מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה
צוותי חירום יישוביים במועצות האזוריות
בעוטף עזה
מוגש ל
וועדת העבודה, הרוו
חה והבריאות
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
כתיבה: גדעון זעירא
:אישור
שלי לוי, ראשת צוות
"ז כ בכסלו תשע"ו
9
בדצמבר2015
,הכנסת
מרכז המחקר והמידע
קריית בן-
גוריון, ירושלים91950
:'טל
6 4 0 8 2 4 0 / 1
-
02
:פקס
6 4 9 6 1 0 3
-
02
www.knesset.gov.il/mmm
עמוד 2 מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
תוכן העניינים
תמצית 3
מבוא
5
1. רקע – גורמים העוסקים בהפעלת הצח"י והכשרתו בעוטף עזה 8
2. תפקידי הצח"י ,הרכבו והכשרתו
11
3. היקף הצח"י בעוטף עזה
15
4
.תקצוב הצח"י ופעילותו
18
5. סוגיית תגמול חברי הצח"י
20
5.1
. מילוי התפקיד, שחיקה ותגמול
21
5.2
. אפשרויות לאסדרת תגמול חברי צח"י
22
5.2.1
. גיוס חברי צח"י בתור "מגויסי חוץ"
של המועצה
23
5.2.2
. גיוס חברי צח"י למילואים במסגרת ההגמ"ר (הגנה מרחבית) האזורי
24
עמוד 3 מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
תמצית
מסמך זה נכתב לבקשת ועדת העבודה, הרווחה והבריאו
ת של הכנסת,
והוא עוסק בצוותי חירום
יישוביים (צח"י) ביישובי ארבע
ה מועצות
ה אזוריות בעוטף עזה: חוף אשקלון, שער הנגב, שדות נגב
ואשכול .
.להלן נציג את עיקרי המסמך
צוותי חירום יישוביים (צח"י) פועלים בעיקר במועצות אזוריות וביישובים קהילתיים,
בעוד צוותי
חירום שכונת יים (צח"ש) פועלים בעיקר ביישובים עירוניים. הצוותים מורכבים מתושבים מתנדבים
שהוכשרו הכשרה בסיסית, ונועדו לתת מענה מידי וראשוני במצבי חירום ומשבר, כגון מצבי לחימה
ופגעי טבע, לתושבים ולאוכלוסיות בעלות צרכים מיוחדים עד להגעת גורמי חירום רשמיים ואנשי
.מקצוע
סיו
ע הצ
ח"י לתושבי היישוב נמשך גם במהלך מצב המשבר, ואף לאחריו .
לפי גורמים
,העוסקים בנושא
על ה
צח"י
,לפעול בתיאום עם הנהגת היישוב והמועצה האזורית שכן זהו אמצעי
מרכזי שבו מועצה אזורית יכולה לתת מענה הולם לתושבים ביישובים כפריים בעת ות משבר
,וחירום
ובמיוחד אם יש מס פר גדול של יישובים מרוחקים זה מזה, והתגובה של גורמי חוץ עלולה
.להגיע באיחור
בהיבטי
הצח"י
בעוטף עזה עוסקים
.כמה גורמים ברמה הלאומית והמקומית יש קושי לשרטט את
.גבולות האחריות של הגורמים השונים, וכל שכן את חלוקת העבודה הברורה ביניהם
משרד הרווחה
והשירותים החב רתיים )(להלן: משרד הרווחה רואה את השירות לעבודה קהילתית באגף לשירותים
חברתיים ואישיים במשרד אחראי על נושא הצח"י ברחב
י הארץ , אולם לצדו פועלים גורמים
המשתתפים במידה זו או אחרת בנושא זה ,ובהם: רח"ל, משרד הבריאות, מרכזי החוסן בעוטף עזה
הקואליציה הישראלית לטראו,מה
.המועצות האזוריות ואף גורמי צבא ומשטרה
סוגיית האחריות על הצח"י הייתה במחלוקת בין משרד הרווחה למשרד הביטחון החל משנת2009
,
אך לדברי משרד הרווחה
בכל הנוגע לעוטף עזה אחריות המשרד בנושא הייתה רציפה. משרד
הרווחה סבור כי יש לו
ה
מומחיות בנושא החוסן הקהילתי ו ,רואה את הצח"י (והצח"ש) משולבים בו
ולכן לדבריו המשרד צריך להוביל נושא זה בתיאום עם גורמים משיקים,
ובהם רשות חירום לאומית
(רח"ל). מ
רח"ל
נמסר לנו בעניין זה כי האחריות להובלת הצח"י והבקרה עליו היא באחריות משרד
,הרווחה .וכי רח"ל תסייע למשרד
דומה כי שאלת האחריו
ת ,התקצוב
והתיאום בין הגורמים
.השונים, ברמה הלאומית והמקומית, עדיין דורשת ליבון ואסדרה
כיום פעילו
ת הצח"י בעוטף עזה מצויה תחת הנח יה מקצועית של מרכזי חוסן הפועלים במועצות
.האזוריות חוף אשקלון, שער הנגב, שדות נגב ואשכול מתוקף החלטת ממשלה לפי דיווח של כל
מרכז חוסן למרכז המחקר והמידע של הכנסת, יש צח"י בכ-
82%
מהיישובים
במועצה האזורית
אשכול (
27
צוותים מתוך33
יישובים , כולל10
צוותים הדורשים הכשרה או רענון ;)בכ-
75%
מהיישובים
במועצה האזורית
חוף אשקלון (ב-
16
יישובים מתוך21
;)
לכ-
94%
מהיישובים ב מועצה
האזורית שדות נגב (ל-
15
מתוך16
יישובים), ו בכל12
היישובים שב
מועצה האזורית שער הנגב.
לפי
משרד הרווחה, כיום יש
תקן מינימום בנוגע למספר החברים בכל צוות ברחבי הארץ (8
חברי צוות
ביישוב שבו עד100
בתי אב ו-
12
חברים ביישוב מעל ל-
100
.)בתי אב מרכזי החוסן בשער הנגב ובחוף
אשקלון
מס
רו כי דיווחם על המספר הצוותים עונ
ה
על תקן זה, ומרכזי החוסן באשכול ובשדות נגב
.ציינו כי דיווחם אינו נסמך על מספר חברי צוות לאור השונות בין מרכזי החוסן לגבי הקריטריונים
עמוד 4 מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
לפיהם דיווחו על קיומו של צח"י ביישובים, עולה השאלה:
האם יש צורך בקיומו של תקן אחיד
למספר
ה
חברי
ם
בכל צוות במועצות עוטף עזה? ואם לא–
מהם הקריטריונים שעל בסיסם י
יקבע
מספר החברים ל
יישוב מסוים
?ומי הגורם המתאים לקביעתו
אין תקציב ייעודי לצח"י ,
וקשה להצביע על סך התקציב השנתי המוקצה לתחום זה במועצות
.האזוריות בעוטף עזה
מקור מרכזי הוא
תקציב מרכז
י החוס ן שמקורו
לפי החלטת הממשלה
הוא
ממספר משרדי ממשלה, והוא מועבר למרכזי החוסן על ידי משרד הבריאות, למעט
חלק מהתקציב
( שמקורו במשרד הרווחה625
אלף
ש"ח)
שהמשרד מעביר ישירות
לארבע המועצות האזוריות
ולשדרות
.)(בחלוקה שווה לכל רשות
שלושה מרכזי חוסן במועצות מסרו לנו כי תקציב כל אחד מהם
,הוא כמיליון ש"ח
וב
התאם לתכנית העבודה של המרכז
מוקצה מכך
התקציב לצח"י.
,נוסף על כך
ניתן להפנות כספים לצח"י מ
תק ציב נוסף שמעביר משרד הרווחה ישירות לחמש הרשויות–
300
)"אלף ש"ח ("לכידות קהילתית
בחלוקה לפי גודל או
כלו .סייה התקציבים
שמעביר משרד הרווחה
,ישירות לרשויות דורשים השתתפות של המועצה בשיטת ה-
Matching
בשיעור של25%
כנגד75%
של תקציב משרד הרווחה .
.נציין כי אין שימוש מחויב בכספים אלו עבור הצח"י לאורך השנים
הוקצו כספים גם מגורמים נוספים, חלקם לא יועדו רק לתחום הצח"י, ובהם גורמי ממשלה
וארגוני.ם מהחברה האזרחית נציין כי אמורה לצאת אל הפועל תכנית רב-
שנתית של משרד הרווחה
ורח"ל להקמת צח"י ואחזקתם בכל הארץ, אך בשלב
ה
ראשון
התכנית אינה כוללת צח"י בעוטף עזה
מתוך ההבנה שכיום מוקצים משאבים לשם כך.
מהמסמך עולה כי
לאורך ,השנים לא היה גורם שקבע תקן לציוד
מו תשובות מרכזי החוסן עולה כי
,יש מחסור בציוד בקרב הצוותים
דבר ףאש
פוגע במיסוד הצח"י. לגבי הצטיידות הצח"י במועצות
בעוטף עזה, נמסר לנו ממשרד הרווחה כי
נערכת בדיקה בנוגע לציוד שהקצה בעבר רח"ל, ו השלמת
ציוד חסר אמורה להיות
במסגרת
ה
תכנית רב ה-שנתית
,של המשרד ורח"ל ובמסגרתה נקבע תקן
לציוד לצח"י. אשר ל
חדרי הפעלה לצוותים
, הועלה בפנינו
כי לא מעט צח"י מתפקדים במרכזים לא
ממוגנים ,ופיקוד ה
דרום
העלה בפנינו כי
יש צורך ב
קביעת תקן ל
ריהוט ומערכות שליטה ובקרה
במרכזים אלו . לפי משרד הרווחה, נושא חדרי ההפעלה לצח"י הוא באחריות משרד הביטחון
בשיתוף פיקוד העורף. מרח"ל נמסר כי בשנים2014-2013
הועברו7
מיליון ש"ח להקמת חדרי
הפעלה לצח"י ב
דרום
, אך אין בידנ
ו מידע על סך התקציב הנדרש ל הקמת
חדרים אלו
לצח"י
ב
מועצות עוטף עזה
או
לציודם.
,רוב חברי הצח"י הם מתנדבים, אך בחלק מהיישובים
בדגש על קיבוצים,
יש חברי צוות שהם בעלי
תפקיד בשכר בשגרה .
מהתשובות
שקיבל
נו
,עולה כי מתנדבים בצח"י, בדגש על ראשי הצח"י
מתקשים
לעשות כן במקביל לעבודתם, ובמיוחד בעתות חירום מתמשכות
, ו הועלה בפנינו כי היו
מקרים
ששכרם של חברי צח"י נפגע
, כמו גם בעלי תפקיד ש יודעו כי מקום
עבודתם ב סכנה. עוד
הועלה כי גם בזמן שגרה נדרשים חברי הצח"י להקדיש
זמן רב
.לתחום כיום אין מנגנון ממשלתי
.שבאמצעותו יכולה מועצה אזורית לממן תגמול לחברי הצח"י
בחלק מהצח"י , דרישות התפקיד
וסוגיית התגמול,, לצד סיבות נוספות מקש
ים
על גיוס חברים ועל שימור
חברים קיימים.
במס מך מוצגות
שתי אפשרויות לאסדרת תגמול הצח"י שהובאו בפנינו ,. האחד גיוס חברי צח"י
בתור "מגויסי חוץ" בהכרה של משרד הכלכלה, תוך הקצאת תקציב ממשלתי לשיפוי גיוס זה , שכן
עמוד 5 מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
,לפי הקבוע כיום
המועצות האזוריות צריכות לשאת בעלות .
,נציין כי לפי משרד הכלכלה, כיום אין
חברי צח "י שהמועצות האזוריות בעוטף עזה ,ביקשו הכרה עבורם במסגרת המנגנון הקיים. השני
גיוס במסגרת מילואים ל הגמ"ר (הגנה
מרחבית)
,
אך נמסר כי
יש מגבלות בגיוס זה.
נושא השיפוי
נידון בעבר על ידי גורמי ממשלה, ובדצמבר צפוי דיון באגף התקציבים במשרד האוצר
בשיתוף ר ח"ל
ל
בחינת נ ושא שיפוי חברי
צ
ח"י.
מ
תשוב
ו ת שלושה מרכזי
חוסן עולה כי
חברי הצח"י מבוטחים בביטוח מתנדבים לפי חוק הביטוח
הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה–
1995
., בדומה לביטוח החל על נפגעי עבודה
משרד הרווחה מסר כי
המוסד לביטוח לאומי כולל כיום את הצח"י בפירושיו את הסעיפים הקשורים ל הצלת חיים וחירום
לעניין ביטוח מתנדבים בחוק הביטוח הלאומי. לדברי המשרד, הוא
,ינסה לעגן זאת במפורש בחוק
.ובכך באופן ודאי הביטוח יאפשר כיסוי גם בשגרה ובתרגילים
להלן נציג את סדר פרקי המסמך. בפרק המבוא נציג את ייעוד הצח"י,
את סוגיית האחריות הממשלתית
בנושא ואת
הגורמים המרכזיים שפנינו אליהם כדי למפות את נושא הצח"י במועצות האזוריות בעוטף
;עזה. בפרק הרקע נציג את גורמים העוסקים בצח"י והכשרתו, הן ברמה הארצית והן ברמה המקומית
בפרק2
נציג את תפקידי הצח"י, הרכבו והכשרתו; בפרק3
נביא נתונים על היקף פעילות הצח"י
במועצות
האזוריות בעוטף עזה ; בפרק4
נמפה מקורות לתקצוב הצח"י ונציג
קשיים שהועלו בפנינו
בהקשר זה . לבסוף, בפרק5 נדון ב קשיים שהועלו בפנינו לגבי תגמול חברי הצח"י, בדגש על עתות חירום
מתמשכות, ו
ב שני פתרונות אפשריים.שהועלו בפנינו לסוגיה זו
מבוא
צוותי חירום יישוביים (צח "י) פועלים בעיקר במועצות אזוריות וביישובים קהילתיים, בעוד צוותי חירום
.שכונתיים (צח"ש) פועלים בעיקר ביישובים עירוניים1
הצוותים מורכבים מתושבים מתנדבים שהוכשרו
הכשרה בסיסית, ונועדו לתת מענה מידי וראשוני במצבי חירום ומשבר לתושבים ולאוכלוסיות בעלות
צר
כים מיוח דים ברשויות המקומיות עד
להגעת גורמי חירום רשמיים ואנשי מקצוע.
2
הצח"י מתאמים
את פעולות הסיוע הראשוני לנפגעים, מפעילים מערך מידע והסברה לציבור ,
מסייעים בהחזקת מוקד
חירום יישובי, במיפוי האנשים עם צרכים מיוחדים ו
כדומה.
