חומר רקע
,המרדף הבלתי פוסק אחר משאיות הינו חסר תוחלת
אינו מרתיע, וכרוך בהשקעת מ .שאבים רבים
הפתרון טמון בפ
יקוח כבר בשלב יצירת הפסולת.
81.11.12
הצעת חוק שמירת הניקיון
'(תיקון מס42
) (טיפול ב)פסולת בניין
"התשע
ט-
8
402
עמדת אדם טבע ודין
הבעיה–
השלכה פיראטית של פסולת בניין הפכה ל"מכת מדינה" הפוגעת בסביבה ובכלכלה
כיום, למעלה ממיליון טון
מכלל פסולת
ה
בניין הנוצרת בישרא ל מדי שנה
לא מגיע
ה
לאתר מוסדר
ו
מושל
כת
בניגוד ל
חוק תוך גרימת נזקים סביבתיים וכלכליים כבדים .
:התוצאה היא פגיעה כלכלית וסביבתית חמורה
נזקים סביבתיים :
,פסולת הבניין מכילה חומרים רעילים הגורמים לזיהום קרקעות ומים זיהום
אויר כתוצאה משריפות, הרס שטחים פתוחים
ויצי
רת מפגעים נופיים.
מפגע כלכלי וחברתי :
במצב הקיים, פסולת הבניין זורמת מהרשויות החזקות ומהערים הגדולות
,(שם מתבצעת מרבית הבניה), לשטחן של הרשויות החלשות
ש
למרבה
האבסורד נושאות בעלויות
.הזיהום
השלכת מיליוני
טונות של פסולת בניין ברשות הרבים מתורגמת לנזק ישיר של
מיליארדי
,שקלים מבלי להביא בחשבון עלות עקיפה של זיהו
ם ה ,אוויר
ה
קרקע ו
מקורות ה.מים
הרס שוק המיחזור :
כל מדינה באיחוד האירופי מחויבת למחזר לפחות07%
מפסולת הבניין שהיא
מייצרת, כיוון שפסולת בניין היא משאב יקר ערך שניתן למחזרו ביעילות. אלא שבישראל הפסולת
אינה מגיעה לאתרים המוסדרים ומשק המיחזור נפגע אנושות ואינו מצליח להתפתח, ולמנוע בזבוז
.של חומרי גלם בתוליים ונזקים מחציבה וכרייה
הכלים הקיימים לא הצליחו לפתור את הבעיה–
""המזהם לא משלם
החל משנת8772
הושקעו מאמצים ממשלתיים רבים בנושא- משאבים הוקצו, עונשים הו חמרו, סמכויות
.הורחבו, אך ללא הועיל זאת משום ששוק הפינוי פרוץ לחלוטין ואיננו מפוקח, כך ש ישנו
תמריץ ל מובילים
להשליך את הפסולת באופן פיראטי: מבחינה כלכלית פשוט
משתלם לזהם
.והסיכוי להיתפס שואף לאפס
לפ
י מחקר ישראל
י ,הסיכוי שעבריין המשליך פסולת בניין ייתפס וייע
נש עומד ע ל%
0.2
בלבד . הרווח
לעבריין מהשלכה בלתי חוקית בודדת נאמד בכ-
1,777
₪
, ובהינתן שרק אחד מאלף נתפס ונענש, הרי שמדובר
בעסק משתלם ביותר
שצפוי להימשך כל עוד לא ייעשה שינוי מערכתי .כיום, הדרך היחידה למנוע השלכ ה
ברשות הרבים היא לתפוס "על חם" את המשליך בשעת ה .מעשה. אולם, זוהי מלחמה אבודה מראש
2
ה פתרון– יצירת שוק פינוי שניתן לפקח עליו ביעילות והפיכת הפרת החוק לבלתי משתלמת
המצב הקיים והפתרון הנדרש :
כיום כל אדם פרטי או קבלן המבצע שיפוץ או בניה מתקשר לרוב עם
מוביל אשר גובה ממנו את עלו
ת פינוי פסולת הבניין
. המו ,ביל הוא אשר מחליט כיצד ולאן תפונה הפסולת
והאינטרס הכלכלי המובהק שלו הוא לעבור על החוק ולהשליך את הפסולת בשטח ציבורי .
