חומר רקע

נייר עמדה בדבר )הצעת חוק שירות המדינה (מינויים '(תיקון מס20 ) (מינוי היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה), התשע"ח- 2017 ; ו הצעת חוק שירות המדינה (מינויים) (תיקון – ,)מינוי יועצים משפטיים של משרדים התשע"ז- 2017 יוני2018 | תמוז "התשע ח )התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר الحركة من أجل جودة السلطة في إسرائيل The Movement for Quality Government in Israel רח' יפו208 , ירושלים94383 .* מען למכתבים: ת.ד4207 , ירושלים91043 :* טל02-5000073 :פקס02-5000076 شارع يافا 208، القدس 94383  العنوان للرسائل :ص .ب . 4207، القدس 91043  هاتف : 02-5000073 فاكس : 02-5000076 208 Jaffa St., Jerusalem * Mailing Address: P.O.B.4207 Jerusalem 91043 * Tel: 02-5000073 * Fax: 02-5000076 E-mail: [email protected] * Web Site: www.mqg.org.il עמוד 2 מתוך 5 בשם התנועה למען איכות השלטון בישראל, ע"ר:(להלן "התנועה)" , ולקראת הדיון הצפוי בוועדת החוקה, חוק ומשפט ביום25.06.2018 ,הרינ ו מתכבד ים ל פרט את עמדת התנועה בעניין הצעת חוק שירות 'המדינה (מינויים) (תיקון מס20 ,)) (מינוי היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה התשע"ח- 2017 ( :להלן"הצעת החוק הממשלתית") ,כפי שאושר ה בוועדת השרים לענייני חקיקה ביום05.11.2017 . ,וכן הצעת חוק שירות המדינה (מינויים) (תיקון– מינוי יועצים ,)משפטיים של משרדים התשע"ז- 2017 'של ח"כ אמיר אוחנה ואח :(להלן "הצעת החוק "הפרטית). שתי הצעות החוק האמורות עניינן ב שינוי שיטת המינוי המכרזית של היועצים משפטיים למשרדי ממשלה הנהוגה כיום. בעוד לפי הצעת החוק הממשלתית ימונו היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה על ידי השר בהמלצת ועדת אית ור, ,מגדילה הצעת החוק הפרטית .לפיה ימונו היועצים המשפטיים ישירות על ידי השר כמשרות אמון התנועה תבקש להתנגד נחרצות להצעות חוק אלה, אשר לשיטתה מא יימות שלטון החוק, וחותרות :תחת עקרונות היסוד של המשטר הדמוקרטי, כפי שנסביר להלן על ה צעות החוק כאמור בסעיף19 ל ,)חוק שירות המדינה (מינויים ה תשי"ט- 1959 " (להלן החוק "), דרך המלך .למינויים לשירות המדינה היא על דרך המכרז רבות דובר על יתרונות יו ה מגוונים של הליך זה , .המקדמים את האינטרס הציבורי, והולמים את עקרונות השוויון והמנהל התקין1 תכליות אלו כרוכות גם בתכליותיו העסקיו,ת של קיום המכרז המתחייבות לקידום האינטרס הציבורי מבחינה כלכלית. 2 הצעת החוק הפרטית מבטלת תכליות אלו כליל בעודה פוסלת כל הליך ,הוגן אובייקטיבי או שוויוני לבחינת מועמדים לתפקיד, וקובעת את תפקיד היועץ המשפטי הפנ ימי .כמינוי פוליטי טהור3 מכך נפגע לא רק המועמד לתפקיד שאיננו מתחרה בתחרות, כי אם הציבור כולו, אשר אינו זוכה לקבל כמשרתי ציבור את האנשים המתאימים ביותר . מדובר בקושי בעייתי במיוחד מקום בו מדובר .במשרה בכירה וחיונית כדוגמת יועץ משפטי למשרד ממשלתי לפיכך, השכילה ועדת השרים לענייני חקיק .