חומר רקע

4 בנובמבר 2018 לכבוד ח"כ יעקב מרגי יו"ר ועדת החינוך הכנסת ירושלים שלום רב, הנדון: הצעת חוק התרבות והאמנות (תיקון מס' 2), התשע"ט-2018 ("חוק נאמנות בתרבות") לקראת הדיון בוועדת החינוך ביום 6.11.18 בהצ"ח חוק התרבות והאמנות (תיקון מס' 2), התשע"ט-2018, המכונה "חוק נאמנות בתרבות", להלן עמדת האגודה לזכויות האזרח. המדובר בהצ"ח שפוגעת בחופש הביטוי פגיעה חמורה וקשה באופן שאינו עומד בדרישות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ומשכך אינה חוקתית. ההצעה עוסקת בהגבלת תכנים (עמדות ודעות) שיזכו לתמיכה מהמדינה. היא קובעת שגורם פוליטי (שר/ת התרבות) יקבע אילו תכנים מקובלים ואילו לא לצורך מתן תמיכה מהמדינה. התערבות פוליטית כזאת בתחום ההתרבות והאמנות, שהוא אחד הנדבכים החשובים של חופש הביטוי, תצמצם את המרחב הדמוקרטי בישראל ותפגע בחופש הביטוי בכלל ובחופש הביטוי האמנותי והפוליטי בפרט. היא תפגע גם בזכויותיהם של כל תושבי ואזרחי המדינה לכבוד, לשוויון ולתרבות. בהצ"ח אין כל הסבר לשאולה מדוע עולה הצורך לחוקק עוד הסדר בלתי חוקתי שדומה להסדר הקיים בחוק יסודות התקציב (התיקון לחוק משנת 2011 שמכונה "חוק הנכבה"). בג"ץ דחה את העתירה נגד התיקון האמור אך ורק בעילה של חוסר בשלות, והנשיאה ביניש התבטאה לגבי החוק כדלקמן: "אני מסכימה עם חברתי השופטת מ' נאור כי העתירה שלפנינו מעוררת שאלות מורכבות בעלות חשיבות ציבורית. אדגיש ואומר כי שאלות אלה עלולות בנסיבות מסוימות לרדת לשורש הבעיות המפלגות את החברה בישראל... ברמה הצהרתית אכן מעורר החוק על פניו שאלות קשות ומורכבות..." (בג"ץ 11/3429 בוגרי התיכון הערבי האורתודוקסי בחיפה נגד שר האוצר (פס"ד 5.1.12). הצעת החוק שלפנינו חמורה יותר מהתיקון לחוק יסודות התקציב, בראש ובראשונה משום כך שמדובר ביצירות תרבות ואמנות. יצירות אלה מטבע הדברים נתונות לפרשנויות מפרשנויות שונות. הצגה על המפלגה הנאצית איננה בהכרח הבעת תמיכה בתורת הגזע הנאצית; שריפת דגל ישראל בסרט איננה בהכרח ביזוי הדגל; הצגה על מחתרת שמבקשת להקים מדינת הלכה איננה בהכרח כפירה במשטר הדמוקרטי; מופע שמציג פיגוע טרור איננו בהכרח הסתה לטרור. אסור להפקיד בידי פקידים וגורמים פוליטיים את הסמכות לפרש יצירות אמנות, לקבוע מה המסר העולה מהן ולשלול תקציב בהתבסס על שיפוטם האמנותי והאידיאולוגי. לאמנות ולתרבות תפקיד חשוב בכל חברה כפלטפורמה לקיום שיח ציבורי וביקורת על מעשי השלטון והחברה. אמנות מוגבלת, אשר משרתת קו אידיאולוגי אחד בלבד, היא "אומנות מגויסת" המאפיינת משטרים חשוכים בלבד. תוכן הצעת החוק הצעת החוק קובעת כי לשר/ת התרבות תהיה סמכות, על פי שיקול דעתו/ה הבלעדי, להפחית תקציב לגוף תרבות שנתמך על ידי המשרד, או לשלול את תקציב התמיכה באופן מוחלט, וזאת אם השר/ה יחליט שהוצאה