חומר רקע
17.11.2024
"כשרועמים התותחים, שותקות המוזות, אבל מולך תאונות הדרכים ממשיך לדרוש את שלו"
אל: יו"ר ועדת הכלכלה, ח"כ דוד ביטן
הח"כים חברי ועדת הכלכלה
משתתפי הדיון בוועדה
מאת: ד"ר משה בקר, נציג ITS בוועדת הכלכלה (יועץ (לשעבר) לוועדה במשך שנים רבות)
הנדון: מסמך עמדה והצעות לדיון ב 19.11.2024 בנושא "המאבק בקטל הדרכים"
תקציר וראשי פרקים
1. בעיית תאונות הדרכים מחמירה בישראל בשנים האחרונות למרות שיפורים בכלי הרכב ובתשתית.
2. לאורך השנים, הוקמו ועדות והוגשו דוחות לשיפור המצב, ונעשתה חקיקה להקמת גופי ביצוע ברמה המערכתית להתמודדות עם הבעיה, נראה כי דוחות לשיפור המצב לא מומשו כראוי, וגופי הביצוע נכשלו בתוכניותיהם לריסון הבעיה. בעוד שבאיחוד הארופי מגיעים לתוצאות חיוביות בריסון הבעייה, בישראל המצב מחמיר.
3. החוקים שחוקקו לטובת ההתמודדות עם בעיית הבטיחות בדרכים לא נתנו את המענה היעיל, והאמצעים שפותחו כולל הסמכויות והתקציבים לא עומדים בשום פרופורציה לנזק החברתי במספר הנפגעים וההרוגים בתאונות הדרכים ובנזק הכלכלי שמגיע בשנים האחרונות לכדי 15 מיליארד ₪ לשנה.
4. הסיבה לכשלון היא מערכתית. הגוף המערכתי שנועד לנהל את המאבק בתאונות הדרכים, "הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים" (ה"רלב"ד") לא מצליח בהשגת יעדיו. בפרוט הגורמים לחוסר יכולתו להצליח ניתן למנות גורמים של כשלון מערכתי: מעמד וסמכויות הרשות, מבנה הרשות, קביעת הסטנדרטים והיעדים, בניית תכניות העבודה, האחריות והיכולת לפיקוח, בעיית התיקצוב המערכתי למימוש הפעילות לפי התוכניות שהוגדרו:
א. מעמד הרשות וסמכויות הרשות מול כלל הגורמים המעורבים לעניין הגברת הבטיחות בדרכים.
ב. מבנה הרשות: הגדרת מבנה הרשות לפי חלוקה פנימית של יחידותיו ואיוש היחידות בכח אדם מתאים למילוי תפקידי היחידות.
ג. קביעת הסטנדרטים והיעדים לפעולה בכל נושא ונושא ומול כל גופי הביצוע.
ד. אופן בניית תוכניות העבודה השנתיות והרב-שנתיות של הרשות למניעת התאונות, והפחתת חומרתן.
ה. האחריות והיכולת לפיקוח ובקרה על הביצוע של תכניות העבודה בשיתוף עם כל הגורמים הרלבנטיים.
ו. תיקצוב מערכתי עבור כוח האדם הפעיל ותוכניות העבודה לקידום הבטיחות בדרכים והשגת היעדים שנקבעו.
ז. צרכי החקיקה והתקינה בהתאמה לפיתוח המערכת בקנה המידה הראוי.
ח. הראציונאל שעומד מאחורי השינוי הנדרש הוא: מבנה הרשות כרפרנט לפעילות המערכתית יעשה בדומה לאגף התקציבים במשרד האוצר המופקד מול כל משרדי הממשלה בהגדרת תקציב המדינה לפעילות הממשלה ובפיקוח על ביצוע התכנית להשגת היעדים שנקבעו.
