חומר רקע

15 בדצמבר 2024 לכבוד ח"כ צביקה פוגל הוועדה לביטחון לאומי שלום רב, הנדון: הערות הסניגוריה הציבורית להצעת חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה) (תיקון מס' 14), התשפ"ה-2024 לקראת הדיון הקבוע בוועדה בהצעת החוק שבנדון, מתכבדת הסניגוריה הציבורית להעביר את הערותיה. נציין בפתח הדברים, כי אנו מברכים על השינויים החשובים שהוכנסו בנוסח הצעת החוק ואשר עונים על חלק ניכר מהחששות שהועלו על ידנו ביחס לתזכיר החוק. עמדתנו היא, כי אף שיש הצדקה להפיכת מנגנון השיטור העירוני להוראת קבע לאחר תקופה ארוכה כל כך שהוראת השעה היתה בתוקף, הצעת החוק מרחיבה באופן בלתי ראוי את העילות שמאפשרות לפקחים המסייעים להפעיל את סמכויותיהם תוך חשש משמעותי לפגיעה בזכויות הפרט. הצעת החוק מבטלת הן את ההגבלות שהיו קבועות עד היום באשר למקומות המוגדרים שבהם היו רשאים הפקחים להפעיל את סמכויות – מקומות מועדים בלבד – והן את ההגדרה המצומצמת שהיתה קבועה באשר למעשים שמצדיקים את הפעלת הסמכויות. עוד מוטרדת הסניגוריה הציבורית מביטול חלק ממנגנוני הפיקוח שהיו קבועים בחוק. מנגנונים אלה ממשיכים להיות חיוניים וזאת במיוחד נוכח הרחבת ייעודו של השיטור העירוני והשינוי המשמעותי ביחס לפעילות השיטור העירוני בתקופת הוראת השעה. הסניגוריה הציבורית סבורה כי בטרם החלטה על הרחבת השיטור העירוני לתחומי פעילות נוספים, יש לקיים דיון מקיף ויסודי בנתונים ובמידע שנאספו בעשור האחרון ולבחון לעומק את החששות שהועלו לאורך השנים: הצורך בשיטור העירוני והיעילות שלו בייעול האכיפה ומניעת אלימות; החשש מפני העמקת אי השוויון בין הרשויות; היקף ההכשרה של הפקחים העירוניים; מנגנוני הפיקוח על הפקחים העירוניים והטיפול בתלונות. במסמך זה נבקש להתייחס בקצרה לשתי סוגיות מרכזיות העולות מההצעה. הרחבת ייעוד השיטור העירוני והשימוש בסמכויות השיטור שבידי הפקחים עד היום ייעודו של השיטור העירוני היה בנושאי איכות החיים, אלימות ומניעת התנהגות אנטי חברתית בשטח הרשות המקומית. הצעת החוק, לעומת זאת, משנה את ייעודו של השיטור העירוני והופכת אותו לכוח אכיפה נרחב יותר שצפוי לפעול בעבירות חמורות הרבה יותר. לצד הרחבת ייעודו של השיטור העירוני, הצעת החוק מרחיבה באופן דרמטי את הנסיבות שבגינן יוכלו הפקחים המסייעים להפעיל את סמכויותיהם. עד היום השימוש בסמכויות הפקחים המסייעים שקבועות בסעיף 13(א) לחוק (הזדהות, חיפוש ועיכוב) הוגבל מאד: עבירות אלימות בלבד שהוגדרו באופן מצומצם: "הכאת אדם או הפעלת כוח על גופו" מקומות מועדים בלבד (רשימת המקומות שנקבעו בתוספת השנייה) הגבלות אלה שיקפו את ההבנה כי מתן סמכויות שיטור בידי גורמים חוץ משטרתיים הוא בעייתי ושמור רק לנסיבות מוגבלות ויוצאות דופן. הצעת החוק, לעומת זאת, מרחיבה משמעותית את היקף העבירות שבגינן יוכלו הפקחים להפעיל סמכויות אכיפה. לפי סעיף 10 להצעת החוק, יוכלו הפקחים להפעיל סמכויות בכל עבירה שעלולה לגרום לנזק חמור לרכוש או לפגוע בגופו של אדם וכן כל חשד שאדם נושא עימו שלא כדין נשק. מדובר בהגדרה אמורפית ורחבה ביותר שמותירה שיקול דעת בלתי מוגבל בידי הפקח להפעיל סמכויות שיטור כלפי אזרחים במגוון רחב של נסיבות. עמדתנו היא כי אין לאפשר זליגה של השיטור העירוני בכלל והפקחים המסייעים בפרט להתמודדות עם פשיעה חמורה. על הבעייתיות שבהעברת תפקידי שיטור לידי פקחים עירוניים עמד בית המשפט העליון: "הקניית סמכויות אכיפה לפקחים הפועלים מטעם רשויות מקומיות היא במידה רבה סוג של הפרטה של סמכות שלטונית, לפחות במובן של ביזור האחריות לאכיפה" (השופטת דפנה ברק ארז ברע"פ 3829/15 ירדאו קסאי נ' מדינת ישראל (20.12.2018). הרחבת השימוש בסמכויות הפקחים