שהוציא המוסד הנתמך שימשה לאחת מאלה: 1) שלילת קיומה של מדינה ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית; 2) הסתה לגזענות, לאלימות או לטרור; 3) תמיכה במאבק מזוין של אויב או ארגון טרור במדינת ישראל; 4) ציון יום העצמאות כיום אבל; 5) מעשה של השחתה או ביזוי פיזי הפוגע בכבוד דגל המדינה או סמל המדינה. מטרתה של הצעת החוק אינה למנוע פעילות בלתי חוקית, עניין שיש לו מענה נרחב כבר היום בחוק הפלילי, אלא למנוע ביקורת פוליטית, הבעת עמדות מסוימות ו"פגיעה באופי היהודי של המדינה", בהתאם לתפיסת הרוב הפוליטי דהיום. הצעת החוק מבקשת להרחיב את התיקון לחוק יסודות התקציב משנת 2011 המכונה "חוק הנכבה". תיקון זה, הפוגע בעצמו בחופש הביטוי, העניק לשר האוצר סמכות לשלול תקצוב מגוף הנתמך על ידי המדינה בכל התחומים, אם קבע שפעילותו עולה כדי אחת מהפעולות הנ"ל. על אף ש"חוק הנכבה" איפשר לשר האוצר לשלול תקציבים בתחום התרבות, מבקשת כעת הממשלה להסמיך במקומו את שר/ת התרבות לעשות זאת. נראה שהדבר נובע מחוסר שביעות הרצון של הדרגים הפוליטיים, ובהם שרת התרבות, מכך שלא הוטלו סנקציות על פי "חוק הנכבה" מאז שנחקק, לרבות בתחום התרבות. יצוין בהקשר זה, כי במהלך השנתיים האחרונות הוגשו למשרד האוצר כ-100 פניות לפי סעיף 3ב לחוק יסודות התקציב, רובן בנוגע לתמיכות בתחום התרבות והאמנות (כאשר עשרות מהן הוגשו ע"י אדם פרטי אחד). הרוב המכריע של הפניות לא ענה כלל על התנאים הקבועים בחוק, ורק בשני מקרים הוחלט להפעיל את המנגנון הקבוע בחוק ולבחון את האפשרות של הפחתת התמיכה, ולגביהם כונס צוות בין-משרדי כדי לבחון את התלונות (מבדיקתנו עולה, שגם לגבי שני מקרים אלה אין כל עילה להפחתת התמיכה). יודגש, שבמצב דברים זה, כאשר מוגשות פניות בלתי רלבנטיות רבות, שאף זוכות לפרסום מאת המגישים אותן, נוצר "אפקט מצנן" שפוגע בחופש הביטוי, גם כאשר אין ממש בטענות והסמכות כלל לא מופעלת. יתר על כן, מצב דברים זה יוצר תחושה מוטעית, שקיימת בעיה בתחום התרבות והאמנות שיש לטפל בה באופן שונה ונפרד מיתר התחומים, ואף שקיים כביכול צורך להחמיר את ההסדר, כאשר בפועל אף אחת מהפניות כלל לא עמדה בקריטריונים של החוק. הצעת החוק מעוררת שלל קשיים, כמפורט להלן: חופש הביטוי הוא אחד מהיסודות החשובים ביותר בדמוקרטיה. ללא אפשרות לבטא מגוון של עמדות ודעות, למתוח ביקורת על השלטון, לשים נושאים שונים על סדר היום הציבורי, לשאול שאלות ולדרוש הסברים – אין לנו דמוקרטיה. שהרי בשלטון דמוקרטי הממשלה היא שליחה של הציבור, ותפקידה לממש את רצון הציבור ולהגן על זכויותיהם של כלל הפרטים. הצעת החוק מבקשת לצמצם את חופש הביטוי ואת הלגיטימציה להבעת דעות שונות ומגוונות, להשתיק קולות שאינם נושאים חן בעיני הרוב הפוליטי בזמן נתון, ולסמן אותם כבלתי לגיטימיים