ה להתנות את תמיכתה בהצעת החוק הפרטית, בהכפפתה לנוסחה של זו הממשלתית באשר ,להצעת החוק הממשלתית מדובר בהצעה המצטיירת על פניו כפחות פוגענית מההצעה הפרטית, בעודה יוצרת הליך תחרותי בצורת ועדת איתור. עם זאת, כפי שיוסב ר, ההצעה הממשלתית לוקה בפגמים קשים ביותר אף היא, וניכר כי בפועל ההבדלים בין הצעות החוק הינם .הבדלים קוסמטיים בלבד 1 בית המשפט העליון אף הגדיל באמרו כי "הוראת סעיף19 לחוק המינויים, המחייבת קבלת עובדים לשירות המדינה ,באמצעות מכרז היא גולת הכותרת של החוק , המגלמת את תכליתו המרכזית. היא נאמנה לרעיון הא- פוליטיזציה של השירות הציבורי. היא מתווה את דרך המלך למינויים לשירות הציב ורי, שהיא בחירת הטובים ביותר לכל משרה, תוך שמירה על שוויון ההזדמנויות, על היעדר שרירות ומשוא פנים ותוך ניתוק הליך הבחירה משיקולים בלתי ענייניים ."ומהקשרים פוליטיים בג"ץ154/98 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' מדינת ישראל (פ"ד נב5 ) 111 ', פס12 לפסק דינה של ה שופטת ש ט רסברג-כהן ( 1998 ) " :(להלן בג"ץ הסתדרות העובדים)" . 2 ,ראו לדוגמה בג" ץ368/76 גוזלן נ' המועצה המקומית בית-שמש(, פ''ד לא1 ) 505 ', פס5 לפסק דינו של השופט שמגר ( 1976 .) 3 סעיף1 .להצעת החוק הפרטית )התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר الحركة من أجل جودة السلطة في إسرائيل The Movement for Quality Government in Israel רח' יפו208 , ירושלים94383 .* מען למכתבים: ת.ד4207 , ירושלים91043 :* טל02-5000073 :פקס02-5000076 شارع يافا 208، القدس 94383  العنوان للرسائل :ص .ب . 4207، القدس 91043  هاتف : 02-5000073 فاكس : 02-5000076 208 Jaffa St., Jerusalem * Mailing Address: P.O.B.4207 Jerusalem 91043 * Tel: 02-5000073 * Fax: 02-5000076 E-mail: [email protected] * Web Site: www.mqg.org.il עמוד 3 מתוך 5 יש לציין תחילה,, וכפי שנאמר כי החלפת מנגנון המכרז בוועדת איתור כשלעצמו מתרחק מתכליות יו האמורות של ההליך המכרזי, בשל היותו פח ות שוויונ י וחשוף יותר לאינטרסים בלתי- ענייניים– אישיים או פו .ליטיים יתרה מכך, ועדת האיתור כמוצע ב הצעת החוק , תמנה חמישה נציגים, כאשר שלושה מהם הינם מנכ"ל המשרד הממשלתי (אשר יכהן גם כיושב ראש הוועדה) ושני נציגים נוספים הממונים על דעתו .)(נציג הציבור ונציג האקדמיה4 ,כך, הלכה למעשה ,"מדובר ב"משחק מכור שכן מובטח רוב בוועדה למנכ"ל המשרד ,ש הוא עצמו מ מונה בדרך של מינוי אישי על ידי ,השר הממונה5 ול פיכך כפוף לרצונו. מכאן, שנוצר מצב לפיו השר הוא הוא זה שקובע את זהות המועמדים עליהם תמליץ ועדת האיתור, ולאחר מכן לבחור, על דעת עצמו )(בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה , את המועמד אותו יב .קש לקדם זאת, במיוחד לאור המגמה הקיימת לצמצום הרכב ועדות האיתור, באופן המחזק את השפעותיהם של מנכ"ל המשרד ושל השר אף יותר6 – מגמה אשר אין כל סיבה להאמין שתפסח על .