1605 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 ב ינואר2019 פורסמו תקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בנייה) (תיקון), התשע״ט- 2019 (להלן- תקנות הבטיחות בעבודה ,)ובהן הוסדרה בין היתר חובת מבצע בנייה להשתמש בפיגומי ם העומד ים בדרישות ה תקן ה ישראלי46 שקבע מכון התקנים הישראלי (להלן- ,)מכון התקנים .המבוסס על התקן האירופי ,חובה זו הוחלה על מבצעי הבנייה באופן הדרגתי בשלוש פעימות אשר נקבעו בתקנ ות הבטיחות בע בודה :כדלקמן)(א הפעימה ה ראשונה ,לגבי פיגומי ם שגובהם יותר מ- 30 מ' - שישה חודשים ממועד פרסום התקנות (יולי2019 )); (ב הפעימה ה שנייה ,לגבי פיגומי ם שגובהם יותר מ- 8 'מ אולם לא יותר מ- 30 מ' - 18 חודשים מיום פרסומן (יולי2020); (ג) הפעימה ה שלישית , לגבי פיגומי ם שג ובהם אינו יותר מ- 8 מ' - 36 חודשים ממועד הפרסום (ינואר2022 ). לגבי הפיגומים שגובהם יותר מ- 8 מ' (הפעימות הראשונה והשנייה), רק בפברואר2021 אישר מכון התקנים פיגומים העומדים בתקן הישראלי, ובמרץ2021 היו רק ארבעה דגמי פיגומים שיובאו לישראל על ידי שתי חברות שעמד ו בתקן. נוכח ההיצע האמור של פיגומים העומדים בתקן ונוכח פניות ו טענות של מעסיקים, קבלני פיגומים, יבואנים ויצרנים על שהשוק עדיין אינו ערוך לעמוד בדרישות תקנות הבטיחות בעבודה, הודיע מינהל הבטיחות באפריל2021 כי יחל רק ביולי2021 לאכוף את החובה להתקין פיגומים ש עומדים בתקן הישראלי, ומאז דחה את מועד תחילת האכיפה ל- 28.2.22 47 , נוכח אותן נסיבות. יצוין כי בדצמבר2021 אושרו שבעה דגמי .פיגומים ששווקו על ידי ארבע חברות שונות מכלל האמור עולה כי נוכח אישור פיגומים העומדים בתקן הישראלי רק מפברואר2021 וההיצע האמור של פיגומים אלה, במועד סיום הביקורת (דצמבר2021 ) טרם התקיימו התנאים הנדרשים לתחילת אכיפת החובה על ידי מינהל הבטיחות ,להתקין פיגומים אלה .אף שעברו יותר משנתיים ממועד החלת חובה זו עוד ע ו לה כי ב דצמבר 2021 אושרו ש בעה דגמי פיגומים שש י ווקו ארב ע .חברות שונות מומלץ כי נוכח החשיבות של מניעת נפילה מגובה והצלת חיי אדם, נוכח הדחיות עד כה של מועד תחילת האכיפה של החובה להתקין פיגומים המותאמים לתקן הישראלי עקב היצע הפיגומים כאמור, ומאחר שעברו יותר משנתיים מאז החלת תקנות הבטיחות בעבודה - מינהל הבטיחות יתחיל באכיפת החוב .ה כאמור לא יאוחר מן המועד שקבע עוד מומלץ כי מינהל הבטיחות ו מכון התקנים יפעלו לקידום בחינת דגמי פיגומים נוספים, לשם הגדלת ההיצע של ה דגמים ה מאושרים. זרוע העבודה מסרה בתשובתה כי מינהל הבטיחות פועל בנושא בשיתוף פעולה עם מכון התקנים , וכי כל העת המינהל המשיך בא כיפה לגבי הפיגומים המוצבים בהתאם לכללים .הרלוונטיים לנושא 46 ת״י1139 חלק1 . 47 הודעת מינהל הבטיחות לתפוצת בעלי עניין בנושא "החלת מדיניו ת אכיפה ביחס לעמידת פיגומי זקפים בת"י 1139-1" מ- 31.8.21 . | 1606 | בטיחות העובדים בענף הבנייה הקמת יחידה במשטרה לחקירת עבירות בתחום הבטיחות בענף הבנייה הדוח ה קוד:ם בדוח הקודם צוין כי ראוי שהמשטרה, הפרקליטות ומינהל הבטיחות יוסיפו ויפעלו לטיוב גיבוש התשתית הראייתית בתיקי תאונות העבודה, ובכלל זה יבחנו את הדרכים לטיוב האכיפה במקרים עתידיים, ל שם הגברת אפקטיביות התביעה והאכיפה48 . ה משטר ה, משרד המשפטים ומשרד העבודה מסרו בתשוב היתו ם שצוינו בדוח הקודם כי הם פועלים, בשיתוף מינהל הבטיחות, להקמת יחידת חקירות משטרתית ייעודית לחקירת עבירות .בטיחות בענף הבנייה :ביקורת המעקב בשנת2018 ,ניתן במשטרה אישור ארגוני להקים, בשיתוף מינהל הבטיחות יחידת חקירות ייעודית לענף הבנייה- מפלג פל"ס49 (להלן- פל"ס). פל"ס החל לפעול בתחילת שנת2019, ובאפריל אותה שנה חקר לראשונה מקרה של תאונה בענף הב.נייה פל"ס הוקם כחלק מהיחידה הארצית למאבק בפשיעה הכלכלית )(יאל"כ ב להב433 . המשטרה הקצתה לפל"ס12 משרות בתקן כוח האדם, ומינהל הבטיחות הקצה שלוש משרות מפקחים . ייעוד המפלג הוא מימוש האחריות הפלילית בתיקי תאונות עבודה חמורות שבהן התגלה חשד לרשלנות שהסתיימו במו ות או בחבלה חמורה, לשם צמצום מספר תאונות העבודה החמורות על ידי הגברת האכיפה, מניעה והרתעה. תפקידי פל"ס כוללים בין היתר חקירת תאונות עבודה חמורות בענף הבנייה, חקירת פרשיות העוסקות באירועים, עבירות ועבריינים המשפיעים על ה פשיעה בנוגע לבטיחות בענף הבני יה50 (להל ן- פרשיות חשיפה), כגון חשד ל זיוף רישיונות עגורנאים. .)