חומר רקע

התנועה לטוהר המידות )(ע"ר רח' הוברמן10 תל אביב6407509 טל:פון 077-5712776  פקס: 077-3179159  דוא"ל: [email protected] 18 ביוני2018 לכבוד חברי ועדת החוקה חוק ומשפט הכנסת קריית בן-גוריון ירושלים באמצעות מזכירות הוועדה מכובד נו י, :הנדון הצעת חוק שירות המדינה (מינויים) (תיקון) (מינוי יועצים משפטיים למשרדי ממשלה), התשע"ח- 2017 – חוות דעת 1. מוגשת בזאת עמדת התנועה לטוהר המידות )(ע"ר ביחס להצעת החוק שבנדון, שתכליתה לשנות את אופן בחירתם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה על-ידי קביעה כי הם ימונו על- ידי השר בהתאם להמלצה של ועדת איתור. זאת, במקום הדרך שהייתה נהוגה עד כה– כפי שהיא נהוגה ברגיל ביחס למינויים למשרות בשירות המדינה– באמצעות מכרז פומבי שנועד לקיים הל יך תחרותי, שמירה על שוויון הזדמנויות ומניעת שרירותיות ושקילת שיקולים פוליטיים שאינם ממין .העניין בקבלה למשרה 2. התנועה לטוהר המידות )(ע"ר היא עמותה ציבורית, רשומה כדין, ששמה לה למטרה לשמש כו ח משימה משפטי למאבק נגד השחיתות השלטונית, לקידום נורמות שלטון תקינות ברשויות ,המדינה, לקידום ערכים של שלטון החוק, וכן לחיזוק ועידוד מערכות משפטיות ושומרי הסף .מינהל תקין וזכויות אדם 3. ,בפתח הדברים יודגש כי התנועה לטוהר המידות מתנגדת באופן נחרץ לקידום הצעת החוק שבנדון ש נועדה להפוך את היועץ המשפטי במשרד הממשלתי ל"משרת אמון" ש ,ל השר המכהן ש ימנה את ."שומר הסף" המשפטי בהתאם לשיקוליו הפוליטיים 4. מהלך זה צפוי לגרום להחלשת עצמאותו ולפגיעה משמעותית באפקטיביות של היועץ המשפטי במשרד הממשלתי, וכפועל יוצא תהא לכך השפעה רבה על תפקודו התקין של השירות הציבורי ועל .אמון הציבור באיכותו ובדמותו 5. עיקרון יסוד במשטרנו בדבר קיום מינהל ציבורי מקצועי וחסר פניות דורש צמצום ככל האפשר של מינויים פוליטיים המסבים נזק רב למטרותיו ולאופיו של השירות הציבורי ולקיומו של מינהל תקין, שכן מינוי פוליטי הוא מינוי ש בו הזיקה הפוליטית בין הממנה לממונה או האישיות .הפוליטית היא גורם שבלעדיו לא היה מתרחש המינוי 1 התנועה לטוהר המידות )(ע"ר  רח' הוברמן10 תל אביב6407509 טל:פון 077-5712776  פקס: 077-3179159  דוא"ל: [email protected] 6. ניכר כי הפקדת סמכות המינוי של היועץ המשפטי בידי השר, גם אם על פי הצעה של ועדת איתור שיש בה רוב לאנשיו של השר, תוביל לפוליטיזציה של השירות המשפטי במשרדי הממשלה, ת פגע בשלטון החוק ובתקינות המינהל הציבורי וכן תביא לפגיעה במערכת לשמירה על טוהר המידות .בשירות הציבורי 7. חששות אל ה של התנועה לטוהר המידות בדבר הנזקים העלולים להיגרם עקב הצעת החוק שבנדון הובעו גם על- ידי היועץ המשפטי לממשלה, ד"ר אביחי מנדלבליט, היועצים המשפטיים הנוכחיים במשרדי הממשלה השונים ו כן ,נשיאים ושופטים בדימוס של בית המשפט העליון ובהם מאיר שמגר, אהרן ברק, דורית ביניש, גבריאל בך, עדנה ארבל ויצחק זמיר. כל אלו הביעו התנגדות חריפה להצעת החוק המוצעת, תוך שהם מונים את הפגמים והסכנות הצפויות בשינוי שיטת המינוי של .