המינוי עסקינן על כן, ל תפיס ת התנוע ה מדובר למעשה ב מעין אחיזת עיניים, שכן הלכה למעשה גם הצעת החוק הממשלתית מבקשת להפוך את תפקיד היועץ המשפטי הפ נימי למינוי פוליטי ,טהור כאשר בניגוד להצעת החוק הפרטית, היוצרת עיוות זה באופן מוצהר– ההצעה הממשלתית עושה כן במסווה של מנהל תקין והליך הוגן. לעמדתנו, אין בעובדה ששניים מחברי הוועדה )(המהווים מיעוט נטולי אינטרס, או בדרישה לאישור היועץ המשפטי לממשלה (אשר מוערך כי )השפעתו תבוא לידי ביטוי רק במקרי קיצון .לספק תרופה הולמת לפגם חמור זה מעבר לעובדה שמהלך מסוג זה איננו ראוי ואיננו מכבד את מוסדות השלטון הדמוקרטיים, מדובר במצב פסול המעלה קשיים הן מעצם המינוי הפוליטי בשיר ,ות הציבורי והן מטבעו של תפקיד היוע צים המשפטיים למשרדי הממשלה ,הנמנ ים על שומרי הסף. :על שני אלו נרחיב כעת על המינוי הפוליטי הנחת המוצא במדינה דמוקרטית היא כי השירות הציבורי ועובדיו חייבים את חובת הנאמנות .שלהם לציבור אותו הם משרתים הפיכת היוצרות, והגדלת המינויים הפוליטיים הנעשים על ידי ,השר עצמו ,)או להבדיל, בדרך של ועדת איתור (המושפעת גם היא באופן ניכר מרצון השר עלולה לפגוע באיזון המתבקש, ולהמיר את חובת הנאמנות של עובד הציבור כלפי ה ציבור, בחובת נאמנות לשר שמינה אותו . הפרה זו עלולה להביא לפגיעה קשה בשירות הציבורי ובאמון הציבור במערכת .הציבורית, שעל בסיסו נשענת כל פעילותה ,יתרה מכך, מנקודת מבט של המועמדים לשירות הציבורי הרי שההצעה תפגע פגיעה קשה בעקרון השוויון , באשר מינוי פוליטי בבסיסו הוא הפליה לטובה של המקורבים והמקושרים ביותר ולא .בהכרח המוכשרים ביותר 4 'ס1(ג) ל הצעת החוק הממשלתית. 5 'ס12 .לחוק 6 כפי שבאה ל ידי ביטוי בהחלטה3075 של הממשלה ה- 34 " שיפור הליכי האיוש של משרות בכירות בשירות המדינה ותיקון החלטת ממשלה( " 15.10.2017 ) ,מהעת האחרונה ו לפיה יצומצמו הרכבי ועדות האיתור למינוין של כ- 150 משרות במשרדי ממשלה " :(להלן החלטת ממשלה3075 )" . )התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר الحركة من أجل جودة السلطة في إسرائيل The Movement for Quality Government in Israel רח' יפו208 , ירושלים94383 .* מען למכתבים: ת.ד4207 , ירושלים91043 :* טל02-5000073 :פקס02-5000076 شارع يافا 208، القدس 94383  العنوان للرسائل :ص .ب . 4207، القدس 91043  هاتف : 02-5000073 فاكس : 02-5000076 208 Jaffa St., Jerusalem * Mailing Address: P.O.B.4207 Jerusalem 91043 * Tel: 02-5000073 * Fax: 02-5000076 E-mail: [email protected] * Web Site: www.mqg.org.il עמוד 4 מתוך 5 את ההשלכות הבעייתיות של המינוי הפוליטי, אותו מבקשת לקדם ועדת השרים, הטיבה לתאר השופטת שטרסברג- :כהן" המינוי הפוליטי מהווה הפרת אמון של הרשות המבצעת כרשות ;ציבורית, כלפי הציבור ;הוא עלול לפגוע באמון הציבור בשירות הציבורי; הוא פוגע בעקרון השוויון הוא פוגע ברמה המקצועית של עובדי הציבור שאינם נדרשים להוכיח, במסגרת מכרז, את היותם ;הטובים ביותר הוא עלול להביא לתופעה שבה הקשרים קודמים לכישורים, והפוליטיקה במובן הצר הופכת לגורם המרכזי למינוי; הוא עלול להביא לניפוח המערכת על- ,'מנת לקלוט 