חומר רקע
רח' אבן שמואל37/4
,רמות ירושלים
9720103
טל'/פק :ס972-2-5865376
www.ramotenv.com
:דוא"ל
[email protected]
37/4 Even Shmuel St.,
Ramot, Jerusalem
9720103
Israel
"י
ג בסיון התשפ"א
24.5.2021
הערות עמותת רמות למען הסביבה ל תזכיר
חוק האקלים התשפ"א-
2021
ראשית ,אנו מבקשים לברך את יועמ"
ש המשרד להגנת הסביבה והשותפים להכנת תזכיר הצעת
חוק האקלים ,
על
העלאת הצעת החוק על מסלול החקיקה. אכן הגיע הזמן ש מדינת
ישראל ,כ עקבות
מדינות רבות אחרות, תחוקק חוק אקלים ות תחיל לפעול ברצינות ובנחישות לצמצום השפעות שינוי
הא
קלים .
יחד עם זאת, תזכיר החוק אינו משקף את חומרת הבעיה
, את דחיפותה, או את האיום הקיומי
המ
רח מ ף
על כולנו
עקב השינויים
שמ
חולל
ים בני אדם במשטר האקלים .
ו רמ ת הפליטות של גזי
חממה לאטמוספירה ממשיכ
ות לעלות ללא הרף. הטמפטורה הגלובלית כבר עלתה ב-
°C
1.1
מעל
רמות טרום-תעשיות ,
(ובישראל, לפחות1.4
מ"צ בין
2017
-0
5
19
1 )
למרות שנקבע כיעד גלובלי לא
לעבור1.5°C
וזאת עד
ל שנת2030, דהיינו יש לנו פחות חצי מעלה "תקציב" לעלות עד שנ
ה זו . יעד
.זה ניתן להשיג רק על ידי שינויים דרסטיים במשקי האנרגיה, התחבורה, החקלאות, ועוד אולם
,תזכיר החוק אינו נותן ביטוי למצב החירום שבו אנחנו נמצאים. לדוגמה קביעת מועד לאישור
תכנית היערכות לשינוי אקלים
נקבע רק
ל שנת2025
. מדובר על הוראה בלתי
סבירה.
כפי שאמר
אנטוניו גוטרס, מזכ"ל האו"ם ב-
2018
:
"Every day we fail to act is a day that we step a little closer towards a fate that none of
us wants"2...
תזכיר החוק גם
מתעל
ם
מהדור הצעיר והדורות הבאים, שיצטרכו לשרוד בעולם עם עליה
ב טמפטורה שעלולים להגיע ע ד°C
5
.עד סוף המאה
לפי הדוח של ה-
IPCC
משנת2018
, יש לנו
תשע שנים להישאר מתחת ל-
1.5°C
ו
למנוע קטסטרופה אקלימית. מעבר ל1.5°C-
, כל חצי מעלה
יחמיר את הסיכונים לב
צ
ורות, ש
י ,טפונות, חום קיצוני ,רעב
ועוני רב .מאות מ
י ליוני בני אדם עלולים
.להפוך לפליטי אקלים לכן
יש צורך
ב
שינויים
.דחופים וחסרי תקדים
אז עוד ו ת :על אף ש
אנחנו תומכ
ות
,בחוק חשוב זה יש לציין
כי ממשלת ישראל יכולה לבצע את
ההוראות הכלולות ב תזכיר חוק גם
בל
עדיו: תזכיר החוק
,מטיל ,ובצדק את יישום וביצוע החוק
1
,קולין פרייס ויואב יאיר, ההשפעות האפשריות של שינויי האקלים על הביטחון הלאומי של ישראל , התפרסם בסביבה
,אקלים וביטחון לאומי: חזית חדשה לישראלINSS
, פברואר2021
(מזכר209
,)
https://www.inss.org.il/he/publication/environment-and-national-security
/
2
2 -
climate
-
remarks
-
generals
-
10/secretary
-
09
-
https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2018
delivered
-
change
על
.רשויות שלטוניות
לכן יש
ל
קוות
כי במקביל לקידום החוק הממשלה כבר פועלת לבצע את
הוראותיה.
להלן מספר הערות להצעת החוק:
1
.
סעיף 1
: נדרשת עריכה לשונית .סעיף 1 מהווה
משפט אחד של8 שורות. ניסוח מוצע לרישא
של
הסעיף:
..."
להביא למניעת פליטת גזי חממה וצמצום נזקי משבר האקלים
בישראל."