היועצים המשפטיים במשרדים הממשלתיים 8. יפים לעניין זה דבריו של הנשיא העשירי של מדינת ישראל, ראובן ריבלין, בפתח כנס החורף של כנסת ישראל באוקטובר2017 ', כאשר דבריו נאמרו כשבוע לאחר החלטת ממשלת ישראל מס503 להפוך את סמנכ"לי משרדי הממשלה ל"משרות אמון" של הדרג ה:פוליטי "תהום מונחת בין הניסיון האחראי והאמיץ להגדיר לאחר שנים את הפריצה ,ביחסים שבין הרשות המחוקקת לשופטת, לתחום את הביקורת השיפוטית לשאול שאלות על מנגנון המינויים, לחתור להרכב שופטים מגוון ומייצג יותר, לבין הניסיון להלך אימים על בית המשפט, להחליש אותו כמ...וסד תחת המציאות שבה 'הכ ו ל שפיט' צומחת המציאות שבה 'הכ ו .'ל פוליטי התקשורת פוליטית, המוסדות הדמוקרטיים– כולם, מהפקידות המקצועית ועד למבקר המדינה– ...פוליטיים המהפכה הזאת מבקש ת לקרוע סוף- סוף ."את מסכות הצביעות לכאורה מעל שומרי הסף כולם 9. את המגמה הזו, של "הפיכת "הכול לפוליטי ., מבקשת הצעת החוק הנוכחית לשרת מגמה זו בדיוק היא מה ש התנועה לטוהר המידות מבקשת .למנוע בשם הערכים החיוניים של ממלכתיות ונייטרליות של השירות הציבורי בישראל, בשם ערכים של מינהל תקין ומתן עצה משפטית אמיתית למקבלי ההחלטות, באה התנגדות מנומקת .זו להצעת החוק האמורה מהותה האמיתית של ההצעה– בחירה אישית של השר, "ועדת האיתור כ"עלה תאנה 10 . הצעת החוק שבענייננו נועדה לשנות את אופן הבחירה של היועצים המשפטיים במיניסטריונים השונים מבחירה באמצעות מכרז לפי סעיף19 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 :(להלן חוק המינויים ) לבחירה על- ידי השר הממונה על המשרד, בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, לאחר הליך ש ל איתור בידי ועדת איתור שתפקידה לבחון את התאמת המועמדים למשרה. הרכב הוועדה המוצע כולל את מנכ"ל המשרד ש בו מצויה המשרה, שהוא משר ת אמון של השר הממונה על המשרד, היועץ המשפטי לממשלה או נציגו, נציב שירות המדינה או נציגו, נציג ציבור שימנה מנכ"ל המשרד, וכן איש אקד מיה שימנה מנכ"ל המשרד בהסכמת היועץ המשפטי .לממשלה התנועה לטוהר המידות )(ע"ר  רח' הוברמן10 תל אביב6407509 טל:פון 077-5712776  פקס: 077-3179159  דוא"ל: [email protected] 11 . בהתאם לדברי ההסבר שב תזכיר החוק, תכליתו היא "לאפשר מעורבות רבה יותר של השר בהליך "המינוי של היועץ המשפטי של משרדו, וזאת משום שבמסגרת התהליך הנוכחי, של איוש משרת היועץ המשפטי בדרך של מכרז פומבי "אין לשר כל נג"יעה או השפעה על תהליך המינוי . 12 . חרף התפקיד של היועץ המשפטי לממשלה במינוי, ,שניים מתוך חמשת החברים בוועדת האיתור כאשר חבר נוסף ימונה בהסכמת היועץ, הרי שלדידו של היועץ המשפטי לממשלה, בהתאם לעמדתו מיום2 בנובמבר2017 , "אין בכך כדי לאיין את השפעתו המכרעת של השר הממונה על "המשרד על תהליך המינוי בכללותו . 13 . היות ההחלטה הסופית של מינוי היועץ המשפטי נותרת אצל השר הממונה על המשרד, יש ,חשש משמעותי כי ועדת האיתור תשמש "עלה תאנה" בלבד לבחירה האישית של השר שלא תהא מבוססת בהכרח על הבסיס המקצועי של המלצת הו .ועדה 14 . ,כמו כן מתעורר חשש נוסף כי יהיה קושי לאתר חברים מקצועיים איכותיים שיאיישו את ועדות האיתור עצמן, שכן אלה עלולים לחשוש שהם יתבקשו להמליץ לשר הממונה על המשרד על יועצים משפטיים שאינם מתאימים לאיוש המשרה, בניגוד לעמדתם המקצועית, או שיעדיפו להימנע מליטול חלק בהליך שבו לעמדתם ב נוגע למועמד המתאים ביותר למשרת היועץ המשפטי יש ממילא משקל מוגבל ביותר– .