חומר רקע
1
כ"ו בחשון התשע"ט
4 בנובמבר
2018
אל
: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ-
ישראל
(תיקון–
,)ניהול והקצאת מקרקעין באזור יהודה והשומרון על ידי החטיבה להתיישבות
התשע"ח-
2018
– מסמך הכנה פרטני
התייחסות מפורטת לסעיפי הצעת החוק
.בהמשך למסמך הרקע הכללי, ראו להלן הערות פרטניות של הייעוץ המשפטי לוועדה לסעיפי הצעת החוק
.המסמך מתייחס לנוסח המעודכן שהונח על שולחן הוועדה מטעם המציעים
סעיף6
)ג(א
המוצע–
הגדרות
""אזור", "הממונה"ו"הסתדרות
""אזור–
כהגדרתו בחוק לתיקון ולהארכת תקפן של תקנות שעת-
חירום (יהודה והשומרון–
שיפוט
בעבירות ועזרה משפטית), התשכ"ז–
1967
;
""הממונה–
הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באזור יהודה ושומרון לפי הצו בדבר רכוש ממשלתי
;והצו בדבר נכסים נטושים
""ההסתדרות–
;ההסתדרות הציונית העולמית באמצעות החטיבה להתיישבות
:מוצע לקבוע הגדרות שונות שהצעת החוק תעשה בהם שימוש לאחר מכן
""אזור – ההגדרה המוצעת מתייחס
ת ל שטחיC ב .יהודה ושומרון
""הממונה –
לפי המוצע, "הממונה" הוא הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש ביהודה ושומרון, שפועל על
בסיס הצווים החלים בעניינים אלה.מכוח תחיקת הביטחון
""ההסתדרות –
נוכח העובדה שהחטיבה להתיישבות אינה אישיות משפטית עצמאית, ההתייחסות לחטיבה
.תהיה באמצעות ההסתדרות הציונית העולמית שהחטיבה פועלת בתוכה
""התיישבות כפרית
""התיישבות כפרית–
: כל אחד מאלה
(
1
)
;יישוב כפרי
(
2
;) יישוב שהוא חלק ממועצה אזורית
(
3
( ) יישוב שהוא אזור בחירה, כהגדרתו בפסקה3
) להגדרה "אזור בחירה" שבסעיף1
לתקנון
;המועצות האזוריות
(
4
) יישוב שזכויות בר-
הרשות בו נמצאות בידי ההסתדרות לפי סעיף6
ג(ב) או לפי סעיף2
לחוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ-
ישראל (תיקון 'מס
2), התשע"ט–
2018
;
""יישוב כפרי– יישוב המונה פחות מ-
2,000
;תושבים
מוצע לקבוע כי "התיישבות כפרית" ש
זכויות בר-הרשות במ קרקעין שמיועדים לה יועברו
ל חטיבה
להתיישבות, תוגדר כאחת
מאלה:
יישוב כפרי –
לפי המוצע כל
יישוב המונה פחות מ-
2,000
תושבים,
לא משנה מהי צורת ההתיישבות שלו
(מושב, קיבוץ, יישוב קהילתי'וכו)
", יוגדר כ"התיישבות כפרית.
2
יישוב שהוא חלק ממועצה אזורית –
"לפי המוצע, כל יישוב שהוא חלק ממועצה אזורית ייחשב כ התיישבות
כפרית ", גם אם הוא מונה יותר
מ-
2,000
.תושבים
"יישוב שהוא "אזור בחירה – ה מונח "אזור בחירה" שבסעיף1 לתקנון המועצות האזוריות,
מגדיר את סוגי
( האזורים שרשאים לבחור נציגים מטעמם למועצה אזורית באזור. חלופה3
) להגדרת "אזור בחירה", עוסקת
ב מצב שבו יש שתי אגודות שיתופיות שפועלות באותו יישוב, וקובעת מהם התנאים לכך שיראו בכל אחת
מה אגודות השיתופיות השונות"כ
אזור בחירה ". לפי המוצע, במקרה שמתקיימים התנאים שמצדיקים
להחשיב את כל אחת מהאגודות השיתופיות הללו ל"אזור בחירה" עצמאי, ייראו בכל אחת מהאגודות
השיתופיות."הללו כ"התיישבות כפרית
יישוב שזכויות בר הרשות בו נמצאות בידי ההסתדרות –
כל יישוב שזכויות בר-
הרשות לגביו יהיו בידי
החטיבה להתיישבות, בין אם מכוח ההסדר המוצע (סעיף6
ג(ב)) ובין אם מכוח הוראות המעבר שבסעיף2
לחוק המתקן, ייחשב כ"התיישבות כפרית", כך שזכויות בר-
הרשות לגבי מקרקעין באותו היישוב יועברו
.לחטיבה
נקודות לדיון :
(1) נתונים –
כדי להבין מה היקף המקרקעין שלגביהן הצעת החוק מבקשת להעניק לחטיבה להתיישבות
:סמכויות ניהול, מוצע לוועדה לבקש מהממונה ומהחטיבה את הנתונים הבאים
-
מספר היישובים
ביהודה ושומרון שיוגדרו"כ"התיישבות כפרית
: כמה מתוכם הם "יישוב כפרי"
ו
כמה מתוכם הם יישוב שהוא חלק ממועצה אזורית
או יישוב שהוא"אזור בחירה"
?כמה תושבים
?יש בכל אחת מצורות ההתיישבות האמורות מה
היקף השטחים
שיש בכל אחד מסוגי היישובים
?הללו
-
מה
מספר היישובים
ביהודה ושומרון המוגדרים"כ"התיישבות עירונית ?כמה תושבים
יש
?בהתיישבויות אלה מה
היקף השטחים
?"שיש ל"התיישבות העירונית
(2) "יישוב שהוא חלק ממועצה אזורית"" ו"אזור בחירה –
מהי ההצדקה לצרף יישובים שהם חלק ממועצה
אזורית או יישובים שהם בגדר "אזור בחירה" להגדרה של "התיישבות כפרית", חרף העובדה שיש בהם יותר
מ-
2,000
תושבים ?