3 סיוע
הצוות לתושבי היישוב נמשך גם
במהלך מ.צב המשבר, ואף לאחריו4
1
,משרד הרווחה והשירותים החברתיים
היערכות הרשות המקומית לשעת חירום , הוראה20.2
:בתע"ס, תחולה1
ביולי
2014
:, פרסום15
ביוני2014
', עמ9.
2
'שם, עמ9
; משרד הרווחה והשירותים החבר ,תיים, אגף בכיר למחקר, תכנון והכשרה סקירת השירותים החברתיים3
201
,
עבודה קהי
לתית , ספטמבר2014
', עמ665
.
3 עבודה קהילתית ', עמ665
.
4 ענת שגב, מרכ ז הקשר כנסת–
,ממשלה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, מכתב16
בנובמבר2015
.
בטיוטת אוגדן
צח"י שעומד להיות מופץ בקרוב נכתב" :צח”י מורכב מבעלי
תפקידים(הגרים ביישוב) ופעילים קהילתיים, שעברו הכשרה
בסיסית במטרה לנהל את מצב/אירוע החירום/המשבר, לטפל בצורכי התושב
ים, לבצע
,התערבות לספק מידע ולהגיש סיוע
פיזי
ורגשי ,ככל הנדרש, בתחומים שונים ליחידים, למשפחות ולקהילה ולסייע להם להתמודד עם המצב עד החזרתו לקדמותו.
משרד
,הרווחה והשירותים החברתיים, האגף לשירותים חברתיים ואישיים, השירות לעבודה קהילתית ושיקום שכונות
צוות
חיר)ום וחוסן יישובי (צח"י , טיוטה, יולי2015
', עמ30
.
עמוד 6 מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
משרד הרווחה רואה את
השירות לעבודה קהילתית באגף לשירותים חברתיים ואישיים ב
משרד
אחראי
.על נושא הצח"י והצח"ש5 פל י
המשרד, הסיוע הראשוני והחשוב ביותר בעת משבר , כגון מצבי לחימה או
מצבי משבר
אחרים דוגמת רעידת אדמה,
יינתן
בידי התושבים עצמם ו כדי להבטיח את הבאתם לידי
ביטוי יש למפות את הכוחות בקהילה
, לארגנם
ולהפעילם בעת
משבר.
6
המשרד פיתח בשיתוף עם גורמים
שונים תפי סת הקמה והפעלה של צוותים אלו, ובשנת2002
,פרסם אוגדן צח"י המהווה
ל דברי המשרד
את ה
"תורה המקצועית" של צח"י ביישובים הכפריים בישראל
, ובימ ים אלו מפיק המשרד אוגדן
מעודכן . בשנת2004
פורסם גם אוגדן להפעלת הצח"ש, פרי ועדה בין-
משרדית בהובלת השירות לעבודה
קהילתית במשרד,
7 אך תפיסת ההפעלה של הצח"ש עדיין נבחנת .
,לפי משרד הרווחה בשנת2013
פעלו254
צח"י ב-
15
,מועצות אזוריות בעוטף עזה
ב ,יהודה ושומרון
ב
צפון הארץ ובמועצה האזורית גולן,
8
ולפי תכנית
רב-
שנתית של משרד הרווחה
ורח"ל,
9
עד שנת1
202
אמורה להיות מושלמת הקמתם של צוותים ב
כל ה
יישובים במועצות האזוריות בישראל.
10
לדברי
המשרד,
בינו לבין רח"ל
יש הסכמה עקרונית על התכנית הרב-
שנתית, אך נדרש סיכום סופי לגבי
הוצא
תה
.אל הפועל והקצאת התקציב לכך11
לגבי הצח"ש , לפי תשובת רח"ל, בשנת2014
גובשה מחדש
תפיסת הצח"ש והוחלט על בחינתה בתכנית פיילוט בערים שדרות וצפת, כאשר בכל אחת מהן יופעלו5-4
צוותים בשכונות או ברובעים.
תכנית
זו , המתוכננת
ל שנת2016
, ת ופעל תחת ועדת היגוי משותפת
ל
משרד ולרח"ל,
12
אך כיום אין עדיין הכרעה בנוגע לאחריות על תחום
ה
צח"ש, ו
ממשרד הרווחה
נמסר
כי הדיונים לגבי האחריות המשרדית ממשיכים עם משרד הביטחון.
13
לבקשת ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת,
במסמך זה ביקשנו לבחון את נושא הצח"י
והצח"ש
ב
רשויות ב
עוטף עזה .
כדי למפות את הנעשה בתחום
באזור זה פנינו בבקשה
למידע למשרד
הרווחה, וכן לרח"ל, לפיקוד העורף ולפיקוד הדרום
.באמצעות משרד הביטחון
נוסף על כך ,
כפי שיוצג
בפרק הרקע במסמך זה, כיום פעילות הצח"י
ב
עוטף
עזה
מצויה תחת הנח יה מקצועית של מרכזי חוסן
הפועלים
במועצות האזוריות ח
וף א
שקלון, שער הנגב, שדות נגב ואשכול (
להרחבה על המרכזים, ראו
בפרק1
)להלן,
ולכן פנינו לארבעת מרכזי
חוסן אלו
בבקשות מידע זהות. במענה לבקשותינו קיבלנו
:תשובה אחת מאוגדת על ידי הקואליציה הישראלית לטראומה המפעילה את מרכזי החוסן14
בחלקה
5
ענת שגב, מרכז הקשר כנסת–
,ממשלה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, מכתב16
בנובמבר2015
.
אם לא מצוין
.אחרת, אזכור משרד הרווחה במסמך זה מתייחס לתשובה זו
6
,משרד הרווחה והשירותים החברתיים מדיניות משרד הרווחה והשירותים החברתיים–
הערכות למצבי חרום ומשבר ,
הוראה20.1
:בתע"ס, תחולה1
ביולי2014
:, פרסום15
ביוני2014
', עמ7.
7 משרד הרוו ,חה והשירותים החברתיים, האגף לשירותים חברתיים ואישיים, השירות לעבודה קהילתית צוות חירום יישובי
)(צח"י , יוני2002
;
)צוות חירום שכונתי (צח"ש , תיק אב, יולי2004
.
8 עבודה קהילתית ', עמ665
.
9
רח"ל משמשת בתור גוף מטה מתאם המסייע לשר הביטחון לממש את אחריות העל לטיפול בעורף בכל מצבי החירום. ראו
,אוריאנה אלמסי
סמכויות המשרד להגנת העורף ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת22
באוקטובר2012
', עמ5
; משרד
,מבקר המדינה, דוחות ביקורת בנושא ההיערכות והמוכנות לשעת חירום, דוחות מיוחדים ההיערכות הלאומית לטיפול
באירועי חירום בעורף, 9
בספטמבר2015
', עמ14
-
15
,
44
.
10
כולל יישובים חדשים, וכולל "יישובים מוסדיים" שיש בהם אוכלוסיית קבע.
11
ברוך שוגרמן, מנהל השירות לעבו
דה קהילתית במשרד הרווחה והשירותים החברתיים ,
,דוא"ל17
;בנובמבר ,שיחת טלפון
23
בנובמבר2015
.
12
מ
שרד הביטחון, רשות חירום לאומית ,, מכתב3
בנובמבר2015
.
13
לפי המשרד, בעוד תפיסת הצח"י מגובשת והעיסוק של המשרד בנושא זה החל עוד בשנות ה-
90
, תפיסת הצח"ש אינה
מגובשת
ואילו הצח"ש הראשונים בפיקוח ובמימון של המשרד הוקמו בתקופה מאוחרת יותר, בשנת2007
לאחר מלחמת
.לבנון השנייה, והעיסוק של המשרד בנושא לא היה רציף
14
לפי אתר האינטרנט של
הקואליציה הישראלית לטראומה , היא עמותה רשומה
ה
מאגדת
תאגידים ויחידים העוסקים
בתחום החוסן, ה
יע
רכות לחירום ומענה פסיכו-
סוציאלי. הקואליציה הוקמה בפברואר2001
, והפכה לעמותה רשומה בשנת
עמוד 7 מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
הראשו
ן, מענה של הקואליציה לשאלותינו ל :לא התמקדות במועצה מסוימת (להלן ,)תשובת הקואליציה
ובחלק השני של התשובה מענה לחלק משאלותינו על-ידי כל מרכז חוסן בנפרד (להלן : תשובת מרכזי
.)החוסן15
לבסוף ,פנינו למועצות האזוריות
בין
היתר כדי לעמוד על אחריות המועצה
לצח"י ופעולותיה
במנותק ממרכזי החו .סן, אך עד מועד סגירת המסמך לא התקבלו תשובותיהן
,באשר לצח"ש בשדרות פנינו .לעיריית שדרות מתשובת עיריית שדרות עולה כי
ב עיר לא פועלים כיום
,צח"ש אך כאמור
העיר עומדת בפתחו של פיילוט בנושא.
,לפי תשובת העירייה במסגרת הפיילוט היא
מתכוונת להקים צ
וותי חירום שכונת
יים
ה , ו יא.שוקדת על כתיבת תורת הפעלה בנושא16
עוד נמסר
מהעירייה כי יש התחייבות של משרד הביטחון למימון הפרויקט, אך הכסף טרם הועבר לעירייה והנושא
.מצוי בתהליך מול משרד הפנים17
כיוון שנכון להיום בעיר שדרות לא פועלים צח"ש, מסמך זה יעסוק רק
בנושא הצח"י בארבע המועצ
ות
האזוריות חוף אשקלון, שער הנגב, שדות נגב ואשכול.
המסמך יעסוק בכל היישובים הנמצאים בארבע
המועצות האזוריות האלה ולא רק ב יישובים הנמצאים בטווח של עד שבעה ק"מ מגדר המערכת סביב
רצועת עזה ו מוגדרים
בהחלטות ממשלה
אזור"עוטף עזה",
18
וזאת כיוון ש
במענה לשאלתנו מרכזי
החוסן מסרו כי בתחום הצח"י
המרכזים עוסקים ב
כל היישובים במועצה.
במסמך זה אנו מבקשים לתת תמונה על הצח"י בעוטף עזה, וסוגיות מרכזיות הקשורות בו . נציין כי הן
בשל שונות בין מרכזי החוסן והן בשל
העובדה ש גורמים רבים מעורבים בהפעלת הצח"י ובהכשרתם
ועבור חלקם הוא אינו
חלק מליבת תחומי אחריותם, עלו במהלך כתיבת המסמך קשיים במיפוי
.הגורמים ותפקידם וכן ביישוב המידע שהתקבל מהם
במקרים שבהם לא הצלחנו ליישב את הדברים
ניסינו להציג את התייחסות מירב הגורמים. בפרק
הרקע להלן נציג את הגורמים המרכזיים העוסקים
בנושא, כפי שעולה מן התשוב
ות שקיבלנו.
2006
. אתר האינטרנט של
הקואליציה הישראלית לטראומה ,אודות ,
מרכזי החוסן–
שותפות ייחודית עם משרדי ממשלה
ורשויות מקומיות :, תאריך כניסה29
באוקטובר2015
;
בלה בן גרשון, ממונה טראומה נפשית והיערכות למצבי חירום
,בבריאות הנפש, משרד הבריאות, מכתב12
בנובמבר2015
. ראו גם בפרק הרקע.להלן
15
הקואליציה הישראלית לטראומה , נייר עבודה על מערך הצח"י ביישובי עוטף עזה עבור מרכז המחקר והמידע של הכנסת–
מרכזי חוסן שדרות ועוטף עזה, אוגוסט2015
', עמ47-1
', חנה טל, מנהלת מרכז החוסן במועצה האזורית שער הנגב, עמ
49-48, אדוה שביט, רכזת צח"י במרכז החוס 'ן ומירב וידל, מנהלת מרכז החוסן במועצה האזורית אשכול, עמ54-50
,
'ליאורה אלפרן, מנהלת מרכז החוסן במועצה האזורית שדות נגב, עמ57-55
,
שירה רייניץ, מנהלת מרכז החוסן במועצה
'האזורית חוף אשקלון, עמ60-58. נוסף על כך, קיבלנו הבהרות על תשובות אלו ומענה על שאלות נו ,ספות: שירה רייניץ
,שיחת טלפון16
בנובמבר2015
,, דוא"ל18
ו-
23
בנובמבר2015
;
חיה מזל, עובדת סוציאלית קהילתית ורכזת צח"י במרכז
,החוסן במועצה האזורית שדות נגב, דוא"ל12
,
16
ו-
17
בנובמבר2015
;
מיה זילברבוש, עובדת סוציאלית במרכז החוסן
,במועצה האזורית שער הנגב ,דוא"ל17
ו-
23
בנובמבר2015
,; מירב וידל, שיחת טלפון17
בנובמבר2015
;
,אדוה שביט
דוא"ל ,
18
,
22
ו-
30
בנובמבר ו-3 בדצמבר
2015
,; הקואליציה הישראלית לטראומה, דוא"ל5 ו-
29
בנובמבר2015
.
16
,טל טורן, מנכ"ל עיריית שדרות, מכתב10
בספטמבר2015
,; דוא"ל24
בספטמבר15
20
ו-
17
בנובמבר2015
.
17
,אבי חליבה, מנהל אגף הרווחה בעיריית שדרות, שיחת טלפון29
בנובמבר2015
.
18
'ראו למשל, החלטה מס1846
של הממשלה ה-
33
,
תכנית לחיזוק החוסן האזרחי בשדרות "וביישובי "עוטף רצועת עזה
לשנים2015
-
2016
", ומענה לצרכים מיידיים עקב מבצע "צוק איתן ,
13
ביולי2014
. נציין כי בסעיף2
(א) של החלטת
הממשלה משנת2006
להקים את מרכזי החוסן, העוסקת גם בנושאים נוספים, נכתב כי יישובי עוטף עזה לעניין ההחלטה
הם העיר שדרות וישובים
במועצות האזוריות שנקבעו בהחלטות ממשלה קודמות, כלומר יישובים עד7
ק"מ מגדר
( המערכת המקיפה את רצועת עזה. עם זאת בסעיף העוסק בהקמת מרכזי החוסן3
) נכתב כי אלו יספקו כאמור שירותים
'לתושבי העיר והמועצות האזוריות. ראו החלטה מס746
של הממשלה ה-
31
,
תכנית סיוע משלימה לשדרות וליישובי
"עוטף רצועת עזה" לשנת2007
,
27
בנובמבר2006; הממשלה ה-
30
', החלטה מס2173
,
סיוע לישובים בעוטף רצועת עזה
לשנים2004
-
2006
,
4
ביולי2004
'; החלטה מס2341
,
סיוע לישובים בעוטף רצועת עזה לשנים2004
-
2006
- תיקון ההחלטה ,
1
באוגוסט2004
.