עקב ההבנה של משחק מכור מראש אין הצדקה עניינית להליכי מינוי מיוחדים של היועצים המשפטיים 15 . בישראל נוהגת שיטת מינהל ציבורי המבוססת על תפיסה ממלכתית, מקצועית וא- ,פוליטית המבקשת למנות לת פקידים השונים את בעלי הכישורים המוצלחים והמתאימים ביותר לכל משרה. ככלל, שיטה זו אוסרת שקילת שיקולים מפלגתיים או פוליטיים בבחינת מועמד לתפקיד בשירות הציבורי. דברים אל ה זכו לעיגון בפסיקתו של בית המשפט העליון בפרשת הסתדרות העובדים הכללית נגד מדינת ישראל משנת1998 "(בג ץ 154/98 'הסתדרות העובדים הכללית נ מדינת ישראל(, פ"ד נב5 ) 123 ( 1998 .)) 16 . בית המשפט העליון אף הרחיב את היריעה על חשיבות מקצועיות השירות הציבורי כנאמנו של הציבור הכללי, כאשר מבחן הכשירות התפקודית והרמה המוסרית נבחן בהליך המינויים בשירות המדינה. כך על- פי דבריה של השופטת אילה פרוקצ'יה בעניין התנועה למען איכות השלטון בישראל נגד ממשלת ישראל בשנת2009 "(בג ץ 5657/09 'התנועה למען איכות השלטון בישראל נ ממשלת ישראל) :(להלן"בג ץ הת נועה:) "השירות הציבורי בישראל מהווה ידה הארוכה של הרשות המבצעת בהגשת מדיניותה ויע דיה. הוא מופקד, מכ ו ח החוקים השונים, על מתן שירותים לאזרחים בתחומי החיים השונים. בלא שירות ציבורי לא ייתכנו חיי חברה .תקינים במדינה מודרנית, ולא יהיה בידי השלטון לנהל את ענייני המדינה .חיי הפרט והכלל בישראל תלויים בשירות הציבורי, ברמתו ובדרך תפקודו רמה זו מ ותנית ברמתם המקצועית של עובדי הציבור ובאיכותם הערכית התנועה לטוהר המידות )(ע"ר  רח' הוברמן10 תל אביב6407509 טל:פון 077-5712776  פקס: 077-3179159  דוא"ל: [email protected] והמוסרית. בלא עמידה על שני מרכיבי יסוד אלה, נפגם מעמדו של השירות הציבורי ונפגעת יכולתו לעמוד במשימותיו. השירות הציבורי הוא נאמנו של הציבור בביצוע הסמכויות והכוחות הנתונים בידיו. מכוח נאמנות זו, מוטלת עלי ו חובה להבטיח את התאמת עובדי הציבור לתפקידם הן מבחינת כשירותם התפקודית והן מבחינת רמתם המוסרית. מבחן ההתאמה לתפקיד ."טמון בהליך המינויים בשירות המדינה 17 . ,חוק המינויים מסדיר את דרכי המינויים לתפקידים השונים בשירות המדינה ובהם גם היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה. תכליתו של החוק היא שמירה על שירות ברמה מקצועית גבוהה מחד גיסא , ומניעת קיומה של זיקה פוליטית וביסוס שירות ערכי ונקי כפיים מאידך גיסא . חוק המינויים קובע כי מינוי למשרה בשירות המדינה, ובפרט זה גם למשרות היועצים המשפטיים במשרדים הממשלתיים, ייעשה על דרך של מכרז פומבי, במטרה לקדם התאמה מקצועית ובחירת הטובים ביותר למשרה בעזרת קיום הליך תחרותי, שמירה על שוויון הזדמנויות ומניעת .שרירותיות ושקילים שיקולים פוליטיים שאינם ממין העניין בקבלה לתפקיד 18 . סעיף21 לחוק המינויים מאפשר לממשלה לקבוע משרות בודדות וחריגות שע ליהן לא תחול חובת עריכת מכרז. הממשלה נדרשת לפרסם את מתן הפטור ברשומות ולקבוע תנאים הנדרשים למשטרות הפטורות. בעיקרם של דברים, ניתן הפטור במקרים חריגים, במינוי למשרות הנחשבות ל"משרות אמון", המצריכות את קיומם של יחסי אמון בין הגורם הממנה לגורם הממונה, דוגמת ש ר המתווה את מדיניות הממשלה ביחס לפעילות המשרד עליו הוא ממונה, ומנכ"ל המשרד עליו .