בשונה מהקריטריון של מספר
התושבים ,, שאכן יכול להצביע על כך שמדובר בהתיישבות כפרית ולא עירונית
לא לגמרי ברור מדוע ההתייחסות ל מבנה
המוניציפאלי של היישוב
הוא קריטריון שמגדיר יישוב כהתיישבות
כפרית או עירונית. כך, למשל, יכול להיות יישוב שמונה6,000
תושבים וב
ג לל שהוא מוגדר כ"יישוב שהוא
חלק ממועצה אזורית" הוא יוגדר כ"התיישבות כפרית" לעניין סמכויות החטיבה1
, למרות שקשה מאוד
."לטעון שמדובר ב"התיישבות כפרית
(3
)
?"התיישבות כפרית": ישראלית או גם פלסטינית –
"ההגדרות המוצעות של "התיישבות כפרית
ו"מקרקעין" אינן כוללות התייחסות לאופייה וטיבה של ההתיישבות, ולכאורה גם מקרקעין שהם רכוש
ממשלתי או נטוש שמיועדים להתיישבות כפרית פלסטינית יבואו בגדרו של ההסדר המוצע, ויועברו לני הולה
של החטיבה להתיישבות. האם כוונת הצעת החוק היא שהחטיבה להתיישבות תנהל גם את ההתיישבות
?הכפרית הפלסטינית באזור
1 כך, למשל, היישוב תל ציון שבמועצה האזורית בנימין, שמונה (לפי אתר המועצה האזורית בנימין), כ-
6,000
.תושבים
3
""מקרקעין" ו"מקרקעין המיועדים לאמצעי ייצור
""מקרקעין–
:מקרקעין באזור, שהם אחד מאלה
(
1
;) אדמות מדינה הרשומות בטאבו
(
2
)
רכוש ממשלתי לפי הצו בדבר רכוש ממשלתי, לרבות מקרקעין שנתפסו בתפיסה
;צבאית
(
3
) מקרקעין הטעונים הסדרה שרשויות האזור נטלו בהן את זכויות השימוש וההחזקה
בהתאם
לחוק להסדרת ההתיישבות ביהודה והשומרון, התשע"ז–
2017
;
(
4
;) נכס נטוש כהגדרתו בצו בדבר נכסים נטושים
""מקרקעין המיועדים לאמצעי ייצור–
,לרבות מקרקעין המיועדים לחקלאות, למרעה, לתעשייה, למלאכה
לתיירות, למסחר או לשירותים של התיישבות כפרית.
""מקרקעין המיועדים להתיישבות כפרית–
;לרבות מקרקעין המיועדים לאמצעי ייצור
"לפי המוצע, כדי שקרקע תוגדר כ"מקרקעין שאם הם מיועדים להתיישבות כפרית
זכויות בר-
הרשות בהם
יועברו לחטיבה להתיישבות,
:המקרקעין צריכים להיות מסווגים כאחד מאלה
אדמות מדינה הרשומות בטאבו –
לפי המוצע, ככל שישנם "אדמות מדינה" הרשומות בטאבו, האדמות
."יוגדרו כ"מקרקעין
רכוש ממשלתי לפי הצו בדבר רכוש ממש
לת
י לרבות מקרקעין שנתפסו בתפיסה צבאית –
""רכוש ממשלתי
הוא כל רכוש ביהודה ושומרון שלפי סעיף1
"לצו האמור מוגדר כ"רכוש ממשלתי2
, וכל רכוש שלפי סעיף2
ג
.)לצו האמור הממונה אישר בתעודה בכתב כי הוא רכוש ממשלתי (כל עוד לא הוכח אחרת
בנוסף, מוצע
להכניס לתוקף הגדרה זו גם מקרקעין שנתפסו בתפיסה צבאית .
מתוקף סמכותו של המפקד הצבאי כמפקד
האזור, ובמקרים שבהם הוא סבור שהדבר דרוש לצרכים צבאיים, הוא מוסמך לתפוס מקרקעין לצרכים
צבאיים
. בעבר, נעשה שימוש במקרקעין שנתפסו לצרכים צבאיים, להקמת יישובים
אזרחיים, אך נוהג זה
נפסק לאחר פסק הדין המפורסם בעניין אלון מורה3
., שבו בג"צ ביטל צו תפיסה שכזה
מקרקעין הטעונים הסדרה שרשויות האזור נטלו בהם את זכויות השימוש וההחזקה –
מדובר על המקרקעין
שהוראות "חוק ההסדרה" חלות עליהן
, דהיינו: מקרקעין ביהודה ושומרון
,"שאינם "רכוש ממשלתי
שנבנ
תה
עליהם בתום לב
התיישבות או שניתנה הסכמת המדינה לבניית ה, ושרשויות האזור נטל בהם את
זכויות ההחזקה והשימוש .