עמוד 8 מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
1. רקע – גורמים העוסקים ב
הפעלת ה
צח"י והכשרתו בעוטף עזה
בהפעלת הצח"י על היבטיו השונים משתתפים מספר גורמים ברמה הלאומית והמ קומית. יש קושי
לשרטט את גבולות האחריות של
ה גורמים
ה
שונים כלפי הצח"י בעוטף עזה, ו כל שכן את חלוקת
העבודה הברורה
ביניהם
, אך לשם הבנת סוגיה זו חשוב ללמוד על מעורבותם של הגורמים השונים .
לכן
בטרם נדון בצח"י
להלן נציג הגורמים המשתתפים במידה זו או אחרת בנושא זה, ו
ב :הם משרד
הרווחה,
,רח"ל ,משרד הבריאות ,מרכזי החוסן בעוטף עזה
הקואליציה הישראלית לטראומה
והמועצות האזורי
ו.ת
בפרק זה
לא נתמקד ב,גורמים נוספים הקשורים להיבטים מסוימים בצח"י
למשל
פיקוד העורף, פיקוד הדרום והמשטרה
ה ,משתלבים בהכשרות מסוימות של הצח"י ברמת המועצה
ומשתתפים בתרגולם.
כאמור
משרד הרווחה
רואה את השירות לעבודה קהילתית באגף לשירותים חברתיים ואישיים במשרד
אחראי על נושא הצח"י
, במ.סגרת עיסוקו בחיזוק החוסן הקהילתי19
,לפי המשרד כדי לסייע לרשויות
מקומיות להיערך להתמודדות עם מצבי משבר וחירום פיתח הש
י
רות לעבודה קהילתית במשרד ,תפיס
ה
ל
הפעל
ת
צוותי
חוסן וחירום י
י
שוביים
,וצוותים שכונתיים20
בשיתוף משרדי ממשלה נוספים ועם מל"ח
)(משק לשעת חירום, פ
יקוד העורף והמרכז לשלטון מקומי.
סוגיית האחריות על צוותים אלה הייתה במחלוקת בין המשרד למשרד הביטחון החל משנת2009, אך
לדברי משרד הרווחה בכל הנוגע לעוטף עזה אחריות המשרד בנושא
הייתה רציפה.
משרד הרווחה סבור
כי יש לו
את ה
מומחיות בנושא החוסן הקהילתי ורואה את ה
צח"י משולבים בו, ו לכן לדבריו המשרד
צריך להוביל נושא זה
בתיאום עם גורמים משיקים. מ
רח"ל
נמסר לנו בעניין זה כי האחריות להובלת
הצח"י והבקרה עליו היא באחריות משרד הרווחה, וכי רח"ל תסייע למשרד בהיבטי תקציב, בהיבט
המקצועי ובבקרה לפי תכנית רב-
שנתית מוסכמת
לפיתוח צ.ח"י וצח"ש21
כיום פעילות ה
צח"י בעוטף עזה מצויה תחת הנחי ה מקצועית של מרכזי
ה
חוסן .מרכזי חוסן קהילתי
פועלים ב
ישראל ב שדרות ובשמונה מועצות אזוריות בעוטף עזה וביהודה
ו .שומרון מטרתם של מרכזים
ו אל
לסייע
ליחידים, למשפחות ולקהילות לחזק את חוסנ
ם
כדי להתמודד עם מצבי
משבר, חירום
וא
סונות פיזיי.ם, כלכליים וחברתיים
המרכזים פועלים בשיתוף אנשי מקצוע, מתנדבים ופעילים
בקהילה ומפתחים תכניות
בנושא., מפעילים מערך הכשרות וסדנאות ועוסקים בפיתוח ידע ובאיגומו22
אשר לאזור עוטף עזה, ב
החלט
ה
מספר746
של הממשלה ה-
31
ב נובמבר2006
הוחלט להק ים
חמי שה
מרכזי חוסן ש
יספקו שירותים פסיכו-סוציאליים לתושבים בעיר שדרות וב
מועצות האזוריות שער הנג ,ב
שדות נגב, חוף אשקלון ואשכול.
23
19
משרד הרווחה הגדיר
חוסן קהילתי בתשובתו :
"
היכולת של קהילה לנקוט פעולה מכוונת לשיפור היכולות האישיות
והקולקטיביות של תושביה ומוסדותיה, להגיב ביעילות על שינוי ביטחוני, חברתי או כלכלי ולהשפיע על מהלכו ועל
השלכותיו העתידיות על הקהילה" (פלד וסנדר2003
)".
20
משרד הרווח ,ה והשירותים החברתיים סקירת השירותים החברתיים2011
,מדיניות פיתוח חוסן קהילתי , אוקטובר2012
,
'עמ598
.
21
,משרד הביטחון, רשות חירום לאומית, מכתב3
בנובמבר2015
.
22
משרד הרווחה והש ,ירותים החברתיים סקירת השירותים החברתיים3
201
,עבודה קהילתית , ספטמבר2014
,
'עמ665
.
23
'החלטה מס746
של הממשלה ה-
31
,
תכנית סיוע משלימה לשדרות וליישובי "עוטף רצועת עזה" לשנת2007
,
27
בנובמבר
2006
.
עמוד 9 מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
חמשת מרכזי החוסן
האמורים
הוקמו בשנת2008
,
24
והפעלתם הוטלה על
משרד הבריאות .
פעילותם של
מרכזי החוסן
הוארכה בסדרת החלטות ממשלה נוספ ות בין השנים2014-2008
, ו האחרונה שבהן עסקה
בין היתר בהמשך ההפעלה
בשנים2015
-
2016
.
25
הקואליציה הישראלית לטראומה
היא ספק של משרד
הבריאות
המפעיל את מרכזי החוסן,
26
ו לפי אתר האינטרנט של
הקואליציה , היא עמותה רשומה
המאגדת
,תאגידים ויחידים העוסקים בתחום החוסן
בהי
ערכ
ות לחירום ו
ב
מענה פסיכו-
.סוציאלי27
ועדת
היגוי מרכזית
(בין-
)משרדית
,בראשות נציג משרד הבריאות קובעת מד יניות לגבי
פעילות מרכזי החוסן ,
מאשרת את תכניות העבודה שלהם ומבצ
עת בקרה על ביצוען.
28
לפי תשובת הקואליציה
ו
מרכזי ה
חוסן ,
מאז שהוקמו מרכזי החוסן בשנת2008, תחום הצ ח"י בעוטף עזה נתון בהנחיה מקצועית של מרכזי
החוסן
, ולפי משרד הבריאות תכניות העבודה של
המרכזים צריכות לכלול
התייחסות לצח"י.
29
משרד
הרווחה מסר כי פעילות מרכזי החוסן בעוטף עזה בתחום הצח"י מתבצעת באפקטיביות, ובכלל זה
ה תיאום בין
הגורמים העוסקים בהיערכות לחירום במ ועצות האזוריות ואנשי המקצוע העוסקים
,בהקמה
ב
הכשרה ו
ב שימור של
ה.צח"י30
מהתשובות שקיבלנו עולה כי
תקציב מרכז החוסן הוא מקור מרכזי למימון פעילות הצח"י
במועצות
האזוריות בעוטף עזה. החלטות הממשלה האמורות
קבעו בין היתר הקצאת תקציב שנתי לפעילות מרכזי
החוסן
, כאשר הח לטת הממשלה בדבר הפעלת מרכזי החוסן בשנים2016-2015
קבעה כי בכל אחת
מהשנים האלה יוקצו לחמשת המרכזים8 מיליון ש"ח בסך הכול, וקבעה השתתפות של משרדי ממשלה
שונים בתקציב זה. את הכספים מכלל המקורות מקבל משרד הבריאות ואחראי להעברתם ל מרכז החוסן
,)(באמצעות הקואליציה למעט625
אלף ש"ח ממשרד הרווחה,
31
לש דבריו
הוא מעביר
ישירות לחמש
24
סיכום שנת העבודה2012
– מרכזי חוסן שדרות וי ,ישובי עוטף עזה, טליה לבנון, מנכ"לית הקואליציה הישראלית לטראומה
'עמ2
.
25
החלטה מס'
2902
של הממשלה
ה-
31
,
תכנית סיוע לעיר שדרות וליישובי עוטף עזה לשנת2008
,
6
בינואר008
2
;
החלטה
מס '
1185
של הממשלה
ה-
32
,
תכנית לחיזוק החוסן האזרחי לשדרות ולישובי "עוטף רצועת עזה" לשנת2010
,
3
בינואר
2010
;החלטה מס'
2664
של הממשלה
ה-
32
,תכנית לחיזוק החוסן האזרחי בשדרות וביישובי
"עוטף רצועת עזה" לשנת
2011
,
2
בינואר2011
; החלטה מס'
4059
ה של ממשלה
ה-
32
,
תכנית לחיזוק החוסן האזרחי בשדרות ובישובי "עוטף רצועת
עזה" לשנת2012
,
1 בינואר
2012
;החלטה מס'
5207
של הממשלה
ה-
32
,
תכנית לחיזוק החוסן האזרחי בשדרות ובישובי
"עוטף רצועת עזה" לשנת2013
,
4
בנובמבר2012
; החלטה מס'
1114
של הממשלה
ה-
33
,
תכנית לחיזוק החוסן האזרחי
בשדרות וביישובי "עוטף רצועת עזה" לשנת2014
,
29
בדצמבר2013
'; החלטה מס1846
של הממשלה ה-
33
,
תכנית לחיזוק
החוסן האזרחי בשדרות וביישובי "עוטף רצועת עזה" לשנים2015
-
2016
", ומענה לצרכים מיידיים עקב מבצע "צוק איתן ,
13
ביולי2014
.
26
בלה בן גרשון ,, ממונה טראומה נפשית והיערכות למצבי חירום בבריאות הנפש, משרד הבריאות, מכתב12
בנובמבר2015
.
נציין כי בבקשת המשך התקשרות עם הקואליציה בפטור ממכרז, נכתב כי הקואליציה הקימה את מרכזי החוסן. עוד נכתב
כי המיזם היה משותף לממשלה, לקרן לידידות ולקואליציה, וכי בשנת
2009
.הודיעה הקרן על הפסקת השתתפותה
הקואליציה משמשת כיום כספק יחיד, אשר לשנת2015
,
התקשרות זו אושרה בפטור ממכרז, ולשנת2016
הוגשה בקשת
,המשך התקשרות בפטור, ראו אתר האינטרנט של מִ נהל הרכש הממשלתי, הודעות פטור בקשה לפטור ממרכז: התקשרות
עם הקואליציה הישראלית לטראומה :, תאריך עדכון אחרון9
במרס2015
;פרסום כוונה להתקשרות עם ספק
יחיד טרום
החלטת וועדה,
ד"ר ,טל ברגמן לוי, ראש אגף בריאות הנפש במשרד הבריאות בקשת המשך התקשרות עם הקואליציה
הישראלית לטראומה בפטור ממכרז ,
28
באוקטובר2015
.
27
אתר האינטרנט של
הקואליציה הישר
אלית לטראומה ,אודות ,
מרכזי החוסן–
שותפות ייחודית עם משרדי ממשלה
ורשויות מקומיות :, תאריך כניסה29
באוק טובר2015
.
ראו גם הערה14
.
28
לפי משרד הבריאות, בוועדה חברים גם נציגים של משרד הרווחה והשירותים החברתיים, המשרד לפיתוח הנגב והגליל
ומשרד העלייה והקליטה( . נוסף עליה, פועלת ועדה מצומצמת נציג משרד הבריאות, ובהשתתפות נציגי משרד הרווחה
והקואליציה
לצורך מימוש התכ ניות ויישום המדיניות המצויה לפי המשרד בקשר רציף עם מנהלות מרכזי החוסן, עם
הספק (הקואליציה) וראשי הרשויות המקומיות. בלה בן גרשון, ממונה טראומה נפשית והיערכות למצבי חירום בבריאות
,הנפש, משרד הבריאות, מכתב12
בנובמבר2015
;
,דוא"ל19
בנובמבר2015
,; שיחת טלפון24
בנובמבר2015
.
29
,בלה בן גרשון, ממונה טראומה נפשית והיערכות למצבי חירום בבריאות הנפש, משרד הבריאות
דוא"ל,
23
בנובמבר2015
.
30
ענת שגב, מרכז הקשר כנסת–
,ממשלה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, מכתב16
בנובמבר2015
.
31
'החלטה מס1846
של הממשלה ה-
33
,
תכנית לחיזוק החוסן האזרחי בשדרות וביישובי "עוטף רצועת עזה" לשנים2015
-
2016
", ומענה לצרכים מיידיים עקב מבצע "צוק איתן ,
13
ביולי2014
.
עמוד
10
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
הרשויות
)(בחלוקה שווה.
32
שלושה מרכזי חוסן במועצות מסרו לנו כי תקציב כל אחד מהם הוא כמיליון
.ש"ח33
,כאמור
ת
קציב מרכז החוסן
,הוא מרכזי בפעילות הצח"י אך החלטת הממשלה אינה קובע
ת
את
סך התקציב שיוקצה לצ
ח"י
, ו חלוקת תקציב המרכז
נקבע
ת בתכניות העבודה שהוצגו לעיל . משרד
הרווחה מסר כי בנוסף
הוא מ עביר לחמש רשויות אלו300
אלף ש"ח
לנושא של "ל כידות קהילתית" לפי
החלטת הממשלה
, וחלק מפעילות צח"י מתוקצבת גם באמצעות תקציב זה . התקציבים שמעביר משרד
,הרווחה ישירות לרשויות
דורשים השתתפות של המועצה בשיטת ה-
Matching
בשיעור של25%
כנגד
75%
.של תקציב משרד הרווחה(ל הרחבה בנושא תקציב ומקורות מימון נוספים
ראו פרק 4
.)
מרכזי החוסן נותנים מענה
לאוכלוסיי
ה ב
כמה תחומים, ובהם
,היערכות לחירום וחוסן קהילתי34
ובכלל
זה .הצח"י
לפי תשובת הקואליצ
יה ומרכזי החוסן ,
המרכזים משולבים במסגרת המחלקות לשירותים
חברתיים של המועצות האזוריות ועל-
פי טיוטת אוגדן
הצח"י
)החדש (להלן: אוגדן הצח"י,
חשוב להגדיר
את הקמת הצח"י ושימורם בתור משימה של
המועצה האזורית , כאשר המחלקה לשירותים חברתיים
במועצה, בסיוע מחלקת הביטחון ,, תהיה אחראית להקמת הצוותים
ל
הכשרתם ו
ל שימורם (באמצעות
.)העובדים הסוציאליים הקהילתיים35
על פי
אחד מעקרונו
ת העבודה להקמת צח"י והפעלתו" ,
]...[צח"י
ישלים את המענה שניתן לאזרחים על
ידי הרשות המקומית/
.המועצה הרשות/המקומית המועצה היא אבן היסוד המובילה את המענה
ל
תושביה . חשוב לשמור על עקרון המשילות, אך עם זאת לתושבים בקהילה יש יכולות ומשאבים שחשוב
.להסתייע ולהשתמש בהם
ל פיכך יש צורך בצוות צח"י מיומן ומתורגל, אשר יאפשר לקהילה/ליישוב בעת
משבר וחירום להביא לידי ביטוי את הכוחות ואת היכולות של תושבי היישוב".