פל"ס מגבש תובנות ולקחים מתיקי החקירה שהוא מטפל בהם (ראו להלן ,ככלל המקרים שפל" ס אמור לחקור הם מקרים מורכבים שליחידה הארצית של המשטרה יש יתרון יחסי בטיפול בהם., לעומת יחידות משטרה אחרות כמו כן, חתמו "פל ס ומינהל הבטיחות על אמנ ה שעניינה ,הסדרת שיתוף הפעולה בין הגופים לרבות שיתוף מידע, התחייבות הצדדים לקדם את המטרות המשותפות והסדרת עבודת מפקחי מינהל הבטיחות במסגרת פל"ס. :תמונת מצב מנתונים שמסרה המשטרה למשרד מבקר המדינה לגבי החקירות שביצע פל"ס עלה כי מאז הקמ תו ועד לאוגוסט2021 פל"ס חקר21 :תיקים בענף הבנייה12 מקרי תאונות עבודה שהסתיימו במוות ותשע פרשיות חשיפה . להלן בתרשים16 פירוט מצב21 תיקי החקירה של פל"ס באוגוסט2021 : 48 'הדוח הקודם, עמ460 . 49 ."ראשי תיבות של "פועלים ללא סיכון 50 טיפול פל"ס בפרשיות החשיפה מתבצע לאחר ניתוח תיקים מודיעיניים על יעדים מחוללי פשיעה אשר משפיעים על .ענף הבטיחות | 1607 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים16 : מצב תיקי החקירה של פל"ס, אוגוסט2021 על פי נתוני פל"ס .בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי שמונה מ- 21 ( תיקי החקירה שנחקרו בפל"ס38% ) מתחילת שנת2019 ועד לאוגוסט2021 ( הבשילו לכדי הגשת כתבי אישום, וארבעה19% ) נסגרו על ידי גופי התביעה ללא הגשת כתב אישום51 . משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את המשטרה, מינהל הבטיחות והפרקליטות על שיתוף הפעולה בהקמת פל"ס. עם זאת, עלה כי שמונה מ- 21 תיקי החקירה( 38% )שנחקרו בפל "ס מ שנת 2019 ועד לאוגוסט 2021 הבשילו לכדי הגשת כתבי אישום, וארבעה ( 19% ) נסגרו על ידי גופי התביעה ללא הגשת כתב אישום , זאת לעומת72 מקרי המוות שאירעו בענף בשנים2019 - 2020 . מומלץ כי גופים אלה ימשיכו להעמיק את שיתוף הפעולה ביניהם כדי לשפר את האכיפה של הוראות החוק הרלוונטיות לבטיחות בענף הבנייה, ויפעלו להשלמת החקירות והטיפול בכלל התיקים ולקביעת יעדים כמותיים ואיכותיים לפל ."ס 51 ב עילת סגירה של חוסר ראיות או חוסר אשמה. | 1608 | בטיחות העובדים בענף הבנייה פרקליטות המדינה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר2021 כי ההמלצה .מקובלת עליה המשטרה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר2022 (להלן- תשובת המשטרה) כי בכוונת מפלג פל"ס לקיים דיוני "שולחנות עגולים" עם גורמים שונים במגזר הציבורי ובמגזר הפרטי הרלוו נטיים לתחום הבטיחות בענף הבנייה, כדי לקדם מהלכים לשיפור ההסברה .ולמניעת התאונות בענף הבנייה הפקת לקחים מתאונות עבודה הפקת לקחים על ידי מינהל הבטיחות ,כאמור פעילותו של מינהל הבטיחות נועדה להבטיח שהמעסיקים עושים את הפעולות הדרושות להגנה מרבית על בטיחותם של ה עובדים ובריאותם , ובכלל זה, פועלים.למנוע תאונות עבודה על כן חקר סיבותיהן ונסיבותיהן של תאונות עבודה, לצורך הפקת לקחים מהן, הוא נדבך חשוב וחיוני במאמץ הנדרש ממינהל הבטיחות לפעול לצמצום מרבי של מספר תאונות העבודה בכלל ובענף הבנייה בפרט52 . בדוח מבקר המדינה מש נת2002 53 צוין כי על מינהל הבטיחות לאסוף באופן שיטתי את הנתונים .הרלוונטיים הנוגעים לתאונות העבודה שחקר, ולרכז את המסקנות הכלליות העולות מניתוחם כל זאת כדי שיתאפשר לו למפות את גורמי הסיכון השכיחים המביאים להתרחשות התאונות בענפי המשק השונים; למפות את תדירותן אצל סוגי מעסיקים ועובדים; לעקוב אחר שכיחותן של עבירות בטיחות הקשורות להתרחשותן של תאונות לסוגיהן השונים; וכן לנתח את מאפייניהם של מקומות העבודה המועדים יותר להתרחשות תאונות54 . עוד צוין כי חקר תאונות עבודה ראוי שיועלה על הכתב בדוחות תקופתיים שיופצו בקרב מפק חי העבודה, ועיקריהם יופצו גם למעסיקים ולעובדים. תהליך זה אמור לסייע למינהל הבטיחות לגבש מדיניות של פיקוח והפעלה של אמצעי האכיפה המתאימים למניעת התרחשותן של תאונות עבודה, לסייע בהכנתה של תוכנית עבודה שנתית הכוללת יעדים כמותיים ואיכותיים שעל פיה יפעלו מפקחי ,העבודה ולשמש כלי בקרה על מידת העמידה ביעדים של המפקחים, האיכות וההספק של פעילותם ועל מידת המועילות של מינהל הבטיחות בכלל55 . בבדיקה הנוכחית עלה שמינהל הבטיחות מרכז את נתוני התאונות הקטלניות שהתרחשו והסיבות להן ומפרסם את הנתונים בדוח השנתי שלו. לגבי יתר התא ונות וכן לגבי מקרים של "כמעט נפגע," מינהל הבטיחות אינו מרכז נתונים לגביהם ואינו מנתח אותם לצורך .