חומר רקע
א' בטבת התשע"ט
9 בדצמבר 2018
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 58) (חייב המשלם לפי הוראה לתשלום בשיעורים), התשע"ח-2018 (מ-1208);
הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – חייב משלם), התשע"ח-2018 (פ/5081/20) של חה"כ טיבי;
הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – ביטול ריבית הפיגורים לחייב משלם), התשע"ה–2015 (פ/1487/20) של חה"כ בן צור ואחרים
כללי
חוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967 (להלן – החוק) קובע הסדרים שונים לפריסת חובות, שמאפשרים לחייבים שאינם יכולים לשלם את מלוא חובם באופן מיידי לשלם את חובם בתשלומים. פריסת החוב לתשלומים מאפשרת לחייב לשלם את החוב בהתאם ליכולתו הכלכלית עד לסגירת התיק נגדו, מצד אחד, ולזוכה להיפרע את חובו, מצד שני. מכיוון שחייבים רבים אינם מסוגלים לפרוע את מלוא חובם באופן מיידי, ואין בבעלותם נכסים שיכולים לשמש לפירעון החוב, האפיק של תשלום החוב בשיעורים – כך נטען בדברי ההסבר להצעת החוק – משמש כערוץ מרכזי להחזר חובות בהוצאה לפועל.
הרצון לתמרץ חייבים לפנות למסלול של פריסת חובות ולהתמיד בתשלומים שנקבעו להם, כמו גם ההבנה שכאשר חייב עומד בתשלומים שנקבעו לו יש צורך להתאים את מערך התמריצים והליכי הגבייה שחלים עליו, הוביל לגיבושן של הצעות החוק המונחות על שולחן הוועדה, שמבקשות – כל אחת בדרכה שלה – להקל על חייבים שעומדים בתשלומים שנקבעו להם במסגרת פריסת החוב.
התיקונים המוצעים
על שולחן הוועדה מונחות שלוש הצעות חוק שונות:
הצעת החוק הממשלתית – הצעת החוק הממשלתית מבקשת לקבוע, כי אם חייב משלם באופן רציף ועקבי את התשלומים שנקבעו לו, לאחר שעבר הליך פורמאלי של הכרה בו כ"חייב משלם" על ידי מערכת ההוצאה לפועל, יינתנו לו ההקלות הבאות: הפחתת שיעור הריבית שתיצבר על יתרת החוב בתיק ב-25%, ואי נקיטת הליכי הגבייה הבאים נגדו: עיקול חשבון עובר ושב, עיקול משכורת, עיקול מיטלטלין, מימוש רכב שעוקל והגבלתו מקבל, מהחזיק ומחדש רישיון נהיגה.
הצעת החוק הפרטית של חה"כ בן-צור וח"כ אחרים (פ/1487/20) – הצעת החוק מבקשת לקבוע כי אם חייב משלם באופן רציף את התשלומים שנקבעו לו, ייווספו לחוב אך ורק הפרשי הצמדה ולא תיווסף לחוב ריבית מכל סוג שהוא. יוער, כי הצעת החוק של חבר הכנסת בן צור כבר נדונה בוועדת החוקה בעבר ואף אושרה לקריאה ראשונה, אך טרם הונחה על שולחן המליאה בשל בקשה לדיון מחדש ('רביזיה') שהוגשה לגבי ההחלטה לאשר את ההצעה לקריאה הראשונה.
הצעת החוק הפרטית של חה"כ טיבי (פ/5081/20) – הצעת החוק מבקשת לקבוע, כי אם חייב משלם באופן רציף ועקבי את התשלומים שנקבעו לו יינתנו לו ההקלות הבאות: אי נקיטת הליכי הגבייה הבאים נגדו: עיקול חשבון עובר ושב, עיקול משכורת, והגבלתו מקבל, מהחזיק ומחדש רישיון נהיגה. בשונה מהצעת החוק הממשלתית, הצעת חוק זו אינה כוללת מנגנון פורמאלי מפורט של הכרה בחייב כ"חייב משלם", וההקלות שניתנות לחייב לפי הצעה זו אינן כוללות הפחתה של ריבית הפיגורים, ואי נקיטה של הליכי עיקול מיטלטלין או מימוש רכב.
סוגיות לדיון
הצעת החוק הממשלתית כוללת סעיפים רבים שנוגעים למנגנון ההכרה בחייב כ"חייב משלם". מבלי להיכנס לפרטי הפרטים של המנגנון, להלן מספר סוגיות כלליות שמוצע לוועדה לדון בהן:
(1) הפחתה של 25% מריבית הפיגורים
לפי המוצע, אחת מתוצאות ההכרה בחייב כ"חייב משלם" היא הפחתה של 25% מהריבית הנצברת. יש לתת את הדעת על כך, שהותרת 75% מריבית הפיגורים עלולה להקטין את התמריץ של החייב להמשיך ולשלם, במקרים שבהם התשלומים שהחייב משלם אינם מדביקים את קצב גדילת החוב, ובמידה רבה לסכל את תכלית החוק באותם המקרים. לשם השוואה, בהסדר שנחקק רק לאחרונה, נקבע כי במסגרת פריסת חוב מזונות עבר רשאי רשם ההוצאה לפועל להפחית באופן מלא את ריבית הפיגורים שתיווסף לחוב במהלך תקופת התשלום בשיעורים. נוכח האמור, מוצע לוועדה לדון בהיקף ההפחתה שניתן יהיה להפחית מהריבית הנצברת על החוב, במקרה שבו החייב עומד בהסדר התשלומים שנקבע לו, ולשקול האם אין מקום לאפשר הפחתה משמעותית יותר של ריבית הפיגורים, בהתאם לנסיבות העניין. כך, למשל, ניתן להציע כי ההפחתה של 25% מריבית הפיגורים תיעשה על ידי המנהל לאחר הכרה בחייב כ"חייב משלם", ולרשם תהיה סמכות נוספת להפחית עד לאפס את ריבית הפיגורים, בהתאם לנסיבות העניין.