36
עוד נכתב כי
האחריות
לניהול מצבי משבר וחירום היא של ההנהגה הפורמלית של המועצה והיישוב וכי הצח"י הוא חלק בלתי
ר נפ
ד ממערך החירום של המועצה . על כן חשוב שמקבלי ההחלטות ואנשי המקצוע במועצה וביישובים
יהיו שותפים לפעילות הצח"י על כל שלביה ויש לקבוע ממשקי עבודה עם הנהגת היישו ב ואף לשלב בעלי
.תפקיד הגרים ביישוב, בצח"י37
מ
תשובת הקואליציה ומרכזי החוסן עולה כי
למועצות האזוריות בעוטף עזה בשיתוף מרכזי החוסן
המשולבים במחלקה לשירותים חברתיים בכל מועצה
.יש תפקידים בתחום הצח"י בשגרה ובחירום
התפקידים בשגרה :ריכוז בניית המערך באמצעות גיוס
רכז צח"י ותקצובו, סיוע בהקמת צוותים
חדשים, מיפוי מוכנות הצוותים וזיהוי צרכים ופערים, בניית תכנית עבודה שנתית לחיזוק המערך ברמת
,היישוב והמועצה ויישומה, סיוע להנהגת היישובים באיתור בעלי תפקיד בצח"י הכשרה ושילוב הצח"י
32
ברוך שוגרמן, מנהל השירות לעבודה
קהילתית
במשרד הרווחה והשירותים
,החברתיים, דוא"ל23
בנובמבר2015
. נציין כי
בהחלטת הממשלה שהערה31
מפנה אליה, נכתב כי כספים אלו יועברו.ישירות למרכזי החוסן
33
לפי בקשת משרד הבריאות לפטור מ מכרז עבור הקואליציה, תקציב מרכז חוסן במועצות האזוריות הוא1.094
,מיליון ש"ח
למע
ט התקציב שמעביר משרד הרווחה
.כאמור בחלוקה שווה לחמש הרשויות
,אתר האינטרנט של מִ נהל הרכש הממשלתי
,הודעות פטור
פרסום כוונה להתקשרות עם ספק יחיד טרום החלטת וועדה, ד"ר
טל ברגמן לוי, ראש אגף בריאות הנפש
,במשרד הבריאות
בקשת המשך התקשרות עם הקואליציה הישראלית לטראומה בפטור ממכרז ,
28
באוקטובר2015
.
34
לפי אתר האינטרנט של הקואליציה, העיסוק בתחום הצח"י הוא חלק
מהעיסוק בהכשרות ועבודה קהילתית . ראו אתר
האינטרנט של
הקואליציה הישראלית לטראומה ,
מרכזי החוסן– שדרות ויישובי עוטף עזה :, תאריך כניסה23
בנובמבר
2015
.
35
משרד הרווחה והשירותים החברתיים, האג ,ף לשירותים חברתיים ואישיים, השירות לעבודה קהילתית ושיקום שכונות
צוות
)חירום וחוסן יישובי (צח"י,
טיוטה, יולי2015
', עמ33
.
לגבי הפעלת הצוות, האוגדן מציין כמה גורמים אפשריים–
בעלי תפקיד במועצה האזורית, הנהלת היישוב, אחראי הביטחון ביישוב (רב"ש או רבש"צ), רא
ש הצח"י או ממלא מקומו
–
'שם, עמ36
.
36
.ההדגשות אינן במקורן
שם ', עמ186
.
37
שם ', עמ68
.
עמוד
11
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ב"תרגילים עם מחלקת הביטחון או מערך ההגמ ר (הגנה מרחבית), סיוע בפיתוח תפיסת הפעלה וקידום
תהליכים לחיזוק ממשקי העבודה בין הצח"י ל בין מכלולים המקצועיים בחירום במועצה ולבין גורמי
ביטחון, הפעלת פורומים מקצועיים לקידום למידת עמיתים, ליווי וחניכה של יו"ר הצח"י, חיזוק מיתוג
המערך והפעלת אירועי גיבוש והו קרה לחיזוק המוטיבציה, מתן מענה רגשי לחברי הצח"י וקידום
.פעולות וסדנאות לחיזוק ההתמודדות
התפקידים בחירום : מרכז החוסן משתייך למכלול האוכלוסייה
במועצה–
שמירה על קשר רציף עם הצח"י (ביקורים ושיחות) והעברת מידע והנחיות לצוותים וליווי
וחניכה של הצוותים, ריכוז תמ ונת מצב של פעילויות הצוותים וצרכים ומעקב על המענה להם, מתן
מענה פיזי ורגשי של המכלולים המקצועיים הרלוונטיים לצורכי התושבים והצוות, קידום פעולות
.לשימור משאבי התמודדות של הצוות לאורך מצב החירום וחיזוקם
"בתוך מארג מורכב זה של גופים לאומיים ומקומיים פועל הצח
י, כאשר
משרד הרווחה רואה עצמו
כבעל מומחיות להיות אחראי על תחום
הצח"י
, אך
דומה כי
שאלת האחריות
, התקצוב
והתיאום בין
,הגורמים השונים, ברמה הלאומית והמקומית
עדיין דורש
ת
.ליבון ואסדרה
נציין בהקשר זה כי פיקוד
הדרום העלה בפנינו כי הצח"י
נועדו לטפל במצבי משבר שוני ם (לא רק ביטחוניים), ולכן הקמתם, קביעת
תורת ההפעלה, תרגולם וכ
ד ומה הם
באחריות משרד הרווחה.
38
עם זאת הפיקוד
העלה בפנינו כי יש צורך
בסיכום
תפיסת הפעלת הצח"י, דרכי עבוד
תו
, כפיפותו ויחסי הגומלין שלו.
39
בפרק הבא
"נעסוק בהרכבו של הצח
י, ב
תפקידיו וב
הכשרתו ו
נתמקד בנע שה בעוטף עזה כפי שעולה
מהתשובות שקיבלנו מגורמים שונים, ובהם מרכזי החוסן.
2.
תפקידי
הצח"י ,הרכבו ו
הכשרתו
לפי משרד הרווחה ותשובת הקואליציה,
הצח"י הוא התארגנות קהילתית של מתנדבים, והוא פועל בין
היתר בתיאום המועצה האזורית ועם הנהגת היישוב ומקבל מהם את סמכותו הפ ורמלית, כאשר לדברי
הקואליציה, מדובר בדרך היחידה שבה מועצה אזורית יכולה לתת מענה הולם לתושבים ביישובים
,כפריים בעת משבר וחירום, ובמיוחד אם יש מספר גדול של יישובים מרוחקים זה מזה40
והתגובה של
.גורמי חוץ עלולה להגיע באיחור
פעילות הצח"י יכולה להיות על רקע מגו
ון של אירועים:
אירועים ביטחוניים נקודתיים או תקופות
הסלמה; אירועים ביטחוניים מתמשכים, דוגמת מערכת "צוק איתן" ואירועי חירום נוספים דוגמת פגעי
טבע, תקלות תשתית, תאונות דרכים, שריפות ועוד. בין תפקידי הצח"י אפשר למנות את התפקידים
:הבאים41
ניהול התגובה המידית לא ירוע וטיפול במשבר, תיאום פעולות הסיוע הראשוני (רפואי, נפשי
)ופיזי וסיוע בפעולות הגשת עזרה
,רפואית
,חילוץ, כיבוי הצלה ואבטחה ראשוניות עד הגעת כוחות
מקצועיים , תיאום שיתוף הפעולה עם המועצה האזורית ועם גורמים חיצוניים (צבא, משרדי ממשלה
,)וחברה אזרחית
תפקוד מנ כ היגות קהילתית של היישוב בזמן משבר וחירום, הפעלת מערך מידע
38
,צבא הגנה לישראל, פיקוד הדרום, מדור הגמ"ר, מכתב18
בנובמבר2015
.
39
צבא הגנה לישראל, פיקוד
ה ,דרום ,מדור הגמ"ר ,מכתב21
באוקטובר2015
.
40
נציין כי בסיכום של מרכזי החוסן לש נת עבודה2014
נכתב כי ביישובים שבהם היה מערך צח"י חזק, הוא היה אבן היסוד
של המענה שנתנה המועצה לתושבים –
סיכום שנת העבודה2014
'במרכזי החוסן, עמ17
.
41
לפי תשובת הקואליציה ומשרד הרווחה והשירותים החברתיים, האגף לשירותים חברתיים ואישיים, השירות לעבודה
קהילתי
ת ושיקום שכונות
, צוות
)חירום וחוסן יישובי (צח"י , טיוטה, יולי2015
', עמ35
.
עמוד
12
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
והסברה לתושבים וייצוג היישוב באמצעי תקשורת, סיוע לוגיסטי, כגון הסעות וגיוס משאבים, הפעלת
מוקד חירום יישובי, מיפוי הנזקקים לסיוע ובעלי צרכים ייחודיים ומתן מענה רגשי וחברתי בעת
,הצורך
תיאום, יזמה והפע לה של תכניות לחיזוק החוסן הקהילתי (תרבות, חברה, רווחה ועוד), סיוע בתכנון
וביצוע של פעולות שיקום.
ממשרד הרווחה נמסר כי כיום יש
תקן מינימום ל
מספר החברים ב כל צוות :ברחבי הארץ8
חברי צוות
ביישוב שבו עד100
בתי אב ו-
12
חברים ביישוב מעל ל-
100
בתי אב ,שעברו הכשר ה בסיסית לפי תיק
צח"י.
בצח"י
יש חלוקה לכמה תחומי פעולה מו
מרכזי החוסן נמסר כי
במועצות האזוריות בעוטף עזה תחומים
אלה
מבוסס
ים על מודל משרד הרווחה. המבנה העקרוני
של הצח"י
ביישובי המועצות בעוטף עזה ,
הוא
:כמופיע בתרשים להלן42
צוות מטה הכולל יושב ראש, סגן, רכז בי
טחון ודוברות
. נוסף
עליהם, חברי
הצח"י מחולקים ל
תחומים שעל כל אחד מהם אמון רכז: רווחה, חינוך, בריאות ולוגיסטיקה.
נציין כי
בחלק מן היישובים שבהם עוסק מסמך זה
.המבנה עשוי להיות שונה43
:תרשים
עץ מבנה של צח"י במועצות האזוריות בעוטף עזה44
להלן נציין בקצרה את התפקיד
ים העיקרי
ים
,של כל תחום לפי
ה כלי לבחינת
מוכנות הצח"י בעוטף עזה
שצורף לתשובת הקואליציה ואף נכלל באוגדן הצח"י החדש:
45
42
.לפי תשובות מרכזי החוסן באשכול, שדות נגב וחוף אשקלון
43
.מבנה זה שונה במעט מזה המוצג באוגדני הצח"י ובתשובת הקואליציה
באוגדני הצח"י צ ,וות המטה כולל את ראש הצוות
סגנו ועוזרים/ מזכיר
ות. נוסף עליו, שישה צוותים ייעודיים של ביטחון, צוות מידע לציבור ודוברות (ב-
2002
,קרוי "מידע
הסברה, דוברות"), צוות רווחה (ב-
2002
"פרט, משפחה קהילה"), צוות חינוך (ב-
2002
"חינוך, תרבות ונוער"), צוות
בריאות וצוות לוגיסטיקה. נוסף על רכזי התחומים וחברי הצוות, יש
מערך של מתנדבים. ראו משרד הרווחה והשירותים
,החברתיים, האגף לשירותים חברתיים ואישיים, השירות לעבודה קהילתית
צוות חירום יישו)בי (צח"י , יוני2002
', עמ9
;
,משרד הרווחה והשירותים החברתיים, האגף לשירותים חברתיים ואישיים, השירות לעבודה קהילתית ושיקום שכונות
צוות
)חירום וחוסן יישובי (צח"י , טיוטה, יולי2015
', עמ34
,
37
. בתשובת הקואליציה לגבי מבנה עקרוני של הצח"י, תחו
מי
הביטחון ומידע לציבור לא היו
תחו
מי מטה , תחום החינוך קרוי "חינוך, פנאי ונוער" ורווחה–
.""רווחה וקהילה
44
.לפי תשובות מרכזי החוסן באשכול, שדות נגב וחוף אשקלון
בתש ובת שער הנגב לא צוין המבנה המלא, וצוינו תחומים
:שאינם מופיעים לעיל .תרבות והפגה וחמ"ל במועצה האזורית אשכול אין דוברות בתפקיד מטה, ומידע לציבור הוא
.תחום
יושב ראש
לוגיסטיקה חינוך
רווחה
ביטחון סגן
דוברות/ מידע
לציבור
בריאות
עמוד
13
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
צוות הרווחה אמון בין היתר על מיפוי קבוצות פגיעות ועל מתן מענה לנפגעי חרדה,
ועליו להיות
חוליה מקשרת למערך השיר ;ותים החברתיים במועצה
צוות החינוך
;אמון על הפעלת מערך בלתי פורמלי לילדים ונוער בהיעדר מסגרות חינוכיות
צוות מידע לציבור ודוברות
אחראי על העברת מידע מהימן לתושבים באופן מותאם לקבוצות
;השונות, איתור פערי מידע בציבור וריכוז התקשורת עם גורמי חוץ
צוות הלוגיסט
יקה
;אחראי למענה לנזקים (אומדן ותיקון) ויצירת מלאי לשעת חירום
צוות הרפואה
אמון על סיוע ,במיפוי הצרכים הרפואיים בקהילה ומתן מענה להם בשעת חירום
על תיאום
;מול מערך השירותים הרפואיים באזור ולסייע לכיתת הכוננות
צוות הביטחון אמון על תיאום בין גורמי הביטחון בי ישוב ובאזור, ריכוז מידע והנחיות וגזירתן
לפעילות הצח"י והקהילה .