פרוט:
לאחר א. מאמצי חקיקה משנת 1995 (הצעת החוק "המאבק הלאומי בתאונות הדרכים) ואילך, ולאחר ב. הקמת ועדות לקידום הבטיחות בדרכים: "ועדה חקירה פרלמנטרית" בראשות ח"כ נחום לנגנטל (2003) , ולאחר ג. הקמת הועדה להכנת תכנית לאומית רב-שנתית לבטיחות בדרכים ע"י שר התחבורה, מר מאיר שיטרית ("ועדת שיינין" - שהוגשה בשנת 2005 ואושרה ע"י הממשלה בשנת 2006), ולאחר ד. הקמת הרלב"ד (פעמיים: חקיקה ב"חוק המאבק הלאומי..." בשנת 1998, ופעם שניה בשנת 2008 בחוק הרלב"ד), ולאחר ה. דיונים רבים שהתקיימו בשנים האחרונות בכנסת: בועדת הכלכלה, ועדת המשנה לבטיחות בדרכים, ו ו. בועדה לבקורת המדינה ובדו"ח מבקר המדינה ניתן לומר: מדינת ישראל נכשלת בטיפולה בבעית תאונות הדרכים. כמי שמלווה את הנושא למעלה מ 55 שנה אוכל לומר: לא הועדות נכשלו, לא מבקר המדינה נכשל, לא שרת התחבורה נכשלה, ולכן בכל זאת עולות השאלות: א. מי נכשל ומדוע?, וב. מה יש לעשות כדי להצליח בהגברת הבטיחות בישראל בריסון הבעיה, הפחתת תאונות הדרכים והפחתת חומרתן.
מסמך עמדה זה מביא נסיון לענות על השאלות הנ"ל, ולפתיחה מובאת תמונת מצב:
תרשים תמונות מס' 1: ממדינת UP START ולדוגמה MOBILEYE ולמציאות הישראלית: הגידול בתאונות החמורות
1. המגמות בהרוגי תאונות הדרכים בשנת 2023-24 לעומת שנת 2022 - החמרת הבעיה:
על פי הנתונים של הרוגי תאונות הדרכים שפורסמו ע"י הרלב"ד לסיכום שנת 2023, נהרגו בשנה זו 361 נפש בתאונות לעומת 351 בשנת 2022 עלייה של כ- 3%. המגמה המסתמנת בשנת 2024 חמורה בהרבה. עד היום (ה 17.11.2024) נהרגו בשנת 2024 383 נפש בתאונות. לפי האומדן עלולים לההרג עד סוף השנה (חס וחלילה) עוד כ 40 נפש, ובמצטבר האומדן לשנת הנוכחית עלול לעבור 420 הרוגים (יותר מ 19%) ראה תרשים מס' 2. מגמת נתוני הנפגעים חמור (הרוגים ופצועים קשה) לעשור האחרון מוצגת באחוזים תרשים 3 , ומראה כי חומרת התאונות גדלה מ 9% בשנת 2013 ל 19% בשנת 2023.
מתרשימים מס' 2 ומס' 3 להלן נלמד כי למרות התיחכום של מדינת ישראל ב HiTech, בעיית תאונות הדרכים מחמירה: מספר ההרוגים גדל באופן חמור ואנו חוזרים ממוצע של כ 350 הרוגים לשנה בשנים קודמות להקף הגבוה מ 400 !!. כאמור גם מגמת הגידול בחומרת התאונות לפי תרשים מס' 3, אף היא מחמירה. יש לציין כי מדינת ישראל היא אחת המדינות המתקדמות ביותר בשרותי חילוץ והצלה ומתן טיפול רפואי מהיר ומציל חיים באתר התאונה. למרות זאת, מגמת גידול החומרה מטרידה ביותר. ההסבר לכך בתמצית קשור בגידול חלקם של משתמשי הדרך הלא מוגנים: הולכי הרגל, רוכבי רכב דו גלגלי, תוספת נפגעי המיקרומוביליטי (אופנים וקורקינטים חשמליים, וגידול המעורבות של רכב כבד (משאיות ואוטובוסים) בתאונות.