הפקת לקחים 52 ראו ,מבקר המדינה דוח שנתי52ב ( 2002 ) , "שירות הפיקוח על העבודה- 'הטיפול בתאונות עבודה", עמ 751 - 771 . 53 שם ', עמ765 - 766 . 54 .שם 55 .שם | 1609 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 באוגוסט2021 מסר ראש מינהל הבטיחות למשרד מבקר המדינה כי למינהל הבטיחות אין כוח האדם הנדרש ל .כך מומלץ כי מינהל הבטיחות ירחיב את תהליכי הפקת ה לקחים גם בנוגע לתאונות שאינן קטלניות וגם למקרים של "כמעט נפגע." זרוע העבודה מסרה בתשובתה כי מינהל הבטיחות מ רכז את נתוני התאונות הקטלניות שהתרחשו ואת הסיבות לפגיע ות ומציג אותם בדוחות השנתיים שהוא מפרסם לצורך הפקת לקחים. זרוע העבודה הוסיפה כי בישיבות של בכירי מינה ל הבטיחות המתקיימות מדי שבוע בשבוע מנותחות הסיבות לתאונות ומופקים הלקחים, והדבר משמש את המינהל בין היתר לביסוס י הל ת כי שינוי חקיקה שהוא מקדם, לצורך קידום השמירה על בטיחות העובדים. עוד מסרה זרוע העבודה כי לצד האמור ו בהתאם להמלצ,ה כאמור בדוח זה מינהל הבטיחות יבחן את האפשרות ל בסס תהליכי ם של הפקת לקחים ופרסומם בשיטות נוספ ות , וישקול ל רכז נתונים גם ל גבי"מקרים של "כמעט נפגע , אף ש אינו מחויב לכך בחוק. הפקת לקחים על ידי פל"ס כאמור, האחריות לניהול חקירת עבירות פליליות בהקשר לתאונות עבודה קטלניות או חמורות .הוטלה על המשטרה, ולשם כך הוקם פל"ס בביקורת עלה כי נוסף על החקירה הפלילית של תאונות העבודה גיבש פל"ס דוחות הכוללים תובנות ולקחים מן התיקים שטיפל בהם. ראשת פל"ס מסרה למשרד מבק ר המדינה בנובמבר 2021 כי פל"ס מפיץ את דוח ות ה תובנות ללשכת אגף חקירות ומודיעין במשטרה, והאגף מעביר את הדוחות למשרד המשפטים במקרים שהם כוללים המלצות לשינויי חקיקה. ראשת פל"ס הוסיפה כי הדוחות יופצו גם לגורמים רלוונטיים אחרים, לפי העניין, שיכולים להפיק מהם תוע לת לשם הפחתת התאונות, כמו מינהל הבטיחות ו.רשם הקבלנים :להלן דוגמאות מדוחות של פל"ס בדוח תובנות לגבי תאונת עבודה שהתרחשה באתר בנייה בשנת2019 , ובה נהרג פועל זר ממכה של מוט מתכת שפגע בראשו, צוינו בין היתר התובנות האלה: (א) מבצעת הבנייה56 הייתה חברה זרה שלא הי יתה מודעת לאחריותה כמבצעת הבנייה לכל נושא הבטיחות באתר, לרבות בטיחותם של קבלני המשנה. בעניין זה הומלץ ליידע את החברות הזרות הפועלות בישראל בדבר המשמעות החוקית של היותן "מבצע בנייה"; (ב) העגורנאי שפעל באתר היה אזרח ישראל, ואילו האתת שהכווין אותו בעת הפעלת ה .עגורן היה אזרח זר .התקשורת ביניהם הייתה באמצעות מכשירי קשר, ובאירוע הייתה בעיית הבנה ביניהם .בעניין זה הומלץ שהסמכה כאתת תינתן רק למי שהוכיח שליטה סבירה בעברית בדוח תובנות לגבי תאונת עבודה שהתרחשה באתר בנייה בשנת2019 , ובה נהרג פועל לאחר שנפל עליו משטח עב ודה, צוינה בין היתר התובנה הזאת: מדובר באתר בנייה גדול הכולל ציוד בנייה רב ומגוון, ומנהל עבודה אחד אחראי לבטיחות בו. בעניין זה הומלץ שמינהל הבטיחות ינחה מהו מספר מנהלי העבודה המזערי הנדרש בכל פרויקט בהתאם 56 בהתאם להגדרה בתקנות ,)הבטיחות בעבודה (עבודות בניה ה תשמ"ח- 1988 . | 1610 | בטיחות העובדים בענף הבנייה לקריטריונים מוגדרים (כגון שטח הבנייה, כמות המבנים ש נבנים וגובהם) ויסדיר זאת בהליך .של תיקון חקיקה משרד מבקר המדינה מציין את גיבוש דוחות התובנות על ידי פל"ס, שעשויים לקדם .תהליכים למניעת הישנותן של תאונות עבודה בנסיבות דומות לנסיבות המצוינות בדוחות עם זאת, מה ביקורת עלה כי תחקירי פל"ס אינם מועברים למינהל הב טיחות לצורך למידה והטמעה וכן כי מינהל הבטיחות אינו מקיים הליך מובנה דומה למקרים שאינם נחקרים .