'מיודעים ולגרום ליצירת תפקידים ח דשים שלא לצורך ולקידום מהיר של מי שרוצים ביקרו; הוא עלול להסיט את שיקולי הרשות משיקולים ענייניים; הוא מביא לניגוד עניינים ולחשש לשקילת שיקולים זרים על ידי העדפת מפלגה או עניין מפלגתי על אינטרס ציבורי; הוא עלול להביא להשחתת המוסר הציבורי ; הוא עלול לגרום לתח לופה בשירות הציבורי כל אימת שמתחלף הדרג הפוליטי, ולגרום על ידי כך לחוסר יציבות ולחוסר מקצועיות; הוא עלול לפגוע בסדרי מינהל תקין ובטוהר המידות; הוא עלול לפגוע במורל העובדים בשירות הציבורי, להשפיע על איכותו של השירות .ולפגוע בדימויו על ידי כל אלה, פוגע המינו ,י הפוליטי בעקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית של תפיסתנו הערכית את מהותו של השירות הציבורי ושל האמנה החברתית שהיא בסיס הווייתנו כחברה מתוקנת." 7 על תפקיד היועץ המשפטי פגיעות אלו המתוארות לעיל חמורות שבעתיים, כאשר מדובר בפוליטיזציה של תפקיד היועץ המשפטי של ה משרד ה .ממשלתי, אשר נמנה על שומרי הסף המרכזיים של הרשות המבצעת אכן , כפי שנכתב בדו"ח הצוות הבינמשרדי משנת2008 " :(להלן'דו"ח אברמוביץ ,)"וכפי ש צוטט בדברי ההסבר " ,להצעת החוק הפרטית תפקיד היועץ המשפטי למשרד הוא מתן לבוש משפטי הולם למדיניות המשרד. עליו להעמיד לרשות המשרד את הכלים המשפטיים הדרושים ליישום מדיניותו ."צוין בהצעות החוק, על היועץ המשפטי לספק את הנתיב המשפטי ליישום מדיניות השר8 " עם זאת, עליו לעשות זאת תוך שמירה כי פעילות המשרד תיעשה במסגרת החוק, על כללי המנהל התקין ועל שאר הנורמות המחייבות את השירות הציבורי". כמו כן ,הצעת החוק התעלמה מהמשכו של הדו "ח" , לפיו ,נדרש היועץ המשפטי למשרד לייעץ למשרד ביישום מדיניות ואולם תפקידו הוא גם להבהיר את הגבולות החוקיים לפעולת המשרד." 9 על כן, במקרה בו מבקש השר לקדם מדיניות בלתי- חוקתית, על היועץ המשפטי, כגורם האחראי על מימוש שלטון החוק בפעילות משרדו, להתנגד למדיניות הפוגענית, ולהגבילה למסגרת המותרת בחוק. על כן, ישנה חשיבות מיוחד לשמירה על עצמאותו וכוחו של מוסד היועץ המשפטי, ועל היותו גורם ,'מקצועי החב בנאמנות לציבור, ולציבור בלבד. כפי שתואר היטב בדו"ח אברמוביץ לפיו " הדגש בענייננו הוא בעובדה שעורך הדין הציבורי הוא עובד הציבור. מכך נובע ששולחו של היועץ המשפטי למשרד הממשלתי הוא הציבור כולו . כלל תושבי המדינה, המהווים את ציבור משלמי 7 ,בג"ץ הסתדרות העובדים לעיל ה"ש1 'בפס10 . .ההדגשות שלנו 8 דו"ח הצוות הבינמשרדי לבחינת סוגיות הנוגעות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה ', פס13 ( 10.09.2008 .) 9 ,שם14 . )התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר الحركة من أجل جودة السلطة في إسرائيل The Movement for Quality Government in Israel רח' יפו208 , ירושלים94383 .* מען למכתבים: ת.ד4207 , ירושלים91043 :* טל02-5000073 :פקס02-5000076 شارع يافا 208، القدس 94383  العنوان للرسائل :ص .ب . 