מוטל התפקיד להגשים מדיניות זו 19 . ההצדקה למשרת אמון במקרה האמור היא כי פערי דעות נרחבים בין השר לבין מנכ"ל המשרד עליו אמון השר יפגעו ביכולת ניהולו התקין של המיניסטריון וקידום מדינ יות הממשלה. לא למותר לציין כי בהתאם לקביעת בית המשפט העליון בעניין"בג ץ התנועה , פטור בשיטת המכרז במינוי ,למשרה בשירות הציבורי אינו מאפשר מינוי על בסיס שיקול פוליטי בלבד וללא התאמה לתפקיד כששיקולי כישורים והתאמה נותרים כ קריטריון המרכזי גם עבור מינוי הפטור מ .חובת המכרז 20 . סעיף21 לחוק המינויים קובע את החריג לכלל, מספק איזון ראוי בין חובת המכרז והמטרות העומדות בבסיסה לבין הצורך לחרוג מחובה זו במקרים חריגים ומיוחדים, ומדגיש את תכליתו של חוק המינויים ואופיו המקצועי של השירות הציבורי. כדבריה של נשיאת בית המשפט העלי ון (בדימוס) דורית ביניש בשנת2005 בעניין עתירתם של ועדי עובדים ברשות שדות התעופה כנגד "רשות שדות התעופה בישראל (בג ץ 8299/01 ועד העובדים של ההנדסים, הטכנאים, המהנדסים והאקדמאים ברשות שדות התעופה נ' רשות שדות התעופה בישראל(, פ"ד ס2 ) 370 ( 2005 :)) "ודוק, אין מ שמעות הדבר כי כל משרה בשירות הציבורי צריכה להתקבל באמצעות מכרז. קיימות בשירות המדינה משרות שעל פי טיבן ומהותן אינן מתאימות לשיטת מינוי זו, ולשם כך ניתן למנות למשרות אלו גם תוך פטור ממכרז. אולם בשם חשיבותן של המטרות העומדות ביסודו של המכרז ובשל חשיבותם של ה עקרונות שהוא נועד להגשים, יש לפרש את הסמכות לקבוע חריגים לחובת המכרז בצמצום ולהקפיד כי פטור ממכרז ייקבע בהליך הולם ."ורק כאשר קיימת הצדקה עניינית לכך התנועה לטוהר המידות )(ע"ר  רח' הוברמן10 תל אביב6407509 טל:פון 077-5712776  פקס: 077-3179159  דוא"ל: [email protected] 21 . בעוד ניתן להצדיק את קיומה של משרת מנכ"ל המשרד הממשלתי כמשרת אמון של השר הממונה על המשרד, לא ברור באם קיימת ,הצדקה עניינית במקרה המוצע שבענייננו ה מבקש להגביר את השפעתו של הדרג הפוליטי בהליך המינוי של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה השונים– הן במישרין באמצעות החלטת השר בדבר המועמד שיתמנה ליועץ המשפטי והן בעקיפין באמצעות מנכ"ל המשרד, איש אמונו של השר, המשמש כיושב ראש ועדת הבחירה ואשר לו אף השפעה על .זהות חלק מחבריה האחרים של הוועדה 22 . אם בכך לא סגי, הרי שמלבד הפגיעה בעצמאותם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה ,)ובעצמאות השירות המשפטי הציבורי ככלל (ועל כך יובא בהמשך קיים חשש כי מינוי יועץ משפטי כ "משרת אמון" ללא כל הצד קה עניינית רלוונטית תוביל ל"זליגה" של משרות פוליטיות לתוך הדרג המקצועי במשרד הממשלתי, בניגוד לתפיסת היסוד המושרשת בדבר אופי השירות הציבורי שהוא ממלכתי, מקצועי וא- פוליטי ותגרום לפוליטיזציה של הדרג המקצועי בשירות המדינה . הרחבה ניכרת זו של חריג הפטור ממכרז הק בוע בחוק המינויים, המתווספת לניסיון הממשלה להפוך גם את המשנים למנכ"לי משרדי הממשלה ל"משרות אמון", תהווה תקדים בעייתי שעלול להוביל להפטרת משרות מקצועיות נוספות שאינן תואמות את אמות המידה שנקבעו למתן פטור ממכרז. חקיקת הצעת החוק שבענייננו תהיה מדרון חלקלק המו ביל לשינוי .נקודת האיזון בשירות המדינה ופגיעה באופיו המקצועי של השירות הציבורי 23 . מן הראוי להדגיש כי כבר בשנת2015 התריע מבקר המדינה מהנזקים שהרחבת מתן הפטורים :ממכרז עלולים לגרום לשירות הציבורי בישראל "הרחבה משמעותית של היקף המשרות הבכירות הפטורות ממכרז על ולה לערער את היסודות שעליהם הוקם שירות המדינה בישראל, ועלולה לשנות מהותית את אופיו כשירות ממלכתי, מקצועי ונטול זיקה פוליטית שנשמרת בו ההפרדה בין קובעי המדיניות ובין הסגל המקצועי המממש אותה. אשר על כן, לדעת משרד מבקר המדינה הרחבה משמעותית של מגמת הפטור היא סטייה מהעקרונות שעליהם מושתת שירות המדינה בישראל, ומגלמת ".