בפל"ס מומלץ כי פל"ס יפיץ את דוחות התובנות למינהל הבטיחות, לגורמים אחרים שדוחות אלה עשויים להיות רלוונטיים עבורם ולארגוני עובדים ומעסיקים בתחום הבנייה- לרבות חברו ת זרות הפועלות בישראל, וכן ישקול הפצתם לכלל הציבור- כל זאת לצורך הפחתת .התאונות בענף הבנייה עוד מומלץ כי מינהל הבטיחות ירכז את התובנות מהדוחות של פל"ס, לאחר שאלה יועברו .אליו, ויגבש על פי תובנות אלה המלצות, בשיתוף פל"ס, לצורך הטמעתן המשטרה מסרה בתשובתה כי היא מגבשת (נכון לינואר2022 ) מסמך תובנות, וכי המסמך יופץ .לגורמים הרלוונטיים מינהל הבטיחות מסר בתשובתו כי הוא דן במקרי התאונות, וכי ראש המינהל מקיים פגישות .עבודה סדירות עם פל"ס נקיטת אמצעי משמעת נגד קבלנים על ידי רשם הקבלנים בגין עבירות בתחום הבטיחות בעב ודה חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט- 1969 (להלן- חוק רישום קבלנים), קובע 'כי "לא ישא אדם את התואר 'קבלן לעבודות הנדסה בנאיות57 או כל תואר דומה לו עד כדי להטעות ולא יתחזה אדם כקבלן לעבודות הנדסה בנאיות, אלא אם הוא רשום בפנקס" (להלן- )קבלן רשום58 . לפי דברי ההסבר לחוק האמור, תכליתו להבטיח שרק קבלן העומד בתנאים ובאמות המידה שנקבעו בו, לרבות הבטחת מצב הבטיחות בבנייה59, יוכל לבצע עבודות הנדסה בנאיות. החוק והתקנות שהותקנו על פיו קובעים את התנאים לזכאותם של קבלנים לרישום בפנקס (להלן- .)פנקס הקבלנים לצורך ביצוע החוק והתקנות שהתקין שר הבינוי והשיכון מכוחו, מינה השר בין היתר את רשם הקבלנים, האחראי לנהל את פנקס הקבלנים; לצד הרשם פועלת יחידה מ .ינהלית הכפופה לו 57 עבודות הנדסה בנאיות- ,בנייה, לרבות בניית פנים, סלילת כבישים, הקמת גשרים בניית מערכות ביוב ו ניקוז, בניית נמלים ובניית מפעלי מים. שר הבינוי והשיכון רשאי לקבוע בתקנות, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, ענפים .נוספים של עבודות הנדסה בנאיות לעניין חוק זה 58 סעיף6 .לחוק רישום קבלנים 59 מתוך דברי ההסבר לסעיף14 להצעת חוק רישום קבלנים. בסעיף זה צוין שעבודות בעלות היקף רחב יבוצעו אך ורק על ידי קבלן שמילא את התנאים שבסעיף4 ., ובכך הוא מבטיח את מצב הבטיחות בבנייה בהיקף רחב כזה | 1611 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 כמו כן מינה השר ועדה שעל הרשם להתייעץ עימה לפני הפעלת סמכויותיו לאישור או לביטול רישומו של קבלן בפנקס הקבלנים60 (להלן- .)הוועדה המייעצת לפי חוק רישום קבלנים והתקנות שהותקנו מכוחו61 רשאי הרשם לבטל את רישומו של קבלן בפנקס הקבלנים או לנקוט נג דו אמצעי משמעת בין היתר :במקרים אלה (א) הקבלן נהג דרך קבע בניגוד לנוהג המקובל במקצוע . הנוהג המקובל במקצועו של קבלן הוא בין היתר ביצוע העבודות" ברמה ובטיב התואמים את התחייבויותיו החוזיות ואת הדרישות המקצועיות של הענף "שבו הוא רשום בפנקס62 ; (ב) הקבלן הורשע בע בירה שיש בה כדי לערער על מהימנות ו להיות קבלן רשום , ובכלל זה בעבירה הרלוונטית לתחום הבטיחות בעבודה63 . נוסף על הסמכות לבטל ,את הרישום של הקבלן בסמכות :הרשם לנקוט כלפי קבלן רשום את אמצעי המשמעת האלה התליית תוקף הרישום, הטלת קנס, נזיפה ו.התראה הסמכות שניתנה לר שם כאמור מאפשרת לו לנקוט אמצעי משמעת נגד קבלנים רשומים שעברו עבירות בתחום הבטיחות של העובדים בענף הבנייה. כדי לשפר את הבטיחות חשוב שהרשם יממש את סמכותו כאמור באופן אפקטיבי, תוך איזון בין השיקולים השונים. מימוש הסמכות באופן אפקטיבי עשוי להגביר את המודעות בק רב הקבלנים לחשיבות שבהקפדה על קיום .הוראות הבטיחות וכן לחזק את ההרתעה כלפי קבלן רשום שאינו מקפיד על קיום ההוראות הדוח הקוד:ם בדוח הקודם צוין כי למרות ריבוי צווי ה בטיחות שהוציא מינהל הבטיחות משנת 2013 עד אוקטובר2017 64 , נכון לאותה עת רשם הקבלנים טרם הפעיל את סמכותו ולא נקט אמצעי משמעת נגד קבלנים שקיבלו צווי בטיחות, ובכלל זה קבלנים שקיבלו צווים רבים, אף שהיה יכול לקבוע כי הם פעלו דרך קבע בניגוד לנוהג המקובל במקצועם , כאמור לעיל . עוד צוין בדוח הקודם כי כדי לשפר את התשתית הראייתית ל גבי החלטות ה רשם על נקיטת אמצעי משמעת נגד קבלנים העוברים על פקודת הבטיחות , על מ ינהל הבטיחות ומשרד הבינוי בין היתר למסד את קבלתו הסדורה של המידע על צווי ה בטיחות . ביקורת המעקב: ביוני2018 סיכמו מינהל הבטיחות ומשרד הבינוי כי כאשר מינהל הבטיחות סבור שקבלן פועל דרך קבע באופן המסכ ן חיי אדם, הוא יעביר לרשם הקבלנים תיק שיכלול את כל הצווים שניתנו לקבלן בשנתיים האחרונות, בצירוף חוות דעת מקצועית על מהות הליקויים שנמצאו באתרים שבהם הקבלן פועל וחומרתם (להלן- .)