נכס
נטוש
כהגדרתו בצו בדבר נכסים נטושים –
"נכס נטוש" הוא כל נכס שבעליו החוקי או מי שהחזיק בו
כדין עזב את האזור לפני או אחרי ה-7
ביוני1967
.והותיר את הנכס באזור
נקודות לדיון:
(1) נתונים –
כדי להבין מה היקף המקרקעין שלגביהן הצעת החוק מבקשת להעניק לחטיבה להתיישבות
:סמכויות ניהול, מוצע לוועדה לבקש מהממונה ומהחטיבה את הנתונים הבאים
-
מתוך כלל המקרקעין המצויים באזור, מה היקף הנכסים
הקיימים בכל אחת מהחלופות שבהגדרת
"מקרקעין" המוצעת, קרי: כמה אדמות מדינה הרשומות בטאבו יש, כמה רכוש ממשלתי יש, כמה
.רכוש נטוש יש, וכן הלאה
2
""רכוש ממשלתי– (1)
:רכוש אשר ביום הקובע או לאחריו שייך, רשום על שם, או מוקנה לאחד מאלה
)(א
;למדינת אוייב
)(ב
,לתאגיד אשר למדינת אוייב זכות כלשהיא בו
;בין במישרין ובין בעקיפין, בין שיש עמה שליטה ובין שאין עמה שליטה
או רכוש
;שאחד מהם היה שותף בו
(2) מ
קרקעין שנרכשו
לצרכי ציבור על פי כל דין או תחיקת בטחון, על ידי רשות מרשויות צה"ל ועבור רשות מרשויות צה"ל שאינה
;רשות מקומית או ועדה מקומית לתכנון ולבניה
(3
.)רכוש שבעליו ביקש מאת הממונה לנהל אותו והממונה קיבל עליו את ניהולו
3
בגץ390/79
עזת מחמד מוסטפה דויקאת, ו-
16
אח' נ' ממשלת ישראל (
1979
.)
4
-
ביחס לכל אחת מהחלופות האמורות–
כמה מהמקרקעין הללו
מיועד
להתיישבות כפרית או
לאמצעי ייצור? בכמה מהם יש
בפועל
התיישבות ?כפרית או אמצעי ייצור
-
ביחס לכל אחת מהחלופות האמורות–
.מי מנהל אותם כיום ומכוח איזו סמכות
(2
") "מקרקעין... המיועדים להתיישבות כפרית... המיועדים לאמצעי ייצור
)"(הגדרת "מקרקעין –
מכוח
מה המקרקעין"מיועדים"
להתיישבות כפרית
או ל אמצעי ייצור? מי
קובע את הייעוד של המקרקין ?ה
תב"ע
שחלה על המקרקעין
? הממונה? החטיבה להתיישבות
? הממשלה ?
(3
") "אדמות מדינה הרשומות בטאבו
( (פסקה1
)") להגדרת "מקרקעין–
חלופה זו
אינה ברורה .ראשית ,
המקרקעין באזור שבבעלות המפקד הצבאי או בהחזקתו מוגדרים כ"רכוש ממשלתי" או כ"רכוש נטוש" אך
."לא כ"אדמות מדינה
שנית , וזה עיקר, מכיוון שה"טאבו" הוא מרשם המקרקעין של מדינת ישראל וחוקי
מדינת ישראל אינם חלים באזור, לא ברור כיצד יכולות להיות "אדמות מדינה" שרשומות
בטאבו שבתוך
.מדינת ישראל, לגבי מקרקעין שנמצאים באזור
(4
") "מקרקעין שנתפסו בתפיסה צבאית( (פסקה3
)") להגדרת "מקרקעין
ו""מקרקעין שהם רכוש נטוש
( (פסקה5
)") להגדרת "מקרקעין– העברת מקרקעין שנתפסו לצרכים צבאיים
ומקרקעין שהם רכוש נטוש
(שהוא רכוש פרטי שאמור להיות מנוהל לטובת בעליו של הנכס4) לניהולה של החטיבה להתיישבות,
מעוררת
קשיים ,"מבחינת דיני "התפיסה הלוחמתית והחובה של.המפקד הצבאי לנהל את השטח כנאמן
"צו בדבר רכוש ממשלתי", "צו בדבר נכסים נטושים"
"ו"תקנון המועצות האזוריות
""צו בדבר רכוש ממשלתי–
'צו בדבר רכוש ממשלתי (יהודה והשומרון) (מס59), התשכ"ז–
1967
;
""צו בדבר נכסים נטושים–
'צו בדבר נכסים נטושים (רכוש הפרט) (אזור הגדה המערבית) (מס58
,)
התשכ"ז–
1967
.
""תקנון המועצות האזוריות–
תקנון המועצות
האזוריות (יהודה והשומרון), תשל"ט–
1979
;
מוצע לקבוע.קיצורים לדברי חקיקה שונים החלים באזור
סעיף6
)ג(ב
המוצע – העברת סמכויות ניהול ב מקרקעין המיועדים להתיישבות כפרית
לחטיבה להתיישבות
)(ב הממונה
יעביר להסתדרות, את זכויות בר-הרשות הנדרשות לטובת הקמת יישובים או
ביסוסם, בכל
:המקרקעין המיועדים להתיישבות כפרית, ובכלל זה את הזכויות הבאות
(
1) הזכות להקצות זכויות בר-
רשות במקרקעין לצדדים שלישיים, שיעמדו בתוקף עד לחתימת
;הסכם חכירה בין הממונה והצד השלישי
(
2
)
הזכות לחתום על הסכמי חכירה
במקרקעין
,עם הממונה
כמיופת
כוח של
בעל
זכות
בר-הרשות;
(
3
)
הזכות להתקשר עם צדדים שלישיים בהסכמים לטובת תכנון, פיתוח, ושיווק
;המקרקעין
(
4
)
.הזכות לנהל רישום הזכויות במקרקעין, ולחתום על בקשות להיתר בנייה בשם הממונה
מוצע לקבוע כי הממונה יעביר לחטיבה להתיישבות את
זכויות בר-
הרשות הנדרשות לטובת הקמת יישובים
או ביסוסם, ב כל סוגי
ה
מקרקעין
באזור שנמנו בהגדרת "מקרקעין", אם הם מיועדים להתיישבות כפרית
.)(ובכלל זה לאמצעי ייצור
מבין הזכויות שיועברו לחטיבה, הסעיף המוצע מונה באופן מיוחד
זכויות אלה:
4
,כך סעיף8(א) לצו בדבר רכוש ממשלתי קובע כי "הממונה ישמור על הנכס הנטוש בעצמו או על-
,ידי אחרים בהסכמתו בכתב על
מנת
לשמור את הנכס הנטוש או תמורתו המלאה, ככל האפשר, למען בעליו או המחזיק.", לפי המקרה
5
-
הזכות
להקצות זכויות בר-
רשות במקרקעין לצדדים
שלישיים ש יעמדו בתוקף עד לחתימת הסכם
חכירה בין הממונה והצד השלישי;
-
הזכות לחתום על הסכמי חכירה במקרקעין עם ,הממונה כמיופת כוח של
בעל זכות בר-הרשות;
-
הזכות
להתקשר עם צדדים שלישיים בהסכמים לטובת תכנון, פיתוח ושיווק המקרקעין ;
-
הזכות לנהל את רישום הזכויות
במקרקעין ולחתום על בקשות להיתר בנייה בשם הממונה.