בתוכה חשש לגידול בהיקף המינויים הפוליטיים בשירות המדינה 24 . גם אם ניתן היה להצביע על הצדקה עניינית לשינוי דרך המינוי של היועצים המשפטיים במשרדים הממשלתיים, היה מקום, למשל, לקבוע כי היועצים המשפטיים הללו ימונו כדרך מינויו של היועץ המשפטי לכנסת ישראל. כידוע, היועץ המשפטי לכנסת מתמנה על- ידי יושב ראש הכנסת כאשר המינוי טעון את ועדת הכנסת. היועץ המשפטי לכנסת נבחר מתוך רשימת מועמדים שעליהם המליצה ועדה ציבורית המונה שבעה חברים– ביניהם שופט בית המשפט העליון בדימוס הממונה על- ידי נשיא בית המשפט העליון; שלושה חברי כנסת– יושב ראש ועדת הכנסת, יושב ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט ויוש ב ראש הוועדה לענייני ביקורת המדינה; נציב שירות המדינה או מי מטעמו; ראש לשכת עורכי הדין או מי מטעמו; וחבר סגל אקדמי של מוסד להשכלה גבוהה .המומחה בתחום של משפט ציבורי ושאותו בוחרים הדיקנים של הפקולטות למשפטים 25 . דרך מינוי זו ממתנת הן את ההשפעה הישירה של הממנה את היועץ המשפטי לכנסת והן את .השפעתו העקיפה באמצעות הוועדה הציבורית, בה הממנה אינו אחראי למינוי רוב חברי הוועדה התנועה לטוהר המידות )(ע"ר  רח' הוברמן10 תל אביב6407509 טל:פון 077-5712776  פקס: 077-3179159  דוא"ל: [email protected] הצעת החוק תחליש את מערך הייעוץ המשפ טי ותפגע בתפקידו כ "שומר "סף 26 . תפקיד הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה הוא לייעץ ולהנחות את כלל גורמי המשרד הממשלתי בהיבטים המשפטיים של פעולתם. בכלל זה על היועץ המשפטי, בין השאר, לסייע ולהעמיד לרשות המשרד את הכלים והאמצעיים המשפטיים הדרושים ליישום מדיניות המשרד. במילוי תפקידו זה על היועץ המשפ טי גם להקפיד להיות "שומר הסף" כדי להבטיח כי פעילות המשרד ונושאי המשרה בו תתבצע על- ,פי הדין וכללי המינהל התקין ויתר עקרונות היסוד של שיטת המשפט הישראלית המחייבים את השירות הציבורי. מערך הייעוץ המשפטי לממשלה ניצב, הלכה למעשה, ב"קו הקדמי" במערכה על כינונו וחי .זוקו של שלטון החוק בפעולות משרדי הממשלה 27 . הלשכות המשפטיות מטפלות בהיבטים המשפטיים של מגוון רחב של פעולות, הליכים ותהליכים המתרחשים במשרדים הממשלתיים, הן במישור הפנימי והן מול גורמים חיצוניים– בייעוץ ,המשפטי לגופים הרגולטוריים, במתן חוות דעת להחלטות ממשלה טיפול בתובענות משפטיות שהמשרד צד להן כתובע וכנתבע, טיפול בסכסוכים ובמחלוקות, בוועדות המכרזים, בליווי פעולות .פיקוח ואכיפה, בהטמעה ויישום של הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ועוד 28 . ,היועצים המשפטיים במיניסטריונים הם למעשה אחד משומרי הסף באותם משרדים ממשלתיים ועליה ם לפעול בכדי שעובדי המשרדים ימלאו את תפקידם על פי הוראות החוק וכללי המינהל ,התקין. יפים לעניין זה דבריו של המשנה לנשיאת בית המשפט העליון דאז, אליקים רובינשטיין "בבג ץ 5134/14 התנועה למען איכות השלטון נ' מועצת מקרקעי ישראל: "מכל עובדי הציבור, היועץ המשפטי מצ וי אולי על הכיסא החם ביותר ואחריותו כבדה עד מאד; ניתן לומר כי בתוככי מערכת ציבורית- פוליטית של ."