חומר רקע

1 "ח כ בחשון התשע"ט 6 בנובמבר 2018 אל : חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת : הייעוץ המשפטי לוועדה ה צעת וק ח יסוד: משק המדינה( תיקון– בחינת העלות לרשוי ות מקומיות), של חה"כ פולקמן 'ואח (פ/ 4019/20 ) - מסמך הכנה: ע רק ס עיף3ג לחוק-יסוד: משק המדינה מטיל מגבלה על כוח החקיקה של הכנסת כאשר מדובר ב" הצעת חוק תקציבית", וקובע כי לשם אישור של הצעת חוק תקציבית נדרש רוב של50 חברי כנסת בשלוש קריאות( לא כולל הקריאה הטרומית) . הוראה זו מהווה חריג ל כלל הרגיל המעוגן בסעיף25 לחוק-יסוד: הכנסת ולפיו אין דרישה .לרוב מיוחד, וניתן לאשר הצעת חוק בכל רוב במליאת הכנסת על- ,פי הסעיף הצעת חוק תקציבית היא הצעת חוק שלא הוגשה בידי הממשלה ( הצעת חוק פרטית או של ועדה) , בביצועה כרוכה עלות תקציבית של,391 ,045 6 ₪ והממשלה לא נתנה את הסכמתה לעלות .התקציבית בסעיף מו בהר כי אותם כללים חלים גם על הסתייגות תקציבית. כמו כן, מובהר בסעיף כי המונח"עלות תקציבית", כול ל גם מצב שבו הצעת החוק מחייבת הוצאה או התחייבות להוצאה מתקציב המדינה ( ,למשל הצעת חוק המחייבת את המדינה לממן שירות מסוים הניתן לאזרח) , וגם מצב שבו הצעת החוק מחייבת הפחתה של הכנסות המדינה בסכום(למשל, הפחתה במיסים). לב,סוף הסעיף קובע כי גם הוצאה מתקציבו של" גוף מתוקצב" או הפחתה של הכנסות"גוף מתוקצב" , תיחשב להוצ אה מתקציב המדינה או הפחתה של הכנסות המדינה , ולכן תיכלל במסגרת סעיף3ג. במסגרת .הגופים המתוקצבים, נכללות גם הרשויות המקומיות והתאגידים העירוניים הצעת החוק: במסגרת הצעת החוק מוצע לקבוע כי כאשר הצעת חוק מסוימת מבק שת להטיל הוצאה על רשויות מקומיות או תאגידים עירוניים( תאגידים המצויים בשליטת רשות מקומית) , אזי הבחינה האם"העלות התקציבית" עולה על כ-6 מיליון₪, לא תיע שה עבור כל רשות מקומית(או תאגיד עירוני )בנפרד , אלא עבור כלל הרשויות המק ומיות והתאגידים העירוניים ביחד . כך למשל, גם אם הצעת חוק מסוימת המעניקה פטור מארנונה תוביל להפסד הכנסות של עשרות אלפי₪ בלבד לכל רשות מקומית , אם סך ההפסד של כ ל הרשויות המקומיות והתאגידים העירוני ים עולה על6 מיליון₪ , אזי הצעת החוק תיחשב לה"הצעת חוק תקציבית" לעניין סעיף3 .ג לחוק היסוד על- פי דברי ההסבר, ביסוד הצעת החוק עומד הרצון למנוע הטלת נטל תקציבי ,מופרז על הרשויות המקומיות אשר עלול להוביל אותן לגרעונות ולפגיעה בשירותים .הניתנים לאזרחים י צוין נ כי טל כלכלי זה אף עלו ל להיות"מגולגל" בסופו של דב ,ר על אוצר המדינה כאשר הרשויות המקומיות יפנו לקבלת ס יוע מן השלטון .המרכזי עמדת ועדת שרים: .תומכת בהצעת החוק בכפוף להסכמת משרדי הפנים, האוצר והמשפטים ה צעת החוק .