נקודות לדיון:
(1) העברת זכויות בר-רשות –
המבנה המשפטי שבו הצעת החוק עושה שימוש
(=הענקת זכויות בר-
רשות
,)במקרקעין) אינו תואם את תוכן הצעת החוק (=הענקת הכוח לנהל את המקרקעין
,שכן מרביתן של
ה"זכויות" שהצעת החוק מבקשת להעביר לחטיבה
הן לא בגדר
זכויות בקרקע
אלא בגדר
סמכויות ניהול .
כך, למשל, ניהול מרשם זכויות במקרקעין היא לא בגדר "זכות בר-
"רשות בקרקע ,שהממונה מעניק לחטיבה
אלא בגדר סמכות ניהול שלטונית של הקרקע שהממונה מעביר לחטיבה .
נראה, אפוא, שמדויק יותר יהיה
לדבר ע
ל העברת סמכויות הניהול במקרקעין ולא על העברת זכויות בר-
.רשות במקרקעין
(2
)זכויות הנדרשות לטובת הקמת יישובים או ביסוסם –
חרף הפירוט המסוים שהנוסח המעודכן כולל
באשר
לזכויות שיוענקו ל
חטיבה, קיימת חוסר בהירות לגבי מה בדיוק כולל
ו ת הזכויות הנדרשות לטובת
הקמת
יישובים או ביסוסם . כך, למשל, האם לחטיבה תהיה הזכות ?לפנות פולשים מהמקרקעין הזכות לעקל
את רכושו של מי שלא שילם את ה ?תשלום הנדרש בגין הקצאת המקרקעין זכות לתת הוראות שימנעו זיהום
?אוויר או הזרמת שפכים במקרקעין
כדי להימנע משאלות נוספות כאלה וכיוצא באלה ,יש ך צור לחדד
ולהבהיר את היקף הזכויות שיוענקו לחטיבה .
(2
)מקומו של הממונה –
הצעת החוק אינה מבהירה מהן הסמכויות שנותרות בידי הממונה ביחס למקרקעין
המוקצים לחטיבה להתיישבות. האם הוא אמור לחתום על תכניות המתאר המפורטות המוגשות לרשויות
התכנון ? האם הוא נדרש לבדוק את
מעמד המקרקעין שהחטיבה להתיישבות מבקשת להקצות?
וכיוצא
.באלה
מוצע
כי הוועדה תחדד בנוסח הצעת החוק סוגיה
זו.
(3
) רישום זכויות–
הצעת החוק, בנוסחיה השונים, אינה מבהירה מה טיבו ומעמדו של רישום הזכויות
שינוהל על ידי החטיבה להתיישבות. כך, למשל, לא ברור: האם תהיה למרשם השפעה על עסקאות נוגדות
או על תוקפם של שיעבודים? האם מדובר ברישום הצהרתי בלבד או ברישום שרכישת הזכות מותנית בו
(רישום ק?ונסטיטוטיבי)? מה יהיה היחס בינו לבין הרישומים הקיימים כיום באזור ביחס לאותם המקרקעין
האם ההוראות בדבר עיון במרשם החלות על המרשם שבידי הממונה יחולו גם על המרשם שתנהל החטיבה ?
ועוד. גם כאן, מוצע להבהיר סוגיה זו .
(4
) המשמעויות הנורמטיביות והמעשיות של העברת
ז
כויות בר-רשות ב מקרקעין לחטיבה–
החוק המוצע
אינו מבטל
את תחיקת הביטחון החלה על הממונה, ולכן
יחולו על הממונה ,במקביל ,שתי מערכות דינים
שונות : האחת–
החקיקה הישירה של הכנסת, והשניה–
.תחיקת הביטחון
תחולה מקבילה זו של שתי
מערכות דינים יוצרת חוסר בהירות נורמטיבית של ממש ,ומעוררות שאלות
מעשיות
רבות :. למשל
האם הממונה רשאי להפעיל את סמכויותיו מכוח תחיקת הביטחון למרות שלפי חקיקת הכנסת
ל חטיבה
יהיו זכויות בר-רשות שיאפשרו לה ל נהל את המקרקעין? כך, למשל, האם יכול הממונה
לפנות אנשים שמחזיקים שלא כדין ברכוש ממשלתי מכוח סעיף6
ב לצו בדבר רכוש ממשלתי, למרות
שלפי חקיקת הכנסת החטיבה להתיישבות תהיה בעלת
הזכויות ב ?מקרקעין
6
האם
החטיבה להתיישבות
תה
יה רשאית
להפעיל סמכויות המוענקות לממונה
לפי
תחיקת הביטחון
משום שלפי
חקיקת
הכנסת
מוקנות לה כל הזכויות הנדרשות לטובת הקמת יישובים א
ו ביסוסם ?
כך, למשל, האם ההסדר שבסעיף5
לצו בדבר רכוש ממשלתי בנושא תקנת השוק והסמכויות
שבסעיפים6א ו-6
ב לצו האמור לפנות אנשים שמחזיקים שלא כדין ברכוש ממשלתי, יחולו גם על
עסקאות והקצאות שתבצע החטיבה להתיישבות
במקום הממונה ,או שמכיוון שסעיפים אלה חלים
מכוח תחיקת הביטחון
(ולא
מכוח חקיקת הכנסת )הם חלים אך ורק על הממונה ולא על החטיבה
להתיישבות?