גורמי האכיפה
אינם ממוקדים
במניעת העבירה מלכתחילה אלא בענישה בדיעבד
על עבירה שכבר בוצעה או בשלבי
.ביצוע
כך מתאפשרת מציאות של עולם שלישי בשו .ק הפינוי הפרוץ
על מנת לפקח ביעילות על שוק הפינוי
נדרש פיקוח כבר בשלב שבו
הפסולת נוצרת-
כלומר, בשלב בו יצרן הפסולת, או מי מטעמו, מציב את כלי
האצירה במרחב המוניציפאלי. מכולה היא כלי אצירה גדול וכבד, שהצבתו במרחב העירוני הינה בולטת
ולעיתים אף מהווה מטרד של מ
מש . המפתח להצלחה הוא
יצירת מערך של מעקב ובקרה אחרי
כלי
האצירה מרגע הצבתם ועד ל סוף התהליך (אתר הטמנה/מיחזור). המנגנון המוצע בהצעת החוק מממש
.עיקרון זה ויאפשר פיקוח יעיל שימנע השלכה בלתי חוקית
כיצד יעבוד
המנגנון?
מי שבונה או משפץ יחויב להזמין שירותי פינוי
יש סופקו על ידי האתר שמיועד
לקלוט את פסולת הבניין (ובפועל כנראה על ידי מובילים מטעמו)שישמשו כקבלני משנה . הגורם שיפנה
את הפסולת יחויב לקבל מראש
אישור להציב את המכולה בשטח ציבורי .מטעם הרשות המקומית
המכולה תסומן באמצעי מעקב שיאפשרו לדעת את מיקומה בכל רגע נתון(
GPS
) ולוודא שהיא מגיעה
.ליעד חוקי. בזכות פיקוח יעיל על תנועת המכולות, צפויה תופעת ההשלכה להצטמצם משמעותית
לסיכום
לא ניתן להמשיך במצב הקיים של רדיפה חסרת תוחלת אחרי מאות מובילי פסולת בניין אשר משליכים את
.הפסולת במרחב הציבורי
ההסדר המוצע הוא החלופה הזולה, היעילה וההוגנת ביותר
לייצר מערך מסודר
שניתן לפקח עליו , ולוודא שעלות הפינוי של פסולת בניין לא תוטל על כלל
הציבור , אלא רק על מי שמייצר
.)"את הפסולת ("המזהם משלם
התוצאה הצפויה מהצעת החוק היא ירידה ניכרת בהיקף השלכה הפיראטית וכמובן עידוד משק המיחזור
וחיסכון במשאבי הטבע הבתוליים, שבמקומם ניתן להשתמש בחומרי בניה ממוחזרים, כפי שנעשה
.בהצלחה רבה באירופה
הערות אדם טבע ודין לנוסח המוצע
,כאמור
אדם טב
ע ודין מברכת על קידום הצעת החוק
אשר צפויה לשים סוף להפקרות ולנזק הסביבתי הנגרם
מהשלכה בלתי חוקית של מיליוני טונות פס .ולת בניין ברחבי הארץ לאורך השנים
ההסדר המוצע מבוסס, בין היתר, על מודל שגובש והוצג למשרד להגנת הסביבה על ידי אדם טבע ודין כבר
לפני כ-4
שנים. חקיקה זו תאפשר לעקוב ביעילות, תוך שימוש באמצעים טכנולוגיים מתקדמים, אחר מסלול
פסולת הבניין מן הרגע שבו היא נאצרת ב מכולה ועד הגעתה לאתר הטיפול בסוף התהליך. מנגנון זה יקשה
מאד על השלכה פיראטית של פסולת בניין ויקטין באופן דרמטי את כדאיות הפרת החוק. מעבר לתועלת
הסביבתית, המהלך צפוי להי
טיב בעיקר עם רשויות דלות משאבים ,, אשר כיום סופגות את מרבית הזיהום
כך שמדובר גם במהלך של .צדק סביבתי
לצד תמיכתנו העקרונית בהצעת החוק, להלן מספר הערות כלליות
:ופרטניות לנוסח המוצע, כדלקמן
3
2.
:יש לכלול בהצעת החוק פרק לעידוד המיחזור
הבעיה : מיגור ההשלכה הפיראטי הוא אכן יעד מרכזי בו מטפלת הצעת החוק. יחד עם זאת, למדינת ישראל
ולמשרד להגנת הסביבה אין כיום אסטרטגיה סדורה כיצד להדביק את הפיגור של מדינת ישראל בתחום
מיחזור פסולת הבניין וניצולה כמשאב. באיחוד האירופי קיים יעד מיחזור מחייב של07%
, ובישראל אנו
,מדשדשים הרחק מאחור. לא יעלה על הדעת שהמשרד להגנ"ס יקדם רפורמה כה מקיפה בנושא פסולת בניין
ללא כל התיי
חסות ל
צורך בהרחבת
.השימוש בחומרי הבניה הממוחזרים
הצעת אדם טבע ודין :
לקבוע כי על השר להגנת הסביבה לגבש בתוך18
חודשים מיום פרסום החוק
תכנית
לאומית לטיפול בפסולת בניין, אשר תכלול, בין השאר, גם יעד מיחזור לאומי
,מחייב. כמו כן יש להסמיך
את השר לקבוע בתקנות, ב .אישור ועדת הפנים והגנת הסביבה, יעדי מיחזור פרטניים עבור סקטורים שונים
4.
