חומר רקע

תנאי העסקת מטפלות במשפחתונים שבפיקוח משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ואומדן עלות למודל העסקה ישיר מוגש לוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי תוכן עניינים מבוא מסמך זה נכתב לבקשת יושבת-ראש הוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי חברת הכנסת עאידה תומא סלימאן והוא עוסק בתנאי העסקת מטפלות במשפחתונים. במסמך מוצג ראשית רקע על המשפחתונים ובכלל זה נתונים שונים על מספרם ועל מספר הילדים השוהים בהם. בהמשך מוצגים תנאי העסקת מטפלות במשפחתונים, ובכלל זה מעמדן, שכרן, שעות עבודתן, ההכשרות המקצועיות שהן נדרשות לעבור ועוד. בסוף מוצג אומדן עלות שנערך במחלקה לפיקוח תקציבי במרכז המחקר והמידע של הכנסת ליישום הצעת חוק התאמת אופן ההעסקה של מטפלות במשפחתונים המפוקחים על ידי האגף למעונות יום ומשפחתונים במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, התשע"ח–2018. על פי הצעת החוק ישונו מודל העסקת המטפלות ומעמדן החוקי והן יוגדרו שכירות של הגופים המפעילים (רשויות מקומיות או זכיינים). יצוין כי המסמך ממוקד רק בתנאי העסקת המטפלות במשפחתונים שבפיקוח האגף למעונות יום ומשפחתונים במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים. האגף למעונות יום ומשפחתונים (להלן – האגף) במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן – משרד העבודה) מפקח על מעונות יום ומשפחתונים המיועדים לילדים מגיל שישה חודשים (מגיל שלושה חודשים במקרים שבהם מוצג אישור רפואי לגבי בשלותו ובריאותו של התינוק והתאמתו למסגרת חינוכית קבוצתית) ועד גיל שלוש, מתוקף חוק פיקוח על מעונות, התשכ"ה–1965. המשפחתונים ומעונות היום מיועדים לילדים לאימהות עובדות וכן לילדים המופנים אליהם על ידי המחלקות לשירותים חברתיים (להלן – ילדי רווחה). על פי תשובת משרד העבודה, בשנת הלימודים תשע"ז (2016–2017) שהו במסגרות אלה 123,037 ילדים, שהם כ-24% מכלל הילדים בארץ בטווח הגילים כאמור לעיל. נציין כי כ-85% מהילדים שהו במעונות יום (105,101 ילדים) וכ-15% שהו במשפחתונים (17,936). בהקשר זה יוזכר כי כיום, מכיוון שאין חובת רישוי למסגרות טיפול לילדים בגיל הרך בישראל, האגף מפקח רק על מסגרות המבקשות הכרה מטעמו. לצד מסגרות אלה פועלות מסגרות פרטיות לגיל הרך אשר אינן בפיקוח של גורם ממשלתי. ב-8 ביולי 2018 החליטו בוועדת השרים לענייני חקיקה לתמוך בטיוטת חוק הפיקוח על מעונות היום לפעוטות, התשע"ח–2018. על פי ההסכמות בין שר העבודה והרווחה ובין שר האוצר, חובת הרישוי של מעונות תהיה הדרגתית, במשך שש שנים, באופן זה: חובת הרישוי תחול תחילה על מעונות יום אשר שוהים בהם לפחות 28 פעוטות, לאחר מכן על מעונות שבהם לפחות 18 פעוטות, עד שבתום השנה השישית יחול החוק על כל מעון יום אשר שוהים בו לפחות שבעה פעוטות. כמו כן, על שולחן הכנסת מונחת הצעת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, התשע"ה–2015. בהצעת החוק נקבעה חובת רישוי של מעונות שבהם שוהים שהות יומית לפחות חמישה פעוטות שטרם מלאו להם שלוש שנים. בהצעה הוראות לעניין פעילותן של מסגרות אלה והוראות לעניין הפיקוח עליהם. הצעת החוק עברה בקריאה טרומית בינואר 2018 ונמצאת בהכנה לקריאה ראשונה בוועדה לזכויות הילד. בהקשר זה נציין כי למספר הילדים המינימלי במסגרות החינוכיות יש חשיבות, בין היתר, לעניין החלת הצעות החוק האמורות עליהן: אם תיקבע בחוק חובת רישוי למסגרות שיש בהן יותר מחמישה ילדים, הוא ככל הנראה לא יחול על משפחתונים, שבהם, כאמור, שוהים עד חמישה ילדים. הצעות חוק דומות הונחו בעבר על שולחן הכנסת. נדגיש כי מסמך זה עוסק בתנאי העסקת מטפלות במשפחתונים בלבד, ולא בתנאי העסקת המטפלות במעונות היום. המטפלות במעונות היום הן שכירות ומקבלות את שכרן ואת התנאים הסוציאליים מהגופים המעסיקים אותן, ואילו המטפלות במשפחתונים הן עצמאיות ומפרישות לעצמן כספים להבטחת תנאים סוציאליים. בשנים האחרונות, תנאי העסקת מטפלות במשפחתונים שבפיקוח האגף נדונו רבות בוועדות הכנסת השונות. לרוב, דיונים אלה היו בעניין סוגיית שכר המטפלות והתנאים הסוציאליים שלהן. רקע : משפחתונים בפיקוח משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים משפחתונים שבפיקוח משרד העבודה הם מסגרות טיפוליות-חינוכיות מגיל שישה חודשים (כאמור, מגיל שלושה חודשים במקרים שבהם מוצג אישור רפואי לגבי בשלותו ובריאותו של התינוק והתאמתו למסגרת חינוכית קבוצתית) ועד גיל שלוש. המשפחתון נמצא בביתה של המטפלת ופועל בפיקוח ובהנחיה של רכזת משפחתונים, שהיא עובדת של הגוף המפעיל את המשפחתון (רשות מקומית או זכיין). בכל קבוצה יש עד חמישה ילדים ותינוקות. לעניין הרכב הגילאים, על פי הנחיות האגף, שפורסמו בינואר 2018, בכל משפחתון אפשר לשבץ עד שלושה תינוקות אשר ביום כניסתם למשפחתון גילם פחות מ-12 חודשים, ובתנאי שגילו של התינוק הבוגר מבין השלושה לא יפחת מ-10 חודשים ביום כניסתו למשפחתון. המשפחתונים מופעלים באמצעות מחלקת הרווחה של הרשות המקומית או באמצעות זכיינים שנבחרים במכרז של משרד העבודה להפעלת משפחתונים שבפיקוח. גופים אלה אחראים למגוון היבטים בהפעלת המשפחתונים, ובהם, בין היתר, בדיקת עמידת המטפלות בתנאים הנדרשים, רישום ילדים במשפחתונים וקליטתם, הדרכת מטפלות המשפחתונים ובקרה על עבודתן, עריכת מבדקי בטיחות במשפחתונים, העברת דיווחי נוכחות למשרד. המשפחתונים פועלים בהתאם לנהלים שנקבעו על ידי משרד העבודה לשם הפעלת משפחתונים. כדי לקבל סמל ארגון, על משפחתון לעמוד בתנאים אחדים ובהם תנאים הנוגעים לבטיחות, דרישות השכלה של המטפלת ועוד. להלן נתונים על מספר המשפחתונים ומספר הילדים ששהו בהם בשנת הלימודים תשע"ז (2016–2017) כפי שהועברו למרכז המחקר והמידע של הכנסת ממשרד העבודה: בשנה זו פעלו 3,650 משפחתונים בפיקוח. כ-42% מהם פעלו בקרב האוכלוסייה הערבית (1,516 משפחתונים) וכ-30% מהם פעלו בקרב האוכלוסייה החרדית (1,064 משפחתונים). במשפחתונים שבפיקוח שהו 17,936 ילדים; כ-40% מהם מהאוכלוסייה הערבית. נציין כי שיעור זה היה גבוה משמעותית משיעור הילדים מאוכלוסייה הערבית מכלל הילדים ששהו במעונות יום (כ-6%). אשר להתפלגות הילדים במשפחתונים, על פי ההגדרות של ילדי אימהות עובדות וילדי רווחה, עולה כי 72% מהילדים ששהו במשפחתונים שבפיקוח בשנת הלימודים תשע"ז (2016–2017) היו ילדי אימהות עובדות (12,847 ילדים) וכ-28% היו ילדי רווחה (5,089 ילדים). במשפחתונים בקרב האוכלוסייה הערבית שיעור ילדי הרווחה היה גבוה יותר: כ-52% (3,723 מתוך 7,094 ילדים במשפחתונים ברשויות ערביות). אין בידי המשרד נתונים מקבילים על האוכלוסייה החרדית. כ-60% מילדי האימהות העובדות ששהו במשפחתונים באותה שנה הוגדרו במשרד "תינוקות" (שגילם עד גיל 15 חודשים) וכ-40% הוגדרו "ילדים" (בני 15 חודשים ואילך). אין בידי המשרד נתונים על התפלגות ילדי רווחה השוהים במשפחתונים שבפיקוח לפי גיל. כ-55% מהמשפחתונים שבפיקוח הופעלו על ידי הרשויות המקומיות (1,990 משפחתונים) והשאר הופעלו על ידי זכיינים (1,660 משפחתונים). נציין כי על פי תשובת משרד העבודה, בשנים האחרונות לא גדל מספר המשפחתונים. במסגרת תקציב המדינה לשנים 2017–2018 הושג תקציב ל-108 תקני משפחתונים חדשים. על פי תשובת המשרד, הקצאת התקציב לרשויות נערכה תוך שריון התקנים האלה: אוכלוסייה כללית – 45%, אוכלוסייה ערבית – 25%, אוכלוסייה חרדית – 15%, רשויות מאשכולות 1–4 – 15%. תקנים אלה תוקצבו לרשויות בדצמבר 2017, כך שלא ניתן להם ביטוי בשנת הלימודים תשע"ז (2016–2017), השנה שהנתונים במסמך זה עוסקים בה. מרכז המחקר והמידע ביקש לדעת אם משפחתונים אלה נפתחו בשנת הלימודים הנוכחית (תשע"ח, 2017–2018), אולם מהמשרד נמסר כי רק חלק קטן מהמשפחתונים החדשים שלהם הוקצה תקציב נפתחו במהלך שנת הלימודים זו. בטבלה 1 מפורט מספר הבקשות למשפחתונים חדשים שהוקצה בעבורם תקציב, לפי רשות. נדגיש כי בטבלה מוצג מספר הבקשות שהוקצה בעבורם תקציב ולא מספר המשפחתונים שנפתחו בפועל, שכאמור הוא קטן ממספר הבקשות שאושרו. טבלה 1 – מספר הבקשות למשפחתונים חדשים שהוקצה בעבורם תקציב, לפי רשות מקומית בטבלה מוצגים אפוא נתונים על מספר הבקשות שהתקבלו מהרשויות השונות ושהוקצה בעבורן תקציב, אולם לא התקבלו נתונים על מספר המשפחתונים שנפתחו בפועל בכל רשות. תנאי העסקתן של המטפלות במשפחתונים שבפיקוח בפרק