2.
סעיף 3(א)
:
יש לקבוע יעד שאפתני יותר לשנת2030
.
בפס
ה"
דUrgenda Foundation
The Government of the Netherlands v
ק
בע ביהמ"
ש העליון
של הולנד,בחודש
דצמבר2019
,
כי היעד שהציב הממשלה לשנת2020
(
19-23%
לעומת1990
)
אינו
שאפתני דיו ויש
להגדילו ל25%
לפחות.
3
ביהמ"ש דחה את טענת הממשלה שתרומת הולנד ,כמדינה קטנה ,ל"התחממ
ות גלובלית "
היא
זניחה ,וקבעה כי לכל מדינה אחריות ע"פ התחייבויותיה בהסכמים הבינ"ל ,
מלבד חובת הממשלה
להגן על אזרחי המדינה.
זאת ועוד ,ביהמ"ש נקב בצמצום ב-
25%
לפחות(
לעומת1990
)מאחר שיש קונסנ
ז וס מדעי על כך
שהצמצום הנדרש עד0
202
הוא בין40%
-
25
.
4
ביהמ"ש גם דחה את טענת המדינה כי יעד שאפתני יותר יפגע בתחרותיות ובכלכלת המדינה.
על
ישראל ,שכחלק ממזרח אגן הים התיכון כבר סובלת מעלית מידות חום מעל לממוצע הגלובלי ,
לשאוף ליע
ד שאפתני ,לטובת כלל משק המדינה.
5
3
תיק 'מס200.178.245/01
,
:סיכום פסה"ד באנגלית מאתר ביהמ"ש העליון
-
greenhouse
-
reduce
-
case
-
state
-
h
https://www.hogeraad.nl/actueel/nieuwsoverzicht/2019/december/dutc
emissions
-
gas
/
וכן באתר ה-
European Journal of International Law
:
-
decision
-
court
-
supreme
-
dutch
-
the
-
litigation
-
change
-
climate
-
in
-
classic
-
new
-
https://www.ejiltalk.org/a
case
-
urgenda
-
the
-
in
2.
4-על סמך דוח ה IPCC" :2019מ "UN Environment Programme (UNEP) report warns that unless global
greenhouse gas emissions fall by 7.6 per cent each year between 2020 and 2030, the world will miss
the opportunity to get on track towards the 1.5°C temperature goal of the Paris Agreement."
https://unfccc.int/news/cut-global-emissions-by-76-percent-every-year-for-next-decade-to-meet-
15degc-paris-target-un-report#:
5 . שינוי האקלים בישראל מגמות עבר ומגמות חזויות במשטר הטמפרטורות והמשקעים ,
יצחק(איציק )יוסף
,'ואחIMS
2019
,
" שיעור העלייה בטמפרטורה ב-
30
השנים האחרונות עומד על כ- 53.0 מ"צ/עשור.
'" (סע1.1
)
ngeInIsraelReport_20191128_new.pdf
https://ims.gov.il/sites/default/files/ClimateCha
3
לפיכך ,סב עיף3(א()
1)
מוצע לקבוע יעד לשנת2030
,
ולא טווח של19
שנה ("בשנת2030-2049
)"
כמוצע.
מוצע להוסיף את2040
כשנת יעד ביניים(כס"
ק(2
.)
ס עיף3(א)(2) –
בעוד מדינות אחרות קבעו כיעד איפוס פליטות עד שנת2050
,
6
הצעת החוק מציעה
הפחתה של85%
בלבד .
יתר על
כן ,
אין הצדקה להימנע מקביעת יעד של איפוס פליטות אחרי2050
.
דהיינו ,
יש להשמיט את המילה"ואילך."
יצוין כי אוסטריה ופינלנד קבעו כיעד איפוס פליטות כבר ב-
2040
ו-
2035
.
ס"
ק(ב:)
קביעת שנת2015
כ"שנת הבסיס"
:אין הסבר בדברי ההסבר לבחירת שנת בסיס זו .
שנת
2015
היתה שנת"אל ניניו "בה פליטות גזי חממה היתה גבוהה במיוחד.
7 לפיכך ,
יתכן שנכון יותר
לבחור שנת בסיס אחרת .
כמו כן לא ניתן הסבר לבחירת שיטת חישוב זו(
הפחתה לעומת שנת בסיס
ולא שיטה חלופית.