ופוגעניים. התרבות והאמנות הם כלים משמעותיים ומרכזיים, מאז ומעולם ובכל מקום, לקיום שיח ציבורי על שלל סוגיות חברתיות, פוליטיות, כלכליות ואחרות, לרבות – ואולי במיוחד – אלו שבמחלוקת. לפיכך, סימונן של אמנות ותרבות המבטאות עמדות מסוימות בלבד כפוליטיות ובלתי לגיטימיות, היא התערבות קשה בחופש הביטוי ולמעשה רדיפה פוליטית וסתימת פיות של מי שהרוב הפוליטי מתנגד לו. יש לכך גם השלכות על ההליכים הדמוקרטיים בישראל, שכן צמצום מגוון הדעות המושמעות בשיח הציבורי אינו מאפשר לאזרחים לבחון מחדש את השלטון כל הזמן באופן אמיתי ומושכל. חלק מהסעיפים הכלולים בהצעת החוק מתייחסים לעבירות שכבר כלולות במשפט הפלילי בישראל: הסתה לגזענות, לאלימות או לטרור, תמיכה במאבק מזוין, פגיעה בדגל. מי שמוסמכים לקבוע אם פעילות כלשהי משמעה שאדם עבר עבירה פלילית הם רשויות אכיפת החוק ובתי המשפט, הפועלים על פי כללים וסדרי דין של ניהול הליכים פליליים והגנה על זכויות חשודים ונאשמים. הסעיפים האחרים – שלילת קיומה של המדינה כמדינה יהודית ודמוקרטית וציון יום העצמאות כיום אבל (ציון הנכבה) – הם סעיפים אידיאולוגיים שנתונים לפרשנות, ושכל אדם יכול לצקת אליהם תוכן על פי עמדותיו ודעותיו הפוליטיות. הם גם רחבים ועמומים, כך שניתן לכלול בהם תכנים רחבים מאד. לפיכך, הם אינם יכולים לשמש כקריטריון לשלילת מימון על ידי המדינה, שכן המשמעות היא שכל מי שלא מסכים עם עמדתו של הרוב הפוליטי בכל עת נתונה, לא יוכל להתבטא. מעבר לכך, הכריכה של כל הסעיפים הללו יחד מבקשת לצבוע גם את הפעילויות המותרות והחוקיות בחומרה של עבירות פליליות, ולעשות להן דה-לגיטימציה. הממשלה טוענת ששלילת התקצוב אינה פוגעת בחופש הביטוי, משום שהיא מונעת רק את התמיכה הכספית אבל לא את עצם הפעילות. אולם במציאות הקיימת בישראל, שלילה או הפחתה של תמיכת המדינה משמעותה ברוב המקרים גזר דין מוות לגופי התרבות, הנאבקים כלכלית על קיומם. יתר על כן, ברור ששלילת תמיכה מהמדינה תסמן את המוסד כבלתי לגיטימי. הדבר יקשה על גורמים ציבוריים אחרים (כגון הרשות המקומית) לתמוך בו, ואף ירתיע גורמים פרטיים, שיחששו מלהתעמת עם המדינה ולערער את יחסיהם עימה (שהרי מדובר ברשת של גורמים שכולם תלויים זה בזה כדי לשרוד כלכלית וציבורית). החשש מפני פגיעה בתקצוב, ובמיוחד מפני דה-לגיטימציה, יוצר כבר כיום "אפקט מצנן", בעקבות "חוק הנכבה" ועל רקע הצעת החוק הזאת. אמנים וגופי אמנות ותרבות חוששים כבר עכשיו ומצנזרים עצמם מראש, כדי לא "להסתבך". המשמעות היא כבר כעת פגיעה בחופש הביטוי ובחופש האמנות והתרבות בישראל. מציאות של התערבות בתוכן האמנות והתרבות מזכירה משטרים חשוכים, שבהם האמנות היא "אמנות מגויסת" לטובת האינטרסים של השלטון. הצעת החוק פוגעת בזכות לשוויון, שכן רק דעות מסוימות, המנוגדות לעמדות השלטון או