תיקי בטיחות בספטמבר2018 החל מינהל הבטיחות להעביר לרשם הקבלנים תיקי בטיחות בה ,תאם לסיכום ,כדי שהרשם ינקוט אמצעי משמעת בהתאם לסמכותו. לאחר קבלת תיק בטיחות נה פו הרשם 60 חברי הוועדה המייעצת הם נציגי מוסדות מדעיי ם הקשורים לענפי הבניין. שר הבינוי ממנה אותם לאחר התייעצות עם .מועצת הקבלנים 61 תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (ערעור מהימנות והתנהגות בניגוד למקובל), התשמ"ט- 1988 . 62 ,שם סעיף 6.2 . 63 בסעיף1 ל תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (ערעור מהימנות והתנהגות בניגוד למקובל), התשמ"ט- 1988 , נקבעה רשימה של עבירות שיש בהן כדי לערער את מהימנותו של קבלן לעבודות הנדסה בנאיות, אם הוא נידון עליהן ל פחות ל שלושה חודשי מאסר או לתשלום מחצית הקנס הקבוע בסעיף61 ()(א1 ,) לחוק העונשין התשל"ז- 1977 . ברשימה נכללת בין היתר כל עבירה שהיא עוון או פשע לפי חוק העונשין, התשל"ז- 1977 . עבירות אלה כוללות את העבירות של גרימת מוות ברשלנות לפי סעיף304 וחבלה ברשלנות לפי סעיף341 לחוק האמור וכן עבירות לפי פקודת הבטיחות. 64 .מועד סיום הביקורת שעל בסיס ממצאיה נכתב הדוח הקודם | 1612 | בטיחות העובדים בענף הבנייה לקבלן ו מבקש ממנו למסור את תגובתו על האמור בתיק ו מזמ ן אותו ל דיון ל .פני הוועדה המייעצת הוועדה המייעצת מעבירה את המלצתה לרשם, וזה מפעיל את סמכותו בעניין ונוקט אמצעי משמעת נגד הקבלן. הרשם מפרסם באתר המרשתת שלו את רשימת הקבלנים שהתנהל .לגביהם הליך כאמור ואת ההחלטה שניתנה בו הו עלה ש מספטמבר2018 עד יוני 2021 העביר מינהל הבטיחות לרשם הקבלנים41 ת יקי בטיחות, ו בעניינם של32 תיקים קיבל הרשם החלטה65 . להלן בתרשים17 התפלגות32 :החלטות הרשם בדבר נקיטת אמצעי המשמעת נגד הקבלנים תרשים17 : התפלגות32 החלטות רשם הקבלנים בדבר נקיטת אמצעי ,משמעת נגד קבלנים בגין הפרות בטיחות בעבודה בענף הבנייה עד יו ני2021 66 על פי נתוני רשם הקבלנים.בעיבוד משרד מבקר המדינה 65 שני תיקי בטיח ות היו לגבי קבלנים שאינם רשומים ולכן לרשם אין סמכות לנקוט אמצעי משמעת בגינם ובנוגע לעוד .שבעה תיקים טרם התקבלה החלטה בעניין נקיטת אמצעי המשמעת, נכון למועד הבדיקה 66 הקנסות שהוטלו היו בסך39,000 ש"ח, פרט לאחד בסך30,000 ש"ח ואחד בסך20,000 ש"ח. | 1613 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 מהתרשים עולה כי ב- 30 מתוך32 המקרים( 94% )מהמקרים ננקטו נגד הקבלנים אמצעי משמעת ואלה נגעו ל רישיון של הקבלן - שלילתו, התלייתו בפועל או התלייתו .על תנאי כמו כן עולה כי ב- 73% מהמקרים שבהם ננקטו אמצעי משמעת( 22 מקרים )גם הוטל קנס על הקבלן. זרוע העבודה מסרה בתשובתה כי מיוני2021 (מועד הביקורת בנושא) עד דצמבר2021 העביר מינהל הבטיחות לרשם הקבלנים25 תיקי בטיחות נוספים, ובסך הכול העביר66 תיקים מספטמבר2018 עד סוף שנת2021 . משרד הבינוי מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר2022 (להלן- )תשובת משרד הבינוי כי משנת2018 ועד ינואר2022 זומנו52 חברות קבלניות לשימוע בשל ליקויי בטיחות ,בעבודה וכי רשם הקבלנים פועל רבות, בין היתר במישור ההסברתי, כדי י לי דע את הקבלנים על החשיבות שבשמירה על כללי הבטיחות. משרד הבינוי ציין כי ניתן לראות את השפעתם של צעדים אלה, שכן חב רות רבות מסדירות ומשפרות את מערך הבטיחות ומקצות משאבים לנושא. יש לציין את פעולות רשם הקבלנים ומינהל הבטיחות לקידום נקיטת אמצעי משמעת נגד קבלנים המפירים את הוראות הבטיחות בעבודה. מומלץ כי מינהל הבטיחות ורשם הקבלנים י בחנו מדי פעם בפעם אם יש מקום לעדכן את הנסיבות שבגינן יעביר מינהל הבטיחות לרשם תיקי בטיחות לצורך שקילת האפשרות .