האם הוראות המפקד הצבאי בעניין ניהול המקרקעין תחייבנה את החטיבה להתיישבות ?כך ,למשל ,
לפי
סעיף4
לצו בדבר רכוש ממשלתי, המפקד הצבאי רשאי לקבוע הסדרים שונים בדבר דרכי
הטיפול ברכוש הממשלתי, בדבר דרכי שימוש בהכנסות מהרכוש הממשלתי ועוד. האם הוראות
כאלה שקבע
המפקד הצבאי יחייבו את החטיבה להתיישבות, למרות שמקור הסמכות של החטיבה
להתיישבות הוא בחקיקת הכ נסת ולא
בתחיקת הביטחון ?
שאלות אלה ואחרות, נובעות מחוסר הבהירות הנורמטיבית שעלולה להיווצר כתוצאה התנגשות בין חקיקה
ישירה של הכנסת על סמכויות ומוסדות ביהודה ושומרון, לבין החקיקה החלה מכוח תחיקת הביטחון
.שמסדירה כיום את סמכותם של אותם המוסדות
סעיף6
)ג(ג
המוצע– התאמה למדיניות הממשלה ורשות מקרקעי ישראל
השימוש בזכויות בר-
הרשות במקרקעין המיועדים להתיישבות כפרית על ידי ההסתדרות כאמור בסעיף
קטן (ג), ייעשה בהתאם למדיניות הממשלה והוראותיה, כפי שייקבעו מעת לעת, וככל הניתן, בהתאם
למדיניות המקובלת ברשות מקרקעי ישרא.ל ובשינויים המחויבים
מוצע להכפיף את
השימוש בזכויות בר-
הרשות באזור על ידי החטיבה למדיניות הממשלה והוראותיה, כפי
שייקבעו מעת לעת", ולמדיניות המקובלת ברשות מקרקעין ישראל, "ככל הניתן .
נקודות לדיון :
"התאמה למדיניות המקובלת ברמ"י "ככל הניתן –
מדוע שמדיניות ניהול המקרקעין המקובלת ברמ"י
תחול על החטיבה להתיישבות רק "ככל הניתן" ולא באופן מלא? אם המחוקק בוחר לראות בחטיבה את
ה"זרוע הארוכה"
של הממשלה לניהול המקרקעין המיועדים להתיישבות כפרית באזור, מדוע שזרוע זו לא
תפעל לפי מדיניות ניהול המקרקעין המקו?בלת על הממשלה באופן מלא
סעיף6
(ג ד)
המוצע–
הקצאת
זכויות בר-רשות ב מקרקעין על ידי החטיבה להתיישבות
בלבד
הקצאת זכויות בר-
.רשות במקרקעין המיועדים להתיישבות כפרית תהיה באמצעות ההסתדרות בלבד
,מוצע לקבוע כי מיום תחילתו של החוק המוצע ואילך
הקצאת זכויות בר-
רשות
ב מקרקעין המיועדים
להתיישבות כפרית תהיה.באמצעות החטיבה להתיישבות בלבד. יוער כי בנוסח הטרומית אין סעיף דומה
7
סעיף6
)ג(ה
המוצע– הקצא
ת זכויות בר-רשות בפטור ממכרז
על אף האמור בכל דין, הקצאת זכויות בר-
רשות במקרקעין המיועדים להתיישבות כפרית על ידי ההסתדרות
.לפי סעיף זה והענקת זכויות חכירה על ידי הממונה יהיו פטורות ממכרז
מוצע לפטור ממכרז כל הקצאת
זכויות בר-רשות ב
מקרקעין על ידי החטיבה
וכל הענקת זכויות חכירה
במקרקעין על ידי הממונה . בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי ההצדקה לכך נעוצה ברגישות המדינית
והביטחונית הכר וכה בפיתוח ההתיישבות באזור, וברצון להימנע מפרסום ולאפשר שקילת שיקולים של
.פיתוח ההתיישבות
נקודות לדיון :
(1
)ההצדקה לפטור גורף ממכרז – הצעת החוק יוצרת חוסר הלימה בין היקף הסמכויות אותן מוצע להעביר
לחטיבה להתיישבות לבין החובות שיחולו עליה .מצד אחד , הצעת החוק
מבקשת
להעביר
סמכויות שלטוניות
מובהקות
(=ניהול מקרקעין ורישום הזכויות בהם) המתייחסות
למקרקעין בהיקף נרחב ביותר
(=כל המגזר
הכפרי באזור) ל
גוף
שיתוקצב באופן ישיר בתקציב המדינה בדומה לגופים ממשלתיים, מה שיוביל לכך
שהחטיבה להתיישבות תתפקד ,הלכה למעשה ,כגוף ממשלתי לכל דבר ועניין .מצד שני , לא זו בלבד שהצעת
החוק אינה מחילה על החטיבה להתיישבות את
כללי המשפט הציבורי במלואם , היא אף מבקשת להעניק
פטור גורף ממכרז
.לגבי כל הקצאה של מקרקעין שתיעשה על ידי החטיבה
אין זה ברור
מהי ההצדקה לכך שרשות מקרקעי ישראל מחוי בת להקצות מקרקעין
ב הליך תחרותי, שוויוני
ושקוף של מכרז, ואילו לחטיבה להתיישבות ניתן פטור גורף מהליך שכזה . כיצד ניתן יהיה למנוע העדפה של
מקורבים, פסילה של אנשים על רקע חשוד ופגמים אחרים במינהל התקין ובטוהר המידות, מבלי שהחטיבה
תידרש לבצע הליך שוויוני, תחרותי
?ושקוף של הקצאת המקרקעין
(2) מאפייני החטיבה להתיישבות והיקף החובות המינהליות שיחולו עלי
ה ועל עובדי
ה –
הצעת החוק יוצרת
חוסר הלימה בין היקף הסמכויות אותן מוצע להעביר לחטיבה להתיישבות לבין החובות המינהליות שיחולו
:עליה
מצד אחד , מועברות לחטיבה סמכויות שלטוניות מובהקות בנוגע למקרקעין בהיקף נרחב ביותר, תוך
,מימון פעילות החטיבה באופן ישיר מתקציב המדינה
מצד שני , בהעדר הסדרה מפורשת, תיחשב החטיבה
לגוף פרטי דו-
.מהותי שכללי המשפט הציבורי אינם חלים עליו במלואם
לא ברור מהי ההצדקה לפטור א
ת עובדי החטיבה
מהסדרים שונים שנועדו למנוע
ניגוד עניינים
ולשמור על
טוהר המידות
החלים על עובדים של גופים אחרים המחזיקים בסמכויות שלטוניות, ומדוע שכללי המשפט
,המינהלי החלים על רשויות שלטוניות הן מכוח חקיקה מפורשת (כדוגמת חובת
השקיפות
מכוח חוק חופש
המידע, התשנ
"ח-
1998
, החובה לנהל עסקאות רק עם גורמים שפועל כדין בתחום המס ואינם מפרים זכויות
עובדים מכוח חוק עסקאות גופים ציבוריים, התשל"ו-
1976
, ועוד), והן מכוח העקרונות הכלליים של המשפט
הציבו
ר
י בישראל (
:כגון החובה לנהוג
בהגינות, בסבירות, בשוויון, לפי כללי הצדק הטבעי ,
)ועוד ,
לא יחולו
על החטיבה לגבי הסמכויות השלטוניות
שיועברו לה .