מרכזי החוסן והקואליציה
לא ציינו בתשובותיהם האם קיים תקן
רצוי למספר חברי צח"י
בכל אחד
,מהתחומים
ו גם באוגדן הצח"י החדש
אין תקן קשיח .לגבי רוב התחומים מצוין כי נוסף לראש צ ,וות
יהי
ו שניים-שלושה חב
רי צוות
, ובתחום ה
רווחה–
יהיו גם.מתנדבים מסייעים46
,בנוסף בסיכום ערב
צח"י בשנת2013
,שהקואליציה הביאה בפנינו47
עלה הצורך בעיבויו
, כמו גם במתן
,כלים לצוות רווחה
וזאת לאור העובדה כי הוא זה שפעמים רבות נתן מענה ראשוני, ולעתים מתמשך, בטיפול בחרדה ובליווי
אוכלוסי.ות עם צרכים מיוחדים
בסיכום תובנות ולקחים מ"צוק איתן" שהביאה הקואליציה בפנינו, כמו גם בסיכום שנת2014
של מרכזי
,החוסן48
נכתב כי נדרשת התאמה של מבנה הצוותים והפעלתם בהתאם למאפיינים הקהילתיים ,
תוך
שימוש במשאבי היישוב. לפי הדברים, המבנה המסורתי אינו מתאים לכל
יישוב, ו יש לשלב במערך בעלי
תפקידים ו מנגנוני ארגון
קהילתיים הקיימים בשגרה . נוסף על כך, עלתה השאלה אם יש לשלב את
הצח"י בתהליכי ההיערכות של היישובים ושל הקהילה גם .בשגרה
מתשובת הקואליציה ומרכזי החוסן עולה כי
רבים מ
חברי הצח"י הם מתנדבים ,, אך בחלק מהיישובים
י
ש חברי צוות שהם בעלי תפקיד בשכר בשגרה.
יש יישובים שבהם בעלי תפקיד בתחומים שונים, כגון
רכזי חינוך א ו מנהלי קהילה, משולבים בצח"י
ולעתים אף מובילים אותו,
49
אך צוין כי הדבר אופייני
יותר לקיבוצים (במושבים ויישובים קהילתיים לעתים קרובות בעלי התפקיד במשרה חלקית וא ינם
.)תושבי המקום50
בסיכום ערב צח"י בשנת2013
עלה בין היתר שעל הצוות להיות מוכר לקהילה ושיהיה
בו ייצוג של כל חלקיה, וכי יש לעודד אנשים עם התמחויות לשמש בתפקידים מתאימים, למשל גננות .
עוד עלה
.כי על ראש הצח"י להיות תושב המקום ולא בעל תפקיד בשכר, כגון מזכיר
45ב חלק מהתחומים יש שוני מסוים
לעומת תפקי
ד י הצח"י באשר הם המופעים בחלק נפרד
באוגדן זה .
46
,משרד הרווחה והשירותים החברתיים, האגף לשירותים חברתיים ואישיים, השירות לעבודה קהילתית ושיקום שכונות
צוות חירום וחוסן יישובי (צ)ח"י , טיוטה, יולי2015
', עמ44
-
60
.
47
לפי התשובה, מאז2008
.מרכזי החוסן מקיימים מדי שנה מפגש אזורי של הצח"י בשדרות ויישובי עוטף עזה
48
סיכום שנת העבודה2014
'במרכזי החוסן, עמ17
.
49
,לפי התשובה
בהתאם ל
תורת ההפעלה של משרד הרווחה, בעל תפקיד ביישוב יכול להיות ח בר צח"י אם הוא גם תושב
.היישוב
50
,נציין כי מרכזי החוסן בשדות נגב ושער הנגב העלו בפנינו כי בעלי התפקיד בשכר נדרשים בשעת חירום להיקף עבודה רב
.וככל הנראה לא יקבלו תשלום נוסף על כך
עמוד
14
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ח
ברי הצוותים מאותרים ומגויסים על ידי הנהגת היישוב , וראש הצח"י מקבל מינוי מהנהלת היישוב או
מקובל על הנהגת היישוב ועובד אִ תה בשיתוף. עולה כי לפחות בחלק ממרכזי החוסן
(שדות נגב וח וף
אשקלון) העובד
ת הסוציאלי
ת של ה
יישוב ועובדי מרכז החוסן (למשל, רכ
תז צח"י) שותפים ל איתור
.מועמדים האיתור והגיוס כולל פנייה ישירה לתושבים מתאימים, פנייה למתנדבים הפועלים בשגרה
בתחומים השונים, פרסום ו"חבר מביא חבר". מדובר בתהליך מתמשך שכן יש תחלופה טבעית
וכן בחלק
מהיישובים עולה קושי בגיוס מתנדבים לתפקידים
ב
חירום.
,באשר להכשרת הצח"י
לפי תש
ובת הקואליציה ומרכזי החוסן,
הכשרת הצוותים ותחזוקם היא
,באחריות המועצה וזו נעשית באמצעות מרכז החוסן ,המשולב כאמור במחלקה ל
שירותים חברתיים .
לעתים משתלבים גורמים נוספים, בדרך כלל בתרגול המועצה או היישובים., כגון פיקוד העורף
לפי
,הקואליציה
את תכנית העבודה השנת ית בתחום הצח"י מגבשת רכזת הצח"י )(אם יש במרכז החוסן עם
ראשי הצוותים ולפי דגשי ראש המועצה, הקב"ט ומנהל המחלקה לשירותים
חברתיים במועצה
ובמידת
האפשר לפי דגשי מערך ההגנה המרחבית (הגמ"ר) של הצבא .
,לפי התשובה
את התכנית מאשרים מנהלת
מרכז החוסן, מנהל
המחלקה לשירות ים חברתיים וראש המועצה, והיא כאמור מוגשת לאישורה של
.ועדת ההיגוי
,לפי הקואליציה, יש ארבעה סוגי הכשרה ותרגילים בהתאם למצב הצוות51
חלקם עוסקים בתחום
מסוים ואחרים בהפעל
ת כלל מרכיבי הצח"י. נוסף על הליכים אלו
יש פעולות למידה נוספות בפורומים
.שונים52
את ההכשרות מ עבירים רכזי צח"י, בעלי תפקיד בחירום במועצה, עמותות המתמחות
.בהיערכות לחירום ובחוסן ומנחים פרטיים53
לעתים משתלבים גורמים נוספים
ב
הכשרות ה
צח"י
או בתרגול במסגרת .המועצה או היישובים מפיקוד
העורף
נמסר כי בעלי תפקיד בפיקוד משתלבים בחלק מהכשרות הצח"י ומעבירים תכנ ,ים מקצועיים
וכמו כן הוא מאמן את הרשויות המקומיות ובחלק מהאימונים והתרגילים משלב פיקוד העורף את
.הצח"י54
מ פיקוד הדרום נמסר כי תפקיד הפיקוד בבניית הצח"י הוא שיתופם בתרגילים גדולים שבהם
.מתורגלים היישובים55
מ
המשטרה
נמסר כי אין לה תפקיד מובנה
במועצות האזוריות ב עוטף עזה
בבניית הצח"י או בהפעלתו, עם זאת היא משתלבת בהדרכות אזוריות בנושאים שונים שעורך פיקוד
.העורף לפי תכנון ברמת המועצות, ובאלו עשויים להשתתף גם צח"י
כמו כן המשטרה משתתפת
.בתרגילים הכוללים גם צח"י
עוד ציינה המשטרה כי
ליישובים ניתן מענה של שוטר
ים קהילתי
ים
(נוסף
)על המענה המבצעי
שתפקיד
ם
כולל קשר עם היישובים וסיוע בתפקידי המשטרה מול האזרח, ובכלל זה
.הקשר מול הצח"י56
51
הכשרה בסיסית להקמת צוות(שלושה-ארבעה מפגשים בני שלוש שעות ללימוד התפקידים);
הכשרות עומק של הצוותים
לתרגול תרחישים שונ
ים וחיזוק עבודת
ם ,; הכשרות רוחב בהשתתפות בעלי התפקיד המקצועיים בכל הצוותים במועצה
למשל, טיפול בנפגעי דחק או הפעלת מוקד מידע; תרגילי שטח ביזמת היישובים, המוע
צה או הצבא.
52
,למשל פורומים מקצועיים ברמת המועצה בהשתתפות
ב עלי תפקיד בצח"י; מפגשי למידה וגיבוש והוקרה; ערב למידה
והוקרה שנתי למערך הצח"י של עוטף עזה; פורום היערכות לחירום חודשי–
.תהליכי למידת עמיתים ופיתוח ידע וכלים
53
,לפי הקואליציה ,השנה
כחלק מת
כנית ההכשרות האזוריות של מרכזי החוסן, החל תהליך פיתו
ח הכשרה ייעודית
למנחים
מהיישובים עצמם .
54
,צבא הגנה לישראל, פיקוד העורף, ענף מדעי ההתנהגות, מכתב8
בספטמבר2015
.
55
צבא הגנה לישראל, פיקוד
ה ,דרום ,מדור הגמ"ר ,מכתב21
באוקטובר2015
.
56
רפ"ק
אילן כהנא, קצין תכנון וחירום
,במחוז הדרום במשטרת ישראל, דוא"ל9
בנובמבר2015; שיחת
,טלפון2
בדצמבר
2015
.
עמוד
15
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
3. היקף ה
צח"י בעוטף עזה
כאמור במסמך זה אנו מתמקדים בצח"י ביישובים במועצות האזוריות חוף אשקלון, שער הנגב, שדות
נגב ואשכול. במפה שלהלן מוצגים תיחומי
.מועצות אלו, כפי שניתן לראות יש שונות בשטחי המועצות
גבולות שיפוט העיר שדרות והמועצות האזוריות חוף אשקלון, שער הנגב, שדות נגב
ואשכול57
בפרק זה אנו מבקשים לבחון אם בכל היישובים במועצות
האזוריות בעוטף עזה
קיימים צח"י, ואם כן
.באיזה היקף
בטבלה להלן נציג נתו
נים בסיסיים לגבי כל מועצה ,
ובתוך כך נתונים על גודל האוכלוסייה
ומספר היישובים
, על בסיס
נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לסוף שנת2014. בנוסף, נציג
נתונים
57
מִ נהל התכנון, יחידת סמך במשרד האוצר, צוות גבולות באגף למידע גיאוגרפי וטכנולוגיית מידע, התקבל בדוא"ל ב-
22
באוקטובר2015
.
עמוד
16
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
על מספר הצח"י בכל מועצה, על-פי תשובות מרכזי החוסן למרכז המחקר והמידע של הכנסת .
נתונים
אלו מ נובמבר2015
.
נ זכיר כי כיום
משרד הרווחה מגדיר תקן מינימום
בנוגע לאיוש צח"י ברחבי הארץ שעברו הכשרה
:בסיסית8
חברי צוות ביישוב שבו עד100
בתי אב ו-
12
חברים ביישוב מעל ל-
100
.
אין בידנו מידע כיצד
.נקבע תקן זה
במענה לפנייתנו, מרכזי החוסן ציינו את מספר היישובים שבהם פועל צח"י,
אך לא ציינו
.את מספר החברים בכל צוות
מרכזי החוסן שער הנגב וחוף אשקלון מסרו כי כל צוות במועצה עונה על
התקן שקבע משרד הרווחה, ואילו מרכז החוסן בשדות נגב מסר כי
דיווחם על קיומ ם של צח"י במועצה
נסמך על תפקוד הצוות ולא על מספר החברים,
ומרכז החוסן באשכול מסר כי
דיווח
ו
נסמך על קיומם
של ראש צח"י וכמה חברי צוות שהם ראשי תחומים.העובדים אתו
:טבלה ,גודל האוכלוסייה מספר
ה
יישובים ומספר צח"י במועצות האזוריות בעוטף עזה
המועצה
האזורית
גודל
אוכלוסייה
(סוף שנת
2014
)
58
מספר
יישובים59
מספר צח"י
לפי
תשובת
מרכזי
החוסן
(נובמבר2015
)
שיעור
היישובים
שיש בהם
צח"י
אשכול
12,800
32
(
33
לפי
תשובת
מרכז
)החוסן
27
(כולל10
צוותים הדורשים
)הכשרה או רענון;
ב-6
יישובים
נוספים אין צח"י
81.8%
חוף
אשקלון
15,600
21
16
76.1%
שדות
נגב
9,100
16
15
(צוות אחד
מאוחד לשני
יישובים סמוכים)
;
ביישוב אחד
הצוות אינו
מאורגן ויש קושי
רב בעבודה עמו
93.8%
שער
הנגב
7,200
12
12
100%
מהטבלה
עולה כי:
ב
מועצה האזורית אשכול
, שבה מספר היישובים הגדול ביותר ו
אוכלוסייתה השנייה בג
ודלה,
יש
צח"י
בכ-
82%
מהיישובים (
כולל10
)צוותים הדורשים הכשרה או רענון
; ב שישה יישובים אין
צ ח"י, אך צוין כי
יש בהם תשתית כלשהי
.שניתן על בסיסה להקים צוות
ב מועצה האזורית
חוף אשקלון, ש
היא השנייה במספר היישובים והראשו ,נה בגודל האוכלוסייה
יש צח"י
בכ שלושה רבעים .מן היישובים
58
,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה שנתון סטטיסטי לישראל2015
,
לוח2.22, פורסם ב-
10
בספטמבר2015
:, תאריך אחזור
21
באוקטובר2015
.
הלמ"ס מתייחסת ליישוב בתור מקום המאוכלס בקביעות ויש בו בדרך כלל40
תושבים בוגרים או
יותר, בעל מִ נהל עצמי, אינו נמצא בתחום הרשמי של יישוב אחר ואת הקמתו
אישרו מוסדות התכנון. "מקום" היא נקודה
חדשה שהחלה להתאכלס, אבל אינה עומדת בהגדרת יישוב, ולא נכללת במספר היישובים, אבל תושביה כן נכללים
באוכלוסיית המועצה האזורית (לא כולל אוכלוסייה .)בדווית המתגוררת מחוץ ליישובים ראו
שם ,
פרק2: מבוא.
59
,שם לוח2.22
.
לפי תשובות מרכזי החוסן, במועצה האזורית אשכול14
,קיבוצים13
מושבים
ו-5 י
ישובים קהילתיים
ויישוב
;זמני אחד במועצה האזורית חוף אשקלון11
,מושבים 5 קיבוצים ו-5 יישובים קהילתיים ;
במועצה האזורית שדות נגב12
,מושבים2 קיבוצים ו-2 מרכזים כפריים
ובמועצה האזורית שער הנגב10
.קיבוצים, כפר עולים ומושב
עמוד
17
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ב
מועצה האזורית שדות נגב, ש היא השלישית בגודל
האוכלוסייה ו
ב ,מספר היישובים
יש צח "י
לכ-
94%
מ
היישובים (אחד מהצוותים משותף לשני יישובים, ובו למעלה מ-
40
)חברים . ביישוב
נוסף הצוות
.אינו מאורגן ויש קושי בעבודה עמו
במ
ועצה האזורי ת
שער הנגב, ש
היא
,הרביעית בגודל האוכלוסייה ובמספר היישובים יש צח"י
ב
כל היי
שובים.
נציין כי מ הקואליציה נמסר כי
ככלל ה
מועצות הא
זוריות בהובלת מרכזי החוסן פועלות
שיהיה לכל
הפחות צוות בסיסי של צח"י בכל
יישוב במועצות.