לנקוט אמצעי משמעת גביית הקנסות במקרה שבו מוטל קנס על קבלן כאמצעי משמעת, גבייתו היא תנאי הכרחי לכך שהשימוש באמצעי זה יהיה אפקטיבי ויביא להשגת המטרה- .שיפור הבטיחות בעבודה באתרי הבנייה קבלן שהוטל עליו קנס מקבל הודעה שבה מצוין שעליו לשלמו בתוך45 יום מהמועד שבו קיבל .את ההודעה, ואם לא ישלמו יועבר הקנס לטיפול המרכז לגביית קנסות עד יוני2021 הטיל רשם הקבלנים22 קנסות, בסכום כולל של830,000 ש"ח. ביו לי2021 - במועד ביצוע הביקורת- עבר מועד התשלום של19 מ- 22 הקנסות. להלן בתרשים18 פילוח היקף גביית 19 :הקנסות נכון לאותו מועד | 1614 | בטיחות העובדים בענף הבנייה תרשים18 : התפלגות19 הקנסות שעבר המועד לתשלומם לפי מצב התשלום שלהם, יולי2021 על פי נתוני רשם הקבלנים בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי יש שה מה קנסות ( 32% ) בסכום כולל של201,000 ש"ח לא שולמו במלואם עד יולי 2021 (מסך של234,000 ש"ח- )סכום הקנסות עם הטלתם67 .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי עברו בין כחמישה לכ- 17 חודשים מהמועד האחרון לתשלומם ועד יולי 2021 . הועלה כי ביולי2021 , במועד ביצוע הביקורת, רשם הקבלנים לא העביר את ששת הקנסות שלא שולמו במלואם לגביית המרכז לגביית קנסות, אף שעברו, כאמור, בין כחמישה לכ- 17 חודשים ממועד הטלתם. יוצא אפוא כי בהיעדר נקיטת אמצעי גבייה יעילים, לקבלן שהתרשל בהגנה על שלומם של עובד יו או שלא נקט אמצעי בטיחות .המתחייבים בחוק במקום העבודה, אין תמריץ לשפר את בטיחות העובדים באתרי הבנייה יצוין כי בעת הביקורת שלח הרשם לששת החייבים מכתבי תזכורת שבהם צוין כי עברו בין כחמישה חודשים לכשנה וחצי ממועד הטלת הקנסות. עוד יצוין כי לאחר מועד סיום הב יקורת מסר רשם הקבלנים למשרד מבקר המדינה כי שניים מששת הקנסות האמורים שולמו לאחר 67 ערכם הכספ י של ששת הקנסות היה234,000 ש"ח, מהם ארבעה קנסות לא שולמו כלל ושניים שולמו בחלקם בערך כספי של33,150 ש"ח בלבד. סך החוב שלא שולם הסתכם בכ- 201,000 .ש"ח | 1615 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 שהחייבים קיבלו מכתבי תזכורת ממנו, ושניים אחרים הוא העביר לטיפול המרכז לגביית קנסות - .האחד כעבור כשנה וחצי מהמועד האחרון לתשלום והשני כעבור כחמישה חודשים משרד הבינוי מסר בתשובת ו כי אי- גביית הקנסות כאמור נבע ה בעיקר ה מ קשיים טכניים אשר עיכבו את העברת המידע למרכז לגביית קנסות , וכי לאחר הסדרת הנושא הועברו לטיפולו כל הקנס ות שטרם שולמו. מומלץ כי רשם הקבלנים יקיים תהליך מעקב סדור בנושא גביית הקנסות שלא שולמו במועד, וכי קנס שלא שולם יועבר למרכז לגביית קנסות מייד לאחר המועד האחרון שייקבע לתשלום. בכך ישפר הרשם את האפקטיביות של אמצעי משמעת זה לטובת .שיפור הבטיחות בענף הבנייה קבלת מידע בדבר הרשעות פליליות של קבלנים ,כאמור לפי חוק רישום קבלנים והתקנות שהותקנו מכוחו68 רשאי הרשם לבטל את רישומ ו של קבלן בפנקס הקבלנים או לנקוט נגדו אמצעי משמעת, אם בין היתר הקבלן הורשע בעבירה שיש בה כדי לערער על מהימנות ו להיות קבלן רשום , ובכלל זה בעבירה הרלוונטית לתחום .הבטיחות בעבודה הדוח הקוד:ם בדוח הקודם צוין כי בשנים2013 עד2015 פנה רשם הקבלנים להנהלת בתי המ שפט ו למשרד המשפטים והפנה את תשומת לבם לכך שהעתקים מפסקי הדין שבהם הורשעו קבלנים.אינם נמסרים לו בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר2017 מסר משרד המשפטים בעניין זה כי הפרקליטות היא הגוף התובע רק בחלק מהעבירות, וחלק ניכר מהן מנהלים גורמי תביעה אחרים, כגון התבי עה המשטרתית . משרד המשפטים הוסיף כי יתקיים בירור ל גבי ה צורך במנגנון שיעזור לרשם הקבלנים לקבל את פסקי הדין הדרושים לו. :ביקורת המעקב בביקורת הנוכחית מסר רשם הקבלנים למשרד מבקר המדינה כי משנת2017 קיים הסדר עם המשטרה ולפיו הרשם מעביר מדי פעם בפעם למשטרה באופן מקוון את הפרטים של הקבלנים הרשומים ומנהלי החברות הקבלניות, והמשטרה מוסרת לו את המידע .