זה יוצגו תנאי העסקתן של המטפלות במשפחתונים שבפיקוח ובכלל זה מעמדן, שכרן, שעות עבודתן, התנאים הסוציאליים שלהן והיבטים נוספים של ההעסקה. כאמור, נושא זה של תנאי העסקתן של המטפלות במשפחתונים נדון בוועדות הכנסת השונות פעמים רבות. לרוב, דיונים אלה עסקו בסוגיית שכר המטפלות והתנאים הסוציאליים שלהן. מידע נוסף על מעמד המטפלות ותנאי העסקתן במשפחתונים שבפיקוח מפורט בהרחבה במסמך קודם שנכתב בנושא זה במרכז המחקר והמידע של הכנסת בנובמבר 2014. יצוין כי חלק מן המטפלות במשפחתונים המוכרים מיוצגות על ידי איגוד מטפלות המשפחתונים, במסגרת ארגון "כוח לעובדים". מתשובת האיגוד עולה כי האיגוד מייצג כ-2,000 מטפלות. בחלק מהסוגיות הנסקרות במסמך זה מוצגת עמדת האיגוד, כפי שנמסרה למרכז המחקר והמידע. מעמדן התעסוקתי של המטפלות מטפלות במשפחתונים שבפיקוח מוגדרות על ידי משרד העבודה כ"מנהלות משפחתון". הן עובדות עצמאיות, אם כי הגדרת תפקידן ותחומי אחריותן, וכן התנאים להפעלת משפחתון והפיקוח על עבודת המטפלות נקבעים, כאמור, על ידי האגף למעונות יום ומשפחתונים. נוסף על כך, כפי שיוצג בהמשך, שכר המטפלות, ואף שעות עבודתן וימי החופשה שביכולתן לקחת, נקבעים על ידי האגף. עמדת האגף בעניין מעמד המטפלת היא כי מדובר בעסק פרטי הנותן שירות בביתה הפרטי של המטפלת. על פי תשובת המשרד, המטפלות אינן מועסקות על ידי המשרד ולא מתקיימים כל יחסי עובד–מעביד בין המשרד לבין מטפלות המשפחתונים. עמדת איגוד מטפלות המשפחתונים, כפי שהיא מפורטת בתשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, היא כי מטפלות המשפחתונים מוגדרות עצמאיות, אך בפועל הן נטולות עצמאות. לפיכך, עמדת האיגוד היא כי יש להעסיק את המטפלות כשכירות של הגופים המפעילים. בהקשר זה נציין כי על שולחן הכנסת מונחת הצעת חוק התאמת אופן ההעסקה של מטפלות במשפחתונים המפוקחים על ידי האגף למעונות יום ומשפחתונים במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, התשע"ח–2018. בהצעת החוק מבקשים המציעים לשנות את מודל העסקתן של המטפלות ואת מעמדן החוקי, ולהגדירן כשכירות של הגופים המפעילים (רשויות מקומיות או זכיינים). בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב כי מודל העסקת המטפלות כיום הוא חריג בשוק התעסוקה הישראלי ויוצר פגיעה קשה בזכויות התעסוקתיות של המטפלות: מחד גיסא המטפלות הן עוסקות עצמאיות ואינן זכאיות לזכויות תעסוקתיות ולתנאים החלים על שכירים על פי חוק, ומאידך גיסא הן כפופות לפיקוח צמוד ולרגולציה קפדנית, כך שתנאי עבודתן וזכויותיהן בפועל נקבעים על ידי המשרד והמפעילים. ההצעה הונחה על שולחן הכנסת לקראת דיון מוקדם. אומדן עלות של הצעת חוק זו מובאת בפרק הבא במסמך זה. תפקידן ותחומי אחריותן של המטפלות כאמור, מטפלות במשפחתונים מוגדרות על ידי המשרד "מנהלות משפחתון". עיקר עבודת המטפלות במשפחתונים הוא טיפול, פיזי וחינוכי, בתינוקות ובפעוטות בהתאם לגילם. על פי אוגדן הנהלים של האגף בנושא הפעלת משפחתונים, "מנהלת המשפחתון אמורה להוות דמות חינוכית, אימהית, בעלת אישיות חמה, המעוניינת לטפל בתינוקות ופעוטות בביתה בהתאם להנחיות מינהליות ומקצועיות שיוגדרו על ידי רכזת המשפחתונים". בנוהלי המשרד נקבעו תחומי אחריותה של המטפלת ובכלל זה אחריותה להיבטים בעבודה החינוכית, לתזונת הילדים, לתנאים הפיזיים של המשפחתון, לבטיחות, לקשר עם ההורים, להשתתפות בהשתלמויות ועוד. נוסף על כך, על מנהלת המשפחתון להציג כמה אישורים ובהם אישור ממשטרת ישראל על כל אחד מהבגירים בבית שבו יתנהל המשפחתון; אישורים על ביטוחים שונים, לרבות ביטוח צד ג'; אישור רפואי לכך שהמנהלת אינה סובלת מבעיה רפואית שעלולה לפגוע בבריאות הילדים השוהים במשפחתון ועוד. האגף קובע גם דרישות בטיחות שבהן משפחתון נדרש לעמוד בטרם מתן הכרה וכן דרישות בטיחות שבהן משפחתון ותיק נדרש לעמוד כתנאי להמשך פעילותו. ממטפלת המעוניינת לפתוח משפחתון נדרשת תעודת גמר בקורס מטפלות במעונות יום (סוג 1) מטעם האגף להכשרה מקצועית של משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (ראו הרחבה בעניין זה בהמשך). שכר המטפלות שכר הלימוד בעבור ילדים השוהים במשפחתונים