חומר רקע
י' בכסלו התשע"ט
18 בנובמבר 2018
לכבוד: חברי הוועדה המשותפת לוועדת הכנסת ולוועדת חוקה, חוק ומשפט לדיון בהצעת חוק שחרור על תנאי ממאסר
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לקראת דיון הוועדה ביום 19.11.18 בהצעת החוק לשחרור על תנאי ממאסר (תיקון – ביטול קיצור מאסר לאסירים ביטחוניים), התשע"ט–2018, של חה"כ עודד פורר, חמד עמאר, יוליה מלינובסקי, רוברט אילטוב ומיקי מכלוף זוהר
ובהצעת חוק המאבק בטרור (תיקון - ביטול הסדרי שחרור על-תנאי למבצעי מעשי טרור), התשע"ט–2018, של חברת הכנסת ענת ברקו
הצעת החוק של חה"כ פורר ואחרים מבקשת לקבוע כי לא יינתן שחרור על תנאי ממאסר (כלומר, ניכוי שליש) למי שהורשע בביצוע עבירה שהיא מעשה טרור.
מטרת ההצעה, כפי שעולה מדברי ההסבר, היא להגביר את ההרתעה מפני ביצוע עבירות טרור.
הצעת החוק של חה"כ ברקו מבקשת לקבוע כי חוק שחרור על תנאי ממאסר בכללותו לא יחול על מי שהורשע בביצוע עבירה שהיא מעשה טרור. בדברי ההסבר נטען כי יש הצדקה שמערכת השיקום, שהיא מטרתם העיקרית של הסדרי שחרור על-תנאי, לא תחול על מי שפעל ממניעים טרוריסטיים ולמעשה בפעולותיו ניתק את הקשר שלו עם החברה בה רצה לפגוע.
ועדת שרים תמכה בהצעות בכפוף לצמצום שלילת האפשרות לשחרור על תנאי ממאסר למי שהורשע ברצח שבוצע בנסיבות של טרור. נוכח ההסכמה בין הממשלה והמציעים, נתייחס במסמך זה להצעה במתכונת זו.
רקע
חוק שחרור על תנאי ממאסר
חוק שחרור על תנאי ממאסר, התשס"א-2001 (להלן – החוק או חוק שחרור על תנאי ממאסר), מסדיר את האפשרות, בהתקיים תנאים מסוימים, לשחרר אסיר בטרם סיום תקופת מאסרו, אך לא לפני שריצה שני שליש מתקופת המאסר. חוק זה נועד לאזן בין שיקולי ענישה מובהקים, לרבות שיקולי הרתעה והלימה, לבין שיקולים שיקומיים לסוגיהם השונים.
לעניין אסירים שהוטל עליהם עונש מאסר עולם, ככל שמדובר בעונש מאסר עולם שאינו חובה, משמעו בישראל מאסר של 20 שנה. לעומת זאת, עונש מאסר עולם חובה אינו קצוב בזמן ולבית המשפט כלל אין סמכות לקצוב אותו בשנים. במקרים אלה, הסמכות לקצוב את העונש מצויה תחת סמכות החנינה של נשיא המדינה כאמור בסעיף 11(ב) לחוק-יסוד: נשיא המדינה. ועדת שחרורים מיוחדת היא שממליצה לנשיא על תקופת הקציבה, ובהתאם לחקיקה הקיימת, התקופה עליה תמליץ לא תפחת מ- 30 שנות מאסר, ולעניין רצח חריג בחומרתו או רצח שהוא מעשה טרור, לא תפחת מ- 40 שנות מאסר (כפי שיפורט בהמשך). תהליך קציבת העונש על ידי הנשיא הוא תהליך המשלים את פעולתה של מערכת המשפט.
לעניין אסירים המרצים מאסר עולם (להלן – אסירי עולם), נוסף לסמכות הקציבה, קיימת הסמכות לקצר את העונש בתום שני שלישים מתקופת המאסר שנקצבה, אם מצאה ועדת שחרורים המיוחדת שהאסיר ראוי לכך ושהוא אינו מסכן את שלום הציבור.