מערך הדיווח ושקיפות ציבורית
:הבעיה על מנת לאפשר למשרד להגנת הסביבה לבצע בקרה על השגת מטרות החוק, יש לוודא כי מוזרמים
אל המשרד נתונים איכותיים אמינים ומלאים ככל האפשר
. כמו כן, הצעת החוק
אינה מייצרת מנגנון דיווח
.לציבור ולכנסת בנוגע ליישומו
הצעת אדם טבע ודין : יש להוסיף להסדר המוצע
את הדיווחים שלהלן -
א.
דיווח "אונליין ": צעד ראשון הנדרש בהקשר זה, הוא עיגון חובתם של האתרים הקולטים פסולת
בניין להתחבר למערכת ממוחשבת ולדווח "אונליין" על כל משאי .ת שנכנסת או יוצאת מן האתר
זאת, במקום או לצד הדיווח השנתי האנכרוניסטי שנכלל ב
הסדר
.המוצע
ב.
רשויות מקומיות :יש לדרוש מכל רשות מקומית לדווח למשרד להגנ"ס , רצוי באופן ממוחשב
ובזמן אמת, על כל אישור הצבה שניתן, כמויות הפסולת המשוערות, פרטי יצרן הפסולת וכו'. דיווח
זה יאפשר למשרד "לסגור" את מעגל הדיווחים, ו להגביר את אפקטיביות ההסדר כולו. (בהסדר
המוצע הוטלה חובת דיווח רק במקרה שבו הרשות המקומית לוקחת על עצמה את אספקת שירותי
הפינוי לפי סעיף0
()יד(ב8
)
–
.)אין בכך די, כאמור
ג.
שקיפות ו דיווח לציבור–
היות ומצופה מן המשרד ל בצע בקרה ומדידה של יישום החוק, הרי
שמתבקש כי נתונים אלה יפורסמו באינטרנט גם לציבור הרחב, כפי שנעשה בכל יתר דברי החקיקה
הסביבתית שנחקקו בשנים האחרונות
)(חוק האריזות, חוק השקיות, פסולת אלקטרונית, ועוד .
2.
לסעיף7
)(י)(ד– קביעת אמצעי זיהוי ומעקב
(א) יישום סעיף ז ה הוא הבסיס להצלחת ההסדר כולו ולהגשמת מטרת החוק. ללא שימוש באמצעי
סימון וזיהוי של כלי האצירה, לא
יהיה ערך כלשהו לחוק ולא ניתן יהיה
לפקח על פינוי פסולת
הבניין. החשש הוא, לאור ניסיון העבר, כי קביעת הכללים בעניין תתעכב ותתמשך, בעוד שמדובר
.במהלך שיש לבצעו מיד לאחר כניסת החוק לתוקף
מוצע: ל
הורות
כי השר יקבע את ההוראות בעניין בתוך4
.חודשים מיום פרסום החוק
(ב)
על מנת למנוע תקיפה חוקתית של ההסדר, מוצע לחדד את הניסוח כך שלא יהיה ספק שהחוק
מסמיך במפורש את השר לחייב התקנת אמצעי מ עקב, הכוללים איתור רציף של מיקום כלי
.האצירה
4
4.
לסעיף7
.יד– סמכותה של רשות מקומית לקבוע הסדר חלופי : סעיף זה מאפשר לרשות מקומית לקחת
על עצמה את האחריות לספק שירות פינוי פסולת בניין בתחומה. יש היגיון רב בסעיף זה, ויש לקוות כי
רשויות רבות
יעשו שימוש בסמכות זו,
בהתאם למנגנון שהוצע בהצעת החוק הקודמת בנושא משנת
8718
. החשש
ביחס להעברת האחריות לשלטון המקומי נבע מכך ש לא כל הרשויות תוכלנה לעמוד בנטל
של הפעלת
מנגנון שכזה. ההסדר הנוכחי מסיר את החשש, שכן מוצע כי הדבר ייעשה באופן.וולונטרי
מה שחסר לעמדתנו הוא קביעה מפורשת
לפיה רשות
רשאית לגבות אגרה
,לכיסוי עלויות השירות. אמנם
לעמדתנו סמכות זו כבר קיימת בפקודת העיריות, אולם בעבר עלו טענות כי נדרש לקבוע את האגרה
.בחקיקה ראשית על כן, למען הסר ספק, מוצע להבהיר כי עומדת לרשות מקומית הסמכות לגבות אגרה
כאמור עבור שירותי הפינוי מט.עמה
5.