שבפיקוח משולם משני מקורות מרכזיים: תשלומי ההורים והשתתפות הממשלה בעבור ילדים הזכאים לסבסוד שכר הלימוד, המועברת ממשרד העבודה למפעיל (הרשות המקומית או הזכיין) ומהמפעיל למטפלות. נציין כי סבסוד שכר הלימוד נעשה על בסיס קריטריונים שונים, ובעיקר על פי מצבן הסוציו-אקונומי של המשפחות, אולם יש ילדים הלומדים במסגרות המוכרות, שהוריהם אינם זכאים להשתתפות בגינם. הכנסת המטפלות נגזרת משכר הלימוד המשולם בעבור כל ילד או תינוק השוהה במשפחתון, על פי תעריף שכר הלימוד שמפרסם המשרד וממספר הילדים השוהים במשפחתון. ההכנסה הפנויה שנותרת בידי המטפלת נקבעת לפי ההפרש בין סך הכנסות משכר הלימוד בעבור הילדים השוהים במשפחתון (שמתקבלות מתשלומי ההורים ומכספי הסבסוד שמעביר המשרד) ובין ההוצאות השוטפות הנדרשות להפעלת המשפחתון (להלן – הוצאות או עלויות תפעול). תעריף שכר הלימוד בעבור כל ילד במשפחתון מפוקח נקבע על ידי ועדת מחירים שהיא ועדה משותפת למשרד האוצר ולמשרד העבודה ומשתנה בהתאם לגיל הילד. תעריף זה מתעדכן בכל שנה, סמוך לפתיחת שנת הלימודים, לפי משקלות קבועים שנקבעו בצו מחירים. לפי התעריף לשנת הלימודים תשע"ח (2017–2018) שכר הלימוד החודשי לתינוק במשפחתון הוא 1,954 ש"ח ושכר הלימוד החודשי לילד במשפחתון הוא 1,877 ש"ח. נציין כי על פי הקבוע במבחני התמיכה שמפרסם המשרד, תעריף תינוק משולם בעבור ילד שגילו בתחילת שנת הלימודים פחות מ-15 חודשים ותעריף ילד משולם בעבור ילד שגילו 15 חודשים ויותר. בתשובתו למרכז המחקר והמידע, איגוד מטפלות המשפחתונים טען כמה טענות בעניין שכר המטפלות, ובהן הטענה כי הן מרוויחות שכר נמוך מאוד, שאינו מושפע ממגוון פרמטרים, לדוגמה: הרקע המקצועי של המטפלות או הוותק שצברו. טענה נוספת היא כי שכר המטפלות אינו יציב, שכן הוא תלוי בתפוסת הילדים במשפחתון וכן ביכולת המטפלות לגבות את הכספים המגיעים להן מההורים. בהקשר זה נציין כי במכרז להפעלת מערך המשפחתונים שפרסם משרד העבודה יש הנחיה לגופים המפעילים לסייע למטפלות בגביית תשלום מהורים אשר לא העבירו תשלומים כנדרש, אך במכרז לא מפורטים הכלים שיש בידי גופים אלה או הסנקציות שיש בכוחם לנקוט. יתר על כן, מאיגוד מטפלות המשפחתונים נמסר כי אין מועד קבוע בחודש שבו המטפלות מקבלות את כספי השתתפות המשרד מהגופים המפעילים. נציין כי במכרז להפעלת מערך המשפחתונים שהוזכר לעיל, יש הנחיה לגופים המפעילים להעביר למנהלות המשפחתונים את כספי הסבסוד מדי חודש, לא יאוחר מחמישה ימי עסקים מיום שהועברו הכספים מהמשרד לגוף המפעיל. במכרז נקבע כי על כל יום איחור בהעברת כספי הסבסוד למטפלת, ישלם הגוף המפעיל 10,000 ש"ח. עם זאת, לא ברור אם נקבע תאריך קבוע להעברת הכספים, או שאפשר להעבירם בתאריכים שונים בכל חודש. נוסף על כך, בעבר נטען כי חלק מהרשויות המקומיות אינו מעביר למטפלות את כספי המשרד. נציין כי תשובת המשרד על פניית מרכז המחקר והמידע בהקשר זה, הייתה: "ככל שמתקבלת תלונה בנושא היא נבדקת פרטנית". שעות הפעילות ומועדי החופשות במשפחתונים שעות הפעילות ומועדי החופשות של המשפחתונים שבפיקוח נקבעים על ידי האגף. האגף מאפשר הפעלה של המשפחתונים במתכונת של חמישה ימים בשבוע או שישה ימים בשבוע, בתיאום עם הרכזת ובאישורה, וכן בהתחשב בצורכי המטפלות, בצורכי ההורים ובצורכי הילדים המופנים למשפחתונים על ידי המחלקות לשירותים חברתיים. משפחתונים המופעלים שישה ימים בשבוע פועלים על פי מתכונת הפעלה זו: בימים א'–ה' בשעות 07:00–16:00 ובימי שישי עד 12:00. המשפחתונים שפועלים ביישובי האוכלוסייה הערבית פועלים חמישה ימים בשבוע בשעות 07:00–16:00 וביום שבת בשעות 07:00–12:00. יום המנוחה השבועי הוא יום שישי או יום ראשון, בהתאם לדתם של התושבים בכל יישוב. משפחתונים הפועלים חמישה ימים פועלים בימים א'–ה' בשעות 07:00–16:30 או בשעות 07:30–17:00. בכל הקשור לשעות העבודה של המטפלות ציין איגוד מטפלות המשפחתונים כי בחישוב שעות עבודתן יש להביא בחשבון גם את שעות הכנת המשפחתון ולא רק את שעות הפעילות. בעניין ימי חופשה: מדי שנה האגף מפרסם לוח חופשות לכל מסגרת ולפי קבוצות אוכלוסייה. נוסף על חופשות החגים, המטפלות יוצאות לחופשה מרוכזת בת כשלושה שבועות