לעניין אסירי עולם, קובע סעיף 5 לחוק כי לאסירים כאמור שנקצב עונשם, ואשר נשאו לפחות שני שלישים מהתקופה שנקצבה להם, רשאית ועדת שחרורים מיוחדת לשחררם על תנאי ממאסרם. עוד קובע הסעיף כי ועדת שחרורים מיוחדת לא תורה על שחרור כאמור אלא אם שוכנעה שהוא ראוי לשחרור וכי שחרורו אינו מסכן את שלום הציבור. בפסיקה צוין כי סעיף זה מבליט את הנחת המוצא של המחוקק, כי אף לרוצחים שמורה התקווה כי יכול ועונשם יומתק ויהיה בכוחם לשוב ולהשתלב בחברה.
סעיף 9 לחוק קובע את השיקולים שעל הוועדה לשקול בבואה לבחון את הבקשה, וביניהם הסיכון הצפוי משחרורו של האסיר לשלום הציבור, לרבות לנפגע העבירה ולביטחון המדינה, את סיכויי שיקומו של האסיר ואת התנהגותו בכלא; בין היתר, על הוועדה להביא בחשבון את העבירה שבשלה נושא האסיר עונש מאסר, לרבות נסיבות ביצועה, סוגה, חומרתה, היקפה ותוצאותיה.
בנוסף לכך, קובע סעיף 10 לחוק כי במקרים בעלי חומרה ובנסיבות מיוחדות בהם סבורה הוועדה כי שחרורו של האסיר עלול לפגוע באמון הציבור, בהרתעה וליצור יחס בלתי סביר בין חומרת העבירה ונסיבותיה לתקופת המאסר שיישא בפועל, רשאית הוועדה להביא בחשבון גם שיקולים אלה. עוד קובע הסעיף כי לעניין שחרור על תנאי של אסיר עולם על הוועדה לשקול האם חל באסיר שינוי בולט וממשי מבחינת הבנת חומרת מעשיו ומבחינת מוכנותו להשתלב בחברה.
לעניין אסיר שביצע רצח חריג בחומרתו, החוק אמנם אינו מתייחס במפורש לשאלת שחרורו על תנאי, אך קובע בסעיף 30ב כי ועדת שחרורים מיוחדת לא תמליץ לקצוב את עונשו לתקופה קצרה מ- 40 שנות מאסר.
בפסיקה נקבע כי לאסיר, ובכלל זה לאסיר עולם, לא קנויה הזכות לקיצור עונשו. עמד על כך השופט לוי בעניין סוויסה: "נקודת המוצא לעניין זה היא שכאשר נגזר לאסיר עונש מאסר הוא אמור לשאת בו מתחילתו ועד סופו, ואין לו זכות מוקנית להשתחרר טרם זמנו. עם זאת, ומתוך כוונה לאפשר גם למי שמעד, ונראה כי למד את לקחו לשקם את חייו, ניתנה לוועדת השחרורים הסמכות להתיר לאסיר להשלים את מאסרו".
יחד עם זאת אומצה התפיסה שיש לאסיר זכות כי בקשתו לקיצור שליש תיבחן.
חוק המאבק בטרור
לפני כשנתיים התקבל בכנסת חוק המאבק בטרור, התשע"ו–2016 (להלן – חוק המאבק בטרור), אשר נועד לתת כלים פליליים ומנהליים בידי רשויות המדינה לשם התמודדות עם תופעה זו. במסגרת זו הכיר המחוקק בצורך לנקוט באמצעים חריגים לשם התמודדות עם תופעת הטרור בשל ייחודה של התופעה, הבא לידי ביטוי בעוצמת הפגיעה, היקפה ומורכבותה ובכך שהיא לא רק מסבה פגיעה בחיי אדם אלא יוצרת גם אפקט של פחד ואיום בקרב הציבור ומאיימת על החברה בכללותה.
חוק המאבק בטרור קובע מתי עבירה תחשב כמעשה טרור, כדלקמן:
עוד קובע חוק המאבק בטרור החמרה בענישה בשל עבירה שהיא מעשה טרור. בהתאם לסעיף 37 לחוק, העונש בגין עבירה המהווה מעשה טרור יהיה כפל העונש הקבוע לאותה עבירה. יחד עם זאת, החוק קובע הגבלה של העונש כך שלא יעלה על 25 שנות מאסר. עוד קובע סעיף זה כי העובר עבירה שהיא מעשה טרור שדינה מאסר עולם ולא נקבע שהוא עונש חובה, דינו מאסר 30 שנים (ולא 20 שנים כקבוע בחוק העונשין, כמפורט לעיל).