יצוין כי מדינות אירופה קבעו שנת1990
כבסיס ואין סיבה שישראל, כמדינה
חברה ב-
OECD
,
לא תקבע גם היא.שנה זו כבסיס
3
.
סעיף 4(א)
:תאריך היעד המוצע לאישור הממשלה את תכנית הלאומית להפחתת פ
ל יטות גזי
חממה--
31.12.2025
הינו רחוק
במידה בלתי סבירה, ארבע וחצי שנים מהיום .
תאריך כה רחוק אינו
מבטא את הדחיפות של ההתמודדות הלאומית במשבר האקלים .
דוח ה-
IPCC
מ-
2018
קבע כי אנו עומדים בחלון הזדמנויות קצרצר של12
שנה(
עד2030
)
על מנת
למנוע
התחממות גלובלית מעל1.5
מעלות.
8
הצעת החוק אכן
מג
ה דיר את המצב
הנוכחי כ"
משבר
אקלים" אך לוחות הזמנים הקבועים בה אינם משקפים זאת !
יש להביא תכנית לאישור הממשלה תוך חודש ימים
מיום אישור החוק, תוך הנחה כי התכנית, לא
רק שתהיה מוכנה ,הרבה זמן לפני כן אלא אף תבוצע
מ.כוח החלטת ממשלה
החל משנת2018
כבר
פועלת
מִ נהלת היערכות לשינויי אקלים בהובלת המשרד להגנת הסביבה
וחברים בה נציגי
הממשלה
ו )!( שלושה
נציגי
.ארגונים לא ממשלתיים הוטלה עליה מטלה להגיש תוכנית ליישום
האסטרטגי
ה הלאומית להיערכות לשינוי האקלי
ם., והיא אף הגישה דוח ראשון לממשלה9
לכן אין
כל טעם להאריך את המנדט שלה עד שנת2025
.
6
emissions
-
zero
-
net
-
https://www.nsenergybusiness.com/news/countries
/
7 אתר ה-
IPCC
1
-
chapter
-
https://www.ipcc.ch/sr15/faq/faq
/
8
IPCC, 2018: Summary for Policymakers. In: Global Warming of 1.5°C. An IPCC Special Report on
the impacts of global warming of 1.5°C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas
emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change,
sustainable development, and efforts to eradicate poverty [Masson-Delmotte, V., P. Zhai, H.-O.
Pörtner, D. Roberts, J. Skea, P.R. Shukla, A. Pirani, W. Moufouma-Okia, C. Péan, R. Pidcock, S.
Connors, J.B.R. Matthews, Y. Chen, X. Zhou, M.I. Gomis, E. Lonnoy, T. Maycock, M. Tignor, and T.
Waterfield (eds.)]. In Press.
זמין ב
https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/06/SR15_Full_Report_High_Res.pdf
9
היערכות מדינת ישראל לשינוי אקלים-
'דוח מס1 המשרד להגנת הסביבה,
אפריל21
20
,
https://www.gov.il/he/departments/publications/reports/climate_change_adaptation_report_2021
4
סעיף 4(ד)-
יש לקבוע
חובת פרסום של דוחות השרים ,בנוסף לדיווח לממשלה .
זאת בנוסף לחובת
הפרסום ע"
פ סעיף7.
4.
חסר ב
הצעת ה
חוק תקציב פחמן שנתי .ה-
Climate Change Act 2008
הבריטי (להלן ה-
CCA
)
קובע תקציב פחמן שנתי ;כפי שהממשלה קובעת בכל שנה תקציב כספי ,
כך עליה לקבוע את תקרת
פליטת גזי החממה לשנה מכלל המקורות .קביעת תקציב משמעותה ,לדוגמא ,
שאם שר התחבורה
מציג תכנית לבניית נמל התעופה חדש ,הוא חייב להר אות מהיכן תקוצץ פליטת גזי החממה ממקור
אחר, על מנת שלא לחרוג מהתקציב .אחד ממקורות אלה עשוי להיות צמצום השימוש ברכב פרטי ,
אך תיאורטית הקיצוץ המקביל אינו חייב להיות מתוך משרד התחבורה .לפיכך ,
הצגת תכנית
לממשלה מחייבת תיאום עם יתר משרדי הממשלה ,
כלומר
אינטגרציה
של תהליך קבלת ההחלטות
לרוחב תחומי הפעילות הממשלתית.
5.
סעיף 5(א)
:
הטלת חובה להכין
הכנת תכנית תוך שנתיים אינה מבטאת את חומרת המצב .