בחודש אוגוסט. כמו כן, מטפלת במשפחתון זכאית לשלושה ימי בחירה בשנה באישור רכזת המשפחתונים. אם מטפלת מעוניינת לנצל ימים אלו ברצף, היא נדרשת ליידע מראש את ההורים (לפחות חודש מראש) ולקבל את אישור הרכזת. נושא ימי מחלה וימי חופשה, מעבר לחופשת החגים ולחופשת הקיץ המרוכזת, הוא מורכב, כיוון שכאמור מטפלות במשפחתונים הן עצמאיות ואין להן מכסה של ימי חופשה וימי מחלה במשך השנה. על פי האמור באוגדן הנהלים להפעלת משפחתונים, במקרה של מחלה או חופשת לידה במהלך תקופת החוזה, מתחייבת מנהלת המשפחתון לדאוג למחליפה במקומה, לאחר קבלת אישור הרכזת וועדת ההיגוי המקומית, ועל חשבונה. בהקשר זה נציין כי בשנת הלימודים תשע"ז (2016–2017) עודכנו הנהלים בדבר ימי חופשה ומחלה, כך שבמקרה של מחלה או של אבל, ובהתקיים תנאים מסוימים, מתאפשר פיזור הילדים במשפחתונים סמוכים במסגרת ערבות הדדית בין המטפלות. על פי הנוהל החדש, שכר הלימוד בתקופת הפיזור למשפחתונים סמוכים ממשיך להיות משולם למטפלת הקבועה וכך גם הסבסוד מהמשרד (בכל הקשור להורים הזכאים). נוהל זה הופעל כפיילוט בשנת הלימודים תשע"ז (2016–2017) ובשנת הלימודים תשע"ח (2017–2018), ובנוהל נכתב כי בהתאם לממצאי הפיילוט תיבחן החלת הוראות אלה לשנת הלימודים שלאחר מכן. בתום שנת הלימודים הנוכחית (תשע"ח, 2017–2018) מומלץ לבחון אם גובשו במשרד מסקנות בהתאם לממצאי הפיילוט בדבר המשך החלת ההוראות האמורות. מאיגוד מטפלות המשפחתונים נמסר בעניין הפיילוט האמור לעיל כי הפעלתו לא התאפשרה בכל מקום. עוד נמסר מהאיגוד כי כמו השכר, ימי החופשה הניתנים למטפלות הם קצובים ואינם נקצבים על פי הוותק שלהן. הכשרות למטפלות במשפחתונים כאמור, מטפלת המעוניינת לפתוח משפחתון נדרשת להיות בעלת תעודת גמר בקורס מטפלות במעונות יום (סוג 1) מטעם האגף להכשרה מקצועית של משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים. בקורס זה נלמדים נושאים כגון הטיפול הפיזי בתינוק, בטיחות ותחזוקה, עזרה ראשונה והחייאה, החינוך והפעילות בגיל הרך ועוד. היקף הקורס הוא 800 שעות אקדמיות, ומתקיימת בו הן למידה עיונית והן למידה מעשית. הכשרה זו נדרשת טרם הכניסה לתפקיד והיא דרישת סף לפתיחת המשפחתון. נוסף על כך, על המטפלת לקבל תעודת גמר בקורס "סוג 2" לכל המאוחר תוך שנתיים מפתיחת המשפחתון. בקורס זה, שהיקפו 160 שעות אקדמיות, נלמדים נושאים כגון הנחיית צוותים וארגון, הבעה בכתב ובעל פה ונושאים דידקטיים נוספים. נוסף על כך, המטפלות במשפחתונים נדרשות לעבור השתלמות ריענון בנושא עזרה ראשונה אחת לשנתיים. בהקשר זה נבקש לציין כי בשנת 2009 פורסמו תוצרי דוח ועדה מייעצת לקביעת סטנדרטים להפעלת מסגרות חינוכיות לפעוטות (להלן – דוח סטנדרטים). במסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת מאוגוסט 2017 נערכה השוואה בין תנאי ההכשרה לאנשי הצוות כפי שמופיעים בדוח הסטנדרטים האמור לעיל, לבין התנאים הקבועים בנהלים שבפרסומי המשרד. בעניין ההכשרות הנדרשות כדרישות סף ממטפלות במשפחתונים, מהמסמך האמור אפשר ללמוד כי אין הבדלים בין תנאי הסף הנדרשים כפי שהם מופיעים בהמלצות דוח הסטנדרטים ובין התנאים הקבועים בנוהלי המשרד. עם זאת, במסמך נכתב כי בכל הקשור לנהלים בדבר השתלמויות מקצועיות שוטפות למטפלות, יש פער בין המלצות הוועדה לבין ההכשרות הנדרשות על פי פרסומי המשרד. על פי תשובת המשרד, קורס הכשרת המטפלות מסוג 1 מתוקצב וממומן במלואו באמצעות האגף להכשרה מקצועית במשרד, בשיתוף לשכות התעסוקה. בתשובת המשרד צוין עוד כי פתיחת הקורסים היא בהלימה לצרכים ולדרישה מהשטח. מרכז המחקר והמידע פנה למשרד העבודה בבקשה לדעת אם המשרד עוקב אחר ההשתתפות בהכשרות אלה בפועל, כמה מהמטפלות הפועלות כיום עברו את ההכשרות המפורטות, וכן מה תדירות הקורסים, אולם בתשובת משרד העבודה לא נמסרו הנתונים האלה. סוגיות נוספות השתתפות בעלויות שונות – הוצאות התפעול של המשפחתונים, ובכלל זה התאמת ביתה של המטפלת לנוהלי משרד העבודה, מושתות על המטפלות. על פי תשובת איגוד מטפלות המשפחתונים, עלויות התפעול של המשפחתון הן גבוהות ויכולות להשתנות מעת לעת עקב קביעת נוהל חדש מצד המשרד. על פי תשובת משרד העבודה, מנהלת