2. מה הלקחים ממאמצי העבר להתמודדות עם הבעייה: הסעיף הראשון לדיון לפי הנושא שהוגדר לוועדה הוא: "מעמד הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים והכלים שעומדים לרשותה". זהו הסעיף החשוב ביותר לדיון ולנושא זה מכוון בעיקר מסמך עמדה זה.
להגדרת נושא זה אני מוצא מקום להרחיב, ובמקום "מעמד"יבוא "מעמד, מבנה, דרכי פעולה, סמכויות ותקציב..." (הסבר בהמשך).
הצעות ופתרונות לשיפור הבטיחות בדרכים במגוון התחומים יש במכביר והם מופיעים בדוחות השונים שהוגשו ב 20 השנים האחרונות. ברם נקודת המפתח היא שאלת יכולת הרלב"ד לממש את ההצעות והפתרונות. נראה שרק הטיפול ברלב"ד, מבנהו סמכויותיו ותקציביו הם שעשויים להביא לשיפור הנדרש.
2.1. השתלשלות הדברים בהקשר להקמת הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים ("הרלב"ד") הגדרתה, מעמדה, סמכויותיה ותקציבה.
בשנת 1995, הוגשה מטעם ועדת הכלכלה הצעת החוק 2390(23.9.1995): חוק "המאבק הלאומי בתאונות הדרכים, התשנ"ה - 1995". בסיס ההצעה נוסח על-ידי (כיועץ הועדה) וההצעה בנוסחה הסופי הוגשה ע"י הח"כים צחי הנגבי ואברהם בורג ובחתימת 94 חברי כנסת. ברם, ההצעה לא עברה בנוסחה המקורי על 17 סעיפיה המקוריים ונוסחה מחדש תחת אותו שם בשנת 1997.
הנוסח החדש של החוק, מאידך, כלל בסעיף 5 בהצעת החוק ב1997, בסיס להקמת הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים (להלן הרלב"ד), אולם מהנוסח של הצעת החוק משנת 1995 נעלמו כל יתר הסעיפים המערכתיים האחרים, וחוק "המאבק הלאומי...", הפך להיות למעשה "חוק הקמת הרלב"ד" שהוקם בשנת 1998. לרשות שהוקמה לא ניתנו סמכויות ביצוע, וגם התקציבים שהוקצו היו מוגבלים ביותר ולא עמדו בשום פרופורציה לנזקי התאונות ולצרכים להתמודדות עם הבעיה. נסיונות הרלב"ד הראשון להשתלט על המערכת נכשלו והרלב"ד חדל להתקיים בשנת 2002. המשך גידול בעיית תאונות הדרכים הביאה להקמתה של ועדת חקירה פרלמנטרית של הכנסת בראשות חה"כ נחום לנגנטל שהגישה את המלצותיה לכנסת בשנת 2003. בפרק העוסק בדו"ח הועדה בנושא "הרשות הלאומית..." (עמ' 28 בדוח הועדה) נכתב:" חוק הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים הפך להיות עקר וחסר שיניים בשל אינטרסים של משרדי הממשלה השונים. הרשות חסרה את הסמכויות והתקציבים לשם התמודדות עם הבעיות העומדות בפניה ולשם ביצוע הפעולות הדרושות".
בפרק ההמלצות של דוח ועדת החקירה, היתה התייחסות לרשות הלאומית... (הרלב"ד)) במספר המלצות:
1) לנושא מעמד הרשות: א. הכפפת הרשות למשרד ראש הממשלה, תוך מתן תוקף לקבוע את הסטנדרטים הבטיחותיים בכל תחום ותחום ולבנות את תכניות הפעולה בתאום עם כל הגורמים הרלבנטיים, ב. בניית הרשות כגוף עצמאי באחריות שר התחבורה. במערכת שלמה לתיפקוד בלתי תלויה במשרד התחבורה.
2) למבנה הרשות הומלץ: א. שמבנה הרשות יהיה בלתי תלוי במשרדי הממשלה השונים ושאף שהמשרדים יהיו מיוצגים במועצת הרשות הם ישמשו כמשקיפים ויועצים וללא זכות הצבעה. ב. מבנה הרשות יותאם לקביעת הסטנדרטים והתקנים הבטיחותיים שיקבלו ביטוי בבניית תכניות העבודה לביצוע של הגורמים הרלבנטיים בבקרה של הרשות על הביצוע ועל הניהול התקציבי.