לאור העובדה כי יש שונות בין מרכזי החוסן לגבי
הקריטריונים לפיה
ם דיווחו לנו על קיומו של צח"י ביישובים, עולה השאלה:
האם יש צורך בקיומו של
תקן אחיד ל מספר
ה
חברי
ם בצו
ות במועצות עוטף עזה ? ואם
לא – מהם הקריטריונים שעל בסיסם י
יקבע
מספר החברים ל
יישוב מסוים ומי הגורם המתאים לקביעת
ו ?
שאלה נוספת היא .כיצד נבחן תפקוד הצח"י בתשובת רח"ל צוין כי
ב תפיסת הצח"י קבע משרד הרווחה
."מדדי ביצוע "המקובלים על כל העוסקים במלאכה60 משרד הרווח ה מסר כי בשנת2009
פיתח השירות
לעבודה קהילתית במשרד בשיתוף עם מכון ברוקדייל כלי לבדיקת מוכנות צח"י בהתייחס לכמה
מרכיבים
,(ארגון הצוות, מצב תיק החירום והציוד, התנסות במצבי משבר או חירום, תרגול מצבים אלו
הפצת מידע והסברה, הכשרה, קשר עם גורמים במועצה, שביעות .)רצון מפעילות הצוות כלי זה הורחב
לפי צורכי אזור עוטף עזה , ולפי הקואליציה, כלי המדידה המקורי וכלי המדידה המורחב משמשים
.בעיקר את יו"ר הצח"י וכבסיס לגיבוש תכנית העבודה השנתית של הצוותים
אין בידנו מידע על
מידת השימוש
בכלים אלו
ו
מתשובות חלק ממרכזי החוסן עולה
כי נעשה שימוש
באמצעים אלו
ו באמצעים .נוספים
מרכז החוסן באשכול ציי
ן
בפנינו שנוסף לכלי שפותח בפורום
היערכות לחירום, יש למועצה דירוג
לפי כמה קריטריונים (מספר חברי צח"י, תיק צח"י מעודכן, קיום
הכשרות, תרגול, יכולת למתן תמונת מצב בזמן אמת). מרכז החוסן בשדות נגב העלה כי שישה צוותים
(מתוך15
) אפשר להעריך בכלים שפותחו, ואילו את שאר היישובים בודקים בתרגילים ובערבי צח"י
.מועצתיים גם מרכז החוסן בחוף אשקלון ציין כי מוכנות הצוותים נבחנת בתרגילים בהכשרות
.השנתיות
לדברי ,הקואליציה רוב המועצות מדווחת
על רמת מוכנות בינונית
עד גבוהה של מערך הצח"י, אך יש
.שונות גדולה בין יישובים
הקואליציה ציינה כי נוסף על המוכנות בשגרה, מוכנות הצוותים נבחנת
בתדירות רבה באירועי חירום מגוונים ,ו כי בסיכומים של גורמים שונים (הצבא, משרדי ממשלה
והמועצות האזוריות) בעקבות "צוק איתן" עלה המקום המרכזי ש ל הצח"י במענה לצורכי התושבים
.בעת מצוקה
אין בידנו מידע על מידת השונות במוכנות,
ואין לנו דרך להעריך
את מידת ה
הכשרה ותפקוד הצוותים .
לאור השונות בכלים והשונות במדדים עולות שאלות: האם נכון לקבוע מדד אחיד כלל-
ארצי לתפקוד
צח"י
וכן איזה גורם ראוי שייבחן את מוכנו ת הצח"י–
האם ,מרכזי החוסן שהם המנחים המקצועיים
הנהגת היישוב והמועצה, או שמא גורמי הממשלה שהם
מתווי תפיסת ההפעלה, ובראשם משרד
הרווחה?
60
,משרד הביטחון, רשות חירום לאומית ,מכתב3
בנובמבר2015
.
עמוד
18
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
4. ת
קצוב הצח"י ופעילותו
אין תקציב ייעודי לצח"י ,
וקשה להצביע על סך התקציב השנתי
המוקצה לתחום זה
במועצות האזוריות
בעוטף עזה. מה תשובות לפנייתנו עולים כמה מקורות תקציב לצח"י, חלקם בתקציב השוטף של הגורם
המתקצב וחלקם בתוספות תקציב .נדגיש כי חרף ניסיונותי
נו
אין ביכולתנו לדעת אם המיפוי להלן כולל
את כל מקורות המימון ה
קיימים.
ב תשובות משרד הרווחה, הקואליציה ומרכזי החוסן צוינו שני המקורות
הבאים:
תקציב מרכז החוסן לפי החלטת הממשלה .
,כאמור מקור התקציב הוא ממספר משרדי ממשלה
והוא מועבר למרכזי החוסן באמצעות משרד הבריאות, למעט625
אלף ש"ח שמעביר משרד הרווחה
.ישירות למועצות ולשדרות בחלוקה שווה61
משרד הרווחה
ציין כי החלטת הממשלה בדבר
מרכזי
החוסן אינ
ה מבחינ ה בין השירותים השונים שמעניקים
המרכזים, כך ש כוח
ה אדם והפעילות
העוסקת בצח"י נכלל
ים ב
תקציב
הכולל של
המרכז ,. כאמור, לפי דיווח שלושה מרכזי חוסן תקציב
כל אחד מהם עומד על כמיליון ש"ח
לשנה.
62
לפי תשובת הקואליציה ומרכזי החוסן, הקצאת
התקציב לצח"י
מתוך תקציב ה מרכז היא בהתאם
ל תכנית
ה
עבודה של מרכז החוסן.
לפי
,הקואליציה באישור
ועדת ההיגוי, מוקצים
כספים
לגיוס רכזי צח"י במועצות ו
ל פעילות הכשרה
.ותחזוקה של מערך הצח"י63
מהתשובות שקיבלנו קשה לעמוד על סך התקציב המוקצה
לצח"י
ממקור זה .
,נוסף על כך
משרד הרווחה מעביר ישירות
לשדרות ולמועצות האזוריות בעוטף עזה300
אלף
ש"ח
)"("לכידות קהילתית
בחלוקה לפי גודל אוכלוסייה , וגם מתוך תקציב זה ניתן להקצות כספים
לצח"י .ה
שימוש ב
תקציב זה, כמו גם ב-
625
אלף ש"ח שמעביר המשרד ישירות לרשויות במסגרת
,תקציב מרכז החוסן שתואר לעיל
דורש דיווח למשרד ,הרווחה
ו דורש השתתפות של המועצה
בשיטת ה-
Matching
בשיעור של%
25
כנגד%
75
של תקציב משרד הרווחה,
64
אך אין שימוש מחויב
.בכספים אלו עבור הצח"י65 נציין כי בתשובת מרכז החוסן במועצה האזורי ת שער הנגב נכתב שנעשה
שימוש עבור הצח"י גם בחלק מהתקציב המיוחד לפיתוח יישובי הד.רום של משרד הרווחה
נוסף על שני מקורות מרכזיים אלו , לפי תשובת הקואליציה ומרכזי החוסן לאורך השנים הוקצו כספים
:מגורמים נוספים, חלקם לא יועדו רק לתחום הצח"י
61
ההחלטה האחרונה שעסקה במרכזי החוסן (יולי2014
) קבעה כי לצורך הפעלתם בשנים2015
-
2016
יוקצו לחמשת
המרכזים8
:מיליון ש"ח בכל אחת מן השנים2.7
,מיליון ש"ח ממשרד הבריאות2.2
,מיליון ש"ח ממשרד האוצר1.1
,מיליון ש"ח ממשרד ראש הממשלה1 מיליו
ן ש"ח ממשרד הרווחה ו-1
מיליון ש"ח מהמשרד לפיתוח הנגב והגליל. לפי
ההחלטה, המשרדים יעבירו תקציבים אלו למשרד הבריאות, למעט625
אלף ש"ח ממשרד הרווחה שיועברו ישירות
.למרכזי החוסן
'החלטה מס1846
של הממשלה ה-
33
,
"תכנית לחיזוק החוסן האזרחי בשדרות וביישובי "עוטף רצועת עזה
לשנים2015
-
2016
", ומענה לצרכים מיידיים עקב מבצע "צוק איתן ,
13
ביולי2014
.
62
לפי בקשת משרד הבריאות לפטור מ מכרז עבור הקואליציה, תקציב מרכז חוסן במועצות האזוריות הוא1.094
,מיליון ש"ח
לא כולל125
אלף ש"ח שמעביר משרד הרווחה ישירות לכל מועצה (ראו הערה33
). מהקואליציה נמסר כי היא מקבלת
.חמישה אחוזים מתקורת התקציב המועבר באמצעותה2.5%
מהתקציב שמועבר לכל מרכז חוסן מקבלות עמותות
המפעילות את המרכזים–
גילה בן-שטרית, מנהלת
,הכספים של הקואליציה הישראלית לטראומה, שיחת טלפון25
בנובמבר2015
.
63
ראו גם מרכזי חוסן שדרות ויישובי עוטף עזה , תכנית עבודה לשנת2012
;
תכנית עבודה לשנת2013
,
ינואר2013
.
64
ברוך שוגרמן, מנהל השירות לעבודה קהילתית במשרד הרווחה והשירותים
,החברתיים, דוא"ל23
ב נובמבר2015
.
65
,ברוך שוגרמן, שיחת טלפון2
בדצמבר2015
.
עמוד
19
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
משרדי ממשלה
ורח"ל הקצו תקציבים בעיקר בעקבות מערכות ביטחוניות מתמשכות: המשרד
לפיתוח הנגב והגליל ו
המשרד
)לאזרחים ותיקים (בשמו דאז לטובת תהליכי הפקת לקחים, הפגה
.והוקרה
המועצות האזוריות והיישובים.
ארגונים מהחברה האזרחית
הקצו ,כספים לאורך השנים לטובת הצח"י סיוע להכשרות, הפגה
והוקרה
ו
הצטיידות.
לדוגמה, רח"ל הקצתה883,000
ש"ח לרכישת ערכות צח"י, כספים שקיבלה
בת ור תרומת ה"קרן לידידות" בעקבות מבצע"עמוד ענן".
66
בשנת2014
מנהלי המחלקות לשירותים חברתיים במועצות האזוריות ומנהלי מרכזי החוסן הכינו עבור
רח"ל"מודל רצוי להפעלת מערך הצח
י ו המערך האזורי
ותקצובו. במודל זה ובתשובת הקואליציה
מצוינים כמה תחומים שבהם נדרשת לדעתם
אסדרת תקציב :
הקמת הצוותים, הכשרתם ושימורם –
,לפי התכנית
הכשרה שנתית לצוות חדש, כולל גיוס, ד
ורשת
47
שעות בעלות של16,450
ש"ח לכל צוות (לפי עלות של350
,ש"ח לשעה). להכשרת צוות קיים ובכלל זה
.רענונים, הדרישות בהיקפים זהים67
נציין כי מרכז החוסן באשכול העלה בין
היתר כי התקצוב
כיום
יוצר קושי, ו
כי יש לתקצב את הכשרות הצוותים ותחזוקם לפי מספר היישובים שבמועצה.
לא ידוע לנו
.מהו הפער הקיים בין הדרישה בתכנית המוצעת לבין סך התקציב הקיים
כאמור, אמורה לצאת אל
הפועל
תכנית רב-
שנתית של משרד הרווחה ורח"ל
להקמת צח"י ושימורם בכ
ל הארץ ,. עם זאת, בשלב זה
התכנית אינה כוללת צח"י בעוטף עזה מתוך ההבנה שכיום מוקצים משאבים לשם כך.
68
לפי משרד
הרווחה, יש הסכמה בין המשרד לרח"ל כי בגמר הקמת הצוותים בכל הארץ, התקצוב לשימור הצוותים
במסגרת התכנית יקיף את כלל הצוותים, ובהם הצוותים במועצות האזוריו.ת בעוטף עזה69
קביעת תקן קבוע לבעלי תפקידים –
לפי התכנית יש לקבוע תקן קבוע ל רכז צח"י במשרה מלאה בכל
רשות ,ל)רכז אזורי לצח"י נוער (חצי משרה
.וקצין ייעודי בנפה בפיקוד העורף
נציין כי
מרכז החוסן ב חוף
אשקלון ה
על
ה בפנינו את ה קושי
הקיים מ
היעדר תקן ייעודי של רכז מת .נדבים/צח"י משרד הרווחה מסר
כי לא הקצה
תקן שכזה
שכן במסגרת מרכז החוסן יש תקציב לכוח אדם שאפשר לייעד גם
לתחום זה.
קביעת תקן להצטיידות הצח"י ותקצובה –
,לפי תשובת הקואליציה אין גורם רשמי שקבע תקן לציוד
לצח"י, ותחום זה אינו מתוקצב על ידי גורם ממשלתי .הקואליצי
ה מסרה כ י לאורך השנים, כמה משרדי
,ממשלה ובעיקר משרד הרווחה, סיפקו ציוד התגוננות בסיסי לחלק מהצוותים במהלך המבצעים
.הארוכים70
,כיום
לפי התשובה, ציוד בסיסי כגון מיגון אישי, מחשב ופנסים מס
ופק עד כמה שניתן על-
ידי
היישוב או המועצה, אך עולה כי יש מחסור בציוד. מתש ובות מרכזי החוסן בשדות נגב וחוף אשקלון
עולה כי המחסור בציוד אף פוגע במיסוד הצח"י ומביא לקשיים בגיוס ובשימור הצח"י ולמוטיבציה
.ירודה
66
,משרד הביטחון, רשות חירום לאומית, מכתב3
בנובמבר2015
.
67
הכשרות נוספות ברמה האזורית, כולל צח"י ומערך המועצה הוערכו ב-
60
שעות בעלות של21,000
.ש"ח
68
ברוך שוגרמן, מנהל השירות לעבודה קהילתית במשרד הרוו
חה והשירותים
,החברתיים, שיחת טלפון23
בנובמבר2015
.
69
,ברוך שוגרמן, שיחת טלפון3
בדצמבר2015
.
70
,למשל כאמור מרח"ל נמסר כי תרומה של883
אלף ש"ח של הקרן לידידות
הוקצתה לרכישת ערכות
צח"י בעקבות מבצע
"עמוד ענן", ומהקואליציה נמסר שתרומה מהקרן
סיפקה חמש ערכות צ יוד אישי"לכל צח"י בעקבות מבצע "עמוד ענן , אך
.לא ידוע אם אלו עדיין שמישות
עמוד
20
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
,לפי תשובת הקואליציה
מנהלי המחלקות לשירותים חברתיים ומנהלי מרכזי החוסן כתבו בעבר
מסמכים המפרטים את צורכי הציוד הבסיסיים של ה צח"י, ואלה הועברו לפיקוד העורף, למשרד
להגנת העורף )(אינו פועל כיום
ו
למשרד הרווחה ., אך הנושא נותר בלא מענה משרד הרווחה מסר כי
לדעתו הוא אחראי לטפל בנושא ציוד הצח"י, בכפוף לתקציב ייעודי
שי
וקצה
לעניין זה
מ
תקציב המדינה .