מבקרות את פעילותו, לא יזכו לתמיכתו. בכך נפגע השוויון בין כלל תושבי ואזרחי המדינה, שלהם שלל עמדות ודעות. יתר על כן, קבוצות מיעוט ייפגעו באופן מיוחד, ובראשן ערבים, פליטים, להט"ב ואחרים. קבוצות אלה ממילא מופלות בחברה, ועמדותיהן וזכויותיהן הבסיסיות מצויות במחלוקת חברתית ופוליטית. הפגיעה בשוויון פוגעת, כמובן, גם בזכות לכבוד של כל אדם ושל כל קבוצה מופלית. כל זאת בניגוד לחובה של השלטון להתייחס באופן שוויוני לכל אזרחי המדינה, לרבות בכל הנוגע לחלוקת משאבים. כל עוד מדובר בפעילות חוקית, אסור לשלטון להעדיף עמדה פוליטית אחת על פני אחרת, או קבוצה חברתית אחת על פני אחרת. הפגיעה בתקציבים אף תגרום לענישה קולקטיבית, שכן היא תפגע בקיומם ובפעילותם של מוסדות ושל גופים המשרתים קהל רחב – הן של אמנים ויוצרים והן של צרכני תרבות. בסעיף 3ב לחוק יסודות התקציב נקבע, כי הפחתת תמיכה מוגבלת לעד פי שלושה מהיקף ההוצאה שאינה נתמכת. כפי שמצא לנכון בית המשפט לציין בבג"ץ בוגרי התיכון הערבי, מגבלה זאת וכלל המנגנונים שנקבעו בחוק היו תוצאה של הדיונים בוועדת חוקה בכנסת. כלומר, במקור הוצעה הפחתה גבוהה יותר, אך לאחר הדיונים הוחלט להגביל את סכומי התמיכה הניתנים להפחתה. בניגוד להסדר זה, מוצע כעת בהצ"ח כי השר/ה יהיה רשאי לשלול את מלוא התמיכה שניתנה לו אם הפעולה שלא נתמכת מהווה חלק "משמעותי ומהותי" מהפעילות. המשמעות של שלילה גורפת כזו עלולה להיות הפסקה מוחלטת של פעילות הגוף הנתמך. בהחמרת ההסדר הקיים, דווקא בהקשר של מוסדות תרבות ואומנות, יש קושי מיוחד בגלל החשיבות שנודעת לחופש ביטוי בתחומים הללו. אם כבר, היה ראוי בהקשר זה ליצור הסדר מקל ביחס לתחומים אחרים, ולא הסדר מחמיר ובלתי מאוזן. לסיכום הצעת החוק בלתי חוקתית ופסולה. יש לזכור, שחוק לא מתקיים תחת ממשלה או שר ספציפי אחד. החוק ימשיך לעמוד בתוקף תחת ממשלות ושרים שונים, וכל אחד ואחת מהם יוכל בעתיד לפרש אותו בהתאם להשקפת עולמו ולאג'נדות הפוליטיות שלו. אף אחד לא רוצה להיות בצד שעמדותיו הן הנפסלות, אבל חקיקה כזאת יוצרת את התשתית לכך שגם "תורנו" יגיע. כיום עיקר הדגש של שרת התרבות הוא על ביקורת נגד הצבא (כך, למשל, היא ביקשה לפסול מימון מפסטיבלים בסינמטקים שהקרינו סרטים על יחסי יהודים ערבים או על הנכבה, ויצאה נגד הסדרה "מגידו" על האסירים הביטחוניים ונגד הסרט "פוקסטרוט" שעסק בחיילים במחסום בגדה), ועל עירום במופעים, שלא נחשב בעיניה יהודי. אבל בעתיד תכנים של פלורליזם דתי, זכויות להט"ב, זכויות נשים, הפלות, זכויות פליטים, ערבים ומיעוטים אחרים – כל אחד מאלה ועוד אין סוף נושאים אחרים – עלול לא למצוא חן בעיני מישהו בשלטון העתידי ולהיחשב כתוכן פוגעני שיש לפסול אותו. בכבוד רב ובברכה, דן יקיר, עו"ד דבי גילד-חיו, עו"ד היועץ המשפטי מקדמת מדיניות וחקיקה