סעיף6
)ג(ו
המוצע– תשלום עבור הקצא
ת זכויות בר-רשות
(
1
) הקצאה של זכויות בר-
,רשות במקרקעין המיועדים להתיישבות כפרית על ידי ההסתדרות, לפי סעיף זה
תהיה כרוכה בתשלום, למעט אם ההקצאה מחליפה או;מאריכה הקצאה קיימת
(
2
)
( גובה התשלום כאמור בפסקה1
) יקבע על ידי השמאי הממשלתי באמצעות טבלת מחירים של
.הישובים השונים
8
(
3
)
( קביעת גובה התשלום כאמור בפסקה2
) וכן אופן ביצוע התשלום, ובכלל זה מתן הנחה או פטור
מתשלום, יהיו, ככל הניתן, בהתאם למדיניות המקובלת ברשו.ת מקרקעי ישראל ובשינויים המחויבים
מוצע לקבוע כי כל הקצאה חדשה של זכויות בר-
רשות במקרקעין על ידי החטיבה להתיישבות, תהיה כרוכה
בתשלום עבור קבלת הזכויות. גובה התשלום ייקבע על ידי השמאי הממשלתי באמצעות טבלת מחירים של
היישובים השונים
. קביעת גובה התשלום, כמו ג ם אופן ביצוע התשלום, ובכלל זה קריטריונים למתן הנחות
,או פטורים מתשלום, יהיו
.ככל הניתן בהתאם למדיניות המקובלת ברשות מקרקעי ישראל
באשר לזכויות במקרקעין שכבר הוקצו בעבר, קובע הסעיף המוצע כי החלפה של הקצאה קיימת (למשל
החלפה של מתן זכות בר רשות בהסכם חכירה) א ו הארכה של הקצאה קיימת, תהיינה פטורות מתשלום
.שכזה. יוער, כי אין סעיף דומה בנוסח הטרומית
נקודות לדיון :
(1
) הקצאה שמחליפה או מאריכה הקצאה קיימת–
מצד אחד, אין הצדקה לכך שגורם שעושה שימוש
במקרקעין שהוקצו לו לא ישלם דבר על השימוש. מצד שני, גבייה על הקצאות עבר לאחר שחלפה תקופה
ארוכה, עלולה לפגוע בהסתמכות של מתיישבים שרכשו זכויות במקרקעין, חלקם לפני שנים רבות ולעיתים
מבלי לדעת שהמחיר אינו כולל את מרכי .ב הקרקע
נוכח האמור ,אנו מציעים לוועדה לשקול גיבוש של
מתווה פשרה ביחס להקצאות עבר ,שייתן מענה הן לאינטרס הציבורי לקבלת תשלום עבור שימוש
במקרקעין ציבוריים ,והן לאינטרס ההסתמכות של מקבלי הזכויות . מתווה שכזה יכול לכלול, למשל, גבייה
בשיעור מופחת על הקצאות עבר, מתן אפשרות לפריסת התשלום, דחיית התשלום עד למועד העברת הבעלות
.בנכס ועוד
(2) טבלת מחירים של היישובים השונים –
האם מדובר על טבלת מחירים קיימת או על טבלה שהשמאי
הממשלתי אמור להכין? כיצד חישוב ה תשלום נעשה ברמ"י, האם גם שם חישוב גובה התשלום נעשה
באמצעות טבלת מחירים של יישובים או על ידי שמאות קונקרטית לכל חלקה? מדוע לשום את המקרקעין
?באמצעות טבלת מחירים ולא באמצעות שומה פרטנית
(3
") התאמה למדיניות המקובלת ברמ"י "ככל הניתן – מדוע שמדיניות קביעת המחיר ים המקובלת ברמ"י
תחול על החטיבה להתיישבות רק "ככל הניתן" ולא באופן מלא? אם המחוקק בוחר לראות בחטיבה
להתיישבות את הזרוע הארוכה של הממשלה לניהול המקרקעין המיועדים להתיישבות כפרית באזור, מדוע
שזרוע זו לא תפעל לפי מדיניות ניהול המקרקעין המקובלת על הממשלה באופן
?מלא
סעיף6
(ג ז)
המוצע– הכנסות מניהול המקרקעין
הכנסות ההסתדרות הנובעות משימוש בזכויות בר-
הרשות במקרקעין המיועדים להתיישבות כפרית על פי
סעיף זה, יועברו לאוצר המדינה; גובה התשלום שיועבר להסתדרות לשם ניהול המקרקעין המיועדים
להתיישבות כפרית כאמור בסעיף זה.ייקבע בתקציב המדינה
הסעיף המוצע מבקש להסדיר את ההיבט הכספי הנוגע להפעלת סמכויות ניהול המקרקעין על ידי החטיבה
להתיישבות. לגבי ההכנסות שיגיעו לחטיבה להתיישבות כתוצאה
משימוש בזכויות בר-הרשות
המקרקעין–
מוצע לקבוע כי הכנסות אלה יועברו לאוצר המדינה. לגבי תקצי ב הפעילות של החטיבה להתיישבות–
מוצע
.לקבוע כי בתקציב המדינה ייקבע גובה התשלום שיועבר לחטיבה להתיישבות לשם ניהול המקרקעין
9
נקודות לדיון:
ייעוד השימוש בהכנסות מניהול המקרקעין –