לעניין קציבת עונשם של רוצחים שביצעו מעשה טרור, קובע חוק המאבק בטרור הוראה מיוחדת, בדומה להוראה הקבועה לעניין רצח חריג בחומרתו בחוק שחרור על תנאי ממאסר, שתקופת מאסרם לא תקצב לפחות מ- 40 שנות מאסר.
סוגיות לדיון
נתונים – מוצע שהוועדה תקבל נתונים בדבר מספר האסירים אשר הורשעו ברצח על רקע טרור ואשר נוכה שליש ממאסר בחמש השנים האחרונות; מספר האסירים שביצעו רצח על רקע טרור שעונשם נקצב ושעדיין נמצאים במאסר.
השלכות התיקון המוצע – מוצע שהוועדה תשמע את עמדת הגורמים הביטחוניים בדבר השלכות התיקון המוצע מבחינה הרתעתית ותרומתו למאבק בטרור.
הטעם העומד בבסיס השלילה הגורפת של האפשרות לקצר שליש – משמעות ההצעה היא כי מאסירים שביצוע רצח בנסיבות של טרור תישלל האפשרות לקיצור תקופת מאסרם באופן גורף מבלי לבדוק באופן פרטני האם אסיר מסוים עומד בתנאי החוק לקיצור תקופת מאסרו.
אכן, בעבירות טרור הכיר המחוקק בצורך לנקוט באמצעים מיוחדים לשם התמודדות עם תופעת הטרור כמפורט לעיל, יחד עם זאת, מוצע שהוועדה תיתן את דעתה לשאלת ההצדקה הספציפית והצורך לעניין זה לשלול בצורה מוחלטת את האפשרות לניכוי שליש בניגוד לכלל העבירות האחרות, חמורות ככל שיהיו. שאלה זו מתחדדת נוכח העובדה שוועדת השחרורים המיוחדת רשאית ממילא לקצר תקופת מאסר רק אם השתכנעה שהאסיר ראוי לשחרור וכי הוא אינו מסוכן לשלום הציבור וזאת, כמובן בשים לב לעבירה שביצע ולהשלכות שחרורו על ההרתעה, על אמון הציבור וכיוצ"ב. בדרך כלל, נוכח שיקולים אלה, החלטת הוועדה היא שלא לקצר את התקופה בעבירות של רצח על רקע טרור. מוצע שהוועדה תיתן דעתה לשאלה האם נכון ליטול לחלוטין את כל שיקול הדעת של וועדת השחרורים המיוחדת? האם אין צורך להשאיר לוועדת השחרורים המיוחדת שיקול דעת למקרים חריגים ביותר, למשל למי שעבר את העבירה בהיותו קטין ועברו מאז עשרות שנים?
שאלת הצדקת ההבחנה בין מי שהורשע בעבירת רצח למי שהורשע ברצח שהוא מעשה טרור – מוצע שהוועדה תיתן את דעתה להצדקת ההבחנה בין עבירות רצח לעבירות רצח על רקע טרור. מחד, כאמור, כבר הוכרה ההבחנה בין עבירות טרור לעבירות אחרות, הן לעניין חומרת הענישה והן לעניין קציבת העונש, מאידך, בחוק העונשין אין הבחנה בין רצח "רגיל" לרצח בנסיבות של טרור. יצוין כי גם ברפורמה שנידונה בימים אלו בוועדת החוקה, מוצע לקבוע ביצוע רצח בנסיבות של טרור כנסיבה מחמירה (כחלק משורה של נסיבות מחמירות אחרות המגבשות את העבירה החמורה ביותר) ולא כעבירה נפרדת.
מוצע לדון בשאלת ההצדקה להבחין בין רצח על רקע מעשה טרור לרצח אחר. האם בהכרח רצח על רקע טרור הוא חמור או אכזרי יותר מרצח אחר? כך למשל, צעיר שדקר על רקע טרור שונה מאדם שרצח את אשתו באכזריות או מאדם שרצח מספר אנשים שלא על רקע טרור?