תחזור לוועדת השרים לענייני חקיקה לפני הקריאה הראשונה 2 הצעת החוק- נוסח משולב ( עם תיקוני נוסח) " "הוצאה מתקציב המדינה" , "הפחתה של הכנסות המדינה" – לרבות הוצאה מתקציבו של גוף מתוקצב או הפחתה של הכנסות גוף מתוקצב , ולעניין גוף מתוקצב שהוא עירייה, מועצה מקומית, או תאגיד שבשליטת מי מהן– הוצאה מתקציב או הפחתה של הכנסות מכלל הגופים האמורים שעליהם תחול הצעת החוק". נקודות לדיון: בפתח הדברים, יש לתת את הדעת לכך ש כל קביעה של מגבלה על כוח החקיקה של הכנסת , לרבות קביע ת דרישה לרוב מיוחד, מחייבת זהירות מצד הוועדה כדי להבטיח שאין בה משום"צינון" יתר על יכולתם של חברי הכנסת לפעול לשם הגשמת הנושאים.החשובים להם מעבר לכך, ראוי לתת את הדעת לסוגיות הבאות:  הצורך ב הצעת החוק – כ אמור לעיל, הצעת חוק תקציבית היא הצעה שלא הוגשה בידי ,הממשלה ואשר הממשלה לא נתנה את הסכמתה ל עלות התקציבית הגלומה בה . בשנים האחרונות, ברוב המכריע של המקרים הקואליציה מצביעה בהתאם להחלטת ועדת השרים לענייני חקיקה, ונדירים המקרים שבהם מצליחים חברי הכנסת להביא לאישור חקיקה פרטית שוועד ת השרים לא הסכימה לה( לרבות לעלות התקציבית הגלומה בה). הת ב אם ,לכך נדירים המקרים שבהם הצעת חוק מוגדרת כ" הצעת חוק תקציבית" . בנסיבות אלה, מהי התועלת המעשית של הצעת החוק?  האם מטרת ה העיקרית של ההצעה היא להשפיע דווקא על תהליכי קבלת ההחלטות בממשלה, ולחייב בחינה של העלות התקציבית המוטלת על הרשויות המקומיות כתנאי לתמיכה בהצעת חוק? – אם זו המטרה, האם נדרש מהלך משלים ביחס לחקיקה ממשלתית באמצעות תיקון סעיף39א ל חוק יסודות התקציב ,מש הת"ה- 1985 הקובע כי ום כי כל הצעת חוק ממשלתית המוגשת לכנסת שיש לה משמעות תקציבית צריכה לציין בנוסח או בדברי ההסבר את דרך המימון שלה? האם נדרש תיק ו ן משלים של תקנון עבודת הממשלה בהקשר זה?  קיומה של"בעיית נציג" – גם אם יאושר התיקון המוצע, האם ניתן להניח שגורמי הממשלה יתנגדו בוועדת השרים או בכנסת ל"עלות תקציבית" כש היא אינ ה מוטלת על אוצר המדינה א לא על הרשויות המקומיות?  ב יצוע בפועל – סעיף3ג(ג )לחוק-יסוד: ק מש המדינה קובע כי קביעת העלות התקציבית של הצעת חוק או הסתייגות תהיה של הוועדה הדנה באותה הצעת חוק או הס תייגות, והיא תקבע זאת על- פי הערכת שר האוצר (או מי שהסמיך לכך) ., אלא אם כן קיבלה הערכה אחרת בעניין זה ס עיף93 לתקנון הכנסת קובע כי הערכה נגדית לזאת של משרד האוצר יכולה להיות מוגשת על-ידי הממ"מ, אלא אם ק בעה .הוועדה כי גורם אחר יכין את ההערכה מ בחינה מעשית, האם משרד האוצר יצליח לעמוד בדרישה לס פק הערכה תקציבית כוללת של ה עלות התקציבית של הצעת חוק או הסתייגות ביחס לכלל הרשויות המקומיות, נוכח השונות הגדולה ביניהן?  