כדי שהוראות החוק יעלו בקנה אחד עם הוראות הדין
נ הבי ,לאומי שאוסר על שימוש במשאבי אזור הנמצא בתפיסה לוחמתית לטובת המדינה שמחזיקה בו
ההכנסות צריכות להיות מועברות לממונה או לגורם אחר באזור, כדי שהשימוש בהם יהיה לטובת קידום
האזור ופיתוחו,
.ולא לטובת אוצר המדינה באופן כללי
סעיף6
)ג(ט
המוצע–
דיווח
ההסתדרות תדווח ,, מידי חצי שנה
לאגף פיקוח ובקרה על החטיבה להתיישבות שבמשרד החקלאות
(להלן
– אגף הפיקוח) על זכויות בר-
,הרשות שהקצתה על ההתקשרויות
בהן התקשרה , על
התשלומים שגבתה
בגין הקצאת הזכויות
.ועל שינויים ברישום הזכויות שהיא מנהלת
מוצע לקבוע כי ,החטיבה תדווח
מידי חצי שנה
, ל אגף פיקוח ובקרה על החטיבה להתיישבות שבמשרד
החקלאות על
זכויות בר-הרשות שהק
צ תה, על ההתקשרויות שבהן התקשרה, על התשלומים שגבתה בגין
הקצאת הזכויות ועל שינויים ברישום הזכויות שהיא מנהלת.
סעיף6
ג(י) המוצע– הוראה על תיקון פגם ונטילת סמכויות
(
1
)
מצא ראש אגף הפיקוח כי נפל פגם של ממש באופן הפעלת סמכויות ההסתדרות לפי סעיף זה, רשאי
הוא לדרוש מההסתדרות לתקן את הפגם בתוך הזמן שייקבע לכך; לא תיקנה ההסתדרות את הפגמים
האמורים בתוך הזמן שנקבע, רשאי ראש אגף הפיקוח למנות אדם, מבין עובדי האגף, שיהיה אחראי על
ת.יקון הפגמים
(
2
)
מצא
ראש אגף הפיקוח
כי ההסתדרות חרגה ממדיניות הממשלה והוראותיה או ממדיניות ניהול
,המקרקעין המקובלת ברשות מקרקעי ישראל, ללא הסבר סביר, רשאי הוא באישור הממשלה ,
ולאחר שנתן
להסתדרות הזדמנות להשמיע בפניו את טענותיה, ליטול מההסתדרות את
הזכויות שהועברו לה מה
ממונה ,
באותו תחום פעילות שבו היתה החריגה ,כולן או חלקן ,
.ולהעבירן לממונה
כחלק ממנגנון הפיקוח על
ה
חטיבה להתיישבות ,
מוצע לקבוע כי לראש אגף הפיקוח תהיינה הסמכויות
:הבאות
(1)
הוראה על תיקון פגם –
מוצע לקבוע כי אם ראש אגף הפיקוח מצא
ש
נפל פגם של ממש בא ופן הפעלת
סמכויות החטיבה לפי סעיף זה, הוא רשאי לדרוש ממנה לתקן את הפגם בתוך הזמן שייקבע, ואם
החטיבה לא תיקנה את הפגם, הוא רשאי למנות אדם מטעמו.שיהיה אחראי על תיקון הפגם
(2)
נטילת סמכות –
מוצע לקבוע כי אם ראש האגף מצא שהחטיבה חרגה ממדיניות הממשלה
,והוראותיה, וכל זה ללא הסבר סביר,הממשלה תהיה רשאית, לפי המלצתו
ליטול מהחטיבה את
הזכויות שהועברו לה
מהממונה – באותו תחום הפעילות שבו היתה החריגה – ולהעביר
ן
.לממונה
נקודות לדיון:
(1
)ממשקי העבודה והפיקוח על החטיבה להתיישבות –
על-
פי פסיקת בית המשפט, כתנאי לאצילת
סמכויות לגורמים פרטיים יש להבטיח כי שיקול הדעת בכל הקשור לקביעת המדיניות שביסוד הפעלת
הסמכות יישאר בידי הרשות השלטונית
וכי תיוותר בידי הרשות השלטונית אפשרות אפקטיבית ל בצע
פיקוח שוטף
על הגוף הפרטי כדי להבטיח שהסמכות תופעל באופן ראוי . בהתאם לכך, ובמיוחד בענייננו
שבו מדובר בהעברה גורפת של הסמכות השלטונית, יש מקום לקבוע בחקיקה הסמכה למנגנון פיקוח
.אפקטיבי על הפעילות שהועברה לחטיבה ,אמנם
ב נוסח המעודכן של הצעת החוק נוספו מרכיבים ,של פיקוח
ועם זאת, נוכח טיבן והיקפן של הסמכויות
המועברות לחטיבה, נראה כי לא די בכך:
10
ראשית , לעניין
טיב סמכויות הפיקוח –
ההצעה אינה כוללת כל התייחסות לטיבו של הפיקוח השוטף על
פעילות החטיבה, ול
כלים שיש בידי הגורם המפקח כדי לבצע את פעולת הפיקוח . בכלל זה, ההצעה אינה
מפרטת
כיצד הממשלה יכולה לבצע פיקוח שוטף ו
אקטיבי על פעילות החטיבה . סמכויות הפיקוח שבסעיף
6ג (י) המוצע, עוסקות במצבים חריגים של פגמים מהותיים בהתנהלות או חריגה ממסגרת הפעילות של