משרדים
רלבנטיים אמורים כבר להיות בעיצומו של הכנת תכנית למשרדם .
אם יידרשו שנתיים להכנת
תכנית ,הזמן הנדרש לאישורה ,יישומה והפקת תוצאות לא יאפשר השגת היעדים.
בדומה
להערותינו להכנת תכנית לאומית להפחתת פליטות גזי חממה, יש לקבוע יעד של חודש ימים
ל אישור תכנית היערכות לשינוי אקלים של כל משרד ממשלתי, תוך הנחה שכללי מינהל ציבורי תקין
מחייב
ים
שכבר היום
ש
לכל משרד ממשלתי יש תכנ ית כאמור, וזאת בהתחשב בחומרת מצב
.השינוים במשטר האקלים שכבר משפיעים עלינו בישראל
סעיף 5(ב)
:
לא ברור היחס בין חובת הדיווח של שרים לפי
סעיף
40
(ד( )דיווח שנתי על הנעשה )
לח
ובת הדיווח הדו-שנתי ע"פ סעיף זה על התכנית ועל יישומה.
6.
סעיף8
- הועדה המייעצת :
דברי
ההסבר ל
הצעת ה
חוק קובעות
:
" על מנת לגבש מדיניות לאומית המבקשת להתמודד כראוי עם משבר האקלים, נדרשת
הבנה מעמיקה של מבנה המשק והחברה, כמו גם של האתגרים הפוליטיים, הכלכליים
והמבניים בישראל."
ברם ,ההצעה אינה קובעת שלחברי הועדה תהיה הבנה מעמיקה בתחום כלשהו ,אל א שיהיו שליח
של משרד ממשלתי או רשות ממשלתית/ציבורית .
מההרכב המוצע ניתן להבין שהיא אמורה לגבש
מדיניות אשר במקרה הטוב תאזן
בין האינטרסים השונים ולעתים נוגדים ,של חברי הועד ה
ושולחיהם.
אם משווים את הרכב הועדה המייעצת לCommission
שהוקם לפי ה ה-
CCA
,בולט שע"
פ
Schedule 1
חברי הנציבות
הם בעלי מומחיות רלבנטית ,ולא עובדי משרד מסוים.
10
דברי ההסבר אינם מתייחסים לשאלה למה נבחרה ועדה מייעצת בת20
חברים, ולא ועדה
מצומצמת כפי שנקבע, למשל ב-
2008
CCA
. יש לתת את הדעת ליתרונות וחסרונות של הרכב
מצומצם לעומת הרכב רחב. הוצע שמנהלת ההיערכות לשינוי
ה אקלים תמשיך לפעול כועדת משנה
?של הועדה המייעצת. מה ניתן ללמוד מפעילות המנהלת עד כה לגבי הרכב הועדה עצמה
בנוסף, מתוך20
חברים בהרכב המוצע ,
רק שלושה הם נציגי ציבור. על הרכב הוועדה לשקף את
האינטרס הציבורי העז למנוע קטסטרופה אקלימית. לכן, כדי להביא לאיזון הוועדה ,
מוצע
ש הוועדה תורכב מעשרה נציגי ממשלה, רשויות מקומיות, והתאחדות התעשיינים, ועשרה נציגי
גופים ציבוריים מקרב הדורות הבאים וארגונים לשמירת
הסביבה
7.
תפקידי הועדה המייעצת
נקבעים בסעיף8 בתמציתיות ובכלליות .יש לכך יתרונות וחסרונות .ברם ,
התמציתיות של סעיף זה בולטת לעומת הפירוט המוצע ב
חמש
ת
הסעיפים(
11-15
)
המתייחסים
לכהונת חברי הועדה ,
נהלי
עבודתה ,
איסור
ניגוד ענינים ,ועוד .
לדעת הח"מ ,יש לתת את הדעת לחוסר פרו
פורציה זה ולשקול הרחבת סעיף
10
,
והפנייה לתחיקה
הקיימת לגבי התכנים של סעיפים11-15
.
8
.
סעיף16
- ועדת המומחים :
מוצע להדק את הקשר השוטף בין עבודת הועדה המייעצת לבין ועדת
המומחים ,
על מנת
שכלל פעולות הועדה יונחו ע"י מידע מדעי מונגש ומעודכן.
9
.
סעיף17
מציע לקבוע כי השר"רשאי "להתקין תקנות בכל ענין הנוגע לביצועו של החוק .שי
לדעתנו
ל
הטיל חובה עליו לעשות כן ול קבוע כי הוא"יתקין תקנות" ב
נושאים אלה .