הממשלה, עליו להיות קולו של החוק, קול צלול ללא אינטרס פוליטי 29 . "בבג ץ 3301/15 ח"כ זהבה גלאון ואחרים נגד סיעת הליכוד בכנסת ה- 20 ואחרים, הדגיש שופט בית המשפט העליון א ליקים רובינשטיין כי תפקידם של היועצים המשפטיים במשרדים הממשלתיים הוא להיות שומרי סף ולהבטיח כי המדיניות שעליה מחליטה ממשלת ישראל תיושם בהתאם לדין ועל- :פי הדין. כך, מתוך דבריו של המשנה לנשיאת בית המשפט העליון, רובינשטיין "מעורבותו של היועץ המשפטי נדרשת לא כדי להיאבק באינטרס פוליטי כזה או אחר או למנוע חקיקה; לא זה תפקידו. תפקידו להבטיח שמדיניות שעליה מחליטה הממשלה תיושם כדין ועל פי דין, ואף שהממשלה לא תתפרק במהות מסמכויותיה. נער הייתי גם זקנתי ובעיניי ראיתי, במגוון רחב של תפקידים בשירות המדינה לאורך לא הרחב מיובל שנים, כיצד י הי תה חיונית מאד מעורבות הייעוץ המשפטי, כיון שמערכות פוליטיות– והדברים נאמרים מבלי לפגוע בפלוני או אלמוני– נוטות לא אחת, אם בלהט העשי י ה ואם מטעמים פחות ראויים, לדלג על ה"פורמליות", ומכאן פתחי מדרון חלקלק. לכן יש חשיבות לייעוץ המשפטי, ולא בשל "תאוות ,השלטון" של המשפטנים, אלא כיון שהמציאות טעונה שומרי סף. כמובן בחינת פשיטא, שומרי הסף מחויבים אף הם במידת ענוה, כבני אנוש בשם ,ודם, ועל כן בפתיחות לשכנוע, והם עלולים גם לשגות, אך מלאכתם חיונית התנועה לטוהר המידות )(ע"ר  רח' הוברמן10 תל אביב6407509 טל:פון 077-5712776  פקס: 077-3179159  דוא"ל: [email protected] ולי כשלעצמי לא זכור בכחמש עשרה שנים ליד שולחן הממשלה , כמזכיר הממשלה וכיועץ המשפטי לממשלה ועוד, נושא של מדיניות ש"טורפד" על ."ידי הייעוץ המשפטי 30 . הנה כי כן, היועצים המשפטיים במשרדים הממשלתיים אינם כפופים למנכ"ל או לשר הממונה על המשרד בכל הקשור לנושאים משפטיים. עצמאותם המקצועית ואי- תלותם מאפשרת ליועצים המשפטי ים לעמוד על משמר שלטון החוק ולבטא בראש מורם וללא מורא את קולו הצלול של הדין. היעדר הפוליטיזציה בהליך המינוי של משפטני השירות הציבורי, לפחות עד כה, היא זו המאפשרת למערך הייעוץ המשפטי המיניסטריאלי להתריע כאשר הם נתקלים בהוראות או בהנחיות מינהליות שאינן עולות בקנה אחד עם עקרונות של מינהל תקין. מערך משפטי זה במשרדים הממשלתיים הוא ה מאשר, מנחה ו/או מפקח על הסדרים רבים המעוגנים בדברי .חקיקה, בתקנות, בהחלטות ממשלה ובהנחיות של היועץ המשפטי לממשלה 31 . מן הראוי להדגיש כי מערך הייעוץ המשפטי המיניסטריאלי הוא הגורם ש באמצעותו מיושמות ההוראות המחייבות למניעת שחיתות פוליטית במשרדי הממשלה, ההנחיות בעניין שימוש ,בתקציבים שמקורם בהסכמים פוליטיים, הוראות והנחיות בעניין בחינת מינויים פוליטיים .קביעת הסדרים למניעת ניגוד עניינים של עובדי המשרד, נהלי תמיכות כספיות ועוד 32 . אשר על כ ,ן ,מערך ייעוץ משפטי מיניסטריאלי חלש שאינו עצמאי ושעתידו המקצועי תלוי בדרג הפוליטי– ,משמעו היחלשות השמירה כי פעילות המשרד הממשלתי תבוצע בהתאם לחוק בהתאם לכללי המינהל התקין ועל-פי שאר הנורמות המחייבות את השירות הציבורי . 33 . לא בכדי גרסו היועצים המשפטיים במשרד ים הממשלתיים במכתבם ליועץ המשפטי לממשלה מיום10 ביולי2017 כי "ללא מערך ייעוץ משפטי חזק וא- פוליטי, אין ביכולתו של הדרג המקצועי ...