ועוד, "מבנה הרשות", נכתב, "יאושר ע"י הממשלה וע"י ראש הממשלה, יעוגן בחוק ויכלול גם את מערכת המידע וגם את הסמכות לחקירת תאונות הדרכים לעומק כפי שידרש."
3) לנושא תקציב הרשות הומלץ: א. "על המדינה להקצות אחוז מסוים מתקציבי הפיתוח של משרד התחבורה ומע"צ באופן קבוע לתחום הבטיחות...". ב. קביעת התקציב השנתי הראוי לרשות שיעמוד על כחצי מיליארד ₪ על פי תכנית שאושרה בממשלה ע"י דו"ח המנכ"לים. ובכל משרד, שיש לו חלק בתכנית הבטיחות "ייצבע" תקציב הבטיחות בדרכים באופן מוגדר. לאחר שדו"ח לנגנטל לא מומש הגיע תורו של דו"ח "ועדת שיינין".
2.2. "ועדת שיינין" והמלצותיה, וההשלכות הקשורות מהקמת הרלב"ד מחדש.
לנוכח סגירת הרלב"ד בשנת 2002 והמשך גידל בעיית תאונות הדרכים, החליט שר התחבורה מאיר שיטרית להקים בשנת 2004 את "ועדת שיינין" להכנת תכנית לאומית רב-שנתית לבטיחות בדרכים, התכנית הוגשה לשר ב יולי 2005. בתוך התכנית היתה התייחסות לחקיקה ולהקמה מחודשת של הרלב"ד. ואכן, בשנת 2006 נחקק "חוק הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים" כ "הוראת שעה" שעל פיו הוקמה בינואר 2007 הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים. שר התחבורה הוגדר כ "שר התחבורה והבטיחות בדרכים". בפועל החלה הרלב"ד לפעול בשנת 2008. . לפי דו"ח הוועדה, היתה הרשות אמורה לזכות במעמד שיקנה לה לא רק סמכויות תיאום, אלא גם סמכות פיקוח ובקרה על הגופים המקבלים ממנה תקציבים שנתיים. אך בפועל נלמד, שחוק הרשות עיקר את הרלב"ד כמעט לחלוטין מסמכויות של בקרה ופיקוח. אמנם באופן פורמלי, הופרדה הרשות ממשרד התחבורה, אך בפועל, להערכת גורמים שונים, "היא נותרה גוף חסר סמכויות ומשקל אמיתי מול הגורמים השלטוניים האחרים". לדוגמה הרלב"ד הייתה אמורה להקצות משאבים למימון גופים שונים - כמו רשויות מקומיות, משטרת ישראל, משרד החינוך - בהתאם למידת יישומם של היעדים שהציבה. בפועל, משמשת רלב"ד ברוב המקרים גורם ממליץ בלבד.
באשר לתקציבי הבטיחות של הרלב"ד, נקבע בהמלצות הועדה כי: "הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים תהיה לרשות עצמאית וחזקה, שתפקח על כל הפעילות השוטפת ותממן אותה. התקציב השנתי הכולל למימון הרשות יעמוד על 550 מיליון ₪. תקציב זה, נאמר, יופנה לתפעול שוטף של הרשות, למדיניות הסברה והכשרה, למימון חינוך ילדי ישראל במערכת החינוך, ולתגבור האכיפה המשטרתית". בפועל מאז הקמת הרלב"ד, התקציבים שהיא אחראית למימושם במסגרת פעילותה ולהקצאתם לגופים אחרים הלכו ופחתו במידה ניכרת, מכ-382 מיליון ש"ח ב-2008 לכ-141 מיליון ש"ח ב-2022 ולכדי כ- 100 מיליון ₪ בשנת 2023. פחות מ- 20% ממה שהוגדר כתקציב השנתי הרצוי ע"י "ועדת שיינין". חלק מהקיצוץ המשמעותי בתקציבי הרלב"ד נבע מאי מילוי תפקידה כבונה את תכניות הפעולה מול הגורמים השונים בממשלה ובשלטון המקומי ואין היא משמשת כגורם מפקח על ביצוע התכניות. משרד האוצר, ככל הנראה, אינו זקוק לרלב"ד כצינור להעברת תקציבים לגופים השונים ללא בקרה ופיקוח, שכן נראה שהרלב"ד לא בנה את עצמו כגוף מתכנן, מבקר ומפקח על המערכת.