החטיבה, אך אין בהן כדי לתת מענה לצורך בפיקוח שוטף, יו
מ יומי על פעילותה של החטיבה כמי שמבצעת
.סמכויות שלטוניות
שנית , לעניין
זהות הגורם המפקח –
יש להבטיח שהגורם המפקח הוא בעל הכלים והידע המקצועי הרלוונטי
לפקח על פעילות החטיבה בכל הנוגע לניהול המקרקעין במגזר הכפרי באזור. לכאורה, הגורם בעל הידע
המקצועי והמעשי הנדרש כדי לפקח על הפעלת הסמכויות האמורות, הוא
הממונה
, שמשמש כיו ם כגורם
.השלטוני המופקד על ניהול המקרקעין באזור, והמונחה מקצועית בידי רשות מקרקעי ישראל
משכך , נראה שנדרשת הסדרה של מנגנון שיאפשר פיקוח שוטף ואפקטיבי על הפעלת הסמכויות
.השלטוניות על ידי החטיבה
(2
)
ביקורת על ידי מבקר המדינה–
נוכח טיבן והיקפן של הסמכויות השלטוניות אותן מוצע להעביר לידי
,החטיבה להתיישבות יש הצדקה לראות בחטיבה "גוף מבוקר" שמבקר המדינה רשאי לערוך ביקורת על
,פעילותו, וזאת
בדומה
ל
ממונה ולרשות מקרקעי ישראל .
'החלטת הממשלה מס1998
שהתקבלה בעקבות
התיקון לחוק משנת2015
,
הבהירה (סעיף23
וכן נספח א' ל )החלטה כי חוק מבקר המדינה חל על פעילותה
של החטיבה להתיישבות
, שהוסדרה באותה החלטת ממשלה .
.לכאורה, נדרשת הבהרה דומה גם כאן
סעיף2 – הוראות מעבר
)(א יראו מקרקעין שלגביהם נכרתו הסכמי הרשאה או הסכמי הרשאה לתכנון בין הממונה לבין ההסתדרות
לפני יום תחילתו של חוק זה (להלן– יום התחילה), כמקרקעין שזכויות בר-
הרשות בהם הוקצו להסתדרות
לפי סעיף6ג(ב) לחוק העיקרי כנוסחו בחוק זה, אף אם המקרקעין אינם מקרקעין המיועדי ם להתיישבות
.כפרית, ואף אם ההסכמים לא היו בתוקף ביום התחילה
(ב )זכויות בר-
הרשות במקרקעין המיועדים להתיישבות כפרית שנוהלו על ידי הממונה שלא באמצעות
ההסתדרות, לפני יום התחילה, יועברו להסתדרות בהתאם להוראות סעיף6
ג(ב) לחוק העיקרי כנוסחו
בחוק זה, בתוך שנתיים מ יום התחילה; עד להעברת הזכויות כאמור, ימשיך הממונה לנהל את רישום
.הזכויות בהם ואת הקצאתם
:במסגרת הוראות המעבר בין ההסדר הקיים להסדר החדש, מוצע לקבוע את ההוראות הבאות
-
יראו מקרקעין שהוקצו לחטיבה להתיישבות בעבר באמצעות הסכמים שנכרתו בין הממונה לבין
החטיבה, כאילו
זכויות בר-
הרשות בהן הועברו
לחטיבה לפי התיקון המוצע , אף אם המקרקעין הללו
"לא היו מיועדים ל"התיישבות כפרית
, ואף אם ההסכמים האמורים אינם בתוקף ביום התחילה .
-
כל
זכויו
ת בר-הרשות ב מקרקעין המיועדים להתיישבות כפרית המנוהלים על ידי הממונה יועברו
ל חטיבה בתוך פרק זמן של שנתיים מיום שהתיקון המוצע ייכנס לתוקף, ועד להעברתם הם ימשיכו
.להיות מנוהלים על ידי הממונה
בדברי ההסבר נומקה ההוראה
השניה בצורך ליצור אחידות באופן ההתנהלות המ משלתית ביחס להקצאות
.המקרקעין באזור
11
נקודות לדיון :
מקרקעין שהזכויות בהן הוקצו להסתדרות לפני תחילתו של חוק זה שאינם
מיועדים ל ,התיישבות כפרית
אל מול מקרקעין
שמיועדים ל
התיישבות כפרית שמנוהלים לפני תחילתו של חוק זה בידי הממונה
(סעיפים
קטנים (ב) ו-
))(ג–
ההסדר המוצע מבוסס למעשה על שני רציונלים מנוגדים- מצד אחד,
לשם יצירת אחידות
,באופן ההתנהלות הממשלתית ביחס להקצאות מקרקעין באזור מוצע להעביר לידי
החטיבה
את
כל
המקרקעין שהם בגדר
"התיישבות
כפרית "שהיום בניהול הממונה .מצד שני , בשם עקרון הרציפות מוצע
להותיר
בידי
החטיבה את
הניהול של מקרקעין
גם
אם
אינם מוגדרים כ "התיישבות
כפרית"
רק בגלל
.שבעבר מקרקעין אלה הוקצו לה
לכאורה–
מכוח טענת האחידות בניהול, ולשם יצירת קוהרנטיות, יש מקום
להעביר
מקרקעין המנוהלים
.כיום בידי החטיבה למרות שאינם נחשבים עוד ל"התיישבות כפרית" לניהול הממונה