בשירות הציבורי לעמוד לבדו על יישום שלטון החוק מינוי יועצים משפטיים למשרדים בידי השרים יחליש לא רק את מערך היעוץ המשפטי, אלא את "השירות הציבורי כולו. 34 . לסיכום עניין זה, מוטב להביא את דבריהם של שופטי בית המשפט העליון לשעבר, מגדולי המשפט מאז היווסדה של מדינת ישראל, במכתבם לראש ממשלת ישראל, שרת המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה מיום3 באוגוסט2017 : "במציאות הקיימת בישראל נדרש ומוצדק לחזק את המעמד של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה כשומרי הסף של שלטון החוק כדי להבטיח שמירה ראויה על החוקיות המינהלית ועל המינהל התקין על ידי כל הגורמים במשרדי הממשלה. לדעתנו, מינוי היועץ המשפטי על ידי השר הממונה על המשרד, ולא על ידי נציבות שירות המדינה כפי שמקובל ,כיום על פי הצעה של ועדה בראשות מנכ"ל המשרד, ולא באמצעות ועדת המכרזים, לא יחזק את היועץ המשפטי אלא, להיפך, יחליש אותו, ובכך אף ".יפגע בשלטון החוק התנועה לטוהר המידות )(ע"ר  רח' הוברמן10 תל אביב6407509 טל:פון 077-5712776  פקס: 077-3179159  דוא"ל: [email protected] תופעת המינויים הפוליטיים ונזקיה 35 . מינוי פוליטי הוא מינוי ש בו הזיקה הפוליטית בין הממנה לממונה או האישיות הפולי טית היא גורם שבלעדיו לא היה מתרחש המינוי (להרחבה ראו: יצחק זמיר""מינויים פוליטיים משפטים 'כ19 , 21 ( 1990 .)) 36 . קיומו של מינהל ציבורי מקצועי וחסר פניות מחייב ,צמצום ככל האפשר של מינויים פוליטיים ש .מטבעם מסבים נזק רב למטרותיו ולאופיו של השירות הציבורי ולקיומו של מינהל תקין 37 . המינויים הפוליטיים עלולים לגרום לנזקים רבים ש אפשר ויהפכו את המינויים עצמם לבלתי .ראויים ראשית , המינוי הפוליטי יכול לפגוע בטוהר המידות. בעוד על רשויות ועובדי המדינה לפעול בנאמנות כלפי הציבורי, הרי שהמינוי הפוליטי נעשה על- פי רוב ממניעים זרים שאינם .שייכים לקידום טובת הציבור שנית , המינוי הפוליטי עלול לפגוע במטרה המרכזית של מינוי הטובים, המוכשרים והמתאימים ביותר למשרה פלונית בשירות הציבורי. המינוי הפוליטי מצמצם את חוג האנשים מהם הממנה בוחן את המועמדים לתפקיד רק לאנשים שביקרם הוא חפץ, בצורה שעשויה לפסוח על מועמדים מוכשרים יותר לאיוש אותו ת פקיד. לצד זאת גם נפגע עיקרון הש וויון .והעדפת מועמד ללא הצדקה רלוונטית לכך שלישית , אדם המתמנה עקב מינוי פוליטי עשוי להיות מצוי בניגוד עניינים לאור קשרי ,ו הקודמים ועשוי להרחיב מחויב להשיב טובה למי שמינה אותו .וכתוצאה מכך לקבל החלטות בענייניו המערבות שיקולים זרים רביעית , תופעת המינויים הפוליטיים עשויה להוביל לתחלופה תכופה בשירות הציבורי וכתוצאה מכך לחוסר יציבות ומקצועיות. חמישית , סופה של תופעת המינויים הפו ,ליטיים להוביל להשחתת המוסר הציבורי .לפגיעה בסדרי מינהל תקין, בטוהר המידות ואיבוד אמון הציבור 38 . ראש הממשלה הראשון של מדינת ישראל, דוד בן- גוריון, עמד על כך שקבלת עובדים לשירות הציבורי לא תיעשה מתוך משוא פנים מפלגתי וכי השרים לא יהיו אלה שימנו את עובדי המדינה . וכך, בהאי לישנא מדבריו של ראש הממשלה בן- גוריון במסגרת הניסיון הראשון לחוקק את הצעת חוק שירות המדינה, תשי"ג- 1953 (ד"כ14 ,)(תשי"ג1423 , 1424 :) "לשם הבטחת הדבר הראשון– קבלת עובדים ללא משוא- פנים וללא זיקה פוליטית אלא לפי הכשרה– קובע החוק, כי עובד מדינה ית קבל רק לאחר הכרז פומבית ועל יסוד של בחינה אישית, לפי סדר שייקבע על-ידי ועדת- השירות...