ק ביעת רף גבוה יותר – במדינת ישראל יש7 25 רשויות מקומיות ( ,עיריות מו עצות מקומיות ו מועצות אזוריות). ה משמעות של חישוב ההוצאה התקציבית עבור כלל הרשויות המקומיות הוא כי די בכך שה"עלות התקציבית" הממוצעת של רשות מקומית היא כ- 23,400 ₪ כדי שתיחשב להצעת חוק .תקציבית נוכח ,האמור האם אין מקום לקבוע רף גבוה יותר מ- 6 מיליון₪ כאשר בוחנים את העלות לכל הרשויות המקומיות ביחד? האם יש מקום להבחין בין רשויות חזקות ורשויות חלשות יותר? 3 סעיף3ג לחוק-יסוד: משק המדינה 3 .ג )(א הצעת חוק תקציבית לא תתקבל בכנסת אלא בקולותיהם של50 חברי הכנסת לפחות; הרוב האמור דרוש בקריאה הרא שונה, בקריאה השניה ובקריאה השלישית; ואולם אם הפכה הצעת חוק להצעת חוק תקציבית לאחר הקריאה הראשונה, דרוש הרוב האמור בקריאה .השניה ובקריאה השלישית )(ב הסתייגות תקציבית לא תתקבל בכנסת אלא בקולותיהם של50 ;חברי הכנסת לפחות התקבלה הסתייגות תקציבית להצעת חוק לא תתקבל הצעת החוק בכנסת בקריאה השלישית אלא בקולותיהם של50 .חברי הכנסת לפחות )(ג קביעת העלות התקציבית, לענין סעיף זה, של הצעת חוק או הסתייגות, תהיה של ועדה מועדות הכנסת הדנה באותה הצעת חוק או הסתייגות (להלן– הועדה); הועדה תקבע את העלות התקציבית על פי הערכת שר האוצר או מי שהוא הסמיך לכך, אלא אם כן הוכח להנחת דעתה, על פי הערכה אחרת שהוגשה לה, כי העלות התקציבית שונה מהערכת שר האוצר; הערכות לפי סעיף .זה יוגשו בצירוף נתונים ואמדנים )(ד בסעיף זה– ""הצעת חוק תקציבית– :הצעת חוק שמתקיימים בה כל אלה (1) היא הוגשה ;שלא בידי הממשלה (2) בביצועה כרוכה עלות תקציבית של6,045,391 שקלים חדשים או יותר, בשנת תקציב ;כלשהי (3) ;הממשלה לא נתנה את הסכמתה לעלות התקציבית ""הסתייגות תקציבית– :הסתייגות להצעת חוק, שמתקיימים בה כל אלה (1) בבי צועה כרוכה עלות תקציבית של6,045,391 שקלים חדשים או יותר, בשנת תקציב ;כלשהי (2) ;הממשלה לא נתנה את הסכמתה לעלות התקציבית ""עלות תקציבית– הוצאה או התחייבות להוצאה מתקציב המדינה, או הפחתה של הכנסות המדינה אף אם ההוצאה או ההפחתה כאמור מלווה בהקטנה של הוצאה או התחייבות להוצאה ;מתקציב המדינה, או בהגדלה של הכנסות המדינה ""הוצאה מתקציב המדינה", "הפחתה של הכנסות המדינה– לרבות הוצאה מתקציבו של ;גוף מתוקצב או הפחתה של הכנסות גוף מתוקצב ""גוף מתוקצב– כהגדרתו בסעיף21 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 . )(ה הסכומים הנקובים בהגדרות "הצעת חוק תקציבית" ו"הסתייגות תקציבית" בסעיף קטן (ד) יתעדכנו ב-1 בינואר של כל שנה לפי שיעור השינוי במדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה .המרכזית לסטטיסטיקה )(ו .הוראות סעיף זה לא יחולו על הצעת חוק שענינה פיזור הכנסת ועריכת בחירות חקיקה הצריכה תקציב