דוח מבקר המדינה מחודש מאי 2024 ציין בעצמו כי "הרשות כתבה למשרד מבקר המדינה כי היא סבורה שיש מקום לבחון את הצורך בעדכון המבנה הארגוני בהתאם לתפקידי הרלב"ד המוגדרים בחוק, וכי המחסור בחלק מבעלי התפקידים פוגע בתפקוד הרשות."
כבר בדוח קודם, בשנת 2016, העלה משרד מבקר המדינה כי הרלב"ד לא הפכה להיות גורם מוביל במאבק בתאונות הדרכים. באותה שנה קבעה ועדת הכלכלה של הכנסת כי מדיניות הממשלה בנושא חסרה ראייה מערכתית ושיטתית, כזאת המובילה את כלל הגורמים העוסקים בתחום לנקוט פעולה אחידה ואפקטיבית.
אף מינוי מנהליה של עמותת "אור ירוק" בשנת 2022, מר אבי נאור מקים העמותה לתפקיד יו"ר מועצת הרלב"ד, וד"ר ארז קיטה שהיה מנכ"ל "אור ירוק" כמנכ"ל הרלב"ד, הסתיים בהתפטרותם בסוף שנת 2023. התפתרות זו נבעה ככל הנראה, מתוך הכרה כי הם לא מקבלים את הסיוע הדרוש לקבלת הסמכויות והתקציבים לתוכניות הפעולה שנבנו.
המסקנה המתקבלת היא שגם דו"ח וועדת שיינין והקמה מחודשת של הרלב"ד לא הביאו לפתרון הרצוי להשגת היעדים בהגברת הבטיחות בדרכים והפחתת נזקי הבעיה המחמירה בפגיעה בגוף, בנפש מבחינה חברתית ובנזקיה הכלכליים.
עם המשך גידול רמת המינוע, למרות המלחמה הנמשכת מאז ה-7 לאוקטובר 2023, המשפיעה על הפחתת הנסועה, בעיות התחבורה הולכות ומחמירות. לפיכך, נראה שהדיון הנוכחי בועדת הכלכלה ביחס להחמרת הבעיה, חייב להביא ל"חשבון נפש לאומי" ולמציאת הדרך להתמודדות עם בעיית תאונות הדרכים במדינה.
במסמך זה מוצגת עמדה והתייחסות לנושא מרכזי אחד, בתוך נושאים רבים נוספים. הנושא עוסק בשינוי מבנה הרלב"ד ואופן בניית התוכניות הלאומיות לריסון הבעייה כדי לקדם הערכות משמעותית לקראת הבאות. יש להדגיש כי הנושא הוא: שינוי מבנה הרלב"ד ודרכי פעולתו מול כל הגורמים הרלבנטיים העוסקים בתחום הבטיחות בדרכים: מול מבנה הרלב"ד וצורת הפעולה הקיימת מוצג (בתרשים מס' 5) מבנה מומלץ חדש שיש בו כדי לשנות את יעילותו של הרלב"ד בקידום התוכניות להגברת הבטיחות בדרכים ומניעת תאונות הדרכים והפחתת חומרתן.
הסכמה להלן (תרשים מס' 4) מציגה את התהליך שעשוי להביא את השיפור המיוחל:
תרשים מס' 4: 4 השלבים בתהליך להתמודדות עם בעיית תאונות הדרכים בישראל ברמה המערכתית