4207، القدس 91043  هاتف : 02-5000073 فاكس : 02-5000076 208 Jaffa St., Jerusalem * Mailing Address: P.O.B.4207 Jerusalem 91043 * Tel: 02-5000073 * Fax: 02-5000076 E-mail: [email protected] * Web Site: www.mqg.org.il עמוד 5 מתוך 5 המיסים הנזק ק לשירותיו, הם הלקוח האמיתי של עורך הדין הציבורי "][הדגשות במקור. 10 מינויו של היועץ המשפטי בהחלטת השר תטה את נאמנותו לגורם פוליטי, תציבו בניגוד עניינים שיפגע ביכולתו לממש את תפקידו כשומר סף ,ותסתור את העמדה המוצגת דו ב "ח המקצועי עליו , בין ,היתר התבססה הצעת ה חוק . יתרה מכך, הטיית חובת הנאמנות לגורם פוליטי תביא בהכרח לפגיעה בכפיפותו המקצועית ליועץ המשפטי לממשלה, ותפחית מיכולת היועץ המשפטי לממשלה להכריע בסוגיות משפטיות הנמצאות במחלוקת בין היועץ המשפטי הפנימי לבין מנכ"ל המשרד. כך תיפגע גם סמכותו של מוסד היועץ המש.פטי לממשלה, אשר כוחו ועצמאותו מהווים הכרח לקיום משטר דמוקרטי מתוקן מכל אלו, יוצא שעיוות ופוליטיזציה של אופן מינוי היועץ המשפטי הפנימי יחטאו נגד התכליות ,אותן נועד מוסד זה להגשים. כשומר סף ופקיד ציבור בכיר, פגיעה במוסד היועץ המשפטי המשרדי והפגיעה הנגזרת במ וסד היועץ המשפטי לממשלה, יביאו בהכרח לפגיעה בשלטון החוק, במנהל .התקין ובמחויבות הרשות המבצעת לשירות הציבור אותו נועדה לייצג סיכום לסיום, תבקש התנועה לציין כי אין הצעות חוק אלו בא ות .בחלל הריק לצערנו, דומה כי הציבור הישראלי הורגל בעת האחרונה בהצעות חוק ובהחלטות ממשלה הפוגעות בממלכתיות השירות הציבורי, ובהכפפתו לאינטרסים פוליטיים (ראו לדוגמא החלט ת ממשלה 3075 , 11 אשר בנוסף לשינוי הרכבי ועדות האיתור כאמור, מוסיפה תקנים ל)מינוי משנים למנכ"לים כמשרת אמון , וכן בהצעות חוק המבקשות לרמוס את שומרי הסף של ה שלטון הדמוקרטי (ראו הצעות החוק כדוגמת" חוק ההמלצות" להגבלת עבודת המשטרה והמידע לציבור, והצעת החוק החדשה להגבלת זכות הערעור של התביעה הכללית של ח"כ דוד אמסלם; הצעת החוק להגבלת מוסד מבקר המדינה של ח"כ בצלאל סמוטריץ'; הצעת החוק-יסוד: החקיקה והצעת פסקת ההתגברו ת לחוק- יסוד: כבוד האדם וחירותו .)להגבלת בית המשפט העליון והמשפט החוקתי הישראלי הצעות חוק אלו הגיעו לעולם בשם תפיסת "משילות" חדשה המקודמת בשנים האחרונות, ואשר לצערנו הרב הולכת ומתבררת כדוקטרינה שעניינה התרת הרסנים, רמיסת האיזונים והבלמים המהווים את נשמת אפה הדמוקרטית של מדינת ישראל– ופגיעה חמורה בעצמאות שומרי הסף וביכולתם ל מלא תפקידם בשליחות הציבור. אין צורך להכביר במילים, אולם דומה ש הדברים מדברים בעד עצמם בעת האחרונה– כאשר נחשפים עוד ועוד מקרים בהם הוזזו שומרי סף הצידה – או חמור מכך, שיתפו פעולה ב ה תנהלות.שאינה תקינה סבורים אנו כי הצעות החוק הנוכחיות, לקחו מגמה זו צעד נוסף קדימה, באופן המעלה חשש כבד לגבי המשך יכולתה של מדינת ישראל להתנהל לפי עקרונו ת ה דמוקרטי ה הישראלית המבכר ים את שלטון החוק , טוהר המידות והמנהל התקין. על כן, נבקש להתנגד להצעות החוק עסקינן, ו להביע תקווה כי אותן מגמות מזיקות יגיעו .לסיומן 10 ,שם23 . 11 לעיל ה"ש6.