(2) אי הפחתת ריבית במקרה של הכרה מחודשת
מוצע לקבוע, כי אם בוטלה ההכרה בחייב כ"חייב משלם" – בין בשל אי קיום התנאים מלכתחילה להכרה ובין בשל אי עמידה בתשלומים שנקבעו – החייב לא יהיה זכאי להפחתת ריבית נוספת באותו התיק, גם אם יוכר מחדש כ"חייב משלם". בדברי ההסבר נטען, כי אם חייב הוכר כ"חייב משלם", אך לא הראה נכונות ועקביות בתשלומיו, ההצדקה שלפיה אין צורך לנקוט במנגנוני תמרוץ לשלם פוחתת, ולכן מוצע להגביל את הזכאות להפחתת שיעור ריבית הפיגורים לפעם אחת בכל תיק של החייב. עוד נטען, כי הגבלה זו תסייע לתמרץ את החייב לעמוד בתשלומים שנקבעו לו נוכח הידיעה כי ריבית הפיגורים לא תופחת לו בשנית.
מוצע לוועדה לשקול האם מוצדק למנוע הפחתה של ריבית פיגורים למי שהוכר כ"חייב משלם", בכל תיק שבו הוא היה מוכר בעבר כ"חייב משלם" והכרה זו בוטלה. האם נכון לקבוע באופן קטיגורי כי כל אימת שחייב הפסיק את התשלומים שנקבעו לו הוא "אינו מראה נכונות ועקביות בתשלומיו" ועל כן מוצע לנקוט נגדו בסנקציה האמורה? כך, למשל, האם חייב שהתמיד בתשלומים תקופה ארוכה ובשל קשיים כלכליים שנקלע אליהם (פוטר מהעבודה, נפל למשכב באופן שמנע ממנו מלעבוד וכיוצא באלה) פספס כמה תשלומים או אף הפסיק לגמרי לשלם ניתן לקבוע באופן גורף כי הוא "אינו מראה נכונות ועקביות בתשלומיו", ועל כן מוצדק להטיל עליו סנקציה שכזאת?
נוכח האמור, מוצע לוועדה לשקול לצמצם את הסנקציה המוצעת רק למקרים שבהם החייב עשה שימוש לרעה במנגנון ההכרה או התנהג בחוסר תום לב.
(3) אי הפחתת ריבית פיגורים הסכמית בהסכמים שנכרתו לפני כניסת התיקון לתוקף
לפי ההסדר המוצע, ריבית שנקבעה בהסכם בין הצדדים לא תופחת במקרים שבהם ההסכם נכרת לפני כניסת התיקון המוצע לתוקף. בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, שהפחתה שכזאת עלולה לפגוע באינטרס ההסתמכות של הזוכה.
לריבית הפיגורים יש מטרות כלכליות שונות, שאחת מהן – אם לא המרכזית שבהן – היא לתמרץ את החייב לשלם. כשמדובר על הסתמכות הזוכה על ריבית הפיגורים הרי שהסתמכות זו כוללת, בין היתר, גם רכיב של הסתמכות על כך שריבית הפיגורים נועדה לתמרץ את החייב לשלם. משכך, במקרים שבהם החייב עומד בתשלומים שנקבעו לו, נראה כי עוצמתו של הטיעון בדבר פגיעה בהסתמכות הזוכה נחלשת, וזאת מהנימוקים הבאים: ראשית, לא מדובר בביטול מוחלט של ריבית הפיגורים אלא רק בהפחתה של אותו רכיב בריבית שתכליתו היא תימרוץ החייב; שנית, כל עוד שהחייב עומד במנגנון הסדר תשלומים שנקבע לו, הדבר מייתר – או למצער מפחית מאוד – את הצורך באותו רכיב בריבית הפיגורים שתכליתו היא לתמרץ את החייב. משכך, ספק אם הפחתה של ריבית הפיגורים (בשונה מביטול מוחלט של ריבית הפיגורים) אכן פוגעת בהסתמכות הזוכה, ביחס לאותו רכיב בריבית הפיגורים שמטרתו היא לתמרץ את החייב לשלם.
נוכח האמור, מוצע לוועדה לשקול את האפשרות שגם לגבי הסכמים שנכרתו לפני כניסתו של התיקון המוצע לתוקף, אם החייב יוכר כ"חייב משלם" תופחת ריבית הפיגורים שהוא יידרש לשלם, מרגע ההכרה והלאה.