בדבר ההליכים והרישומים הפליליים העדכניים לגביהם לאותה עת בביקורת עלה כי המידע שרשם הקבלנים מבקש ומקבל מהמשטרה על רישומים פליליים של קבלנים כולל פרטי זהות של הקבלנים הרשומים והמנהלים, אך הרשם אינו מ בקש מהמשטרה רישו מים פלילי ים של חברות קבלניות לפי מספר החברה, ועקב כך אין בידיו מידע בדבר רישומים פליליים של החברות הללו. בכך נפגעת האפקטיביות של הליך .נקיטת אמצעי המשמעת משרד הבינוי מסר בתשובתו כי ה פער האמור לגבי פרטי החברות הקבלניות נובע מכשל טכני, וכי ה נושא נמצא על סדר היום של אגף מערכות מידע במשרד. 68 תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (ערעור מהימנות והתנהגות בניגוד למקובל), התשמ"ט- 1988 . | 1616 | בטיחות העובדים בענף הבנייה המשטרה מסרה בתשובתה כי בהתאם להסדר הקיים רשאי רשם הקבלנים להגיש לה בקשה לקבלת הרישומ.ים הפליליים של החברות הקבלניות מומלץ כי משרד הבינוי והמשטרה יסדירו את אופן העברת המידע בדבר ההרשעות של חברות קבלניות, בדומה להסדר הקיים בדבר קבלת מידע לפי מספרי זהות. זאת כדי שרשם הקבלנים יוכל להפעיל את סמכותו לנקיטת אמצעי משמעת נגד חברות שהורשעו בעבירות.הנוגעות לבטיחות בעבודה השעיית האפשרות של קבלנים להתקשר בהסכם עם משרדי הממשלה לצורך ביצוע עבודות בנייה מתקשרים משרדי הממשלה ויחידות הסמך (להלן- משרדי )הממשלה .עם קבלנים המתמחים בתחום זה כדי ש קבלן יוכל ל התקשר בהסכם עם משרד ממשלתי69 עליו להיות רשום כ״קבלן מוכר״ במרשם הקבלנים המוכרים המפורסם באתר המרשתת של הממשלה (להלן- .)קבלן מוכר קבלן מוכר הוא קבלן שעומד בקריטריונים שקבעה הוועדה הבין-משרדית לקביעת סדרי מסירת עבודות הממשלה לקבלנים , שאת חבריה ממנה החשכ"ל70 . הקריטריונים, המתעדכנים מדי פעם בפעם, נוגעים לנושאים כמו ניסיון מקצועי ושימוש במערכת לניהול איכות של הקבלן71 . באוגוסט2021 כללה רשימת הקבלנים המוכרים כ- 770 קבלנים. בנובמבר2018 שלחו שר האוצר, שר הבינוי והשיכון ושר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים מכתב ליו"ר הסתדרות העובדים הכללית החדשה , שבו פורטו הצ עדים שבכוונתם לקדם כדי לשפר את רמת הבטיחות של העובדים בענף הבנייה. בין היתר צוין כי בכוונת החשכ"ל לכלול .בתנאים להכרה בקבלן התייחסות להפרות בטיחות קודמות שלו לפי הודעה שפרסם אגף החשכ"ל, ביולי2020 וס נ פו קריטריונים בנוגע לבטיחות בעבודה ל גבי קבלן מוכר , ולפי הם לא י יחשב קבלן כמוכר אם הועברה בגינו פנייה ממינהל הבטיחות אל רשם הקבלנים72 )"בגין צווי בטיחות שניתנו לו ("תיקי בטיחות , בחצי השנה שקדמה למועד בקשתו . אשר לקבלן מוכר שהועברה בגינו פנייה, הוא יושעה ממרשם הקבלנים המוכרים לתקופה של 69 לרבות.להשתתף במכרזים ממשלתיים 70 הוועדה הוקמה מכוח החלטת ועדת השרים לענייני כלכלה משנת1955. חבריה הם סגן בכיר לחשכ"ל )(יו"ר, נציגי החשכ"ל , נציגי המשרדים הנוגעים בדבר כפי שיקבע החשכ"ל , היועץ המשפטי של אחד המשרדים הנוגעים בדבר או נציגו שאותם ממנה החשכ"ל, כמפורט בסעיף2 להוראת תכ"ם בנושא "התקשרות עם קבלן מוכר לביצוע עבודות הנדסה בנאיות", מס' הוראה7.10.2 . 71 אגף החשכ"ל, מדריך רישום לקבלן מוכר לשנים2021 - 2022 . 72 .העתק מהפנייה מועבר במקביל לאגף החשכ"ל | 1617 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 חצי שנה , שבה לא יהיה רשאי להש תתף במכרזים של משרדי הממשלה לביצוע עבודות בנייה או לחתום על חוזה ביצוע ב עקבות זכייה במכרז כאמור (להלן- )נוהל ההשעיה73 . ממידע שמסר החשכ"ל למשרד מבקר המדינה עולה כי מיולי2020 עד יולי2021 העביר מינהל הבטיחות לחשכ"ל פרטים של20 קבלנים שהועברה בגינם פנייה לר שם הקבלנים בגין הפרות .הנוגעות לבטיחות בעבודה. ארבעה מהם היו קבלנים מוכרים, ורישומם ככאלה הושעה עקב כך יתר16 הקבלנים לא הגישו נכון לאוקטובר2021 בקשה להירשם כקבלן מוכר, ועל כן החשכ"ל .