פיקוח, אכיפה, וענישה :
(א) מי יאכוף את החוק ?
ההסדר המוצע מטיל, ובצדק, על הרשויות המקומיות את אחריות הפיקוח על
.הצבת כלי אצירה בתחומן
הצלחת ההסדר
תלוי
ה
באופן מוחלט
ברמת ה
פיקוח וה אכיפה
מצד
הרשו
יו
ת המקומי
ו .ת
הבעיה היא ש
לחלק מהרשויות אין אינטרס מובנה לבצע א כיפה, בין היתר
.משום שבמקרים רבים הנזק מהשלכת הפסולת מוחצן על רשות אחרת
זאת, מבלי שהזכרנו את
.החסמים הפוליטיים לאכיפה בשלטון המקומי
,על רקע זה
במתכונתו הנוכחית, חסר בהסדר המוצע
מנגנון
ה .מייצר הרתעה אמיתית או תמריץ מספק לרשויות לבצע את המוטל עליהן
אנו יודעי ,ם
למשל, כי הרשויות הגדולות בחרו, באופן כמעט גורף, שלא לעשות שימוש בחוק הרשויות המקומיות
(אכיפה סביבתית–
הסמכת פקחים), ולהימנע מהסמכת פקחי סביבה, תוך ניצול הסעיף בחוק
.המתיר להן להמשיך ולהסתמך על חוקי העזר שלהן ,כמו כן
לא למותר לציין כי מנוסח הצעת החוק
הו שמט סעיף שהופיע בתזכיר החוק, אשר איפשר הטלת עיצום כספי כנגד רשות שלא נקטה אמצעים
.סבירים לפיקוח על הצבת כלי אצירה
התיקון הנדרש
: הטלת סנקציה מינהלית על רשות שלא מבצעת את תפקידה , או לפחות מתן תמריץ
או סיוע אחר (בפרט בנוגע לרשויות מדירוג סוציו-
)אקונומי נמוך שיבטיח את אכיפת החוק מצד כלל
הרשויות .
(ב) יש להבטיח הרתעה אפקטיבית כנגד הצבת כלי אצירה בניגוד לחוק :
פעולת האכיפה החשובה
ביותר לצורך יישום ההסדר המוצע היא הפיקוח המוניציפלי על
הצבת כלי האצירה במרחב העירוני .
זוהי הנקודה בה העבריין הפוטנציאלי חשוף באופן מקסימלי;
זו הנקודה שבה ניתן למנוע
.מלכתחילה את ביצוע העבירה
בהסדר המוצע, הוגדרה הצבה בלתי מורשית של כלי אצירה כעבירה
פלילית , אך
לעמדת אדם טבע ודין, אין בכך הרתעה מספקת ,. על מנת שההרתעה תהא אפקטיבית
יש להוסיף גם סמכות
מינהלית
מפורשת לרשות המקומית
להחרים
כלי אצירה
ש הוצב שלא כדין
ולחייב את בעליו בעלויות הנדרשות, בדיוק כפי שנעשה לגבי כלי רכב שחנה במקום אסור. לעניין זה
נפנה לסעיף00
(2
) לפקודת התעבורה, בו הוגדו במפורש סמכויותיה של רשות מקומית
להרחיק ,
לגרור ,ולאחס
ן
רכב
שחנה במקום אסור, וכן לחייב את בעל הרכב "לשלם אגרות א ו תשלומים בעד
הרחקת הרכב, גרירתו, החסנתו או שחרורו מנעילתו"
.קביעת הוראת דומה לעניין כלי אצירה הינה
מתבקש ת- לא רק משום שהדבר יסייע במניעת השלכה בלתי חוקית של הפסול ת-
אלא גם משום
שהצבה בלתי מורשית של כלי אצירה עלולה להוות מטרד כאשר היא מוצבת במקום בלתי מת אים
,(גזילת מקום חניה, חסימת מעבר, וכו'). לכן היות והרציונל בשני המקרים זהה למעשה, אנו מציעים
להעניק לרשות המקומית סמכויות מינהליות
שתקפות לגבי חניה
גם לעניין כלי אצירה שהוצבו שלא
.כדין
5
6.