עוד נמסר כי
במסגרת התכנית הרב-
שנתית
המשר ד קבע בשיתוף משרד הביטחון (רח"ל) תקן לציוד
אישי וצוותי לצח"י, ולפיו ,לכל צוות תינתן ערכה צוותית לפעילות בשטח, וערכות אישיות יסופקו ל-
50%
ממספר חברי הצוות(מתוך הבנה שלא כל חברי הצוות יפעלו בשעת חירום .)
לגבי הצטיידות הצח"י
במועצות בעוטף עזה, נמסר לנו ממשרד הרווחה כי
נערכת
,בדיקה בנוגע לציוד שהקצה בעבר רח"ל
ו השלמת ציוד חסר אמורה להיות
במסגרת התכנית.
71
אשר ל
חדרי הפעלה לצוותים , בתשובת הקואליציה נכתב כי באחריות היישוב לאתר מקום מוגן למרכז
שליטה עבור הצח"י, אך
לא מעט צח"י מתפקדים במרכזים לא ממוגנים
. נציין כי המסמכ ים המפרטים
את צורכי הציוד של הצח"י כללו גם ציוד
ל
חדרי הפעלה אלו
. בדומה, פיקוד ה דרום העלה
כי יש צורך
לקבוע
תקן
ל
ריהוט ומערכות שליטה ובקרה בחדרים אלו.
72
לפי משרד הרווחה, נושא חדרי ההפעלה
לצח"י הוא באחריות משרד הביטחון בשיתוף פיקוד העורף. כאמור, מרח"ל נמסר כי בשנים2014-2013
הו עברו7 מיליון ש"ח להקמת חדרי הפעלה
,לצח"י בדרום73
אך אין בידנו מידע על ס ך התקציב הנדרש
להקמתם במועצות עוטף עזה או ציודם.
,לסיכום
ככלל, מעלה משרד הרווחה קושי בנוגע לתקציב המיועד לצח"י בבסיס תקציב המדינה
שכן
.התקציב אינו מספק מענה על הצרכים בכל הארץ ,לדברי המשרד אחרי
מערכות לחימה
מוקצים
תקציבים להקמה ולאחר מכן מופחתים או נפסקים לפי החלטות ממשלה
ו הדבר מונע יציבות ורציפות
,בהקמת הצוותים ושימורם. כמו כן, מעלה המשרד כי יש אזורים ברחבי הארץ שלא מוקצים אליהם
תקציבי ,ם מצורכי ביטחון
ו לא
קיבלו מעולם תקציב להקמת צח"י על אף ש
הצח"י
משמש כאמור גם
במצב .י משבר וחירום שאינם ביטחוניים
היעדר הרציפות פוגם, ל
פי המשרד, גם בצבירת ניסיון ב צח"ש
.שתאפשר גיבוש מודל אופטימלי74
5. סוגי
ית תגמול חברי הצח"י
לפי הקואליציה, מרבית האתגרים של מערך
הצח"י בעוטף עזה נובעים מהעובדה שהמערך הוקם על
בסיס תורה שפותחה לשם מענה קהילתי קצר מועד לאירוע נקודתי, ואילו באזור עוטף עזה המערך
ההתנדבותי אמור לתת מענה במהלך תקופות חוזרות של מערכות מתמשכות. על כן, לדבריה, נדרשת
התאמה ומתן מענה מערכתי לאומי . כאמור, היא העלתה בפנינו את נושא קביעת התקציבים הייעודיים
להקמת הצוותים, הכשרתם ושימורם
, כמו גם תקנים לכוח אדם מלווה. סוגי
ה נוספת
שלדברי
הקואליציה ומרכזי החוסן דורשת
אסדרה, יא ה הצורך בשיפוי חברי הצח"י, בעיקר בעתות חי רום
מתמשכות. סוגיה זו הנוגעת ל
אופי ההתנדבותי של המער
ך ודרישותיו תדון בהרחבה בפרק זה.
71
ברוך שוגרמן, מנהל השירות לעבודה קהילתית במשרד הרווחה והשירותים
,החברתיים, שיחת טלפון23
בנובמבר
ו-3
בדצמבר2015
.
72
צבא הגנה לישראל, פיקוד
ה ,דרום ,מדור הגמ"ר ,מכתב21
באוקטובר5
201
.
73
,משרד הביטחון, רשות חירום לאומית, מכתב3
בנובמבר2015
.
74
ענת שגב, מרכז הקשר כנסת–
,ממשלה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, מכתב16
בנובמבר2015
.
עמוד
21
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
5.1
. מילוי התפקיד ,שחיקה ותגמול
,כאמור
מתשובות מרכזי החוסן והקואליציה עולה כי רוב חברי הצח"י הם מתנדבים , אך בחלק
,מהיישובים,בדגש על קיבוצים יש חברי צוות ש
הם בעלי תפקיד בשכר בשגרה .מהתשובות
עולה כי
מתנדבים
בצח"י, בדגש על ראשי הצ ח"י, מתקשים
להתנדב במקביל לעבודתם , ובמיוחד בעתות חירום
מתמשכות.
75
לדברי הקואליציה, בעתות חירום בעלי תפקיד בצח"י ,נדרשים לזמינות אך הדבר תלוי
ב
התחשבות וול
ו נטרית של מקום
עבודתם , והיו מקרים שנוכה שכרם של אנשי צח"י שנעדרו מעבודתם
בשל ההתנדבות
או שהודיעו להם שמק.ום עבודתם בסכנה
על-
פי
תשובת מרכז החוסן ב אשכול, חלק מהצוותים חוו משבר
לאחר "צו ק איתן" בשל אורך המערכה
והעבודה
האינטנסיבית במהלכה, ו בעקבות זאת התחלפו14
ראשי צח"י במועצה–
יותר מ
ב-
%
40
מהיישובים
ש
במועצה.
גם בתשובת חוף אשקלון נכתב כי בעקבות"צוק איתן"
,
עלה מצד אחד
ה רצון של
יישובים להקים צח"י ולהכשיר את הצוותים, אך מן הצד האחר
שישה
ראשי צח"י קרסו
ועזב
ו
את
התפקיד התובעני.
.עוד צוין כי חוסר התגמול הכספי מקשה על גיוס המתנדבים ועל שימורם לאורך זמן
מ
תשובת שדות נגב עולה כי בשנה האחרונה יועדו תקציבים לחיזוק החוסן הק הילתי, נפח העבודה
הקהילתית גדל, ומספר המתנדבים ביישובים, ובכלל זה לצח"י, גדל
, אך
יש קושי לגיוס מתנדבים
.לתפקידי חירום פיקוד הדרום העלה בפנינו אף הוא את בעיית הזמינות לאורך זמן של חברי הצוות
.בשעת חירום בלי מסגרת תומכת הולמת76
לפ י
תשובת הקואליציה ו
חלק מ
מרכזי החוסן , כיום אין בידי
המועצות
כלים מספקים לתגמול חברי
,הצח"י בחירום77
נושא ש בא לידי ביטוי"במהלך "צוק איתן. לדבריהם,
גם בשגרה חברי הצח"י
נדרשים להקדיש מזמנם .
,למשל
מרכז החוסן באשכול
העלה כי בעלי התפקיד בצח"י, ובמיוחד ראשיהם
,וסגניהם
נדרשים ל
הכשרה ו
ל
תרגול רב בזמן שגרה
, דבר ה
מצריך
השקעת זמן רב. לכן לפי התשובה, יש
,לבנות מודל שייתן מענה מותאם לתפקיד יעניק תגמול ולא יסתמך רק על התנדבות הן בשעת חירום הן
לצורך
אימונים בשגרה –
.בדומה לימי מילואים
בשער הנגב מזהים קושי גם ,בהרחבת הצוותים
מינוי
סגנים והגדלת מספר
האנ
שים שנושאים באחריות
ויוכלו לתת מענה כמו רכזי התחומים
. עם זאת לדבריהם אין נשירה בעקבות השחיקה הנובעת מצ מ בי
החירום המתמשכים .
קושי מרכזי הוא בהכשרת הצוותים, בדגש על רכזי התחומים שתפקידם דורש
מומחיות. לשם
הקלה על חברי הצח"י
, הם פועלים ל צמצום האחריות
הבלעדית של
חברי הצח"י ומתן
תפקידים גם לקהילה .מרכז החוסן שדות נגב מסר כי
בעלי תפקיד קהילתיים בשגרה בשכר (רכזי
קהילה, רכזי ילדים ונוער, רכזי רווחה) יכולים לעסוק במוכנות לחירום בזמן שגרה ולעסוק בתחום
הצח"י בחירום
, ו יצירת תשתית שכזאת מסייעת לגיוס מתנדבים לצח"י ושימורם.לאורך זמן
מתשובת הקואליציה וסיכום של מפגש אזורי של חברי צח"י בשנת2013
שהביאה הקואליציה ,בפנינו
עולה גם קושי
של
שחיקה נפשית כבדה של חברי הצח"י בשל
החשיפה למצוקה וסיכון , הצורך לשמור על
75
.צוין כי רבים מחברי הצח"י עובדים מחוץ לאזור עוטף עזה ופעמים רבות מקום עבודתם פועל כרגיל ,כאמור
שני מרכזי
חוסן העלו כי
גם בעלי התפקידים בשכר בשגרה נדרשים לשעות עבודה רבות בשעות חירום, ועל חלקם הם
אינם
.מתוגמלים
ראו הערה50
.
76
צבא הגנה לישראל, פיקוד
ה ,דרום ,מדור הגמ"ר ,מכתב21
באוקטובר2015
.
77
גם בסיכום שנת2014
של מרכזי החוסן נכתב כי כיום אין מנגנון פיצוי על
הפסד ימי עבודה או הגנה חוקית מ ול תביעת
מעסיקים להתייצב בעבודה–
סיכום שנת העבודה2014
'במרכזי החוסן, עמ18
.
עמוד
22
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ערנות לאורך זמן, חוסר אונים אל מול
מצבים מסוימים וקושי של מתנדבים
לתפק ד לאורך זמן תוך
.)הפסד ימי עבודה (למשל, מי שאינו חבר קיבוץ
צוין שיש תחלופה גבוהה, קושי להתמיד לאורך זמן
.וקושי בימי רגיעה בגיוס חברים חדשים, הבאת אנשים לתרגול וכן קושי בשל עזיבת אנשים
בין ההצעות
שהועלו להתמודדות עם השחיקה במצב חירום מתמשך :יצירת
מערך גדול יותר של מתנדבים, ממלאי
מקום לכל בעל תפקיד ורוטציה, כמו גם מתן
תפקידים בחירום לנוער, קרן מיוחדת למימון
ימי העבודה
של ראש הצח"י וסגנו.ותגמול חברי הצוות
.נושא נוסף הוא ביטוח המתנדבים מ
תשובת הקואליציה ו שלושה
מרכזי החוסן עולה כי
חברי הצח"י
מבוטחים בביטוח מתנד
בים לפי חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה–
1995
,
בדומה לביטוח
.החל על נפגעי עבודה
סעיף289
בפרק
י"ג לחוק, ה
עוסק בתגמולים למתנדבים, כפי שמוגדרים בחוק,
78
:קובע"
,מתנדב שנפגע תוך כדי פעולת ההתנדבות ועקב פעולה זו, יחולו עליו ועל התלויים בו, לפי הענין
הוראות
פרק ה' בשינויים המחוייבים; לענין זה יראו גם פגיעה שאירעה למתנדב בדרך למקום שבו מבוצעת
פעולת ההתנדבות או בחזרה ממנו, אף שלא ממעונו או למעונו, כפגיעה לפי הפרק האמור
]...[
".
79
משרד הרווחה מסר כי המוסד לביטוח לאומי כולל כיום את הצח"י בפירושיו את הסעיפים הקשור ים
להצלת חיים וחירום לעניין ביטוח מתנדבים בחוק הביטוח הלאומי. לדברי המשרד, הוא
ינסה לעגן זאת
,במפורש בחוק80
.ובכך באופן ודאי הביטוח יאפשר כיסוי גם בשגרה ובתרגילים81
5.2
. אפשרויות לאסדר ת תגמול חברי
צח"י
לפי תשובת הקואליציה, לאורך השנ
ים נבחנו אפשרויות לפתרון הסו
גיה
, אך כ יום אין מנגנון
שבאמצעותו יכולה מועצה אזורית .לתגמל את חברי הצח"י
ל הלן
שתי ה
אפשרויות
לפתרון
שהועלו בפנינו
בתשובת הקואליציה ומרכזי החוסן.
78
בסעיף287
ל]חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב
:מתנדב מוגדר אחד מאלה
(
1
)
מי שפעל ב התנדבות, שלא בשכר, למען זולתו, על פי הפניה מאת משרד ממשלתי, המוסד, רשות מקומית, ההסתדרות הציונית העולמית או
הסוכנות היהודית לארץ-
ישראל או מאת גוף ציבורי אחר שאישר השר לפי כללים, מבחנים, תנאים וסייגים שנקבעו באישור ועדת העבודה
והרווחה, ובלבד שהתנדבות מחוץ ל "ישראל תוכר רק בסוגי מקרים שאישר השר בצו; לענין זה, "הפניה-
הפניה מוקדמת שנעשתה למטרות שיש
( ;בהן תועלת לאומית או ציבורית ונקבעו באישור ועדת העבודה והרווחה, ובתנאים ובסייגים שנקבעו כאמור2
)
מי שממלא, ללא שכר, חובת
אבטחה לפי חיקוק, לרבות אימונים, סריקות, ש ;מירה וכל פעולה אחרת הדרושה לביצוע האבטחה, שלא אגב שירותו לפי חוק שירות בטחון
(
3
)
( ;מי שהושיט עזרה לזולתו לפי חובתו על פי דין4
)
'מי שעושה עבודה ציבורית או שירות לציבור לפי סימנים ב1
'או ד1
לפרק ו' של חוק
( ;העונשין5
)
מי שעשה בהתנדבות, שלא בשכר, פעולה ל ,הצלת חייו או רכושו של הזולת, לפי כללים שנקבעו באישור ועדת העבודה והרווחה
( ;והמוסד הכיר בפעולתו לאחר מעשה6
)
( ;חבר מתנדב, שלא בשכר, של מגן דוד אדום בישראל7
)
חבר מתנדב, שלא בשכר, של ארגון לעזרה
ראשונה, למניעת נזקים לגוף או לרכוש או לטיפול בחולים או באנשי ם שאינם מסוגלים לטפל בעצמם, או חבר מתנדב, שלא בשכר, בארגון המטפל
;בקבורה, ובלבד שהשר אישר את הארגון בהודעה שפורסמה ברשומות (
8
)
מתנדב כהגדרתו בחוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב-
2012
, או מי שגויס לפי סעיף24
( ;לחוק האמור9
)
( ;)(פקעה10
) מי שמשרת בשירות
אזרחי כהגדרתו בסעיף6
(א) לחוק דחיית שירות
לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם, התשס"ב-
2002
( ;
11
) משרת בשירות לאומי-
.אזרחי
79
ובלבד שהתקיימו שאר התנאים כאמור בסעיף81
:
(
( א) תאונה שאירעה תוך כדי נסיעה או הליכה בנסיבות האמורות בפסקאות1
( ,)
4
( ,)
5
( ) או7
) של סעיף80
אין רואים אותה כתאונה בעבודה
אם חלה בנסיעה או בהליכה הפסקה או סטיה של ממש מהדרך המקובלת, כשההפסקה או הסטיה לא היו למטרה הכרוכה במילוי חובותיו של
( המבוטח כלפי מעבידו, או, לענין פסקה1
) האמורה, בעיסוקו במשלח ידו כעובד עצמאי, או אם יש לייחס את התאונה בעיקר לרשלנותו הפושעת
של המבוטח ולא נגרם על- ידיה אי-
( כושר עבודה לארבעה שבועות לפחות, נכות או מוות. (ב) בנסיבות האמורות בפסקה1
) של סעיף80
לא
( :יראו כהפסקה או כסטיה של ממש, לענין סעיף קטן (א), אם עשה זאת המבוטח לאחת מאלה1) כדי ללוות ילדו לגן ילדים או למ עון ילדים או
( ;למקום אחר שהשר קבע כמקום שבו נמצא ילד לפי הסדר קבע או להשיבו משם2
) כדי לקיים מצוות תפילת בוקר בציבור בבית תפילה שבו הוא
.נוהג להתפלל
בסעיף291
.נכתב כי אוצר המדינה ישפה את המוסד לביטוח לאומי בשל הוצאות אלו
80
ברוך שוגרמן, מנהל השירו
ת לעבודה קהילתית במשרד הרווחה והשירותים
,החברתיים
דוא"ל ,
23
ב
נובמ בר2015
.