קטינים – מוצע שהוועדה תיתן את דעתה לשאלה האם ראוי להחיל את התיקון המוצע גם על מי שהיה קטין בעת ביצוע העבירה.
שאלת הקביעה אם רצח מהווה מעשה טרור – מוצע שהוועדה תיתן את דעתה מי הגורם המוסמך שראוי שיקבע האם מעשה רצח מהווה מעשה טרור לעניין עבירות שבוצעו לפני חקיקתו של חוק המאבק בטרור (שכן, בטרם חקיקתו של חוק זה, בית המשפט לא נדרש היה לקבוע מפורשות אם העבירה בוצעה על רקע טרור).
הוראות מעבר – מוצע שהוועדה תיתן את דעתה לשאלת תחולת התיקון המוצע. חוק העונשין קובע איסור על תחולה רטרואקטיבית לעניין העונש הקבוע לעבירה. ואולם, לעניין שחרור על תנאי ממאסר אומצה התפיסה בידי המחוקק והפסיקה כי הוא מתייחס לאופן מימוש העונש ולכן ככלל הוראותיו יכולות להיות בעלות תחולה מידית. יחד עם זאת, בחלק מתיקוני החוק שנעשו בעבר נקבעה הוראה מפורשת בדבר תחולתו של התיקון תוך התייחסות לשאלת תחולתו על אסירים שכבר מרצים את עונשם. מוצע שהוועדה תיתן דעתה לסוגיה זו ולשאלה האם ראוי להחיל את התיקון המוצע על כלל אסירי העולם שכבר מרצים את עונשם.
""מעשה טרור" – מעשה המהווה עבירה או איום בעשיית מעשה כאמור, שמתקיימים לגביהם כל אלה:
(1) הם נעשו מתוך מניע מדיני, דתי, לאומני או אידאולוגי;
(2) הם נעשו במטרה לעורר פחד או בהלה בציבור או במטרה לאלץ ממשלה או רשות שלטונית אחרת, לרבות ממשלה או רשות שלטונית אחרת של מדינה זרה, או ארגון ציבורי בין-לאומי, לעשות מעשה או להימנע מעשיית מעשה;
(3) במעשה שנעשה או במעשה שאיימו בעשייתו, היה אחד מאלה, או סיכון ממשי לאחד מאלה:
(א) פגיעה חמורה בגופו של אדם או בחירותו;
(ב) פגיעה חמורה בבטיחות הציבור או בבריאותו;
(ג) פגיעה חמורה ברכוש, שבנסיבות שבהן בוצעה יש אפשרות ממשית שתגרום לפגיעה חמורה כאמור בפסקאות משנה (א) או (ב) ושנעשתה במטרה לגרום לפגיעה כאמור;
(ד) פגיעה חמורה בקודשי דת; לעניין זה, "קודשי דת" – מקום פולחן או קבורה ותשמישי קדושה;
(ה) פגיעה חמורה בתשתיות, במערכות או בשירותים חיוניים, או שיבוש חמור שלהם, או פגיעה חמורה בכלכלת המדינה או בסביבה;
לעניין הגדרה זו –
(א) נעשה המעשה או האיום כאמור בפסקה (3)(א) תוך שימוש בנשק או בסכין, יראו אותו כמעשה טרור גם אם לא התקיים בו האמור בפסקה (2);
(ב) נעשה המעשה או האיום תוך שימוש בנשק כימי, ביולוגי או רדיואקטיבי, בחומר מזיק או במיתקן רגיש, או תוך פגיעה במיתקן רגיש, העלולים לפי טיבם או סוגם לגרום לפגיעה חמורה בשטח גדול או בציבור גדול, יראו אותו כמעשה טרור גם אם לא התקיים בו האמור בפסקאות (2) או (3);
(ג) נעשה המעשה או האיום על ידי ארגון טרור או על ידי חבר בארגון טרור, חזקה כי התקיים האמור בפסקאות (1) ו-(2); עורר נאשם ספק סביר לעניין זה, יפעל הספק לטובתו;
(ד) אין נפקא מינה אם המניע או המטרה המנויים בפסקאות (1) ו-(2) היו המניע או המטרה הבלעדיים או העיקריים למעשה או לאיום;
(ה) נשק – למעט חלק ואבזר כאמור בסעיף 144(ג) לחוק העונשין;"