סנקציות חסרות :
א.
לעניין סעיף0
)ט(ג(
נקיטת אמצעים למניעת פיזור פסולת ומפגעים מכלי האצירה)– החובה
שנקבעה בסעיף אינה
אינה מגובה בכל סנקציה–
לא פלילית ולא עיצום כספי, כך שההוראה
א הי
דקלרטיבית ותו לא. על כן מוצע לקבוע כי אי קיום ההוראה תהווה עבירה פלילית וכן
.עילה להטלת עיצום כספי
ב.
לעניין סעיף6 –
:פרק העיצומים הכספיים
(2)
סעיף25
()ה(ג4
)
– הסעיף מאפשר הטלת עיצום כספ ,י על הצבה בלתי מורשית של כלי אצירה
אך זאת רק במקרה שהפעולה נעשתה
על ידי בעל רישיון
(כלומר, גורם המטפל בפסולת
.)בסוף התהליך
מכאן ,ש
לא ניתן להטיל עיצום כספי על אדם, שאינו בעל רישיון,
אשר הציב
כלי אצירה באופן לא חוקי. לעמ דתנו אין בכך כל היגיון, ולפיכך מוצע לתקן את הסעיף
ולאפשר הטלת עיצום כספי על כל אדם שהציב כלי אצירה בניגוד לחוק, לפחות אם מדובר
,בפעילות מסחרית של אותו אדם או למצער אם מדובר בפעילות מסחרית .של תאגיד
(4)
ביחס לסעיף25
()ה(ג7
)
– הסעיף מאפשר הטלת עיצום כספי בגין
הובלה של פסולת בניין
שלא בכלי אצירה רשום - אך
זאת רק במקרה שבו מדובר
במוביל מורשה . כלומר, מי שהפר
את החוק
ואינו מוביל מורשה ., אינו כפוף לסנקציה זו לעמדתנו אין בכך כל היגיון, ולפיכך
מוצע לתקן את הסעיף ולאפשר הטלת עיצום כספי על כל אדם שה וביל
פסולת בניין ב
כ לי
אצירה בניגוד לחוק, לפחות אם מדובר בפעילות מסחרית של אותו אדם , או למצער אם
מדובר בפעילות מסחרית .של תאגיד
0.
לעניין סעיף22
-
ביטול
חלק י"ד ב
פקודת המכרות –
אדם טבע ודין מתנגדת בתוקף לסעיף זה. הסעיף
מבקש לבטל הסדר חוקי קיים שנועד לעודד מיחזור פסולת בניין באמצעות הטלת יעדי מיחזור על סקטור
.החציבה. מסיבות שונות, הסדר זה לא יושם בפועל, היות והדבר כרוך בהתקנת תקנות שטרם הותקנו
,בדברי ההסבר בהצעת החוק המוצעת, מוסבר כי יש לבטל את ההסדר הקיים בפקודת המכרות כיוון
.שהצעת החוק הנוכחית כביכול מייתרת אותו
נימוק זה הי
נו מטעה ו חסר שחר–
הרי אין שום קשר בין
שני דברי החקיקה : הצעת החוק הנוכחית
עוסק
ת
,אך ורק במניעת השלכה בלתי חוקית של פסולת בניין
,ומתייחסת רק לשלבי האצירה והפינוי של הפסולת
ואילו ההסדר בפקודת המכרות עוסק בעידוד
המיחזור של הפסולת על פני חלופת ההטמנה
. כפי שהער ,נו בהרחבה לעיל אחד החוסרים העיקריים
בהצעת החוק הוא פרק שיעסוק בעידוד המיחזור. לפיכך, כל עוד המשרד להגנת הסביבה אינו מציג
אסטרטגיה לעידוד המיחזור ואינו משלב בהצעת החוק גם הסדר שיטפל בעניין חשוב זה, הרי שאין כל
היגיון לבטל את דבר החקיקה הקיים היחידי שנועד ל .קדם מיחזור של פסולת בניין אמנם, מדובר
בחקיקה שטרם יושמה, ואולי גם יש בה קשיים מעשיים, אולם אין זה
ר
אוי
לבטלה עד שתוצג חלופה
ממשלתית ל
מהלך אחר שיקדם את המיחזור, אם בהצעת החוק הנוכחית ואם בהסדר עתידי .
עו"ד אסף רוזנבלום
עמיעד לפידות
מנהל המחלקה המשפטית
ראש תחום פסולת ומיחזור
אדם
טבע ודין