לא נדרש לעניינם יצוין כי לאחר פרסום נוהל ההשעיה התקבלו באגף החשכ"ל פני ות מקבלנים אשר הביעו את התנגדותם לנוהל מטעמים שונים, כגון פגיעה בחופש העיסוק74 . בדצמבר2021 , לאחר תום הבדיקה בנושא, מסר אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה כי הוא בוחן את האפשרות לתקן את נוהל ההשעיה , ובמקביל הקפיא את ההשעיה של הקבלנים שהיו מושעים באותה העת מכוח ה נוהל. הו עלה ב כי מועד הבדיקה (יולי2021 ) , מבין20 ,מקרים שהועברו לחשכ"ל הושעו ארבעה קבלנים על פי נוהל ההשעיה; לגבי שלושה,מהם הוקפאה בהמשך ההשעיה בשל בחינה מחדש של הנוהל. ,כאמור באוגוסט2021 מספר הקבלנים המוכרים היה כ- 770 . מומלץ כי החשכ"ל יפעל להשלמת בחינת נוהל ההשעיה, כדי ליישמו לגבי הקבלנים המו כרים שעימם מתקשרת המדינה . עוד מומלץ כי ,לאחר השלמת הבחינה כאמור משרדי האוצר , הבינוי ו הפנים, ,זרוע העבודה רשות החברות הממשלתיות ונציגי השלטון המקומי יבחנו אפשרות לגיבוש הסדר דומה הל ונל ה השעיה בכפוף לכל דין, שיהיה רלו ונטי ,לכלל החברות הממשלתיות הרשויות המקומיות והתאגידים שלהן, לפי העניין, המתקשרים עם קבלנים. זאת כדי להגביר את הבטיחות של סביבת העבודה ב אתרים שבהם מבוצעות עבודות עבור גופים ציבורי ים. אגף החשכ"ל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר2021 כי אין עוררין על חשיבות נושא הבטיחות בענף הבנייה, וכי החשכ"ל נרתם למאמץ בנושא מתוך הכרה בחשיבותו. אגף החשכ"ל ציין כי הוא שוקד על גיבוש מתווה חדש ומשופר לטיפול בנושא, וכי יוחל בביצועו של המתווה עם אישורו בהקדם. אגף החשכ"ל הוסיף כי אם יבחרו גופים נוספים לאמץ את המתווה החדש או אם יגבשו הסדר דומה לו, הדבר יתרום להגברת המאמצים לשפר את הבטיחות .בעבודה בענף הבנייה 73 לפי מידע שמסר אגף החשכ"ל, בינואר2019 פורסמה החלטה קודמת על קריטריונים בתחום הבטיחות בעבודה להשעיית קבלן מוכר, אולם היא הוקפאה ונבחנה מחדש, ונוהל ההשעייה פורסם לאחר אותה בחינה מחדש. אף קבלן מוכר לא הושעה מכוח אותה החלטה מינואר2019 . 74 בנובמבר2021 גם הוגשה עתירה לבג"ץ בנדון על ידי אחת החברות הקבלניות שפנו לאגף ה חשכ"ל , בג"ץ7585/21 'סאבר שבאיטה בע"מ נ' משרד האוצר ואח . נכון ל- 8.2.22 .העתירה טרם הוכרעה | 1618 | בטיחות העובדים בענף הבנייה רשות החברות הממשלתיות מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר2022 כי היא תומכת בהמלצת המבקר ותשמח לקיים שיח עם הגורמים השוני,ם לצורך בחינת גיבוש הסדר ה דומה לנוהל ההשעיה, בכפוף לכל דין, שיהיה רלוונטי גם עבור החברות ה.ממשלתיות מרכז השלטון המקומי בישראל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר2022 כי הוא מצטר ף להמלצה ,לקיים שיח עם נציגי השלטון המקומי במטרה לגבש הסדר דו ה מה לנוהל ההשעיה .עבור הרשויות המקומיות | 1619 | ה |בטיחות העובדים בענף הבנייה דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 סיכום אתרי הבנייה הם סביבות עבודה עתירות סיכונים , הכולל ים עבודה בגובה ,רב שימוש בכלי ם כבדים ו הנפת מטענים בעלי משקל רב . ואכן, שיעור ההרוגים בתאונות עבודה בענף הבנייה גדול מזה שבענפים אחרים, ובכל אחת מהשנים2020 - 2021 נהרגו32 עובדים בענף הבנייה. שיעור ההרוגים מכלל המועסקים בענף הבנייה בישראל אומנם ירד בעשור האחרון, אולם בהשוואה בין- לאומית הוא היה גדול יחסית במשך שנים פי שניים .ויותר מזה שבמדינות האיחוד האירופי נוכח היקף הנפגעים בענף הבנייה, משנת2018 נקטה המדינה כמה מהלכים להגברת הבטיחות בענף וצמצום מספר התאונות, ובהם הגדלת היקף הפעילות של המפקחים של מינהל הבטיחות בענף הבנייה; הטלת עיצומים כספיים על מעסיקים בענף הבנייה ש עברו עבירות בטיחות; הקמת יחידת חקירות ייעודית במשטרה לתחום הבטיחות בעבודה בענף .הבנייה; ונקיטת אמצעי משמעת נגד קבלנים בגין עבירות בטיחות על ידי רשם הקבלנים מביקורת זו עולה כי על אף המהלכים שננקטו, יש פערים במערך הפיקוח והאכיפה: לא מתקיימת אכיפה אפקטיבית די ,יה בנוגע לעבירות הבטיחות הפליליות בענף הבנייה ופעולותיו של מינהל הבטיחות בנוגע ל ניתוח ה נתונים לו הפקת ה לקחים בעקבות תאונות עבודה טעונות שיפור והרחבה. למינהל הבטיחות לא הוקצ ו מלוא המשרות לתחום הפיקוח על הבטיחות בענף הבנייה ,בהתאם לסיכום התקציבי בנדון ,ולא יש וא ו מלוא המשרות שהוקצו לו בתקן. על זרוע העבודה, ו מינהל ,הבטיחות ,המשטרה רשם הקבלנים ומשרד האוצר לפעול ל תיקון הליקויים ולבחון את ההמלצות שצוינו בדוח זה, כדי להגביר את הבטיחות בעבודה .בענף הבנייה בישראל | 1620 | בטיחות העובדים בענף הבנייה