81
ברוך שוגרמן ,שיחת טלפון ,
2 ב
דצמ בר2015
.
עמוד
23
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
5.2.1
.
גיוס
חברי צח"י בתור "מגויסי חוץ" של המועצה
בתשובת הקואליציה נכתב כי הועלה בפני רח"ל, משרד הרווחה ופיקוד העורף
פתרון בדמות גיוס מערך
הצח"י למערך החירום של המועצה האזורית ."כ"מתגברי חוץ
חוק שירות עבודה בשעת-
,חירום
ה
תשכ"ז–
1967
82
קובע כי שר הכלכלה (בחוק שר התעשייה, המסחר
והתעסוקה) רשאי להורות בצו
ולקרוא לשירות עבודה במפעל חיוני או במפעל למתן שירותים חיוניים.
83
החוק עו .סק בין היתר בחובת המגויס לביצוע עבודתו ובתגמול הניתן לו לפי החוק, היחסים בין בעל
המפעל למגויס הם יחסי עבודה ,כלומר
הנושא בעלות הגיוס הוא
בעל
,המפעל
ו,לפי משרד הכלכלה
לענייננו
מדו
בר ב
מועצה האזורית.
84
נציין כי על פי החוק, שר הכלכלה יכול לקרוא בצו לאימון עבוד ה של
לא יותר משלושה ימים בשנה, ובמקצועות המפורטים בחוק– לא יותר מ-
12
.ימים85
כמו כן, סעיף24
(3
)
לחוק קובע כי דין שירות עבודה של מגויס-
חוץ כדין שירות מילואים כמשמעותו ,לעניין איסור הפיטורים
כמו גם
לעניין רציפות העבודה. נציין כי מגויס שנקרא להתייצב לפי חוק ש ירות ביטחון פטור מחובת
.שירות עבודה באותה תקופה86
ממשרד הכלכלה נמסר כי במסגרת זו ניתן לרתק בחירום
חבר צח"י ליישוב,
87
ו
יחסי עובד-
מעסיק יהיו
ב
אחריות המועצה האזורית .
עוד ציין המשרד כי אין כיום מנגנון שיפוי לגיוס של מגויסי חוץ באשר
הם,
88
כלומר
המועצה האזורית תהיה אחראית לנשיאה בעלות גיוס חבר צח"י . לפי המשרד, כדי לרתק
חבר צח"י הוא צריך להיות פטור משירות מילואים, אישה עד גיל62
או גבר עד גיל67
שאינם מרותקים
.למפעל חיוני אחר89
עוד מסר המשרד כי נכון לספטמבר2015
לא היו חברי צח"י במועצות האזוריות
בעוטף עזה שנרשמו כמגוי
סי חוץ או פנים , וכי ."לא הוגשו בקשות לגיוס שכזה במהלך "צוק איתן לכן גם
לא נערכו אימונים במסגרת החוק. אשר להגדלת תקני החירום, לפי משרד הכלכלה, אלו יכולים להיות
.מוגדלים לשם גיוס חברי הצח"י במסגרת זו, בהסתמך על הנחיות רח"ל ופיקוד העורף90
82
סעיף18
ל
חוק שירות עבודה בשעת-חירום, התשכ"ז–
1967
.
83
"
"מפעל חיוני מוגדר
בחוק–
כל מפעל או חלק ממנו, הפועל או שאפשר להפעילו לצרכי הגנת המדינה או בטחון הציבור או לקיום הספקה או
שירותים חיוניים, ושאושר לענין זה בצו על ידי השר בהתייעצות עם שר הבטחון, ובשעת לחימה–
על ידי שר הבטחון בהתייעצות עם השר; וכן
כל מפעל או חלק ממנו שאפשר להפ עילו לצרכי קיום המשק ושפעולתו חיונית לקיום הספקה או שירותים הדרושים לציבור או ליצוא, והשר אישר
אותו בצו לענין זה; השר רשאי למנות ועדה לייעץ לו לענין מפעלים חיוניים". "מפעל למתן שירותים קיומיים" מוגדר "כל מפעל או חלק ממנו ,
שנותן שירותים קיומיים כאמור בפסקאו( ת1
( ) עד3
) להגדרה 'שירותים קיומיים' ושהשר אישר אותו בצו לעניין זה לצורך מצב מיוחד בעורף או
( אירוע אסון המוני, או מפעל או חלק ממנו שנותן שירותים קיומיים כאמור בפסקה4
) להגדרה האמורה, שהשר אישר אותו בצו בזמן מצב מיוחד
בעורף או בעת אירוע אסון המוני, לאחר הת ייעצות עם ועדה מייעצת לפי סעיף39א.
84
,שמואל מורסיאן, ממונה מפקח מרחבי על כח אדם במשרד הכלכלה, דוא"ל ושיחת טלפון22
בנובמבר2015
.
85
סעי
פים 9 ו-
11
ל
חוק שירות עבודה בשעת-חירום, התשכ"ז–
1967
.
86
סעי ף22
ל
חוק שירות עבודה בשעת-חירום, התשכ"ז–
1967
.
87
היישוב מוגדר כמפעל בת של המועצה
.האזורית, וזו כאמורה מוגדרת מפעל חיוני או מפעל למתן שירותים חיוניים
88
שמואל מורסיאן, ממונה מפקח מרחבי ע ,ל כח אדם במשרד הכלכלה, דוא"ל ושיחת טלפון22
בנובמבר2015
.
89
אם הוא עובד במפעל חיוני שאינו מרותק, ניתן יהיה לרתקו באישור של מקום העבודה, ולפיו העובד אינו חיוני בחירום .
שמואל מורסיאן ,, דוא"ל10
בספטמבר2015
; דוא ,"ל ושיחת טלפון22
בנובמבר2015
.
90
שמואל מורסי
אן, שיחת טלפון ודוא"ל ,
10
בספטמבר2015
. נציין כי ממרכז החוסן
ב "שדות נגב נמסר כי לאחר "צוק איתן
הוכנה רשימה של כל חברי הצח"י במועצה כדי להגיש בקשה להכרה של משרד הכלכלה בהם בתור "מגויסי חוץ" של
המועצה, אך לא ניתנה התחייבות למימון הנושא, ואין בידי המועצה לדעת אם תוכל להפעיל אפשרות זו. מ מרכז החוסן
ב שער הנגב נמסר כי כיום נעשה מיפוי צרכים לגבי השימוש בכלי זה, אך צוין שחברי קיבוץ העובדים במשק אינם יכולים
להיכלל בכלי זה .
עמוד
24
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
נציין כי לפי
צו המוע
צות המקומיות (המועצות האזוריות), התשי"ח–
1958
, המועצה רשאית להעסיק
מתנדבים בשעת חירום, בתור עובדי מועצה ארעיים, בכל התפקידים הקשורים להכנת המשק לשעת
חירום ולהפעלתו בזמן זה.
91
לפי תשובת הקואליציה ו
חלק מ
מרכזי החוסן , הפעלת מנגנון
לפיו
יוכרו חברי צח"י בתור
"מגו"יסי חוץ
יכולה לפתור את נושא
ת
גמול בעלי התפקידים
,בשגרה ובחירום
אך היא
מחייבת הכרה כאמור
של משרד
הכלכלה במערך הצח"י כמגויסי חוץ ו הגדלת תקני החירום של כל
מועצה ,. לפי התשובה יש לקבוע מקור
תקציבי למנגנון זה שכן
צוין כי המועצות לא יכולות לשאת בעלות .הועלה כי נוש ה א הופנה לטיפול
.רח"ל, פיקוד העורף ומשרד הרווחה, אך נותר ללא מענה עוד צוין כי
לאחר "צוק איתן" הועלה נושא
מימון ריתוק ראשי צח"י וסגניהם בפני משרד האוצר ., אך המשרד טרם השיב בעניין הסכמתו למימון
מרח"ל נמסר בעניין זה
כי הושלמה עבודת מטה בשיתוף המועצות האזור יות לבדיקת פתרון שיפוי
.לצח"י וכי הנושא בדיון במשרד האוצר92 גם מ
מנהל אגף החירום במשרד הרווחה נמסר כי
התקיים לפני
כמה חודשים דיון בנושא במשרד האוצר, ו הוסכם שיש צורך לשפות עד10
בעלי תפקיד בצח"י
בתלות
בהפעלה,
,בדומה לנעשה לגבי משרתי מילואים
שיפוי שיכלול אימון
שנתי בן יומיים והפעלה במצבי
חירום ,. עם זאת
טרם נקבע המנגנון לביצוע שיפוי זה והקצאת התקציב עבורו.
93
מאגף התקציבים
במשרד האוצר נמסר בתגובה
כי בדצמבר צפוי דיון באגף בשיתוף רח"ל לצורך
בחינת
נושא שיפוי חברי
הצח"י.
94
נציין כי עמדת משרד הרווחה היא
כי במקרים של מצב חירום מוכרז
(או מצב מיוחד בעורף) הנמשך יותר
מכמה ימים, דוגמת "צוק איתן", המשרד תומך בפתרון עבור ראש הצח"י וסגנו", למשל "ריתוק משקי,
שיאפשר לשלם להם שכר ולהגן עליהם מפני פיטורים או הרעת תנאים בשל פעילותם בצח"י במשך מצב
החירום.
,עם זאת
המשרד מתנגד למתן שכר לבעלי התפקיד משום שהצוותים מבוססים על עיקרון של
התנדבות פעילים קהילתיים לטובתם קהילתם, וכן משום שעבודה בשכר תביא להפסקת ההתנדבות
.וקריסת הצוותים ברחבי הארץ95
5.2.2
.
גיוס
חברי צח"י למילואים במסגרת ההגמ"ר (הגנה מרחבית) האזורי
לפי תשובת מרכז החוסן באשכול, במהלך "צוק"איתן
נעשו ניסיונות למצוא דרך לתגמל32
ראשי צח"י
בשל אי-
יכולתם לעבוד במהלך60
ימי הלחימה, והועלתה בקשה בנושא לרח"ל ולצבא. בסופו של דבר
ניתן מענה חלקי, וגויסו להגמ"ר במסגרת מילואים כשמונה ראשי צח"י בשל מגבלות גיוס ,. נוסף עליהם
חברי צח"י שהם חברי מועצה קיבלו
.תגמול על הימים שנעדרו מעבודתם בשל תפקידם ההתנדבותי
לפי תשובת הקואליציה ומרכז החוסן באשכול
, בהפעלת מנגנון של גיוס מילואים להגמ"ר האזורי
ניתן
לגייס חברי צוות שאינם משויכים במילואים ליחידה( אחרת
שאינה ההגמ"ר
), וכן
בתנאים מסוימים לא
ניתן לגייס נשים .
בחלופה זו ניתן מענה לסוגיית התגמול, אך עמה מתעוררים קשיים: מערך הצח"י
91
(א) המועצה רשאית להעסיק מתנדבים בשעת חירום, בכל התפקידים הכרוכים בהכנת המשק לשעת חירום ולהפע לתו בשעת חירום. (ב) על אף
האמור בצו המועצות המקומיות (שירות עובדים), תשכ"ב–
1962
., יראו מתנדבים המועסקים כאמור כעובדי מועצה ארעיים
ראו סעיף61א ל צו
)המועצות המקומיות (המועצות האזוריות
, התשי"ח–
1958
.
92
,משרד הביטחון, רשות חירום לאומית, מכתב3
בנובמבר2015
.
93
,אילן ברוש, מנהל אגף החירום במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, שיחת טלפון19
בנובמבר2015
.
94
רועי טייאר, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים, משרד האוצר, דוא"ל, התקבל ב-
19
בנובמבר2015
.
95
,ענת שגב
מרכז הקשר כנסת–
,ממשלה במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, מכתב16
בנובמבר2015
.
עמוד
25
מתוך
25
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
שבמהותו הוא אזרחי הופך להיות כפוף למערכת הצבאית, וכאמור יש מגבלות על האפשרות לגיוס
.במסגרת זו
בדומה, מפיקוד
ה דרום נמסר כי הצח"י פועלים בהתנדבות לאור הנחיות היישוב והרשות
המקומית (המועצה האזורית ,), ולא ניתן לשלבם כחיילי הגמ"ר, בין היתר בשל שאלת סמכות, אחריות
תקנים ומשאבים . לדוגמה, עולה כי בשעת חירום יש התנגשות בין ביצוע תפקידם כחברי צח"י לתפקידם
במילואים בהגמ"ר .מהפיקוד נמסר כי יש חברי צח"י רבים שאינם ברי-גיוס לשירות מילואים, וכי
ל
פיקוד אין תיעוד למספר חברי הצח"י המשובצים להגמ"ר, ומעריך שאם יש כאלה, מספרם קטן.
פיקוד
הדרום מסר כי אפשרות הגיוס שהומלצה כאופטימלית היא במסגרת צווי ריתוק, בדומה לעובדי רשויות
.בזמן חירום