השארת שיקול הדעת
10SCHEDULE 1The Committee on Climate Change Membership
1(1) The Committee shall consist of—
(a)a person appointed by the national authorities to chair the Committee (“the chair”), and
(b)not less than five and not more than eight other members appointed by the national authorities.
(2)The national authorities must consult the chair before appointing the other members.
(3)In appointing a member, the national authorities must have regard to the desirability of securing that the
Committee (taken as a whole) has experience in or knowledge of the following—
(a)business competitiveness;
(b)climate change policy at national and international level, and in particular the social impacts of such policy;
(c)climate science, and other branches of environmental science;
…
(e)economic analysis and forecasting;
(f)emissions trading;
(g)energy production and supply;
(h)financial investment;
(i)technology development and diffusion.
6
בידי השר המכהן במועד כלשהו ,
חושף אותו ללחצים פוליטיים ופותח פתח למאבקים מצד בעלי
אינטרסים שונים העלולים להתנגד להתקנת תקנות.
המשך הסעיף ,בדבר הגשת תסקיר אודות השפעת תכנית שענינה תשתיות תחבורה ,
הקמת מבנים
או אנרגיה על פליטת גזי חממה ,והתאמת התכניות לתכניות ההיערכות לשינוי אקלים ,
צריך אף
ה
וא להיות חובה המוטלת על השר .
מוצע לקבוע כי השר הממונה יקבע בתקנות תוך שנה(
או אף
פחות)
ממועד
תחולת חוק זה ,תקנות בדבר חובת הגשת תסקיר כאמור.
יודגש ,סעיף זה הוא היחיד בחוק ה
עשוי להחיל ,בפוטנציה ,את עיקרון האינטגרציה
של שיקולים
סביבתיים לרוחב כל תחומי קבלת ההחלטות. הטמעת שיקולים סביבתיים ב תהליך התכנון וקבלת
ההחלטות ,
היא עיקרון יסוד קריטי, כמותווה
ב אמנות בינ"ל כגון
הצהרת ריו,
עיקרון4
,אג ב'
נדה
21
,
סעיף38
,ובאמנת המגוון הביולוגי ,
בסעיפים6 ו-
10
.
בכלל ,
בהצעת
החוק חסרה האמירה ששיקולים סביבתיים-
ובכללם שיקולי
התי עילות לצמצום
פליטת גזי חממה ,חייבים להיות חלק אינטגרלי של תהליך קבלת ההחלטות בכל תחום-
תשתיות
מכל סוג ,תעשיה ,
,חקלאות
וכו.'
10
.
( הצעת החוק אינו מתייחס כלל לנושא מיסוי פליטת גזי חממהCarbon Tax
). מקובל בשיח
הבינ לאומי על צמצום פליטות גזי חממה כי מס בגובה$40-80
לטונהCO2
הכרחי על מנת להשיג
.את הגבלת ההתחממות הגלובלית11
11
.
דברי ההסבר לתזכיר החוק מציינים כי שר האוצר לא נתן הסכמתו לתיקון חוקים העוסקים במיסוי
דלקים פוסיליים ועל כן מיסוי פחמן אינ
ו אפשרי במסגרת הצעת החוק.
אעפ"כ, אנו סבורים כי יש
.לתת ביטוי בחוק לצורך להטיל מס פחמן ואף לקבוע כיעד הטלת מס עד למועד שייקבע
בנוסף, מוצע לקבוע כי השר הממונה יפעל לאישור החקיקה הנדרשת או לאישור תיקונים לחוקים
אחרים ש כן מצויים בסמכותו, ושיש להם השפעה עקיפה על משבר האקלים. ביניהם, חוקים
המסדירים את השימוש בכלים חד-
פעמיים, העלאת מחיר שקיות ניילון והרחבת החובה לגבות
.תשלום עליהן
אשר ל ,אכיפת החוק: בהתחשב באינטרס הציבורי בביצוע חוק זה יש לקבוע בחוק מנגנון
ייחודי
שיאפשר לציבור ל.פנות לערכאות בהליך מזורז בהתקיים מצב שהממשלה אינה עומדת ביעדי החוק
,בכבוד רב
חביבה שפר, עו"ד
"ד
ר רחל אדם, עו"ד
11
ר' לדוגמא ב-
ilibrary.org
-
https://www.oecd