לא השרים יתנו כתב מינוי לעובד המדינה, אלא ועדת- ,השירות ."לאחר ההכרזה ולאחר הבחינה 39 . בית המשפט העליון עמד בעבר לא אחת על הצורך במניעת מינויים של עובדים בשירות הציבורי משיקול ים זרים ובשל זיקה פוליטית. יפים לעניין זה דבריה של השופטת טובה שטרסברג- כהן :בפרשת הסתדרות העובדים הכללית החדשה נגד מדינת ישראל ,"המינוי הפוליטי מהווה הפרת אמון של הרשות המבצעת כרשות ציבורית כלפי הציבור; הוא עלול לפגוע באמון הציבור בשירות הציבורי; הוא פוגע בעקרון השוויון; הוא פוגע ברמה המקצועית של עובדי הציבור שאינם נדרשים להוכיח, במסגרת מכרז, את היותם הטובים ביותר; הוא עלול התנועה לטוהר המידות )(ע"ר  רח' הוברמן10 תל אביב6407509 טל:פון 077-5712776  פקס: 077-3179159  דוא"ל: [email protected] להביא לתופעה שבה הקשרים קודמים לכישורים, והפוליטיקה במובן הצר הופכת לגורם המרכזי למינוי; הוא עלול להביא לניפוח המערכת על- מנת לקלוט 'מיו דעים', ולגרום ליצירת תפקידים חדשים שלא לצורך ולקידום מהיר של מי שרוצים ביקרו; הוא עלול להסיט את שיקולי הרשות משיקולים ענייניים; הוא מביא לניגוד עניינים ולחשש לשקילת שיקולים זרים על- ידי העדפת מפלגה או עניין מפלגתי על אינטרס ציבורי; הוא עלול להביא להשחתת המו סר הציבורי; הוא עלול לגרום לתחלופה בשירות הציבורי כל אימת שמתחלף הדרג הפוליטי, ולגרום על- ידי כך לחוסר יציבות ולחוסר מקצועיות; הוא עלול לפגוע בסדרי מינהל תקין ובטוהר המידות; הוא עלול לפגוע במורל העובדים בשירות הציבורי, להשפיע על איכותו של השירות ולפגוע בדימ ויו. על- ידי כל אלה, פוגע המינוי הפוליטי בעקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית, של תפיסתנו הערכית את מהותו של השירות הציבורי ."ושל האמנה החברתית שהיא בסיסי הווייתנו כחברה מתוקנת 40 . צא ולמד: אם המינוי הפוליטי מהווה כשלעצמו הפרה של חובת האמון של הרשות המבצעת כלפי הצ יבור כולו; ואם תפקידו של היועץ המשפטי במשרד ממשלתי הוא לשמש שומר סף בשם האינטרס הציבורי, דהיינו בשם הציבור כולו, אל מול בעלי סמכות באותו משרד ממשלתי, לשם מניעת הפרתה של חובת אמון זו, הכיצד מצופה ממי שימלא את תפקיד היועץ המשפטי באותו משרד ממשלתי למלא את תפק ?ידו, באופן שבו התווה בית המשפט העליון את מהות התפקיד פשיטא, כי תכליתה של הצעת החוק האמורה איננה איפוא הגברת חובת האמון של הרשות .המבצעת כלפי הציבור כולו, אלא היפוכו של דבר.ומכאן אף הנזקים שהיא טומנת בחובה סוף דבר 41 . ,הנה כי כן ,עמדנו על נזקיה הרבים של הצעת החוק שנועדה להפוך את היועץ המשפטי במשרד הממשלתי ל"משרת אמון" של השר המכהן, שימנה את "שומר הסף" המשפטי בהתאם לשיקוליו הפוליטיים. מהלך זה צפוי לגרום להחלשת עצמאותו ולפגיעה משמעותית באפקטיביות של היועץ המשפטי במשרד הממשלתי, וכפוע ל יוצא תהא לכך השפעה רבה על תפקודו התקין של השירות הציבורי ועל אמון הציבור באיכותו ובדמותו . קיומו של מינהל ציבורי מקצועי וחסר פניות מחייב ,צמצום ככל האפשר של מינויים פוליטיים ש מטבעם מסבים נזק רב למטרותיו ולאופיו של השירות .הציבורי ולקיומו של מינהל תקין 42 . .מכל הטעמים האמורים, קוראת התנועה לטוהר המידות לחברי הכנסת להתנגד להצעת החוק ,בכבוד רב אוהד שפק , עו״ד יובל יועז, עו"ד חבר הצוות המשפטי היועץ המשפטי