המשפחתון היא שבחרה לבקש הכרה מהאגף, ולכן היא שנדרשת להתאים את ביתה לדרישות שקבע האגף כדרישות בסיסיות לקבלת הכרה. לדוגמה, האגף אינו משתתף בעלויות התאמת ביתה של המטפלת לצורך עמידה בדרישות הבטיחות. הסדרת פנסיה – בשנת 2017 נכנס לתוקפו חוק פנסיה חובה לעצמאים, המחייב עצמאים להפריש לפנסיה. החוק מחייב מינימום הפרשה, אך באפשרות העובדים העצמאים להגדיל את ההפרשה מעבר לחובת ההפרשה בחוק. על פי תשובת איגוד מטפלות המשפחתונים, מאחר שמצבן הכלכלי הוא נמוך, רוב המטפלות בוחרות להפריש את המינימום שמחייב החוק, ולפיכך אין להן ביטחון כלכלי לעת זקנה. יתר על כן, מאחר שהחובה להפריש סכום מסוים לפנסיה חלה על עובדים עצמאים רק בשנת 2017, מהאיגוד נמסר כי רוב המטפלות הפורשות לגמלאות בשנה זו פורשות ללא חיסכון פנסיוני שכן הן לא הפרישו כספים לפנסיה. אומדן עלות של יישום הצעת חוק השינוי המוצע כאמור, על פי המצב כיום, מנהלות המשפחתונים הן עצמאיות המפעילות עסק בביתן. על פי המוצע בהצעת חוק התאמת אופן ההעסקה של מטפלות במשפחתונים המפוקחים על ידי האגף למעונות יום ומשפחתונים במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, התשע"ח–2018 (להלן – הצעת החוק), מטפלות במשפחתונים שבפיקוח האגף ייחשבו שכירות של הגופים המפעילים (שנמצאים בהתקשרות עם משרד העבודה). משמעות השינוי המוצע היא ששכרן ישולם על ידי המפעיל, ולא יתקבל מההפרש בין ההכנסות משכר הלימוד להוצאות התפעול. עם זאת, הצעת החוק אינה מתייחסת לאופן תפעול המשפחתונים ולאופן מימון עלויות התפעול השונות כמפורט לעיל. אומדן העלות נקדים ונאמר כי אומדן העלות שיוצג להלן הוא אומדן חלקי, המבטא את העלות המינמלית הצפויה מיישום הצעת החוק שבנדון, שכן הצגת אומדן מלא יותר מחייבת ניתוח מעמיק של כלל עלויות התפעול של המשפחתונים אל מול הכנסותיהם; ניתוח זה נעשה בעבר על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת וגורמים נוספים. נוסף על כך, עדיין יש נקודות אחדות השנויות במחלוקת בין המשרד לבין מנהלות המשפחתונים העשויות להשפיע על אומדן העלות. אין מטרת המסמך הזה לבחון את הנושא מחדש. לצורך חישוב אומדן העלות של יישום הצעת החוק שבנדון נפריד בין שני רכיבי העלות של הפעלת משפחתון, עלות שכר מנהלת המשפחתון ועלות התפעול. על פי ההוראות הקיימות לענייני מיסוי, 63% מהכנסות המשפחתונים מיועדים לשכר המטפלות ו-37% מההכנסות הם לכיסוי הוצאות. לפיכך, כדי לחשב את שווי רכיבי השכר והתפעול בסך העלויות, יש צורך לדעת את סך הכנסות המשפחתון. כאמור, יש שני תעריפים של שכר לימוד: בעבור תינוקות ובעבור ילדים. כפי שצוין, בשנת הלימודים תשע"ח (2017–2018) שכר הלימוד החודשי לתינוק במשפחתון הוא 1,954 ש"ח ושכר הלימוד החודשי לילד במשפחתון הוא 1,877 ש"ח. לצורך אומדן העלות הנחנו כי בכל משפחתון יש לכל היותר שלושה תינוקות ושני ילדים, כך שההכנסה החודשית המרבית של משפחתון היא 9,636 ש"ח. בהינתן סכום זה, הרי שעלויות שכר המטפלת מסתכמות בכ-6,071 ש"ח (63% מסך ההכנסות) ועלויות התפעול – ב-3,565 ש"ח (37% מסך ההכנסות). כאמור, לדברי מטפלות המשפחתונים, עלויות התפעול בפועל גבוהות יותר וממילא רכיב השכר נמוך יותר. כמו כן, חישוב זה מתבסס על ההנחה שבכל משפחתון יש שלושה ילדים בתעריף הגבוה יותר, מאפיין שלא בהכרח מתקיים בכל המשפחתונים. אומדן העלות של רכיב שכר מנהלות המשפחתונים מהנתון שהוצג לעיל, רכיב השכר של מנהלות המשפחתונים הוא לכל היותר כ-6,071 ש"ח לחודש. כאמור, שעות הפעילות השבועיות הרשמיות של המשפחתונים הן 47.5 שעות למשפחתון הפועל חמישה ימים בשבוע, ו-50 שעות למשפחתון הפועל שישה ימים בשבוע. כאמור, אומדן העלות להלן הוא אומדן מינימלי, ולכן החישוב יתבסס על ההנחה שהמשפחתונים עובדים חמישה ימים בשבוע. להלן פירוט ההנחות והנתונים שעליהם מתבסס אומדן העלות לרכיב השכר: בשבוע העבודה במשק 42 שעות, ולכן בכל שבוע מנהלות המשפחתונים עובדות 5.5 שעות נוספות, המסתכמות בכ-30 שעות נוספות בחודש. לצורך האומדן הנחנו שבגין חודש אחד לא נדרש תשלום בעבור שעות נוספות, בשל החופשות בשנת הלימודים. התשלום בעבור שעות נוספות הוא בשיעור של 125% מערך השעה. שכר הבסיס