חומר רקע
1
2018 בדצמבר 23
אל
: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לדיון בוועדת החוקה חוק ומשפט בעניין
ה "ח לתיקון פקודת הנזיקין(חסינות חברי מועצה)
,
התשע"ז-
2017
/(פ4535/20) ו ה"ח
לתיקון פקודת הנזיקין (חסינות חברי מועצה), התשע"ח-
2018
/(פ5469/20
)
1.
כללי
ו צע ה
ת חוק שבנדון הן הצעות חוק פרטיות זהות
של חברי הכנסת תמר זנדברג, מיקי רוזנטל
ו
יפעת שאשא ביטון,
המבקשות
לעגן בחוק במפורש
את ה חסינות של
חבר מועצ ת
רשות מקומית
בפני תביעת לשון הרע המוגשת בשל דעה שהביע חבר
המועצה בעל פה או בכתב תוך כדי מילוי תפקידו .
יצויין כי לפי פסיקת בתי המשפט חסינות כזאת קיימת לפי הוראות פקודת
.הנזיקין
תמיכת הממשלה בהצעת החוק היתה בכפוף לכך שהמשך קידום הצעת החוק ייעשה בתיאום עם משרד המשפטים ו משרד
.הפנים ושהצעת החוק תובא לדיון חוזר בוועדת השרים לעניני חקיקה לפני הקריאה הראשונה
2.
נוסח
התיקון המוצע
הצעות החוק כוללות שני תיקונים
בפקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן–
)הפקודה :
1.
בהגדרת "עובד רשות ציבורית" בסעיף7
לפקודת הנזיקין להוסיף במפורש
גם "חבר מוע:"צה של רשות מקומית
""עובד רשות ציבורית–
,לרבות אורגן של רשות ציבורית חבר מועצה של רשות מקומית וכל אדם הממלא מטעם
הרשות הציבורית תפקיד ציבורי על פי חיקוק, ולמעט בעל חוזה כמשמעותו בסעיף15
;
2.
ב סעיף7
א לפקודת הנזיקין שכותרתו"חסינות עובד ציבור"
לקבוע במפורש שגם התבטאות או הבעת דעה בעל פה
או בכתב שנעשית תוך כדי מילוי תפקידו השלטוני של עובד הציבור, היא מעשה החוסה תחת חסינות עובד הציבור
:ולא ניתן להגיש בגינו תובענה נגד עובד הציבור
"
7א)(א
,לא תוגש תובענה נגד עובד ציבור על מעשה שעשה לרבות התבטאויותיו, או בשל הבעת דעה בעל פה או
,בכתב
תוך כדי מילוי תפקידו השלטוני כעובד ציבור, המקים אחריות בנזיקין; הוראה זו לא תחול על מעשה כאמור
.שנעשה ביודעין מתוך כוונה לגרום נזק או בשוויון נפש לאפשרות גרימתו במעשה כאמור
3.
חסינות בנזיקין של עובדי ציבור לרבות חברי מועצה של רשות מקומית
א.
רקע כללי– חסינות עובדי ציבור
בשנת2006
נכנס לתוקף תיקון 'מס10
לפקודת הנזיקין אשר שינה משמעותית את כללי האחריות הנזיקית החלים על מעשים
של עובדי ציבור בעת מילוי תפקיד שלטוני .
עד2006
חל על עובדי ציבור הכלל הרגיל שלפיו אדם אחראי לנזק שנגרם בשל
מעשה שעשה המהווה עוולה נזיקית (למשל– עוולת ה
רשלנות) וניתן לתבוע אותו על כך.
לעומת זאת בתיקון האמור נקבע
כלל של חסינות
המונע הגשת תביעה ישירה נגד עובד ציבור :ובלבד שמתקיימים שני אלה
1.
המעשה
נעשה
במסגרת תפקידו השלטוני
2.
לא היתה ל עובד הציבור כוונה לגרום נזק והוא לא היה
אדיש ביחס ל אפשרות שהמעשה שלו יגרום
נזק .
תפקיד שלטוני הוא תפקיד הכ
רוך בהפעלת
שיקול דעת שלטוני כגון סמכויות פיקוח או סמכויות אכיפה ותביעה. החסינות
אינה חלה על מעשה שכרוך בהפעלת שיקול דעת מקצועי רגיל גם אם נעשה ע"י עובד ציבור, כגון פעולות של רופא בבי"ח
2
ממשלתי
או של מורה ב בי"ס
ממלכתי
, ש
ככלל אינן שונ
ות
מאלה של כל רופא
או מורה .
בפסיקה נקבע שהחסינות חלה גם
על תביעות לשון הרע שהוגשו בשל התבטאויות של עובדי ציבור שנחשבות חלק
מהתפקיד השלטוני
(למשל התבטאויות של
)הרמטכ"ל במסגרת מסירת דיווח לציבור בראיון לתקשורת, וראו פירוט להלן לעניין התבטאויות חבר מועצה .