למגוון רחב הרבה יותר של עבירות נעשה על רקע ביקורת מתמשכת על העדר הכשרה מספיקה של הפקחים להתמודד עם מצבי אלימות והעדר בקיאות מספקת בנושא חקיקה והפעלת סמכויות. עבודת אכיפת החוק כלפי אזרחים, הכרוכה בהפעלת סמכויות כפיה וכוח, היא מורכבת ורגישה מעין כמותה. לא ניתן להפריז בחשיבותם של הכשרה ארוכה ויסודית ותנאי קבלה משמעותיים. על רקע הביקורת שהועלתה שוב ושוב ביחס ליכולת של הפקחים המסייעים להתמודד עם אירועי אלימות וההכשרה הבלתי מספקת שלהם, ראוי היה דווקא להגביל את סמכויות הפקחים ולא להרחיב אותן. עוד יש לציין, כי הנתונים שנמסרו לוועדה לביטחון לאומי לאורך שנות הפיילוט מעלים ספק באשר לצורך במתן סמכויות לפקחים. מהנתונים עולה כי פקחים מסייעים עשוי שימוש זניח בסמכויות שהוענקו להם בסעיף 13 לחוק. בין אם הדבר נובע מהעדר הכשרה מספקת ובין אם בהעדר צורך בשימוש בסמכויות אלה, יש בכך כדי לעורר קושי רב בהרחבת השימוש בסמכויות המוצעת בחוק. בנוסף, לא חלים על הפקחים המסייעים מנגנוני הפיקוח והטיפול המשמעתי והפלילי החלים על שוטרים. הרחבת ייעודו של השיטור העירוני תרחיב באופן משמעותי את החיכוך שבין הפקחים העירוניים לבין האזרחים ואת השימוש שלהם בסמכויות המעין-שיטוריות שבידיהם, ובכלל זה שימוש בכוח, תוך העמקת החשש לפגיעה בזכויות הפרט ובזכות להליך הוגן. בהקשר זה ראוי להדגיש, כי העובדה שעבירות פליליות של פקחים עירוניים המשרתים בשיטור עירוני לצד שוטרים נחקרות בידי המשטרה מייצרות אנומליה שיש לתת עליה את הדעת. במישור הדין המשמעתי, הפקחים כפופים למנגנון תלונות הציבור ברשות המקומית הספציפית. ראוי שהצעת החוק תכלול מנגנון ייעודי מרכזי לטיפול בתלונות נגד הפקחים המסייעים. מעבר למנגנונים אלה, קיימות חובות תיעוד שמוטלות על שוטרים ונועדו להבטיח כי פעילות אכיפה שמבוצעת בידי שוטרים תתועד וכי התיעוד ישמר. הדבר נועד הן לצורך איסוף ראיות והן לצורך הרתעה מפני שימוש יתר בסמכויות ופיקוח על התנהלות השוטרים. שוטרים נדרשים, בין היתר, למלא דוחות פעילות מפורטים ביותר, לבצע רישום במערכות המחשב ולעשות שימוש במצלמות גוף בכל הפעלת סמכות כלפי אזרח. למעט החובה לתעד את פעולותיו בעת הפעלת סמכויותיו שנקבעה בסעיף 13(ג), לא הוטלו חובות נוספות על הפקחים על אף ההרחבה המשמעותית של תפקידם. החששות שהועלו לעיל ביחס להרחבת השימוש בסמכויות בידי פקחים מסייעים רלוונטיים אף לעניין מתן סמכויות לפקח לפי חוק המאבק בתופעת השכרות, התש"ע-2010. הסמכות להורות לאדם להפסיק לשתות אלכוהול במרחב הציבורי על אף שלא מדובר בפעולה בלתי חוקית, ואף להשתמש בכוח כדי לשפוך את המשקה, מייצרת חיכוך ופוטנציאל להתדרדרות האירוע. ביטול מנגנוני הפיקוח והבקרה הצעת החוק מבקשת לבטל את מנגנוני הפיקוח הפרלמנטריים המרכזיים שקיימים כיום בחוק ובכלל זה, את מנגנון הדיווח התקופתי לכנסת ואת האישור הנדרש להוספת/גריעת רשויות. עמדתנו היא כי לא זו בלבד שאין לבטל מנגנונים אלה, אלא שככל שמעבירים יותר סמכויות ותפקידים לידי השיטור העירוני, כך יש להרחיב ולהדק את הפיקוח הפרלמנטרי. אנו סבורים שאין מקום לצמצם את פיקוח הוועדה על השלכות החוק ואופן יישומו, ושיש להותיר את מתכונת הדיווח (אחת לחצי שנה) על כנה. זאת במיוחד נוכח ההצעה להרחיב באופן דרמטי את אופיו ומהותו של השיטור העירוני. לטעמנו, ראוי לטייב את סעיף הדיווח ולהבטיח שהנתונים שיימסרו לוועדה יאפשרו מעקב אפקטיבי ופיקוח על אופן הפעלת מערכי השיטור העירוניים ועל ההשלכות שלהם על זכויות הפרט ועל השוויון בין הרשויות וכן על יעילותם. בכבוד רב ובברכה, עו"ד אן סוצ'יו עו"ד ישי שרון הסניגוריה הציבורית הארצית מנהל מחלקה (חקיקה ומדיניות) הסניגוריה הציבורית הארצית