של מנהלות המשפחתונים הוא שכר המינימום, העומד כיום על 5,300 ש"ח בחודש, ולנוכח מספר שעות העבודה השבועיות שכר המינימום השעתי עומד על 29.1 ש"ח. נוסף על שכר העבודה יש להביא בחשבון עלויות מעביד נוספות בגין הפרשות סוציאליות. על פי מודל קביעת ועדכון תעריף שכר הלימוד במעונות היום, שיעור ההפרשות המזעריות המחויבות על פי חוק הוא 21.66%, אך השיעור המופרש בפועל בגין המטפלות במעונות היום הוא 32.49%. לצורך אומדן העלות נציג את שתי החלופות לשיעור ההפרשות הסוציאליות. מספר המשפחתונים המוכרים הוא 3,650 בהתבסס על נתוני שנת הלימודים תשע"ז (2016–2017). לנוכח הנחות האומדן שפורטו לעיל, בטבלה 2 להלן מוצג אומדן העלות של יישום הצעת החוק בגין רכיב השכר של מנהלות המשפחתונים אל מול רכיב השכר הקיים כיום. טבלה 2 – אומדן העלות לשכר מנהלות המשפחתונים (בש"ח) מהטבלה אפשר ללמוד כי על פי ההנחות שהוצגו לעיל, התוספת השנתית הנדרשת בגין רכיב השכר של מנהלות המשפחתונים, אם יועסקו כשכירות, תהיה בין כ-59 מיליון ש"ח לכ-88 מיליון ש"ח לפי שיעור ההפרשות הסוציאליות הנדרשות על פי שכרן. כאמור, אומדן זה הוא חלקי ומזערי, שכן ייתכן שחלק מההנחות יהיו שונות בפועל והעלות תשתנה בהתאם. למשל, אם יוחלט להשוות בין שכר מנהלות המשפחתונים לשכר מטפלות במעונות יום שעברו הכשרה דומה, שכרן יהיה גבוה משכר המינימום. כמו כן, כיוון שחלק מהמשפחתונים פועלים שישה ימים בשבוע, מספר השעות הנוספות החודשיות בהם יהיה גדול יותר והעלות תשתנה בהתאם. נוסף על כך, בחישוב זה לא הובאה בחשבון העלות בגין העסקת מטפלת מחליפה בעת ניצול ימי מחלה או חופשה. אומדן העלות של רכיב התפעול השוטף של המשפחתונים כאמור, בהצעת החוק מבקשים לקבוע כי מנהלות המשפחתונים יועסקו כשכירות. עם זאת, אין בהצעת החוק הוראה בדבר המקור למימון התפעול השוטף של המשפחתונים. כיום, ההכנסות משכר לימוד מממנות הן את שכר מנהלות המשפחתונים והן את עלויות התפעול השוטף של המשפחתון. לכאורה יש שתי חלופות עיקריות לנושא זה: 1. המשך התפעול השוטף על ידי מנהלת המשפחתון ותשלום החזר הוצאות של הגוף המפעיל כחלק מרכיבי השכר החודשי שלה; 2. העברת האחריות לתפעול השוטף לידי הגוף המפעיל, שיהיה גם המעסיק של מנהלת המשפחתון. לצורך אומדן העלות, ההנחה היא כי תפעול המשפחתונים ימשיך להיות בידי מנהלות המשפחתונים, שיקבלו מהמפעיל תשלום בגין החזר הוצאות, כפי שמוצע על ידי הנציגות של מנהלות המשפחתונים. כאמור, שאלת עלויות התפעול של המשפחתונים וגילום עלות זו בשכר הלימוד נבחנה בעבר על ידי גורמים אחדים. מנתונים שהועברו על ידי איגוד מטפלות המשפחתונים אפשר ללמוד כי תעריף שכר הלימוד כיום אינו מכסה את כלל עלויות התפעול ועל כן לא נותר די בעבור שכר המטפלת ונדרשת תוספת לתעריף. טענה זו מתבססת על מחקר מדגמי שנערך בעבור האיגוד, ובעקבות בדיקה של משרד רואי חשבון שנערכה לבקשת אגף מעונות יום ומשפחתונים בשנת 2009. על פי האיגוד, נדרשת תוספת של כ-30% למרכיב הוצאות התפעול, בין היתר בגין גילום שכר הדירה בעבור חדר נוסף, שכן המשפחתון נמצא בבית המטפלת; החזר בגין התקנת אמצעי בטיחות ועוד. אם תתקבל הצעת החוק, יידרש לקבוע מרכיב של החזר הוצאות תפעול למשפחתון. כאמור, 37% מהכנסות המשפחתון מוכרות כיום כהחזר הוצאות, ובהינתן ההכנסה המרבית של משפחתון בשנת הלימודים תשע"ח (2017–2018) סכום זה הוא כ-3,565 ש"ח. אם תתקבל עמדת נציגי מנהלות המשפחתונים, תידרש תוספת עלות גם בגין רכיב זה. לצורך אומדן העלות נתייחס לשלוש חלופות: 1. תוספת 5% לעלויות התפעול; 2. תוספת 10% לעלויות התפעול; 3. תוספת 30% לעלויות התפעול. בטבלה 3 להלן מוצגת התוספת התקציבית הנדרשת בגין חלופות אלו. טבלה 3 – התוספת הנדרשת בגין הגידול בעלויות התפעול (בש"ח) מהטבלה אפשר ללמוד כי אם יוחלט על הגדלת מרכיב ההוצאות בגין תפעול המשפחתונים, תוספת העלות הנדרשת תיקבע בהתאם לשיעור התוספת. גידול של 5% בעלויות התפעול כרוך בעלות של כ-7.8 מיליון ש"ח וגידול של 30% בעלויות התפעוליות כרוך בעלות של כ-46.8 מיליון ש"ח. כאמור, חלופה אפשרית בנושא זה היא העברת האחריות על תפעול המעונות מידי מנהלות המשפחתונים לידי הגופים המפעילים. חלופה