יצויין כי החסינות של עובד הציב ,ור אינה מונעת הגשת תביעה נגד הרשות הציבורית שבה הוא עובד או משמש בתפקידו
,בעניינו
.הרשות המקומית, ככל שיש לה אחריות שילוחית למעשיו
מטרת
ה חסינות להגן על עובדי ציבור הפועלים על פי רוב בתום לב
בשם הרשות הציבורית ו עבור הציבור, ואשר תפקידם
השלטוני מטיל עליהם פעמים רבות
אחריות רחבה
, חושף אותם לסיכונים
ומציב אותם בחזית מול האזרח. חשיפה של עובד
לתביעות אישיות בשל ביצוע תפקיד שלטוני בתום לב אינה הוגנת ויש בה כדי לעוות את שיקול הדעת של עובדי הציבור
ולפגוע בתפקודם. התיקון נחקק לאחר תקופה שבה נעשה שימוש תדיר בתביעות אישיות ובאיומים להגשת תביעות כאלה
,נגד עובדי ציבור
שיצרו הרתעת יתר ועיוותו את היכולת של עובדי הציבור להפעיל שיקול דעת ענייני ונקי מלחצים.
ב.
חסינות של חברי מועצה ברשות מקומית
"רשות מקומית" נכללת במפורש בהגדרת "רשות ציבורית" בסעיף7
לפקודה. ההגדרה של "עובד רשות ציבורית" היא רחבה
וכוללת גם אורגן של רשות ציבורית וכל אדם הממלא מטעם הרשות הציבורית תפקיד ציבורי על פי חיקוק, ולמעט בעל
חוזה .
בפסיקת בתי המשפט כבר נקבע פעמים רבות כי חבר
מועצה של רשות מקומית נכלל בהגדרת עובד רשות ציבורית לעניין
( הוראות החסינות שבפקודת הנזיקין בש"א1125/07
הפנר יצחק נ' קמחי ספיר
:וראו לדוגמה מן השנים האחרונות ת"א
35961-09-16
'שמר נ' מזרחי ואח ); ע"א (ב"ש17269-07-17
מירי גלס נ' מיכאל אמסלם ;
)'ת"א (נצ7511-01-10
יוסף דולה
נ' שמשון ארבל ;
)'ת"א (נצ7752-09-09
מחמוד גואנמה נ' זיאד בלעוס) .
הערה :לדיון לאור הקביעה הברורה של בתי המשפט, שאין חולק עליה, ולפיה חבר מועצה של רשות מקומית נחשב עובד רשות
ציבור
ית,
נראה כי התיקון אינו נדרש. כמו כן יש לבחון האם התיקון עלול
הל תפרש כהסדר שלילי לגבי בעלי תפקידים אחרים כגון חברי מועצות
או ועדות ברשויות ציבוריות או
ב תאגידים סטטוטוריים שלא
מ צוינים.במפורש בהגדרה
ג.
חסינות בשל התבטאויות והבעת דעה
כאמור לעיל, אחד התנאים לתחולת החסינות על עובד ציבור, ולענייננו על חבר מועצה של רשות מקומית, הוא כי המעשה
נעשה במסגרת תפקידו השלטוני של חבר המועצה. לעניין זה כבר נקבע בפסיקה לעניין עובדי ציבור ועובדי רשויות ציבוריות
בכלל, ולעניין עובדי רשות מקומית וחברי מוע
צה של רשות מקומית בפרט,
כי הפעילות במסגרת
תפקיד
ם ה שלטוני החוסה
תחת חסינות
יכולה לכלול גם .התבטאויות והבעת דעה
תפקידו של חבר מועצה של רשות מקומית נגזר מתפקי
די,ה של מועצת הרשות המקומית
אשר חלקם מפורטים בפקודת
העיריות והמועצות המקומיות וכוללים ,קבלת החלטות
ק
יום ישיבות ודיונים
, מינוי בעלי תפקידים
והבעת ביקורת ביחס
לכל ענייני ה
רשות המקומית .
בתי המשפט הכירו בחסינות של עובדי רשויות מקומיות ואף של חברי מועצה של רשות מקומית מפני תביעות לשון הרע
שהוגשו נגדם בשל התבטאויות
במסגרת תפקידם השלטוני,
ואף הדגישו בהקשר זה
את חשיבות ה
שמירה על חופש
הביטוי
של נבחרי ציבור בישיבות
מועצה (ראו,
,למשל ת"א23970-07-11
בורובסקי נ' יהב ;
רע"א36160-11-15
ליפץ
נ' פורת ;
ת"א
16
-
09
-
35961
שמר נ' מזרחי ואח';
ת"א12
-
09
-
41872
'מלצר נ' ברק ואח.)
:הערה לדיון לאור הקביעה הברורה של בתי המשפט שלפיה מעשה במסגרת תפקיד שלטוני יכול שיכלול התבטאויות והבעת דעה נראה
כי התיקון
אינו נדרש.