זו אומנם מורכבת, שכן המשפחתונים פועלים בביתן של מנהלות המשפחתונים, אך יש לבחון אם באימוצה יש יתרונות לגודל שעשויים להוריד את עלויות התפעול, כמו בגין רכישת מרוכזת של מוצרי מזון וחומרי ניקוי. סיכום אומדן העלות מהנתונים שהוצגו לעיל אפשר ללמוד כי יישום הצעת החוק צפוי להביא לגידול בעלויות הנדרשות להפעלת המשפחתונים. הגידול העיקרי בעלויות נובע מהסדרת מעמדן של מנהלות המשפחתונים כשכירות, ובראש ובראשונה השינוי באופן קביעת שכרן. על פי החישוב שהוצג בטבלה 2 לעיל, התוספת המינימלית הנדרשת צפויה להיות 59 מיליון ש"ח עד 88 מיליון ש"ח, בהתאם לשיעור ההפרשות הסוציאליות. נוסף על כך, אם יוחלט על עדכון הוצאות התפעול, התוספת הנדרשת תשתנה בהתאם. כאמור, שכר הלימוד השנתי מתעדכן בכל שנה סמוך לפתיחת שנת הלימודים, לפי משקלות קבועים שנקבעו בצו מחירים. העדכון עשוי להשפיע גם על עלות הצעת החוק, שכן ייתכן שחלק מהעלויות הנוספות ייכללו בעדכון המחירים ממילא. בכל הקשור לתוספת התקציבית הנדרשת בגין הצעת החוק, יש לציין כי אם הצעת החוק תאושר צפוי גם חיסכון תקציבי מסוים במרכיבי הוצאה אחדים, שיתקזזו עם חלק מהתוספת הנדרשת. למשל, בעקבות החלטת ועדת הכספים של הכנסת, המשרד מעביר מדי שנה יותר מ-40 מיליון ש"ח לרשות המיסים לסבסוד עלויות מס ערך מוסף שאותן נדרשות מטפלות המשפחתונים לשלם בגין הגדרתן כעוסק פטור. למשל, הסכום שהועבר לרשות המיסים בשנת 2016 היה כ-43.5 מילון ש"ח. לכאורה העברת מנהלות המשפחתונים למעמד של שכירות תייתר את הצורך בפתיחת תיק לתשלומי מס ערך מוסף לרשות המיסים, וההפרשות של המעסיקים יכללו גם מס שכר. אם סכום זה יקוזז מתוספת העלות שהוצגה לעיל בגין שכר המנהלות המשפחתונים, אז יהיה מדובר בגידול של 3.6%–10.6% מסך ההכנסות משכר לימוד במשפחתונים. כמו כן, בעקבות תיקון חקיקה משנת 2016, מנהלות המשפחתונים עשויות להיות זכאיות ל"מענק עבודה" המשולם על ידי רשות המיסים. קביעת שכר המטפלות כשכירות עשויה להשפיע על סכום המענק שהן זכאיות לו, אך אין בידינו נתונים בשאלה אם מנהלות משפחתונים אכן מקבלות מענק זה, כולן או חלקן, וכיצד עשוי השינוי המוצע בהצעת החוק להשפיע על כלל תשלומי מענק העבודה לקבוצה זו. כאמור, אומדן העלות שהוצג במסמך זה הוא חלקי ועוסק בתוספת העלות המזערית. כדי לאמוד את עלות יישום הצעת החוק ביתר דיוק יש לקבוע מה יהיו תנאי העסקת מנהלות המשפחתונים כשכירות. כמו כן, יש צורך לקבוע כיצד ימומנו עלויות התפעול השוטפות ואם התעריף העכשווי אכן מספק לכיסוי העלויות. נוסף על כך, אם הצעת החוק שבנדון תתקבל, ייתכן שהביקוש להפעלת משפחתונים מוכרים יגדל, וממילא העלויות בגין הפעלתם בעקבות השינוי המוצע יגדלו בהתאם, בהנחה שהמשרד יאשר פתיחת משפחתונים נוספים. כאמור, בימים אלו נדונה ההצעה להסדרת הפיקוח על המסגרות החינוכיות לפעוטות. אם הצעה זו תאושר, ייתכן שהדבר ישפיע גם על מערך המשפחתונים המוכרים והמפוקחים על ידי המשרד וממילא הוא ישפיע גם על העלויות לסבסוד מערך זה. כתיבה: שלי מזרחי סימון ואליעזר שוורץ ‏ו' באב תשע"ח אישור: אורי טל ספירו ועמי צדיק ‏18 ביולי 2018 עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת רשות מקומית מספר משפחתונים שאושרו אשקלון 14 בית שמש 14 ירושלים 14 פתח תקווה 14 באקה אל-גרבייה 12 רהט 9 כרמיאל 7 ראשון לציון 6 נצרת 5 תל אביב-יפו 5 עפולה 3 מודיעין עילית 2 ערד 2 מ"מ כפר כנא 1 סך הכול 108 נתון שיעור הפרשות סוציאליות שיעור הפרשות סוציאליות נתון 32.49% 21.66% שכר חודשי (שכר מינימום) 5,300 5,300 מספר שעות נוספות בחודש 30 30 תשלום בגין שעות נוספות 867 867 שכר חודשי כולל 6,167 6,167 עלות העסקה חודשית 8,171 7,503 התוספת החודשית הנדרשת לשכר מנהלת משפחתון 2,100 1,432 התוספת השנתית הנדרשת לשכר מנהלת משפחתון 24,049 16,129 התוספת השנתית הנדרשת בגין כלל מנהלות המשפחתונים 87,780,601 58,870,380 נתון עלות כיום התוספת הנדרשת התוספת הנדרשת התוספת הנדרשת נתון עלות כיום 5% 10% 30% עלויות חודשיות 3,565 178 357 1,070 עלויות שנתיות למשפחתון 42,784 2,139 4,278 12,835 עלויות תפעול כלל המשפחתונים 156,161,016 7,808,051 15,616,102 46,848,305